1_9788498769036

LA RESERVA DE INVERSIONES EN CANARIAS Examen crítico y expectativas de su modificación normativa

Dirección y elaboración

JAVIER VARONA GÓMEZ-ACEDO Ponencias

JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA JESÚS CUDERO BLAS MARGARITA PÉREZ SANTANA IGNACIO MEDINA ALONSO JAIME BORRÁS MOYA JOSÉ ANDRÉS GONZÁLEZ SÁNCHEZ ALFONSO RINCÓN GONZÁLEZ-ALEGRE RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO

Valencia, 2010

Copyright ® 2010 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: VI.S.B.N.: 978-84-9876-903-6 IMPRIME: Guada Impresores, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com.

En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE I. PROLOGO ......................................................................................

15

II. PRESENTACIÓN 1. EL CONTEXTO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL QUE SE DESENVUELVE EL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS.................................................................................

1.1. El proceso de terciarización de la economía canaria........

2. EL OBJETIVO DEL BLINDAJE DE NUESTRO REF EN EL MARCO CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIO ...................

3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL CONTENIDOS EN EL REF: PROPUESTAS DE MEJORA Y PLANTEAMIENTOS DE FUTURO .........................................

3.1. Marco económico del REF .................................................

3.2. Marco fiscal del REF ..........................................................

3.2.1. Reserva para inversiones en Canarias (artículo 27, Ley 19/1994) .............................................................

3.2.2. Régimen especial de las empresas productoras de bienes corporales (artículo 26, Ley 19/1994) ..........

3.2.3. Deducción por inversiones en Canarias (artículo 94, Ley 20/1991) .............................................................

3.2.4. Zona especial canaria (arts. 28 a 71, Ley 19/1994) 3.2.5. Zonas francas canarias (art. 72, Ley 19/1994)........

3.2.6. Inversiones de Canarias en el exterior ...................

22 28 31

33 35 38 38 39 40 40 41 42

III. PONENCIAS

Ponencia 1ª EL CONCEPTO DE ACTIVIDAD EMPRESARIAL O ECONÓMICA EN LA APLICACIÓN DE LA LEY 19/1994 EN CUANTO A LA RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS Y SU INCIDENCIA EN LOS GRUPOS DE SOCIEDADES JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA 1. INTRODUCCIÓN ......................................................................

2. UNA CUESTIÓN PREVIA: LA INVOCADA INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA DE LA RIC ............................................

45 48

8

ÍNDICE

3. LA NOCIÓN DE ESTABLECIMIENTO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA ....................................................................................

4. LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DE PROMOCIÓN INMOBILIARIA .......................................................................................

5. LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DE ARRENDAMIENTO .......

6. LAS SOCIEDADES EN RÉGIMEN DE TRANSPARENCIA FISCAL O PATRIMONIALES ..................................................

7. LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DE LOS GRUPOS DE SOCIEDADES .......................................................................................

51 60 63 67 68

Ponencia 2ª LAS DOTACIONES A LA RIC Y LOS BENEFICIOS EXTRAORDINARIOS: EL ANTES Y EL DESPUÉS DE LA MODIFICACIÓN NORMATIVA DE 2007 JESÚS CUDERO BLAS 1. EL CONCEPTO DE “BENEFICIO” EN LA REDACCIÓN ORIGINARIA DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 19/1994. DISTINTAS POSICIONES DE LA ADMINISTRACIÓN, LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA Y LA DOCTRINA..............................................

2. LA MODIFICACIÓN OPERADA POR EL REAL DECRETOLEY 12/2006, DE 29 DE DICIEMBRE .....................................

3. EL BENEFICIO APTO PARA LA DOTACIÓN EN LA DOCTRINA DEL TSJ DE CANARIAS .............................................

4. EL CRITERIO DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA AUDIENCIA NACIONAL ....................

5. EL PROBLEMA DE LA CARGA DE PRUEBA .......................

6. LA “INTERPRETACIÓN RAZONABLE DE LA NORMA” EN LAS INDEBIDAS DOTACIONES A LA RIC POR CAUSA DE LA INAPTITUD DE LOS BENEFICIOS .................................

