Gestión y administración públicas ANDREA LIPPI y MASSIMO MORISI Traducción de
Mª DE LOS ÁNGELES VELLOSO MATA
Valencia, 2008
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Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia
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ÍNDICE
Introducción ...............................................................................
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I. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Función administrativa:,una definición .............................. Los objetivos administrativos ............................................... El concepto «moderno» de la función administrativa .......... La acción administrativa: un esquema básico..................... Tipos de configuración de la acción administrativa ............ Modelos administrativos contemporáneos...........................
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II. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Organización, estructura, poder........................................... La dimensión interna de la estructura administrativa ...... Tipos de estructuras burocráticas ........................................ Los efectos perversos de la burocracia mecánica ................ La exteriorización de la estructura burocrática .................. Dimensión exterior de las estructura administrativa......... La descentralización del aparato unitario ...........................
61 74 84 91 101 108 116
III. PROCESOS ADMINISTRATIVOS 1. 2. 3. 4.
Proceso, procedimiento y tramitación .................................. Los procesos decisionales...................................................... Los procesos de actuación ..................................................... Los procesos de institucionalización ....................................
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ÍNDICE
IV. ROLES POLÍTICOS Y ROLES ADMINISTRATIVOS 1. La especialización de las cúspides estratégicas .................. 2. Los sistemas de relaciones estructurales entre política y administración ...................................................................... 3. Los sistemas de relaciones de hecho entre políticos y directivos........................................................................................ 4. El rol político: el gobierno ..................................................... 5. Los roles administrativos: el empleo público.......................
185 200 215 227 234
V. CULTURA ADMINISTRATIVA 1. El concepto de cultura en la administración ....................... 2. La construcción cultural en las administraciones: mitos, retóricas, símbolos e ideologías ............................................ 3. El rol del conocimiento.......................................................... 4. Las doctrinas del management público ................................
243 259 268 274
VI. GESTIÓN BUROCRÁTICA Y GESTIÓN ESTRATÉGICA 1. 2. 3. 4.
La gestión burocrática .......................................................... La gestión estratégica ........................................................... La programación estratégica ................................................ Los sectores y las variables de la gestión ............................
281 284 293 300
VII. CONTROL Y EVALUACIÓN 1. 2. 3. 4.
El concepto de comprobación de la acción administrativa .. El control de regularidad ...................................................... La evaluación ........................................................................ El «performance management» ............................................
303 314 318 333
ÍNDICE
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VIII. REGULACIÓN 1. Concepto de regulación ......................................................... 2. La regulación social .............................................................. 3. Tipos de regulación ...............................................................
343 349 381
Referencias bibliográficas ..........................................................
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INTRODUCCIÓN
E
n 1968 Dwight Waldo, comentando cien años de estudios de administraciones públicas y dando su opinión sobre el valor explicativo y prescriptivo de lo realizado, definió la gestión y administración públicass como «una serie de nociones en busca de una disciplina». Se trata de una definición muy severa, pero que reflejaba un dato históricamente cierto. La gestión y administración públicass nunca se ha concebido como una disciplina con un estatuto científico propio, autónomo y originario, aunque durante años teníamos la ilusión de que pudiera serlo, quizás en base a razonamientos que tenían que ver más con la posible identificación académica que con principios sólidos de teoría y de método. La verdad es que la gestión y administración públicass sigue siendo una materia intrínsecamente interdisciplinaria, que tiene sentido y valor propios en cuanto se halla en un espacio comprendido entre un gran número de materias sociales y la esfera del derecho, y extrae de ellas una pluralidad de planteamientos y visiones que pone en correlación con una finalidad ya sea analítica, ya sea interpretativa y de proyección. Incluso puede parecer que la gestión y administración públicas es parecida a un recipiente de conceptos variados que tienen origen en teorías e investigaciones de la ciencia política, de la economía de empresa, de la teoría de la organización, de la sociología e incluso de la antropología cultural y siempre en confrontación con la referencia esencial al derecho [Dunsire 1973]. La gestión y administración públicas no posee su propio y exclusivo patrimonio de literatura y de estudios, no tiene
