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CONSTITUCIÓN, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHOS FUNDAMENTALES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Osvaldo Guerrero Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia.

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CONSTITUCIÓN, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHOS FUNDAMENTALES

MANLIO FABIO CASARÍN LEÓN

JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ Prólogo

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-398-2 MAQUETA: Disset Ediciones

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Índice PRESENTACIÓN........................................................................................... 13 DR. MANLIO FABIO CASARÍN LEÓN

PRÓLOGO..................................................................................................... 19 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ

CAPÍTULO 1 EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LA CARTA IBEROAMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL CIUDADANO EN RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1.1 Introducción.............................................................................................. 33 1.2 Breves antecedentes del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo................................................................................................ 34 1.3 El derecho fundamental a una buena administración................................ 36 1.4 La carta iberoamericana de los derechos y deberes del ciudadano en relación con la administración pública y el derecho a una buena administración............................................................................................................. 39 1.5 Conclusión................................................................................................ 48

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CAPÍTULO 2 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN. 2.1 Introducción.............................................................................................. 51 2.2 La constitucionalización del derecho administrativo................................. 54 2.3 El derecho fundamental a una buena administración................................ 59 2.4 Implicaciones de la constitucionalización del derecho a una buena administración: el caso de México....................................................................... 71 2.5 Conclusión................................................................................................ 75

CAPÍTULO 3 ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CIUDAD 3.1 Introducción.............................................................................................. 77 3.2 Algunos antecedentes del derecho a la ciudad............................................ 78 3.3 Naturaleza y contenido............................................................................. 84 3.4 El derecho a la ciudad en el orden jurídico mexicano................................ 94 3.5 Implicaciones y desafíos para garantizar este derecho................................ 99 3.6 Conclusión................................................................................................ 103

Índice

CAPÍTULO 4 LOS RETOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES, CULTURALES Y AMBIENTALES 4.1 Introducción.............................................................................................. 105 4.2 Reflexiones en torno al surgimiento de los derechos sociales..................... 107 4.3 El reconocimiento y desarrollo de los DESCA en el ámbito internacional.. 111 4.4 La justiciabilidad de los DESCA en el Estado mexicano, desde la perspectiva del derecho administrativo.................................................................... 122 4.5 Conclusión................................................................................................ 130

CAPÍTULO 5 ESTADO CONSTITUCIONAL, DERECHOS HUMANOS Y BIENESTAR. 5.1 Introducción.............................................................................................. 133 5.2 Breves reflexiones sobre el Estado social de derecho.................................. 135 5.3 El Estado de bienestar como forma del Estado social................................ 138 5.4 Estado constitucional y bienestar: tensiones y desafíos en la transformación de México............................................................................................ 145 5.5 Conclusión................................................................................................ 161

Índice

CAPÍTULO 6 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN LOS CRITERIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. 6.1 Introducción.............................................................................................. 163 6.2 Breves antecedentes de la responsabilidad del Estado en México............... 166 6.3 Marco constitucional y legal de la responsabilidad patrimonial del Estado................................................................................................................ 173 6.4 Criterios del poder judicial de la federación en la materia......................... 180 6.5 Conclusión................................................................................................ 198

CAPÍTULO 7 EL DOMINIO DEL ESTADO 7.1 Introducción.............................................................................................. 201 7.2 El patrimonio del Estado........................................................................... 202 7.3 El denominado dominio eminente o propiedad originaria estatal.............. 205 7.4 El régimen jurídico de los bienes nacionales.............................................. 215 7.5 Conclusión................................................................................................ 244

Índice

CAPÍTULO 8 EL CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE LA ACTIVIDAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN 1. Introducción................................................................................................ 247 2. Algunas ideas en torno al control de la regularidad constitucional y convencional........................................................................................................... 249 3. Los límites del poder reglamentario............................................................. 254 4. El control de regularidad constitucional y convencional de disposiciones reglamentarias: análisis en torno a algunas propuestas................................ 282 5. Conclusión.................................................................................................. 305