7. CONCLUSIONES......................................................................

71 77 78 82 85

87 88

Ponencia 3ª LA INCIDENCIA DE LOS INCUMPLIMIENTOS FORMALES EN LA APLICACIÓN DE LA RIC MARGARITA PÉREZ SANTANA 1. DOCTRINA ECONÓMICO-ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA SOBRE LOS REQUISITOS FORMALES EN LA DOTACIÓN DE LA RIC VIGENTE HASTA 2006 ............................................................................................

1.1. Declaración del Impuesto en plazo ...................................

1.2. Extemporáneas ..................................................................

91 92 105

ÍNDICE

1.3. Complementarias ...............................................................

1.4. Regularización en sede inspectora ....................................

1.5. Mantenimiento de la cuenta de RIC en balance ..............

2. BREVE REFERENCIA A LA RIC VIGENTE A PARTIR DE 2007................................................................................................

9 115 117 120 124

Ponencia 4ª EL CONCEPTO DE RESULTADO CONTABLE EN LA NORMATIVA DE LA RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS IGNACIO MEDINA ALONSO 1. INTRODUCCIÓN ......................................................................

2. DEFINICIÓN DE BENEFICIO DESDE UNA PERSPECTIVA CONTABLE ...............................................................................

2.1. Acepciones del término beneficio ......................................

2.2. Cuarta Directriz de la Comunidad Económica Europea .

2.3. Real Decreto 1643/1990 (PGC-90).....................................

2.4. Real Decreto 1514/2007 (PGC-08).....................................

2.5. Consulta BOICAC número 42 sobre contabilización de la RIC......................................................................................

2.6. Concepto de beneficio distribuible objeto de dotación ......

2.7. Modelos de declaración del Impuesto sobre Sociedades ..

3. DEFINICIÓN DEL BENEFICIO DESDE UNA PERSPECTIVA FISCAL.......................................................................................

3.1. Doctrina administrativa ....................................................

3.2. Concepto de “beneficio” en el artículo 27 de la Ley 19/1994 ...............................................................................

3.3. Comunicaciones de la Comisión Europea Por su parte, en las comunicaciones de la Comisión ...................................

3.4. Normativa precedente .......................................................

3.5. Normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas .................................................................................

3.6. Nueva redacción del artículo 27 dada por Real Decreto Ley 12/2006 ...............................................................................

3.7. Otros incentivos fiscales con la misma problemática ......

3.8. Incompatibilidades con otros beneficios fiscales ..............

3.9. Inseguridad jurídica ..........................................................

129 130 130 131 131 134 134 135 136 137 137 137 138 138 139 140 141 142 142

10

ÍNDICE

Ponencia 5ª LA INVERSIÓN EN BIENES INMUEBLES PARA SU ARRENDAMIENTO JAIME BORRÁS MOYA I. INTRODUCCIÓN ......................................................................

2. EL ARRENDAMIENTO DE INMUEBLES .............................

3. BREVE REFERENCIA AL PLAZO DE MATERIALIZACIÓN Y ENTRADA EN FUNCIONAMIENTO DE LA INVERSIÓN 4. INCIDENCIA DE LA NUEVA LEY 12/2006, DE 29 DE DICIEMBRE EN MATERIA DE ALQUILERES .........................

5. CONCLUSIONES......................................................................

145 148 153 155 156

Ponencia 6ª COMPATIBILIDAD DE LA RIC: LA APLICACIÓN DE OTROS INCENTIVOS FISCALES PARA INVERSIONES MATERIALIZADAS CON DOTACIONES A LA RIC JOSÉ ANDRÉS GONZÁLEZ SÁNCHEZ 1. ITINERARIO DE COMPATIBILIDAD O INCOMPATIBILIDAD SUCESIVAS DE LA RIC CON OTROS BENEFICIOS FISCALES ................................................................................

1.1. RIC y deducción por inversiones/exención por reinversión ....................................................................................

1.2. Diferimiento por reinversión .............................................

1.3. Incompatibilidad con la deducción del art. 36 ter de la Ley 43/95 ...................................................................................