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teorías peculiares suyas, no cuenta con un método y una escuela «propios» que la definan en exclusiva. Lógicamente, los científicos de la administración proceden de la pluralidad de mundos disciplinarios que hemos evocado. Son politólogos, sociólogos, economistas, juristas... Lo que les une es el objeto de su estudio y el tipo de conocimientos que construyen. Sus análisis y reflexiones atañen al modo en el que el poder público organiza, regula y gestiona su acción de gobierno y la funcionalidad de los aparatos de los que se vale o que están a su servicio para dar eficacia y resultados. El objetivo de los conocimientos que este tipo de estudiosos van acumulando es el de formular una serie de nociones de carácter primariamente experimental cuya presentación teórica puede facilitar el trabajo de los gobernantes y de los directores de oficinas, servicios y organizaciones cuya acción, ya sea de titularidad pública o privada e independientemente de su forma organizativa, es importante para las necesidades, las demandas y las oportunidades de una determinada colectividad. Lo que constituye la característica distintiva de la gestión y administración públicas y hace de ella algo diferente de un campo semántico genérico e indefinido donde se enlazan una pluralidad matices disciplinarios y múltiples técnicas de análisis, es el objeto de sus estudios, reflexiones, diagnósticos y propuestas, que hacen que la misma sea un instrumento unitario para conocer y apoyar la funcionalidad de la acción administrativa en sus lógicas administrativas y de comportamiento. El ámbito de competencias de un experto de gestión y administración públicas es «cómo se gobierna», la acción de organizaciones complejas creadas o que actúan para un específico interés colectivo. Por ello los intentos cognitivos de la gestión y administración públicas son más prescriptivos que descriptivos o explicativos. Mientras que otras ciencias sociales ofrecen conocimientos descriptivos para explicar fenómenos, la gestión y administración públicas arranca de estas descripciones y de estos análisis para adquirirlos y dar a su vez un conjunto de conocimientos dirigidos a su aplicación. La prescripción perseguida ha de considerarse en «sentido débil», pues no tiene como base una normativa es-
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pecífica de referencia, sino un conjunto de competencias construidas a partir de la experiencia y, por lo tanto, empíricas, organizadas, comparadas y ordenadas conceptualmente para crear modelos y teorías útiles —esperamos— para quienes tienen responsabilidades de organización, gestión y control de los procesos, de los aparatos y de las conexiones entre instituciones, funciones, recursos y actores que forman un sistema administrativo [Mayntz 1999]. Todo lo que hoy llamamos «gestión y administración públicas» corresponde —aunque en sentido amplio— con lo que las universidades anglosajonas llaman public management, government, o public administration. Hay que buscar la comunión de contenidos, prescindiendo de las etiquetas inglesas y francesas, en los objetivos aplicativos de esta asignatura en función de un conocimiento que se proyecta hacia la operatividad, no hacia la mera especulación o la formulación de modelos interpretativos, como sucede, por ejemplo, en los estudios de teoría de la organización. Se trata de enseñar a reflejar y proyectar los conocimientos obtenidos mediante investigaciones empíricas, teorías y estudios de casos a la operatividad de la acción de gobierno y de dirección. Es, pues, una asignatura «de segundo nivel» que se cruza con otros estudios y los proyecta hacia una estrategia de experimentación y realización. El punto de arranque sólo puede ser la «vuelta de página» que impuso al desarrollo de esta materia Herbert Simon y sus estudios sobre el comportamiento administrativo a finales de los años cuarenta [1947; trad. castellano 1962]. Así, pasamos de una concepción minuciosamente prescriptiva y axiomática a una asignatura sistemática construida en base a la observación de los comportamientos administrativos y las lógicas en que se basan. La vuelta de página que impuso Simon es fundamental pues echa unas raíces que nosotros aceptamos como nuestras en este libro y que podemos resumir en tres principios esenciales: 1. la centralidad de la decisión, como fenómeno esencial de la acción de gobierno y de dirección administrativa;
