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CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

978-84-1336-977-8

textos legales colombia

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Cรณdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Ángel M. López y López

Tomás S. Vives Antón

Marta Lorente Sariñena

Ruth Zimmerling

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Directora

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Codirector:

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN Editores:

CAROLINA DEL PILAR GAITÁN MARTÍNEZ LAURA VICTORIA DEL PILAR STERLING STERLING DIEGO ORLANDO CEDIEL SALAS CAROLINA VALENZUELA CORTÉS

tirant lo blanch Bogotá D.C., 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento elec­trónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

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Los textos jurídicos que aparecen se ofrecen con una finalidad informativa o divulgativa. Tirant lo Blanch intentará cuidar por la actualidad, exactitud y veracidad de los mismos, si bien advierte que no son los textos oficiales y declina toda responsabilidad por los daños que puedan causarse debido a las inexactitudes o incorrecciones de los mismos.

Los únicos textos considerados legalmente válidos son los que aparecen en las publicaciones oficiales de los correspondientes organismos autonómicos o nacionales.

©

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Carolina del Pilar Gaitán Martínez Laura Victoria del Pilar Sterling Sterling Diego Orlando Cediel Salas Carolina Valenzuela Cortés

© TIRANT LO BLANCH

EDITA: TIRANT LO BLANCH

Calle 69A No. 4-88, Bogotá D.C.

Telf.: 4660171

Email: tlb@tirant.com www.tirant.com

Librería virtual: www.tirant.es

ISBN: 978-84-1336-978-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com.

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

AUTORES Directora: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Abogada de la Universidad La Gran Colombia de Bogotá, especialista en Derecho Penal y Criminología de la Universidad Santo Tomás de Bogotá. Laboró por 18 años al interior de la Procuraduría General de la Nación, en donde, entre otros, ocupó los cargos de Procuradora Delegada ante las Secciones Tercera y Quinta del Consejo de Estado, Vicepresidente de la Comisión Nacional de Control y Asuntos Electorales y miembro de la Comisión de Personal del Ministerio Público. Así mismo, en la Procuraduría General de la Nación creó y perteneció al Comité de Conciliación. Se desempeñó como conjuez del Consejo Nacional Electoral y conjuez del Consejo de Estado. Ha sido conferencista y capacitadora del Instituto de Estudios de la Procuraduría en temas como la conciliación en lo contencioso administrativo, los mecanismos de participación ciudadana: referendo, plebiscito, consulta, cabildo, revocatoria del mandato y voto; responsabilidad de los servidores públicos, con énfasis en los de elección popular, responsabilidad extracontractual del Estado y régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses.

Docente de las Universidades Libre de Colombia, Sergio Arboleda y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Al interior de la Rama Judicial, ha desempeñado los cargos de Juez de la República y Magistrada del Consejo de Estado, desde donde ha liderado importantes procesos tendientes a desarrollar y aplicar los principios de buen gobierno, obteniendo para la Corporación logros como la Certificación de Calidad de ICONTEC en las normas ISO 9001:2015 y NTCGP 1000:20009. En la actualidad, se desempeña como Presidente del Alto Tribunal de lo Contencioso

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Administrativo. Allí ha logrado implementar nuevas prácticas para afianzar la imagen del Consejo de Estado, acercarlo a la comunidad a través de un lenguaje incluyente y claro, inclusive en lenguas ancestrales.

Codirector: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN Abogado de la Universidad del Cauca, especialista en derecho público, derecho internacional humanitario, control superior de la administración pública de las universidades Santo Tomas Bogotá, de la escuela judicial del consejo superior del poder judicial de España - Barcelona y de la Universidad Agelicum de Roma, en su orden; 38 años de ejercicio en la Rama Judicial, 10 como juez en diversas categorías en la justicia ordinaria (juez municipal, juez de familia, juez civil del circuito, juez de instrucción criminal, fiscal del juzgado tercero superior de Tunja) y 20 años como Magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá; Magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En el año 2011 fungió como vicepresidente y en el año 2012 como Presidente de la Corporación, periodos en los que se expidió y se puso en vigencia la Ley 1437 de 2011. Tratadista en derecho administrativo: Aproximación al acto administrativo 1988, principios de derecho administrativo 2002, derecho administrativo 2004 (4 volúmenes). Docente universitario en derecho público desde 1988 en las universidades Santo Tomas Bogotá, Bucaramanga, Medellín y Cúcuta respectivamente; Nacional de Colombia Bogotá, Universidad Libre de Pereira y Barranquilla, Universidad del Cauca, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja, Universidad Surcolombiana de Neiva, Universidad del Rosario Bogotá y extensión en Armenia, entre otras.