1.4. Deducciones para incentivar la realización de determinadas actividades (Ley 43/1995) ..................................................

1.5. Libertad de amortización en régimen de empresas de reducida dimensión (109 TRLIS) ......................................

1.6. Bonificación por producción de bienes corporales ............

1.7. Vacaciones fiscales .............................................................

1.8. Materialización indirecta. Incompatibilidad con el disfrute de beneficios fiscales a la inversión por la sociedad participada en cuyas acciones se materializó la RIC ...............

1.9. Incompatibilidad con el régimen de la zona especial Canaria .........................................................................................

1.10.Redacción vigente del artículo 27 de la Ley 19/1994 .......

2. COMPATIBILIDAD O NO DE LA RIC CON LA DEDUCCIÓN POR DOBLE IMPOSICIÓN INTERNA DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES...................................................................

2.1. Deducción por doble imposición. Finalidad ......................

2.2. Encuadre normativo de las incompatibilidades ...............

164 164 166 168 169 169 170 170

171 172 173

176 176 177

ÍNDICE

3. REORDENACIÓN DE BENEFICIOS FISCALES ..................

3.1. La posibilidad de que con ocasión y como consecuencia de una regularización por parte de la administración de una indebida dotación o materialización a la RIC, pueda resultar de aplicación otro beneficio fiscal al que el sujeto pasivo no se había acogido originariamente. (Deducción por Inversiones en Canarias partiendo de las adquisiciones en que se concretó una materialización de la RIC considerada incorrecta, Exención o Deducción por Reinversión de Beneficios Extraordinarios integrados originariamente en una dotación a la RIC considerada incorrecta...) .............

3.2. Con ocasión de una comprobación tributaria sobre otro beneficio fiscal se estima este improcedente solicitándose por el contribuyente la aplicación de la RIC ....................

3.3. Saldos de DIC aplicados a la cuota íntegra resultante de una regularización por RIC ...............................................

11 182

182

184 185

Comunicaciones mesa redonda DOS ASPECTOS DE LA RIC: SU APLICACIÓN SEGÚN EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO Y EL NUEVO RÉGIMEN SANCIONADOR FRANCISCO HERNÁNDEZ GONZÁLEZ 1. LA APLICACIÓN DE LA RIC VIGENTE HASTA 31/12/2006 SEGÚN EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ........

2. EL RÉGIMEN INFRACTOR Y SANCIONADOR INTRODUCIDO POR LA NUEVA REDACCIÓN DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 19/1994 .........................................................................

187

194

INTERPRETACIÓN JURÍDICA Y RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS: EL BENEFICIO SUSCEPTIBLE DE DOTACIÓN Y EL PLAZO DE ENTRADA EN FUNCIONAMIENTO VÍCTOR MANUEL SÁNCHEZ BLÁZQUEZ 1. INTRODUCCIÓN ......................................................................

2. LOS LÍMITES Y LOS PELIGROS DE LA INTERPRETACIÓN FINALISTA ................................................................................

3. LA ESPECIAL RELEVANCIA DE LA INTERPRETACIÓN LITERAL Y SISTEMÁTICA POR EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY TRIBUTARIA Y DE SEGURIDAD JURÍDICA ..................................................................................

197 198

201

12

ÍNDICE

4. LOS POSIBLES EXCESOS DE LA INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN ..............................................

5. CONCLUSIÓN ..........................................................................

LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A COMPROBAR LOS REQUISITOS DE LA RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS .....................................................................................

SARA IZQUIERDO PÉREZ

UN TESTIMONIO DE LA RENEGOCIACIÓN DE LA RIC CON EL ESTADO Y LA UNIÓN EUROPEA EN LA REDACCIÓN DEL REAL DECRETO LEY 12/2006 ...................

ERNESTO YANES

202 203

205

209

Ponencia 7ª LAS SUCESIVAS MODIFICACIONES NORMATIVAS DE LA RIC ¿INTERPRETATIVAS O MODIFICATIVAS? APLICACIÓN RETROACTIVA Y PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA ALFONSO RINCÓN GONZÁLEZ-ALEGRE 1. INTRODUCCIÓN ......................................................................

