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Derecho y Salud

EL COMITÉ NORMATIVO NACIONAL DE CONSEJOS DE ESPECIALIDADES MÉDICAS: SU MARCO JURÍDICO Laura Estela Torres Morán

EL COMITÉ NORMATIVO NACIONAL DE CONSEJOS DE ESPECIALIDADES MÉDICAS: SU MARCO JURÍDICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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EL COMITÉ NORMATIVO NACIONAL DE CONSEJOS DE ESPECIALIDADES MÉDICAS: SU MARCO JURÍDICO

LAURA ESTELA TORRES MORÁN LL.M. en Derecho de la Salud Global Universidad de Georgetown

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2021

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COLECCIÓN DERECHO Y SALUD

CONSEJO EDITOR Directora Mariana Mureddu Gilabert Secretario J. Nicolás Ivan Martínez López Consejo Editorial Germán Fajardo Dolci David Kershenovich María Elena Medina-Mora Icaza Zoraida García Castillo Raúl Contreras Kiyoshi Tsuru Mercedes Juan López

Índice Prólogo............................................................................................................... 11 1. INTRODUCCIÓN........................................................................................ 15 2. CONSTITUCIÓN Y TRATADOS INTERNACIONALES............................ 19 2.1. Derecho a la protección de la salud....................................................... 19 2.2. Libertad de trabajo................................................................................ 23 3. LEY GENERAL DE SALUD......................................................................... 27 3.1. Reparto competencial............................................................................ 30 3.2. Disposiciones aplicables a la prestación de servicios de atención médica de especialidad...................................................................................... 32 3.3. Análisis del proceso legislativo que dio lugar al régimen vigente de certificación de los médicos especialistas.................................................... 36 3.4. Análisis de la iniciativa pendiente de aprobación para reformar el artículo 81 de la Ley General de Salud presentada por los senadores Antares Guadalupe Vázquez Alatorre y el Senador Miguel Ángel Navarro Quintero............................................................................................... 39 3.5. Análisis de la iniciativa pendiente de aprobación para reformar el artículo 81 de la Ley General de Salud presentada por las diputadas Miroslava Sánchez Galván y Graciela Zavaleta Sánchez................................. 45 4. LEYES REGLAMENTARIAS DEL ARTÍCULO 5º CONSTITUCIONAL EN LO RELATIVO AL EJERCICIO DE LAS PROFESIONES...................... 49 4.1. Ley reglamentaria del Artículo 5º constitucional en lo relativo al ejercicio de las profesiones en la Ciudad de México...................................... 50 4.2. Ley para el Ejercicio de las Profesiones del Estado de Jalisco................. 51 5. DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS....................................................... 53 5.1. Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas a los que se refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud, para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 272 Bis y el Título Cuarto de dicha Ley.................................... 56

Índice

6. REGULACIÓN INTERNA DEL CONACEM............................................... 61 7. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.............................................................. 67

Prólogo I. PROPÓSITO DE LA CERTIFICACIÓN DE LOS MÉDICOS ESPECIALISTAS La certificación del médico especialista ayuda a dar certidumbre a la población de que el médico cumple con los estándares nacionales de educación, conocimiento, experiencia y habilidades (COMPETENCIAS) para proporcionar una atención a la salud de alta calidad en una especialidad o subespecialidad médica específica. La recertificación fue diseñada para demostrar que los médicos permanecen actualizados en los avances de su campo de conocimiento, que han desarrollado las mejores prácticas y demostrado su compromiso con el desarrollo profesional continuo a largo plazo en su especialidad. El fin último de la certificación es asegurar a la población, que será atendida por un especialista vigente en sus conocimientos, destrezas y habilidades, y así tutelar la salud de los pacientes. II. LA CERTIFICACIÓN DEL MÉDICO ESPECIALISTA El proceso de certificación de médicos especialistas en el mundo occidental inicia en Inglaterra en 1858, en Canadá en 1929, en EUA en 1933, en México en 1963 y en Chile en 1984, que son los países americanos con sistemas de certificación mejor estructurados. En todos los países señalados, la certificación de los médicos especialistas es realizada por organizaciones no gubernamentales, sin fines de lucro, con el respaldo de la legislación en salud de cada país y como respuesta a la demanda social de contar con médicos especialistas que aseguren el otorgamiento de una atención a la salud de calidad. III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA CERTIFICACIÓN DE MÉDICOS ESPECIALISTAS The General Medical Council (GMC) del Reino Unido (Inglaterra, Irlanda y Escocia) se establece en 1858. Recibe sus poderes legales por el Parlamento a través del Acta Médica de 1983; certifica a todos los médicos (generales y especialistas) y a partir de 2012 introduce la recertificación obligatoria cada cinco años; emite también la licencia para ejercer y establece los estándares de educación continua o ejercicio profesional continuo asociado con las 35 escuelas de medicina.