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Editores: CAROLINA DEL PILAR GAITÁN MARTÍNEZ Abogada, especializada en Derecho Electoral, Gerencia Pública y Control Fiscal, egresada de la Universidad Nacional de Colombia en el mes de abril del año 2000, con experiencia en el sector público, específicamente en derecho electoral, derecho disciplinario, contratación estatal y administración pública en general, en entidades como la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Cultura, la gobernación de Cundinamarca y el municipio de Purificación en el departamento del Tolima. Actualmente y desde junio de 2013 trabaja como Magistrada Auxiliar en la Sala Electoral —Sección Quinta— del Consejo de Estado, Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de Colombia. Dictó las capacitaciones en “Control Electoral” para funcionarios del Ministerio Público y participó como conferencista en los foros de “Participación Ciudadana” realizados por la Procuraduría General de la Nación de cara a las elecciones de 2007. También hizo parte, en la Procuraduría General de la Nación del Grupo de Investigación y de la publicación “Diagnóstico y prospectiva del Sistema Electoral Colombiano”, de la cartilla electoral de la Procuraduría General de la Nación 2007 y 2009 y la publicación de los mecanismos de participación: “El cabildo abierto”, y actualmente es capacitadora en temas de Derecho Administrativo y Electoral en el proyecto de implementación del Sistema de Gestión de Calidad del Consejo de Estado.

LAURA VICTORIA DEL PILAR STERLING STERLING Abogada de la Universidad La Gran Colombia, especializada en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario, con más de seis (6) años de experiencia en el Consejo de Estado, en donde se ha desempeñado como Auxiliar Judicial, Sustanciador

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Nominado, Profesional Especializado grado 33 y Secretaria de la Sección Quinta. Actualmente hace parte del equipo de trabajo de la doctora Lucy Jeannette Bermúdez.

DIEGO ORLANDO CEDIEL SALAS Abogado de la Universidad Libre de Colombia, tras haber obtenido durante los cuatro (4) primeros años de carrera la beca al mejor promedio de la Facultad de Derecho de dicha institución.

Ello le valió la oportunidad de viajar a Francia, donde adelantó estudios de Maestría en Derecho Público Francés, financiados, en un primer momento, por la Universidad Libre de Colombia.

En su estadía en el país galo, fue beneficiario de la beca entregada por la Universidad de Poitiers —Francia— para cursar el segundo año de su Maestría. Dedicó su tesis al estudio de las prerrogativas de la administración contratante en derecho francés y colombiano. También es especialista en Derecho Contencioso Administrativo de la Universidad Externado de Colombia.

Ha ocupado los empleos de Asistente de la Dirección de Recursos Humanos del Senado de la República y, en la actualidad, se desempeña como empleado del Consejo de Estado, en el cargo de Profesional Especializado Grado 33. Ha sido profesor invitado de la cátedra de Procesal Administrativo del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.

CAROLINA VALENZUELA CORTÉS Abogada de la Universidad Surcolombiana, especialista en derecho administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana y Magíster en Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Con diez (10) años de experiencia en el Consejo de Estado, ha desempeñado, entre otros, los cargos de Sustanciadora Nominada de la Sección Tercera, Relatora de Asuntos Constitucionales y Secretaria de

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Alta Corporación. Coordinó la Relatoría de Asuntos Constitucionales por cinco (5) años; allí abanderó la elaboración de trabajos de análisis de información y jurisprudencia que aportaron a la construcción de datos abiertos de la Corporación. En la actualidad, trabaja en el equipo de la Presidencia del Consejo de Estado, donde lidera diferentes publicaciones institucionales. Ha dictado talleres de reparación integral a víctimas del conflicto armado y en derechos sexuales y reproductivos a población vulnerable. Además, se destaca su aporte en las siguientes publicaciones: Graves Violaciones a los Derechos Humanos, Rendición de Cuentas de la Sección Quinta en Asuntos Constitucionales —años 2015 y 2016—, Pérdida de Investidura de Congresistas 19912017 y Elecciones Territoriales: circunstancias que le afectan.