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2. la búsqueda del equilibrio organizativo, como mecanismo para reducir la incertidumbre de la acción colectiva que produce administración; 3. la importancia de la influencia, como instrumento de dirección en la orientación de las decisiones y de las racionalidades limitadas de los actores y que caracteriza la articulación organizativa y los instrumentos de la administración. El planteamiento de este volumen es el reflejo de una elección paradigmática de este tipo y asume como unidad de análisis todos los fenómenos relacionados con los tres principios arriba indicados. Este volumen se dirige principalmente a estudiantes universitarios que todavía no han tenido ningún contacto con las administraciones, con sus organizaciones y con sus modalidades de dirección y gestión y que en sus primeros años de estudios deben adquirir las bases teóricas y conceptuales de la gestión y administración públicas para alcanzar después, mediante asignaturas de tipo politológico, jurídico, histórico, económico y sociológico un conocimiento sistemático y una competencia metodológica sobre el fenómeno administrativo para, en un momento posterior, realizar las profundizaciones necesarias y las consiguientes especializaciones. El volumen también está abierto a quienes ya son conocedores de los temas administrativos, pero desean «dar un paso hacia atrás» respecto a sus experiencias cotidianas para reflexionar sobre algunos conceptos constitutivos que están en la raíz de sus competencias técnicas. En fin, es un libro que tiene intención de tratar preguntas cognitivas básicas ofreciendo la plataforma de los conceptos esenciales y de los elementos cognoscitivos fundamentales que en el debate se dan por descontados. La estructura de este libro es un reflejo de esta ambición y por eso no sigue una articulación tradicional de los temas principales (por ejemplo las reformas, las teorías, los Estados, la comparación...) como normalmente ocurre en los libros de texto, sino que propone un diccionario de los conceptos principales explicados en su definición teórica y después explicitados a
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través de conceptos afines, desarrollo de los mismos y conceptos secundarios derivados, junto con elementos de descripción, ejemplificación y comparación. Esta estructura jerárquica ha llevado a la selección de un determinado número de palabras clave que son su fundamento, y no pueden eludirse en una formulación universitaria: 1. función administrativa; 2. estructuras administrativas; 3. procesos administrativos; 4. roles políticos y roles administrativos; 5. cultura administrativa; 6. gestión burocrática y gestión estratégica; 7. control y evaluación; 8. regulación. El tratamiento de cada una de ellas se desarrolla de la misma manera. Al principio, como una voz detallada de un diccionario, cada capítulo se abre con las correspondientes definiciones teóricas, las implicaciones analíticas, las conexiones conceptuales con otros capítulos y las propiedades intrínsecas de la utilización del concepto para describir y comprender la realidad administrativa. A continuación se examinan los conceptos secundarios, se realizan clasificaciones, tipologías y los modelos que se encuentran en la base del concepto general siguiendo un ritmo jerárquico lógico-secuencial. Cada capítulo también contiene, siguiendo su propia articulación lógica, ejemplos, citas y referencias a casos de estudio relevantes junto con elementos descriptivos provenientes de la comparación y de la historia de la administración. Se trata de conceptos empíricos necesarios y que no pueden eliminarse, que se exponen para comprender profundamente la relación entre conceptos y evidencias empíricas. Así pues, las referencias a la historia de la administración y a los modelos de los aparatos presentes en el mundo o a los diferentes niveles de gobierno están siempre en función de la representación y articulación del concepto principal. De la misma manera, las definiciones conceptuales cuentan con la contribución sólo de los autores fundamentales y exclusivamente de las referencias teóricas
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principales. El trabajo de profundización teórica y de examen puntual y sistemático de la literatura queda en manos de las materias que se ocupan específicamente de los campos de especialización, como la teoría de la organización, la administración de empresa, el derecho administrativo, etc., pues creemos que la función de la gestión y administración públicas es la de ofrecer al alumno en su primer contacto con la misma un «alfabeto básico» al que ir insertando, siguiendo sus estudios, competencias de tipo más teórico-paradigmático o descriptivo y comparativo. Nuestro consejo a los alumnos es que sigan en su estudio la progresión lógica de los temas sugerida por el índice, y que usen las numerosas referencias conceptuales entre los capítulos y párrafos diseminados en el volumen y el índice analítico como guía detallada de los temas tratados.