PRESENTACIÓN El surgimiento, desarrollo y consolidación de los Estados constitucionales en la segunda posguerra, así como del derecho internacional de los derechos humanos, no sólo propició el redimensionamiento, significado y alcances de los derechos a partir del concepto de dignidad humana, sino que trajo aparejada la creación o modificación de Constituciones escritas con una fuerte densidad axiológica que le daban fundamento y legitimidad al ordenamiento jurídico, en particular la forma de garantizar la supremacía, fuerza normativa y efectividad de sus disposiciones frente a la actuación del poder público. Es así como el efecto de irradiación, tanto de la cláusula de los derechos fundamentales como la referente al Estado social y democrático, afectaron entre otros aspectos la posición de la ley al someterla a una relación de adecuación y por tanto de subordinación a un estrato más alto de derecho establecido por las normas fundamentales, garantizado en última instancia por la jurisdicción constitucional, y también la completa sujeción al ordenamiento de todas las funciones estatales, incluyendo las desarrolladas por el Poder Ejecutivo y las Administraciones Públicas, en aras de garantizar todo un conjunto de valores, principios e instituciones necesarios para materializar los fines perseguidos. Si bien en México a partir de inicios del siglo XXI se han venido concretando importantes procesos de transición democrática, que han derivado en una serie de transformaciones al diseño normativoinstitucional del Estado federal, inspiradas preponderantemente en la necesidad de materializar una gestión pública moderna, capaz de responder con eficacia y eficiencia a las crecientes y complejas demandas de una sociedad plural inserta en un mundo globalizado, para el logro paulatino de mejores condiciones de bienestar y calidad de vida digna de sus integrantes, lo cierto es que los logros alcanzados hasta este momento han resultado muy limitados e incluso, con riesgos de retrocesos graves en los próximos años. Lo anterior, se puede explicar si tomamos como punto de partida que el entendimiento, la configuración y el papel de las Administraciones Públicas de los tres niveles de gobierno, se ha reconducido a través de los años al ejercicio de potestades -reconocidas tanto en

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la ley como en el ordenamiento jurídico-administrativo creado por aquéllas- tendientes formalmente a satisfacer el interés público, pero que en los hechos han discrepado del conjunto de valores y principios que las justifican y constituyen su razón de ser a la luz del Estado constitucional, en especial el de servir con objetividad al interés general, en un entorno de transparencia y rendición de cuentas, imparcialidad, deliberación, motivación y democratización de sus decisiones, responsabilidad, así como la permanente promoción, respeto y tutela de los derechos humanos, tanto en su vertiente individual como colectiva. Si a lo anterior le agregamos una serie de patologías relacionadas con la histórica hegemonía del titular del poder ejecutivo y la centralización de las decisiones del aparato administrativo federal dependiente de aquél, en detrimento de las estructuras de gobierno estatales y municipales, así como la falta de profesionalización de las burocracias, incluida la regulación estatutaria de la función pública, la implementación de políticas públicas improvisadas, regresivas y de corto plazo, la ausencia de esquemas de coordinación y descentralización permanentes y efectivos, además de una jurisdicción contencioso-administrativa con alcances limitados en el control de fondo de la actividad de las Administraciones Públicas, tenemos entonces que los retos y desafíos que enfrentan en la actualidad son enormes para lograr un cambio en la manera de comprender el papel crucial que desempeñan. En este contexto se inscribe la presente obra, integrada por ocho trabajos publicados originalmente en diferentes libros colectivos y revistas especializadas entre 2007 y 2020, los cuales han sido revisados y actualizados a partir de la implementación y desarrollo de la reforma constitucional de junio 2011 en materia de derechos humanos y amparo, misma que ha dado lugar a un nuevo paradigma tendiente al fortalecimiento de los valores y principios del Estado constitucional y democrático en nuestro país. Este conjunto de derechos humanos reconocidos y consagrados tanto en el texto constitucional como en los tratados internacionales de los cuales forma parte el Estado mexicano, establecen una serie de obligaciones y deberes a cargo de los poderes públicos y ámbitos de gobierno, con base en nuevas directrices y principios interpretati-