2. LAS SUCESIVAS MODIFICACIONES NORMATIVAS DE LA RIC..............................................................................................

3. ASPECTOS DE LA NUEVA REGULACIÓN QUE PUEDEN TENER UNA INCIDENCIA INMEDIATA EN LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ..........................................................

3.1. Los beneficios aptos para dotar la reserva y las limitaciones establecidas en el apartado 2. En particular, los denominados beneficios precedentes de la colocación temporal de excedentes de tesorería......................................................

3.2. Las consecuencias del incumplimiento de los requisitos formales: el balance ...........................................................

3.3. La entrada en “funcionamiento” de la inversión como término de plazo de materialización y dies a quo del periodo de mantenimiento ..............................................................

3.4. Los intereses de demora en el caso de regularización voluntaria con cuota cero ......................................................

4. CONCLUSIÓN ..........................................................................

215 217

225

225 231

233 236 238

ÍNDICE

Ponencia 8ª LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY 19/1994. LA RIC Y EL RÉGIMEN ECONÓMICO FISCAL DE CANARIAS ................................................................................................

RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE

13

239

Ponencia 9ª LAS AYUDAS DE ESTADO Y LOS BENEFICIOS FISCALES EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO 1. EL CONCEPTO DE AYUDA DE ESTADO ..............................

2. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA ..................................................................................

255 258

Comunicación mesa redonda LA RESERVA DE INVERSIONES Y EL RÉGIMEN ECONÓMICO FISCAL DE CANARIAS. PERSPECTIVAS ..........

SONIA MAURICIO SUBIRANA

IV. CONCLUSIONES DE LAS JORNADAS “PROBLEMÁTICA DE LA RIC. UNA VISIÓN CRITICA SOBRE SU APLICACIÓN ANTES Y DESPUÉS DE SU MODIFICACIÓN NORMATIVA” ..................................................................................................

JAVIER VARONA GÓMEZ-ACEDO

ANEXO: INTERVENCIONES EN LOS ACTOS DE INAUGURACIÓN Y CLAUSURA DE LAS JORNADAS ........................

SEBASTIÁN GRISALEÑA Presidente de la CCE JOSÉ LUIS DÍAZ Delegado de la Agencia Tributaria en Canarias JOSÉ REGIDOR Rector de la ULPGC PAULINO RIVERO BAUTE Presidente del Gobierno de Canarias JOSÉ MANUEL SORIA LÓPEZ Vicepresidente del Gobierno de Canarias Consejero de Economía y Hacienda

267

275

287

I. PRÓLOGO Cuando los impulsores me propusieron organizar unas Jornadas sobre la problemática de la Reserva de Inversiones de Canarias, (RIC), mi primera impresión fue una mezcla de extrañeza y pereza.

Extrañeza por cuanto en el año 2010, sumidos en plena crisis económica internacional y negras perspectivas en la economía canaria, parecía extravagante reflexionar sobre una especialidad fiscal dirigida a dar destino a unos más que nunca improbables beneficios empresariales. Pereza, porque en mi actividad jurisdiccional había puesto decenas, cientos quizá, de sentencias sobre la materia, de forma que el posible estudio de la problemática de la RIC., me parecía agotada.

Sin embargo, la persistencia de algunos profesionales del asesoramiento fiscal y de la Confederación Canaria de Empresarios y sobre todo el entusiasmo y poder de convicción de Andrés Fermoso, me hicieron alumbrar dos evidencias hasta entonces incomprensiblemente desatendidas: los estímulos a la inversión, correctamente entendidos, deben ser un instrumento especialmente útil en periodos de crisis y en tal sentido la RIC no debe considerarse como un refugio para aliviar la presión fiscal en épocas de bonanza, sino, por el contrario, como un estimulo, un acicate, para generar inversiones que ayuden a salir de los ciclos de depresión económica. La configuración de la RIC., como potente instrumento de la política económica, debe adaptarse a las cambiantes circunstancias y ciclos de la economía canaria para responder a las finalidades con que se incluyó en la institución canaria de rango constitucional: su Régimen económico fiscal.