Capítulo 1
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
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n este capítulo ofrecemos una definición introductoria de nuestro objeto de estudio y adelantamos las líneas guía de los siguientes capítulos a través de las finalidades administrativas, del esquema básico de la actuación administrativa, de la tipología histórica de las configuraciones administrativas y de los modelos administrativos contemporáneos.
1. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, UNA DEFINICIÓN «Administración»: etimología. Iniciando el estudio sistemático de la “administración”, antes que nada hay que definir lo que es y especificar qué entendemos por “función administrativa”. Efectivamente, el término administración es vago y genérico, pues reúne significados diferentes que lo convierten en una palabra ambigua. Un buen ejercicio para comprobar este hecho es preguntarnos acerca de los diferentes contenidos semánticos de la palabra. Si pidiéramos a la gente que pasa por la calle que nos diera una definición del vocablo «administración» probablemente obtendríamos respuestas diferentes y un poco dispersivas que no nos ayudarían a aclarar la naturaleza de nuestro término. Una fuente más cualificada como el dic-
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cionario escolar, nos da la oportunidad de tocar con la mano la polisemia de este término, que indica al mismo tiempo, entre otras cosas [Diccionario de la Lengua Española, 1992]: • «acción y efecto de administrar», es decir, la genérica atención a los negocios públicos y privados o lo que es lo mismo, el ejercicio de gestión de una actividad cualquiera (desde la comunidad de vecinos, hasta el registro contable, a la gestión de un expediente, a una instrucción judicial, etc.); de aquí derivan expresiones como: administración ordinaria y extraordinaria, controlada, etc, que se entienden como tipos de ejercicio; • «empleo de administrador», que podríamos definir también como las oficinas y las actividades de una empresa o de un ente que se ocupan de los procedimientos y de las gestiones de apoyo a la dirección o sea, las tareas de staff al servicio de la cúspide de una empresa o de una organización pública; • «casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen el empleo», es decir los edificios (de un ente o de una empresa) donde se lleva a cabo la actividad de mando, o sea los sitios donde se realizan actividades que atienen a la producción inmaterial, distinguiendo los locales de la dirección de las instalaciones donde se construyen bienes y cosas tangibles; • «acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los negocios públicos», o lo que es lo mismo, el gobierno de negocios públicos de un territorio o sea, el ejercicio del poder político y administrativo de una población en sentido histórico, entendiendo con este término, por ejemplo, la administración francesa de África subsahariana, la administración napoleónica, etc.; • «el conjunto de organismos encargados de cumplir esa función», es decir, el conjunto de personas con un mandato de gobierno público o privado, quienes componen los órganos de gobierno ya sea como instituciones
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(administración municipal, provincial, etc.), ya sea como específica coalición política (por ejemplo, la administración de derechas o de centro-izquierdas) en el caso de una administración pública, o el consejo de administración, en el caso de una sociedad privada y el conjunto de organizaciones públicas que gestionan un sector de actividades, o sea, los aparatos administrativos públicos al servicio del poder ejecutivo, como ministerios, consejerías o departamentos de un ente local o de una región. Como vemos, utilizando el mismo término aludimos a realidades muy diferentes entre sí, lo que provoca una ambigüedad que impone una definición más clara. En realidad, la dispersión semántica es reflejo de la raíz etimológica del correspondiente verbo (administrar), que significa “servir”, “estar al servicio de”, “en función de”, pero también “distribuir”, “suministrar” y, lo más importante, “gobernar”. Casi todas las acepciones indicadas, salvo la tercera que se desvía totalmente, llevan a una idea de funcionalidad, de servicio. Un conjunto de actividades llevadas a cabo en función de otra actividad que puede ser indicada como la conducción de actividades públicas o privadas, que podríamos indicar como “gobernar” (o sea conducir, del latín guberna que proviene a su vez del verbo griego κυβερνάω, asir el timón) o “dirigir” (o sea, una vez más “conducir” del latín dis+regere, regir). Lo que constituye la función de la administración es, en sentido amplio, la actividad de conducir. Normalmente se intenta resumir todo ello con otro término: “gestión”. Éste último es un vocablo también de origen latino, que deriva del verbo gerere, que tiene muchas acepciones y también significa, entre otras cosas, “conducir”, “guiar bajo la propia responsabilidad” o “alcanzar un objetivo”. De aquí derivan la palabra francesa gestion, la italiana gestione y la inglesa management (manager, «persona que guía»), con el mismo significado de “dirección”, “mando”, “guía”. Esta divagación etimológica nos ha permitido restringir el objeto de nuestro estudio al conjunto de actividades en función