NOTA DE LOS COMPILADORES El presente Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA— incorpora concordancias normativas y jurisprudenciales. Las concordancias fueron incluidas en cada artículo del cuerpo normativo con sangría de un centímetro, en una fuente de color gris de menor tamaño en comparación con el texto de la norma. También se adicionaron las notas de vigencia correspondientes.

La estructura que se presenta en el CPACA guarda la siguiente simetría: En primer lugar, se ubican las notas de vigencia, seguidas de las concordancias normativas. Luego, se encuentran las concordancias jurisprudenciales. Las concordancias normativas también siguen unos parámetros de organización, así: i) Relación de normas del mismo código. ii) Referencia a otras normas. La forma que se utilizó para ordenar las demás normas sigue una estructura piramidal a la inversa, esto significa que se relacionan las normas de mayor a menor jerarquía, iniciando con aquellas de rango convencional y constitucional.

Para la elaboración de las concordancias normativas se tuvieron en cuenta la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, la Constitución Política, el mismo articulado del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Código General del Proceso, el Código Civil, el Código de Comercio, la Ley 270 de 1996, el Reglamento Interno del Consejo de Estado, entre otras disposiciones.

Por su parte, las concordancias jurisprudenciales se elaboraron con sustento en las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional, los autos y las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, así como algunas sentencias seguidoras de línea de esta Corporación. También, se incluyeron refe-

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rencias de sentencias relevantes de la Corte Suprema de Justicia que por su pertinencia en ciertos temas las hace imprescindibles.

Así mismo, por bloque de constitucionalidad, se añadieron concordancias de sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Es importante precisar que para la construcción de las concordancias jurisprudenciales se siguió la definición del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 que señala como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las emitidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo de revisión eventual en acciones populares y de grupo. En este sentido, se aportan concordancias no solo a decisiones proferidas en vigencia del CPACA, sino también a aquellas que fueron falladas con anterioridad. Sin embargo, se aclara que no se incorporaron todas las sentencias de unificación proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

Las concordancias de jurisprudencia presentan las siguientes características: • Las sentencias de constitucionalidad se encuentran precedidas de la expresión “Nota de vigencia”. Cuando la disposición es declarada constitucional se hace alusión a la exequibilidad de la norma y al número de referencia de la sentencia de la Corte Constitucional. Si, por el contrario, la sentencia resuelve la inconstitucionalidad de la disposición, se menciona la inexequibilidad, el número de referencia de la sentencia de la Corte Constitucional y se transcribe la parte resolutiva en lo pertinente.

Cuando la disposición presenta exequibilidad condicionada se menciona tal circunstancia y se refiere el sentido en el

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que debe entenderse la norma. También, se indica el número de referencia de la sentencia de la Corte Constitucional.

En lo relativo a las sentencias inhibitorias, se pone de presente esta situación y de forma concreta se exponen los motivos que dieron lugar a ella. De igual modo, se indica el número de referencia de la sentencia de la Corte Constitucional.

La expresión “Jurisprudencia relacionada” se utiliza para referenciar las sentencias de la Corte Constitucional que se han proferido respecto del artículo objeto de revisión. Estas decisiones anteceden a la que define la vigencia del texto de forma más reciente.

Es importante precisar, que el término “Nota de Vigencia” también se utiliza para señalar al lector cuando la disposición se ha modificado.

• Las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado se encuentran precedidas de la abreviatura “Concord.

Juris.”. En la reseña se indica la Sala o Sección y Subsección, el número de la providencia, la fecha, el tema objeto de unificación y se transcribe el criterio unificado.

Del mismo modo, se incluyen los autos que las Salas han denominado de unificación jurisprudencial.

• Las sentencias línea corresponden al criterio uniforme del Consejo de Estado sobre un tema de derecho. Para la selección de estas sentencias se tuvieron en cuenta las decisiones que orientan de manera pacífica sobre puntos de derecho. Ahora bien, es pertinente indicar que no se hace una mención totalizada de las sentencias línea, pues se trata de referencias enunciativas que permiten ampliar algunos temas.

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• Las referencias a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia están precedidas de la abreviatura “Concord. Juris.”. En ella se indica el número de radicación de la providencia, la fecha y el asunto de interés.

• Las concordancias a las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos están precedidas de la abreviatura “Concord. Juris.”. La referencia hace alusión al nombre del caso, al tipo de decisión, a la fecha y al tema de interés.