Por otro lado, si bien es cierto que en los últimos años se han producido un gran número de sentencias, tanto de las Salas de lo contencioso-administrativo de Canarias, cuanto de la Audiencia Nacional, y que en tal sentido se ha conformado un cuerpo doctrinal relativamente homogéneo, lo cierto es que la reiteración de los pronunciamientos en torno a los aspectos más polémicos de la RIC, dista de ser pacíficamente aceptado por los profesionales del derecho tributario y no ha trasmitido la necesaria sensación de seguridad y previsibilidad a los contribuyentes. Los empresarios que se deciden a dotar la RIC., aun cuando lo hayan hecho siguiendo un serio y

16

JAVIER VARONA GÓMEZ-ACEDO

riguroso plan de inversión, sin asomo de ánimo especulativo alguno y bajo el asesoramiento de especialistas, no se siente seguros de que solventaran sin sobresaltos una revisión de su situación tributaria.

Sin duda, esta situación tan generalizada de inseguridad, no puede venir originada por desconocimiento de los criterios interpretativos seguidos por los tribunales al aplicar las normas que regulan la Reserva, en sus sucesivas versiones. Tampoco se ha disipado con las modificaciones legislativas de la Ley 19/1994, por el contrario parece acrecentarse. La explicación, mas allá de la defectuosa técnica legislativa empleada hasta ahora y de la sucesiva espiral de reglas y excepciones que contiene el texto legal, es mas profunda. Desde su origen la Reserva de Inversiones ha sufrido una disociación entre los fines que pretendía su creación y que era proclamada en la exposición de motivos de la Ley y la concreta regulación que contenía el texto legal. Esta aparente disgregación del espíritu de la RIC, en una serie de requisitos formales, temporales o materiales, no es comprendida por quienes han hecho uso de la reserva y después de materializada la inversión, son objeto de una regularización de su situación tributaria, que da al traste con la previsiones inversoras.

Desde esta perspectiva, aun cuando la revisión del texto legal hoy vigente, el RDL 12/2006, no era necesariamente inminente, si parecía acertado una reflexión sobre los aspectos más conflictivos de la RIC y así nacieron las Jornadas de cuyo resultado da cuenta la presente publicación.

Como presentación de la obra y antes de abordar la problemática esencialmente jurídica, hemos incluido un trabajo elaborado por los Servicios técnicos de la Confederación Canaria de Empresarios que fue facilitado al comienzo de las Jornadas y que sintetizan los aspectos económicos, sociológicos, históricos e institucionales en que se desarrolla la RIC y por extensión del conjunto del régimen económico-fiscal.

Inicialmente pensamos en abordar solo los aspectos mas polémicos surgidos en la aplicación de la RIC., desde dos decisivos perspectivas: la práctica de la Administración tributaria y sus órganos especializados como la Inspección y los Tribunales EconómicoAdministrativos y, a falta de jurisprudencia del Tribunal Supremo, la doctrina emanada de las Salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias y de la Audiencia Nacional. A ello se dedicaron las seis primeras ponencias, cuyo con-

PRÓLOGO

17

tenido va más allá de una enumeración exhaustiva de las resoluciones y sentencias recaída sobre la práctica totalidad de los aspectos más problemáticos en la aplicación de la Reserva, para incidir en un análisis rigurosamente crítico de las mismas. Con ello se pone de relieve que los ponentes, —muy especialmente los que ejercen labores jurisdiccionales—, son conscientes de que la doctrina elaborada en sus propios Tribunales, aun realizando la interpretación más amplia que permite la letra de la norma, no colma siempre las expectativas e incluso las exigencias de Justicia material que pueden darse en la casuística de la variada tipología de actividades económicas.

A ello se unió las participaciones en las sucesivas Mesas redondas, de profesionales dedicados al asesoramiento fiscal proponiendo cuestiones de tanta actualidad como pragmatismo y de profesores universitarios que aunaron una visión doctrinal para contextualizarlas en las diversas categorías jurídicas en presencia.