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del papel de conducir (gobernar y/o dirigir). Además, administrar puede entenderse como soporte a la acción de gobierno (y/o de dirección) o identificarse con el gobierno y/o la dirección (los administradores, por ejemplo, son el órgano ejecutivo de un poder público o de una empresa privada). No olvidemos tampoco la interpretación [Colombo 2003, 35] del término administrar, como procedente de la raíz latina tardomedieval minus, o sea, menor, implicando la sumisión a alguien más importante (magis), la política, e individualizando la administración (minister) como servicio de la autoridad (magister). De esta reflexión podemos extraer un primer elemento conceptual: estudiar la administración no significa estudiar un «objeto» dotado de una cierta autonomía y una materialidad impersonal (susceptible de denominarse administración), sino las acciones en las que se expresa la actividad de administrar. Y más en concreto las acciones intencionales, o sea, las que poseen un significado explícito. Este conjunto de acciones es lo que iniciamos a llamar función administrativa. Esta primera especificación nos permite borrar de la lista anterior la acepción que identifica la administración con la competencia o la disposición de algunas «cosas» o de algunos «bienes» como: técnicas (por ejemplo, la contabilidad), tecnologías (por ejemplo, el uso de determinados procedimientos telemáticos), recursos, (por ejemplo, hacienda), reglas (por ejemplo, los códigos administrativos), y más. La función administrativa no se agota con estas cosas, y no coincide con aprender «cómo se hace para...», sino que coincide con la capacidad de analizar, proyectar, y llevar a cabo acciones, es decir, comportamientos, que se valen de específicos instrumentos como técnicas, reglas, recursos, etc., pero que no se identifican sólo con la utilización de los mismos. El concepto de función. La función administrativas es, pues, el conjunto de comportamientos de quienes la llevan a cabo y la misma se observa cuando éstos realizan acciones por medio de reglamentos, tecnologías y varios tipos de recursos, atribuyendo un significado a su actividad, la cual, añadimos
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ahora, para considerarla «administrativa» ha de ser no sólo intencional, sino también finalizada, dirigida a alcanzar un objetivo. La definición que acabamos de dar es de fuente empírica, deducida de la observación de la fenomenología de actividades prácticas, pero el concepto original de función hunde sus raíces en las reflexiones de las ciencias jurídicas y, en menor medida, de las ciencias sociales. Hay que hacer referencia a estas definiciones para comprender el significado de función adoptado en este texto, que, aunque se basa en la comprobación pragmática de la realidad, deriva indirectamente de estas explicaciones teóricas más antiguas y nobles. En el derecho función es «el establecimiento de una competencia para el desarrollo de una determinada actividad» dirigida a alcanzar un objetivo en el contexto de una oficina, de manera que es frecuente distinguir entre función como servicio en relación con un objetivo (función-tarea) y función como la actividad de una oficina (función-oficina). Lo que hay que subrayar en esta dicción es que el uso del término «función» indica una actividad atribuida a una entidad, pública o privada, que establece en el contenido de esa actividad y en el objetivo que persigue un cierto tipo de efecto que se entiende generado por el poder que la misma posee. O sea, la función es expresión de una potestad jurídica, es decir, «de una situación de poder que tiene como finalidad la realización de intereses ajenos y objetivos». A partir de este principio, en el derecho se introduce la idea de función administrativa cuando el poder no busca la realización de objetivos para satisfacer sólo intereses privados, sino que enlaza con una pluralidad de intereses públicos y objetivos, coordinados entre sí, incluso susceptibles de conflictos puesto que no necesariamente son armónicos entre ellos. Pero la función administrativa como atención concreta a los intereses públicos incide necesariamente en los intereses privados, de manera que ésta se manifiesta discrecionalmente identificando y atendiendo un interés público concretamente «en la comparación y elección entre varios intereses que han