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vos del ordenamientos jurídico, correspondiendo en última instancia a la Suprema Corte de Justicia en sede interna, así como a órganos jurisdiccionales supranacionales, garantizar la tutela efectiva de los mismos. El hilo conductor establecido en las reflexiones de cada uno de los temas abordados, se reconduce a evidenciar los grandes desafíos que el Estado y la Administración Pública enfrentan en torno a añejos problemas de la sociedad mexicana, básicamente relacionados con importantes niveles de desigualdad social, la prestación deficiente de servicios públicos, la corrupción gubernamental, la creciente violencia e impunidad, aunado a la falta de justiciabilidad efectiva de los derechos, así como a la aparición de una serie de fenómenos políticos, económicos, sociales, incluso de carácter científico y tecnológico, dentro y fuera de las fronteras nacionales, que exigen la revisión y replanteamiento de la organización administrativa y sus procedimientos, bajo una perspectiva o enfoque de derechos humanos y no desde la perspectiva tradicional del poder, como se ha venido realizando. En este orden de ideas, los capítulos primero y segundo abordan el derecho fundamental a la buena administración, desde su génesis en Europa en el año 2000, pasando por su consagración y desarrollo en la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública (CIDYDCAP), hasta la propuesta para constitucionalizarlo en nuestro país y generar un redimensionamiento del papel del Estado y la cosa pública, orientados a la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de los ciudadanos. Los apartados tercero y cuarto, abordan el problema de la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), desde un enfoque histórico evolutivo, incluyendo la perspectiva internacional y nacional, incluyendo el derecho fundamental a la ciudad como prerrogativa de carácter emergente, indispensable para garantizar los derechos humanos de los habitantes de centros urbanos, frente a un conjunto de fenómenos que constituyen importantes amenazas para su goce y adecuado ejercicio. Las tensiones y desafíos del Estado constitucional en relación con el bienestar y los derechos fundamentales, constituyen el contenido del capítulo quinto; partiendo del análisis de la realidad mexicana,

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en particular desde la transición política vivida a partir del año 2018 que llevó al poder al Presidente Andrés Manuel López Obrador y a miembros de su partido político a ocupar gubernaturas y amplias mayorías legislativas, tanto a nivel federal como en gran parte de las entidades federativas, podemos advertir la importancia de contar con un aparato gubernamental en donde los equilibrios y contrapesos institucionales, los controles democráticos, la transparencia y rendición de cuentas, la cultura de legalidad, así como el diseño de canales efectivos de participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, entre otros, deben representar las condiciones indispensables para que a la luz del Estado constitucional se garantice adecuadamente el goce y ejercicio de los derechos humanos y el tránsito paulatino a mejores condiciones de bienestar en general, inclusive en situaciones extraordinarias que en este momento vivimos derivadas de la pandemia ocasionada por el virus sars-cov-2, que ha dejado miles de muertes y afectaciones estructurales en prácticamente todas las naciones del mundo. En el sexto apartado, abordamos la responsabilidad patrimonial del Estado en los criterios del poder judicial de la federación, mismos que a partir de la incorporación de la institución resarcitoria en el ordenamiento mexicano han contribuido a su esclarecimiento y precisión, sin dejar de señalar sus antecedentes históricos y régimen jurídico actual, incluyendo los aspectos que necesariamente se tendrán que valorar a futuro para su desarrollo y consolidación como garantía efectiva de los ciudadanos frente a la actividad administrativa irregular de los entes públicos, en los tres niveles de gobierno. El dominio del Estado forma parte del capítulo séptimo, en donde analizamos los aspectos más relevantes del patrimonio estatal, no solo a partir de su concepción originaria y posturas doctrinales sino también tomando como base el régimen jurídico de los bienes que lo integran, de tal suerte que nos permitan advertir las implicaciones que traen aparejadas las acciones gubernamentales que inciden sobre la propiedad pública, por cuanto hace al uso, explotación y aprovechamiento de los bienes que la integran y su destino encaminado a la satisfacción del interés general, garantizando con ello el bienestar y calidad de vida digna de las personas. En el último apartado, analizamos el control de regularidad constitucional y convencional de la actividad normativa de las Adminis-

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traciones Públicas, en donde destacamos la necesidad de revisar y reformular su régimen jurídico sustantivo y procesal, a efecto de evitar la expedición discrecional, indiscriminada y desordenada de disposiciones reglamentarias y pararreglamentarias por parte de sus órganos, de tal suerte que se garanticen la legalidad, seguridad jurídica y en general, las exigencias del paradigma de la reforma 2011 en materia de derechos humanos, así como los demás valores y principios del Estado constitucional y democrático. Finalmente, expreso mi profundo agradecimiento al Doctor Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, maestro y amigo, por haber aceptado prologar este libro, así como por representar una guía y fuente de inspiración permanente en el estudio y discusión de los grandes temas del derecho administrativo iberoamericano, dada su extensa y prolija obra jurídica, así como su indiscutible autoridad académica en la materia. Xalapa, Veracruz, marzo de 2021.