Como era de prever, si existió una conclusión común a todas las ponencias e intervenciones en las mesas, fue la necesidad de acometer una reforma de la normativa reguladora de la RIC., al menos desde el estricto punto de vista técnico que defina con mayor precisión y claridad el actual marco de la Reserva y por tanto al margen de las posibles opciones o alternativas de estricta política económica o fiscal. Esta fue la razón de que el segundo bloque de ponencias, la 7ª, 8ª y 9ª, yendo de lo concreto a lo general, afrontasen cuestiones enlazadas con las sucesivas reformas de la Reserva, su encaje en el conjunto del Régimen económico-fiscal de Canarias y en definitiva en la normativa de la Unión Europea de referencia. Lo recogido en este bloque de ponencias y las participaciones en la subsiguiente mesa, dibujan el campo en que la deseable reforma ha de enmarcarse.

Aun cuando en ellas he tratado de recoger lo que me pareció más significativo de las múltiples ponencias e intervenciones que se sucedieron en las Jornadas, no está demás decir que las conclusiones que figuran al final del trabajo, son de elaboración propia y por ello no tienen ninguna pretensión de constituirse en criterios de consenso. Hubiera sido más propio denominarlas reflexiones finales de un atento asistente a las Jornadas; conservan la denominación de conclusiones por fidelidad al programa. Su valor es solo el que se desprenda de su contenido y su única pretensión es colaborar con una mejora del texto legal y de la forma en que es aplicado, minimizando el impacto negativo que pueda las tener las deficiencias

18

JAVIER VARONA GÓMEZ-ACEDO

puestas de relieve por las diversas intervenciones habidas en las Jornadas, sobre quienes, en tiempos ciertamente difíciles, se decidan a utilizar la RIC. JAVIER VARONA GÓMEZ-ACEDO

II. PRESENTACIÓN Desde los albores de su historia, la vida económica de Canarias ha venido indisolublemente vinculada a la existencia de mecanismos compensadores en atención de sus especiales circunstancias geopolíticas.

De hecho, cabría afirmar que sin la existencia de un conjunto de medidas que dieran cobertura a las desventajas estructurales que gravan el hecho económico en Canarias, difícilmente podrían entenderse las actuales cotas de desarrollo económico y social de las Islas.

Estas medidas de compensación surgen para salvar una serie de desventajas que afectan a Canarias y la diferencian de su contexto socioeconómico, por su alejamiento, insularidad y fragmentación territorial, términos que confluyeron posteriormente en el de ultraperificidad, tras la integración del estado español en el marco comunitario.

Se trata de un estatus compartido con otras regiones de la Unión Europea, y desde diciembre de 2009 con la ratificación del Tratado de Lisboa, plenamente integrado en el acervo comunitario.

Sin embargo, resta aún su consolidación en los ámbitos estatutario y constitucional, un logro que proporcionaría el necesario blindaje Institucional a nuestra condición ultraperiférica y facultaría de carácter permanente al Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF, en adelante).

El REF toma forma a partir del desarrollo de dos normas fundamentales, la Ley 20/1991, de modificación de los aspectos fiscales del REF de Canarias y la Ley 19/1994, de modificación del REF de Canarias, en las que se prevé la aplicación de una serie de medidas compensadoras a favor del Archipiélago, tanto de carácter económico como fiscal.

Entre las medidas dispuestas en el ámbito económico, incluidas mayoritariamente en la Ley 19/1994, se encuentran aquellas encaminadas a compensar el alejamiento y la insularidad, la doble y triple fragmentación de su territorio, la equiparación de la inversión pública a la media nacional, la necesaria cobertura de la capitalización del Archipiélago, la aplicación de medidas especiales en el ám-

20

CONFEDERACIÓN CANARIA DE EMPRESARIOS

bito del crédito, el refuerzo de la inversión pública, el abaratamiento de los costes de transporte de personas y mercancías, el apoyo a las actividades agropecuarias, a la industria y al turismo, o el refuerzo del gasto público estatal.