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de satisfacerse o sacrificarse en base al interés primario que tiende a perseguir». Hay que subrayar que todo ello tiene lugar a través de actos formalizados del derecho, para realizar el objetivo o satisfacer el interés perseguido [Modugno 1968, 301-310]. Podemos asociar a esta definición jurídica los usos del concepto que se han afirmado en la sociología y en la ciencia política. En sociología, función es «la contribución particular que objetivamente ofrece un proceso o un elemento estructural de una sociedad —como un papel, una institución, una norma— dirigida a mantener o conseguir un estado específico de un determinado sistema social o de una parte o subsistema» [Gallino 1977, 326]. Sustancialmente, la función es la aportación por parte de un miembro de la sociedad, como por ejemplo la administración, que permite a la misma mantenerse en equilibrio y ocuparse de su propia reproducción. La función administrativa es una de estas aportaciones, que permite alcanzar los objetivos establecidos por la política y gestionar sus recursos. Esta hipótesis es obra de Parsons [1951], que en su ensayo El sistema social formuló la más importante teoría general al respecto, distinguiendo cuatro funciones que resumen la integración de un sistema social en el acrónimo AGIL1. Una de estas funciones fue empleada por Parsons para explicar todo un subsistema, el político. Aplicando la misma división de funciones dentro de éste último, Parsons determinó las específicas subfunciones del subsistema político y entre ellas la función de los órganos ejecutivos (dirigida a perseguir objetivos) y la
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AGIL es un acrónimo que identifica las cuatro funciones que integran los sistemas sociales y sus subsistemas, y entre ellos el político. El acrónimo significa Adjustment (A), adaptación, la función que obtiene los recursos fuera del sistema, desarrollada fundamentalmente por el sistema económico, Goals (G), la función que se encarga de alcanzar las metas de una sociedad, el sistema político, Integration (I), integración, y Latence (L), latencia, o sea, la función de reproducción cultural y religiosa.
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función administrativa, que gestiona y distribuye los recursos y realiza lo que disponen los órganos ejecutivos. La idea de que la administración está en función de la política, la cual desarrolla una función en la sociedad, fue tomada en la ciencia política por Easton [1957]. El concepto central elaborado en la teoría de Easton es el de sistema político. Éste se presenta como un proceso de acción y retroacción que elabora inmisiones procedentes de la sociedad bajo la forma de demanda de representación política, las convierte en acciones y emite resultados —las políticas públicas— que influyen en la sociedad, la cual a su vez expresará, como un ciclo, demandas nuevas y diferentes. Esta visión cibernética prevé algunos elementos que participan en cada fase y que desarrollan una función para que el sistema político sea equilibrado y realice su tarea. Se trata de los subsistemas de partidos, de sindicatos, de grupos de presión y, por último, el subsistema burocrático. Éste último lleva a cabo la función de la conversión, o sea, la función de producción de emisiones (las políticas públicas) hacia la sociedad. La función administrativa se identifica, pues, con la contribución de trasmisión y de elaboración que desarrolla respecto a los estímulos de los demás subsistemas, traduciéndolos en resultados. Se trata de una definición esquemática, en cierto sentido un poco simplista, pero que influirá en el modo de entender la tarea de las instituciones administrativas hasta el día de hoy y esto también es objeto de estudio de este texto (cap. 3, párrafo 1.2). Resumiendo, los conceptos de función tratados hasta ahora hacen referencia a una idea común: la de servicio realizado frente al poder y dirigido a realizar un objetivo, una intervención en la sociedad. En cualquier caso, tener claro que la función administrativa se refiere a acciones que buscan la atención de intereses colectivos todavía no es suficiente, puesto que el rasgo distintivo de la función administrativa es el de desarrollarse mediante organizaciones complejas. Es más, la acción de administrar se manifiesta y se ejerce a través del funcionamiento de organizaciones específicas y tiene como ob-