Onofre Muñoz Hernández

IV. EL CASO DE MÉXICO COMITÉ NORMATIVO NACIONAL DE CONSEJOS DE ESPECIALIDADES MÉDICAS (CONACEM) Inicia la certificación en 1963, con el Consejo de Médicos Anatomopatólogos; en 1974 reciben al aval académico de la Academia Nacional de Medicina y en 1995 se constituye en Comité Normativo Nacional de consejos de Especialidades Médicas con participación de la Academia Nacional de Medicina, la Academia Mexicana de Cirugía y los presidentes de los 47 consejos de especialidad; en 2011 recibe el respaldo legal de la Ley General de Salud (FGS) y se le designa Órgano Auxiliar de la Administración Pública Federal, que además faculta a los consejos de especialidad para certificar a los médicos especialistas; se certifican 47 especialidades de adultos y pediatría y 77 subespecialidades; la recertificación se realiza cada 5 años y evalúa principalmente la educación médica continua y el desarrollo profesional continuo. A partir de la reforma de la LGS en 2011, se tienen registros a agosto de 2020, de 134,244 médicos especialistas certificados y 118,302 con certificación vigente de los últimos 5 años (88.12%) y tanto la Junta de gobierno del CONACEM como la de los consejos de especialidad funcionan ad honorem y están constituidos por médicos de prestigio. V. LA CERTIFICACIÓN Y EL ESTADO MEXICANO Lo que originalmente fue una autorregulación voluntaria, el Congreso de la Unión determinó que se trataba de una actividad de orden público e interés social. Los legisladores establecieron la obligatoriedad de la certificación de las especialidades médicas el 1 de septiembre de 2011 en los artículos 81, 83 y 272 Bis de la Ley General de Salud. Dada la imposibilidad de que la Federación y las entidades federativas pudiesen brindar la actividad de certificar la capacidad de los médicos especialistas, la Ley determinó que CONACEM fuese, para esos propósitos, un Organismo Auxiliar de la Administración Pública Federal. Conforme a lo dispuesto en la LGS, la titular de la Secretaría de Salud emitió los Lineamientos a que se sujetarán el CONACEM y los consejos de especialidades médicas, el 25 de marzo de 2015. Los Lineamentos, entre otros aspectos, disponen los requisitos para la certificación y recertificación y los términos para las mismas, a cargo de los consejos. Para verificar el cumplimiento de los consejos de especialidades médicas, los propios Lineamientos establecieron un grupo de trabajo que integra a

Prólogo

dos representantes de la Secretaría de Salud, a dos representantes de la Secretaría de Educación Pública y a un representante del CONACEM. Los párrafos anteriores han descrito las obligaciones impuestas por los poderes Legislativo y Ejecutivo al CONACEM y a los consejos. El Poder Judicial también ha intervenido respecto de los efectos jurídicos de la certificación de las especialidades, toda vez que hubo inconformidades de terceros. Con ello, se tiene el panorama completo con los tres poderes de la Unión. Las inconformidades de terceros se tradujeron en demandas de amparo de 36 universidades públicas y privadas, el acto reclamado consistió en que la certificación trasgredía la autonomía universitaria. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), negó el amparo y protección de la justicia federal. La Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad Autónoma Metropolitana recibieron con beneplácito la certificación obligatoria. Las otras demandas de amparo aludían a que las reformas a la LGS trasgreden el derecho a la libertad de trabajo. La SCJN estableció jurisprudencia en el sentido de que no hay tal trasgresión y finalmente, la SCJN publicó una tesis en la que dictamina que el grado de especialista de cirugía plástica y reconstructiva y el de maestría en cirugía estética no son equiparables. VI. CONCLUSIÓN En conclusión, a pesar de que la actuación del CONACEM está fundamentada en el LGS (2011) y en los Lineamientos aplicables a su operación (2015), periódicamente aparecen cuestionamientos a su actuación o a su legitimidad institucional. Por recomendación del Ministro en retiro de la SCJN, Dr. José Ramón Cossío Díaz, se encomendó a la Lic. Laura Estela Torres Morán un análisis del marco jurídico de actuación del CONACEM, con el fin de identificar debilidades que pudieran corregirse y así fortalecer la actuación de este Órgano Auxiliar de la Administración Pública Federal. Febrero 2021 Ciudad de México Dr. Onofre Muñoz Hernández Presidente del CONACEM (Febrero 2015-Febrero 2021) Comisionado Nacional de Arbitraje Médico (Junio 2016-)