Asimismo, se conforma un sistema de medidas fiscales que actúan como incentivo y soporte de la actividad económica de Canarias; un conjunto de herramientas que toman forma en el desarrollo de la Ley 19/1994 y que serán objeto de un análisis más profundo a lo largo del Informe.

Durante estos últimos meses se ha reabierto el debate sobre el alcance del REF, en el que existe un amplio consenso en torno a la idea de que muchas de las medidas incluidas en él, tanto las económicas como las fiscales, no se encuentran desarrolladas conforme a su potencialidad real, a pesar de contar con un respaldo legislativo que las faculta.

No obstante, consideramos que el debate sobre la actualización y desarrollo del REF no puede vincularse, como de hecho está sucediendo, a una reformulación para salvar su presunta ineficacia en el actual contexto económico. Muy al contrario, se trata de una herramienta que debe dar respuesta a la existencia de sobrecostes estructurales que condicionan todo hecho económico en Canarias, por encima de cualquier otra circunstancia de carácter coyuntural.

Distinto es que la inoperatividad o deficiencia de muchas de las medidas contenidas en nuestro régimen económico y fiscal, sobre todo las de contenido económico, haya impedido desplegar toda su potencialidad; situación esta que hubiese contribuido a asimilar el impacto de la crisis en Canarias en condiciones similares a las del resto de la Nación.

No obstante, si resulta cierto que el contexto de crisis ha reducido la efectividad de las medidas encuadradas en el REF fiscal, lo que en parte se debe a circunstancias coyunturales que dimanan de la propia naturaleza de estos incentivos. En efecto, las medidas del REF fiscal están vinculadas, en una gran mayoría de los supuestos, a la obtención de beneficio económico, y este ahora resulta prácticamente inexistente.

A la anterior circunstancia habría que añadirle la inseguridad jurídica que ha venido perjudicando la aplicación de las medidas fis-

RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS

21

cales del REF, una situación que se ha agravado desde la aprobación de modificaciones en la Ley y en su normativa de desarrollo para el periodo 2007-2013, quedando aún más expuestas a los efectos disuasorios que se derivan de su restrictiva regulación.

No obstante, y pese al clima de restrictividad y litigiosidad que ha acompañado a la aplicación del REF fiscal, hay que remarcar que estas medidas han demostrado su potencialidad en la fase creciente el ciclo, y que su pertinencia no genera ninguna duda.

Los objetivos del REF no son, ni deben ser, la cobertura de circunstancias coyunturales, y aunque un REF bien vertebrado y jurídicamente seguro puede contribuir a cubrir las eventualidades de un contexto económico adverso, el objetivo no puede ser otro que el de articular un sistema de compensación robusto y eficaz que de respuesta a las desventajas estructurales que lastran la producción en Canarias.

Del mismo modo, somos conscientes de que las medidas de carácter económico no se están aplicando, ni con la amplitud necesaria, ni con la suficiencia que debieran.

No resulta complejo detectar, en un repaso normativo de nuestro REF, la existencia de rigideces, incumplimientos en la “vertiente económica” del REF, burocracia excesiva, interpretaciones restrictivas e inseguridad jurídica; circunstancias todas ellas que han puesto en solfa la pertinencia de un régimen económico y fiscal específico cuyos fines, no lo olvidemos, se circunscriben en torno a la cobertura de múltiples sobrecostes estructurales que limitan el desarrollo económico y social del Archipiélago.

Parece, incluso, haberse impuesto una corriente contraria a los principios fundamentales de nuestro REF, como prueba la gran cantidad de incumplimientos del REF económico y del elevado grado de restrictividad de la vertiente fiscal, circunstancia que con el tiempo ha ido derivando hacia una peligrosa situación de inestabilidad y precariedad.