ÍNDICE PRESENTACIÓN........................................................................................ 21 ABREVIATURAS....................................................................................... 23

PARTE PRIMERA: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES...................................................... 25 CAPÍTULO I: FINALIDAD, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS.................. 25 CAPÍTULO II: DERECHOS, DEBERES, PROHIBICIONES, IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES....................................................................................... 38 TÍTULO II: DERECHO DE PETICIÓN............................................................ 51 CAPÍTULO I: DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES. REGLAS GENERALES............................................................................................... 51 CAPÍTULO II: DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES. REGLAS ESPECIALES............................................................................................... 62 CAPÍTULO III: DERECHO DE PETICIÓN ANTE ORGANIZACIONES E INSTITUCIONES PRIVADAS................................................................................. 67 TÍTULO III: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL............................ 70 CAPÍTULO I: REGLAS GENERALES............................................................ 70 CAPÍTULO II: MECANISMOS DE CONSULTA PREVIA...................................... 77 CAPÍTULO III: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO............... 78 CAPÍTULO IV: UTILIZACIÓN DE MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................................. 83 CAPÍTULO V: PUBLICACIONES, CITACIONES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES.......................................................................................... 88 CAPÍTULO VI: RECURSOS....................................................................... 95 CAPÍTULO VII: SILENCIO ADMINISTRATIVO............................................... 100 CAPÍTULO VIII: CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............ 103 CAPÍTULO IX: REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.......... 106 TÍTULO IV: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO............. 108 TÍTULO V: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO...... 112

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PARTE SEGUNDA: ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA TÍTULO I: PRINCIPIOS Y OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO............................................................................... 115 TÍTULO II: ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO....................................................................................... 119 CAPÍTULO I: INTEGRACIÓN.................................................................... 119 CAPÍTULO II: DEL CONSEJO DE ESTADO.................................................... 119 CAPÍTULO III: DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS............................... 135 CAPÍTULO IV: DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS....................................... 136 CAPÍTULO V: DECISIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.................................................................................... 136 CAPÍTULO VI: IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES......................................... 140 CAPÍTULO VII: IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO............................................................................... 145 TÍTULO III: MEDIOS DE CONTROL............................................................. 146 TÍTULO IV: DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS..................................... 204 CAPÍTULO I: COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO................................. 204 CAPÍTULO II: COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS............ 213 CAPÍTULO III: COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS.................. 219 CAPÍTULO IV: DETERMINACIÓN DE COMPETENCIAS..................................... 221 TÍTULO V: DEMANDA Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO................ 224 CAPÍTULO I: CAPACIDAD, REPRESENTACIÓN Y DERECHO DE POSTULACIÓN...... 224 CAPÍTULO II: REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD........................................ 226 CAPÍTULO III: REQUISITOS DE LA DEMANDA............................................. 230 CAPÍTULO IV: TRÁMITE DE LA DEMANDA.................................................. 241 CAPÍTULO V: ETAPAS DEL PROCESO Y COMPETENCIAS PARA SU INSTRUCCIÓN.. 248 CAPÍTULO VI: SENTENCIA...................................................................... 258 CAPÍTULO VII: NOTIFICACIONES............................................................. 266 CAPÍTULO VIII: NULIDADES E INCIDENTES............................................... 272 CAPÍTULO IX: PRUEBAS........................................................................ 274 CAPÍTULO X: INTERVENCIÓN DE TERCEROS............................................... 283 CAPÍTULO XI: MEDIDAS CAUTELARES....................................................... 286 CAPÍTULO XII: RECURSOS ORDINARIOS Y TRÁMITE.................................... 294 TÍTULO VI: RECURSOS EXTRAORDINARIOS................................................. 303 CAPÍTULO I: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN............................... 303

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CAPÍTULO II: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA............................................................................................... 307 TÍTULO VII: EXTENSIÓN Y UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA................ 315 CAPÍTULO I: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO.... 315 CAPITULO II: MECANISMO EVENTUAL DE REVISIÓN.................................... 320 TÍTULO VIII: DISPOSICIONES ESPECIALES PARA EL TRÁMITE Y DECISIÓN DE LAS PRETENSIONES DE CONTENIDO ELECTORAL...................................... 331 TÍTULO IX: PROCESO EJECUTIVO............................................................... 348 TÍTULO X: EL MINISTERIO PÚBLICO.......................................................... 352 TÍTULO XI: PLAN ESPECIAL DE DESCONGESTIÓN, RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, VIGENCIA Y DEROGATORIAS................................................................. 354 ÍNDICE ANALÍTICO................................................................................... 361