DR. MANLIO FABIO CASARÍN LEÓN

PRÓLOGO Con mucho gusto prologo el presente libro del profesor Manlio Fabio Casarín León sobre “Constitución, Administración y Derechos Fundamentales”. Primero, porque lo conozco y admiro desde hace bastantes años y sé de su agudeza y penetración en el estudio y la investigación del Derecho Administrativo Nacional y Global. Segundo, porque colabora leal y brillantemente con nuestro grupo de investigación de Derecho Público Global en el desarrollo del Doctorado de Derecho Administrativo Iberoamericano que impulsan un buen grupo de universidades desde 2013 y siempre nos apoya y ayuda en la coordinación de esta iniciativa académica tan relevante. Y, tercero porque su libro versa sobre temas muy queridos para mí, sobre los que llevo pensando y escribiendo desde hace tiempo y la lectura de su contenido me ha permitido volver sobre ellos para, en línea argumental con el Doctor Casarín León, hacer algunas consideraciones que espero puedan ayudar al lector a confirmar la importancia de estas materias, especialmente hoy, en tiempos de pandemia, en tiempos de excepcionalidad, en un momento en que los poderes son más extensos e intensos y los valores constitucionales del Estado social y democrático son cada vez más importantes, tanto en su formulación general como, sobre todo, en su proyección concreta sobre el entero quehacer de las Administraciones Públicas en estos tiempos tan delicados como nos ha tocado vivir. Los valores y principios constitucionales deben entenderse, como señala el profesor Manlio Fabio Casarín León, en el marco de la cláusula del Estado social y democrático de derecho. En este sentido, conviene recordar que, con carácter general, se puede decir que tras la Segunda Guerra Mundial, especialmente en el denominado mundo occidental, vivimos en un modelo de Estado que se define como social y democrático de derecho. Un modelo que, como se sabe, supone un estadio más en la evolución de la institución estatal desde su primera dimensión constitucional en forma de Estado liberal de derecho. Tal transformación, como se ha estudiado ampliamente, ofrece una muy relevante proyección acerca del sentido y funcionalidad de los derechos fundamentales de la persona, que además de constituir espacios de no interferencia de los poderes públicos empiezan a considerarse

Manlio Fabio Casarín León

también como elementos estructurales básicos y directrices centrales de la médula de la acción del Estado. En realidad, las Declaraciones Internacionales de Derechos, empezando por la de Naciones Unidas en 1948 y continuando por las que la siguieron, empezaron a llamar derechos humanos, que son los derechos innatos a la persona, a los derechos que tiene el ser humano en cuanto tal, que a él pertenecen, derechos que en algunos casos van más allá de la lógica individual y que se insertan en derechos que reclaman, por estar indisolublemente unidos a la dignidad humana, determinadas obligaciones de hacer o prestaciones que la sociedad y el Estado deben realizar. En efecto, los derechos fundamentales de la persona, ampliamente tratados por el profesor Casarín León en este magnífico libro que tenemos el honor de prologar, son inherentes al ser humano, sean de orden individual en su versión clásica o sean objeto de determinadas prestaciones del Estado o de la sociedad dirigidas a garantizar unas condiciones de dignidad que hagan posible el libre y solidario desarrollo de cada persona. De la cláusula del Estado social y democrático de derecho surgen los denominados derechos sociales fundamentales, hoy, en tiempos de pandemia, de tanta actualidad pues poderes públicos e instituciones sociales deben asegurar condiciones de vida dignas para las personas frágiles y vulnerables, que son las que peor están encarando la crisis general que ha traído consigo la Covid-19. Los derechos sociales fundamentales son derechos fundamentales y gozan, por tanto, de ese rango y calibre en cuanto a su reconocimiento y protección jurisdiccional. Son derechos de titularidad personal, los titulares son las personas. Otros derechos sociales podrán ser de titularidad colectiva pero los derechos sociales fundamentales son de titularidad individual. El titular del derecho a la alimentación, del derecho al vestido, a la salud, a la educación… es la persona humana. Son derechos de la persona que precisa un mínimum de condiciones para una vida digna, pues derivan de la dignidad humana. Como señala Maziotti, a través de los derechos sociales se trata de proteger a los individuos en el seno de situaciones concretas por las que atraviesan en la vida social. Son derechos inherentes a la persona en su di-