En este contexto se enmarca el presente documento de la Confederación Canaria de Empresarios, mediante el que pretendemos aportar una visión inicial sobre un debate que entendemos se plantea en torno a cuatro áreas de actuación fundamentales: Tras su afianzamiento en el ámbito comunitario, resulta imprescindible blindar Institucionalmente el REF, mediante su conso-

22

CONFEDERACIÓN CANARIA DE EMPRESARIOS

lidación en los órdenes estatutario y Constitucional. Se trata de un objetivo absolutamente irrenunciable para la permanencia y vertebración del REF, que actualmente se encuentra en una situación de precariedad, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 16/2003, de 30 de enero, en la que se pone en tela de juicio la garantía institucional del REF al amparo de la Disposición Adicional Tercera de la Constitución Española.

La necesidad de corregir la existencia de factores limitantes que restan de potencialidad al REF, producidos por una aplicación restrictiva de la norma, como por su insuficiente desarrollo.

La subsanación de los incumplimientos de un buen número de medidas compensadoras incluidas en nuestro REF, una circunstancia que resulta especialmente evidente en aquellas de materia económica.

En otro plano, y al margen del debate que rodea al REF vigente, surgen nuevos planteamientos sobre los instrumentos de política económica y fiscal que deberá contemplar nuestro régimen económico y fiscal a partir del 1 de enero de 2014.

Las reflexiones que se desarrollan a continuación conforman una primera propuesta, abierta y de carácter general, en el inicio de un amplio proceso de debate y de consenso entre los principales actores del ámbito social, económico y político de Canarias.

Abordamos este Informe con un enfoque centrado en la existencia de ineficiencias, e incluso inoperatividad, de un nutrido grupo de medidas contenidas en nuestro REF, sin cuestionarnos en ningún caso su pertinencia e indudable eficacia para coadyuvar en el desarrollo económico y social del Archipiélago.

1. EL CONTEXTO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL QUE SE DESENVUELVE EL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS A día de hoy, los diferentes indicadores de empleo y actividad de Canarias continúan marcados por el signo de la recesión económica, y aunque comienzan a advertirse síntomas de haber dejado atrás el peor momento de la crisis, lo cierto es que persiste el proceso contractivo en nuestra economía.

RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS

23

En lo que respecta a 2009, ya conocemos las primeras estimaciones oficiales sobre crecimiento regional de la mano de Contabilidad Regional de España, y estas atestiguan la dimensión que la recesión ha tenido en Canarias.

La primera valoración oficial del PIB para 2009 cuantifica un descenso de la producción del Archipiélago del 4,2%, más intensa que la estimada para el conjunto del Estado, cuyo retroceso se sitúa en el 3,6 por ciento.

Por sectores, se pone de manifiesto una trayectoria marcadamente recesiva en todas las ramas de la actividad, quedando constancia de una contracción relativamente moderada en los servicios (-2,4%) y en la agricultura (-4,2%), sobre todo si los comparamos con el ritmo de descenso —superior a los dos dígitos— que experimentan tanto la construcción (-12,7%) como la industria (-18,0%).

Este resultado se produce en un escenario en el que las principales economías del mundo continúan certificando síntomas de reactivación, que en el caso de Europa y Estados Unidos posibilitaron cuantificar avances positivos del PIB durante los dos últimos trimestres de 2009, y en los primeros meses de 2010.

Para el caso de Canarias, todavía resulta difícil concretar en cifras el alcance global y las consecuencias que tendrá este proceso sobre el conjunto del tejido productivo de las Islas, fundamentalmente conformado por micropymes y donde prácticamente el 90% de nuestras empresas cuenta con menos de 5 trabajadores.

Según la última actualización del “Directorio Central de Empresas”, que publicó el Instituto Nacional de Estadística a enero de 2009, en un año se cerraron en las Islas 4 mil empresas, un dato sintomático de la trayectoria involutiva descrita por el tejido empresarial canario.

Es evidente que nos enfrentamos a una situación económica difícil. Los efectos de la crisis mundial dejan al descubierto las deficiencias estructurales que arrastra la economía de Canarias y que son comunes con el resto de España. Estos se circunscriben en torno a una baja productividad, a la existencia de severos problemas de competitividad precio y a los desajustes que produce un mercado laboral rígido y anacrónico.

A lo anterior, cabría añadir la mayor exposición de Canarias a los efectos de la crisis, una circunstancia que resulta visible no solo en