1. Introducción El avance de la ciencia médica ha generado relaciones cada vez más complejas entre los profesionales de la salud y los pacientes. En este contexto, el Derecho es una herramienta fundamental para asignar las prerrogativas y obligaciones que rigen este tipo de relaciones, así como para solucionar las disputas que eventualmente se presenten. La relación médico-paciente no es estática, por el contrario, está en constante desarrollo. Una de las determinantes más importantes de esta evolución es el avance de la ciencia. A medida que se profundiza en el entendimiento científico de la salud humana, los médicos requieren de procesos de capacitación más rigurosa. La situación anterior genera la necesidad de que exista un ente encargado de vigilar que quien ejerza la profesión médica cuente con los conocimientos suficientes para promover la salud de sus pacientes. La naturaleza reguladora de los órganos del Estado hace pensar que debe haber uno encargado de realizar esta función, pero ¿qué sucede cuando ningún organismo estatal por sí mismo cuenta con la capacidad técnica de verificar que los médicos especialistas ejerzan su profesión cumpliendo con los requisitos mínimos de entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación? La respuesta a esta interrogante puede ser en el sentido de recurrir a los propios miembros de la profesión para que evalúen si sus pares cuentan con la preparación y pericia idóneas. De esta manera, no sólo se protege la salud de los pacientes, sino que se controla el acceso de nuevos miembros y se promueve una competencia profesional igualitaria. En el caso de México, el Congreso de la Unión ha tomado la determinación de encomendar esa función al Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas (CONACEM). El presente trabajo será un análisis de las posibilidades de actuación con las que cuentan el CONACEM, como organismo auxiliar de la Administración Pública Federal, y los Consejos de Especialidades Médicas de conformidad con el marco jurídico que les es aplicable. Ello, con el fin de plantear estrategias para consolidar la validez jurídica de los procesos de certificación que le han sido encomendados al CONACEM. Este tipo de análisis resulta especialmente relevante debido a que, como se analizará más adelante, al cierre de este estudio existen dos iniciativas para que la Secretaría de Salud se encargue de las funciones técnicas que han realizado

Laura Estela Torres Morán

sociedades de profesionales como la Academia Nacional de Medicina y el CONACEM. Para lograr el objetivo anterior, se propone realizar una evaluación o “mapeo” de las disposiciones vigentes comenzando por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México es parte. Posteriormente se analizará el desarrollo de dichos preceptos tanto a nivel legal como en las distintas disposiciones administrativas aplicables, siguiendo los cauces del sistema jurídico mexicano hasta llegar a la regulación interna del CONACEM. El análisis partirá de la premisa de que el entendimiento de la relación médico-paciente se da en un marco de tensión entre el derecho a la protección de la salud y la libertad de trabajo. En consecuencia, el apartado 2 de este trabajo servirá para definir el esquema de derechos y las obligaciones correlativas en el que opera la relación médico-paciente. Asimismo, servirá para definir las obligaciones de las autoridades del Estado mexicano de garantizar los derechos humanos de los pacientes y los médicos, así como el papel que deben jugar las entidades certificadoras. Partiendo de la base anterior, se procederá a analizar los diferentes tipos de normas jurídicas que regulan la operación de los diversos actores en el Sistema Nacional de Salud. El estudio comenzará con la Ley General de Salud (en lo sucesivo, LGS) con especial énfasis en el papel que deben jugar las entidades certificadoras como organismos auxiliares de la administración pública. El siguiente paso será la revisión de las leyes reglamentarias del artículo 5º constitucional en lo relativo al ejercicio de las profesiones. De acuerdo con la estructura del orden jurídico nacional, el siguiente nivel normativo a analizar es el de los diversos reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo federal para proveer a la observancia de la ley. Tomando en cuenta el contenido de los diferentes instrumentos legales y regulatorios analizados, se procederá a realizar el estudio del Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas a los que se refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud, para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 272 Bis y el Título Cuarto de dicha Ley1. En ese orden de ideas, el siguiente nivel de análisis será el de la normativa interna del CONACEM, es decir, sus estatutos, manual de procedimientos y el reglamento de idoneidad. Finalmente, se presentarán las conclusiones del

México, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación, 5 de febrero de 1917.

El Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas

estudio y las propuestas para brindar mayor certeza jurídica a los pacientes y a los médicos especialistas.

2. Constitución y tratados internacionales A partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. En la misma disposición se impone a todas las autoridades la obligación, en el ámbito de sus competencias, de “promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”2. Asimismo, ante la falta de cumplimiento de estas obligaciones, el Estado tiene el deber de “prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley”3. Este nuevo marco constitucional cambió el paradigma de las garantías individuales como mínimos ámbitos de libertad en los que el Estado se debe abstener de intervenir, para colocar a los derechos humanos —de fuente constitucional o convencional— como el motor principal de la actividad estatal. Las implicaciones de esta reforma constitucional son visibles en las interpretaciones que hacen los órganos legislativos al emitir leyes que desarrollan el contenido de los derechos humanos, las diferentes entidades de la administración pública al diseñar e implementar las normas reglamentarias y los órganos jurisdiccionales al resolver conflictos. También los gobernados interpretan las normas jurídicas que les son aplicables cuando toman decisiones acerca de cómo cumplir con las que les son aplicables o cuando las impugnan ante los tribunales.

2.1. DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como diversos instrumentos internacionales —algunos de ellos vinculantes y otros no— reconocen el derecho a la salud. En específico es el artículo 4° constitu-

Ibid., artículo 1º, tercer párrafo. Ídem.

2 3

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cional el que, en su párrafo cuarto, dispone que toda persona tiene derecho a la protección de la salud. Esta disposición remite a la ley como encargada de definir las condiciones de acceso a los servicios de salud y a la distribución competencial entre las autoridades federales y locales en materia de “salubridad general”, como lo denomina la fracción XVI del artículo 73 constitucional4. Dichas condiciones serán analizadas en el apartado 3 que corresponde a la Ley General de Salud ya que su objetivo es presentar los elementos del derecho a la salud de fuente constitucional y convencional. Diversos instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano es parte aportan elementos para determinar el contenido del derecho a la protección de la salud. Tal es el caso de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 25 establece que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (…)”5. Este instrumento, aunque no se considera una disposición vinculante en el orden jurídico mexicano6, es un documento de relevancia histórica y política cuyos principios constituyen parámetros de interpretación de otras disposiciones internacionales que sí resultan vinculantes para el Estado mexicano. Una de ellas es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales7 que en su artículo 12 establece el derecho de todo ser humano “al disfrute del más

Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…) XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República. (…) Asamblea General de las Naciones Unidas. Declaración Universal de Derechos Humanos. Resolución 217 A (III), 10 de diciembre de 1948. Al respecto resulta ilustrativa la tesis aislada emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el rubro y datos de localización siguientes: “DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. SUS DISPOSICIONES, INVOCADAS AISLADAMENTE, NO PUEDEN SERVIR DE PARÁMETRO PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE LAS NORMAS DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO, AL NO CONSTITUIR UN TRATADO INTERNACIONAL CELEBRADO POR EL EJECUTIVO FEDERAL Y APROBADO POR EL SENADO DE LA REPÚBLICA.” Semanario Judicial de la Federación, décima época, tomo I, libro 6, mayo de 2014, p. 539. Asamblea General de las Naciones Unidas Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Aprobado por el Senado mexicano el 18 de diciembre de 1980. Diario Oficial de la Federación, 12 de mayo de 1981. El texto completo del artículo es el siguiente: “Artículo 12: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.