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Es una evidencia que las nuevas tecnologías, que forman parte ya de nuestra vida cotidiana, están llamadas a jugar un papel preponderante en la tramitación de los procedimientos administrativos. Sin embargo, es fundamental que, en este camino emprendido hacia una Administración sin papel, no se pierda de vista la finalidad misma de ésta y se respeten las garantías del administrado. A estos efectos, no resulta ocioso analizar con detenimiento las repercusiones que este nuevo paradigma trae consigo en las instituciones y figuras propias de la disciplina que tiene por objeto de estudio a la Administración, pues una incorporación sin más de las TIC en el funcionamiento de la misma, sin valorar todas sus aristas –potenciando lo positivo y previendo o evitando las posibles dificultades-, puede abocar a su fracaso. A ello se dedica este trabajo, que pretende aunar teoría y práctica, con la finalidad de ofrecer soluciones a aquellas cuestiones que el día a día ha puesto ya de manifiesto que suscitan importantes dudas, así como, por otro lado, potenciar aquellos otros elementos que pueden contribuir, desde el punto de vista de las TIC, a una Administración más eficaz, como la Constitución exige. Pues, como bien se ha proclamado desde la Unión Europea, ese y no otro, ha de ser el objetivo de la Administración electrónica, es decir, ofrecer una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos. Desde esta perspectiva, y, en particular, teniendo presente que el procedimiento administrativo es una de las garantías principales de todo ciudadano, se ha procedido en este trabajo a analizar las principales consecuencias que la nueva regulación conlleva a este respecto y, en relación también con uno de sus principales productos –aunque no el único-, como es el acto administrativo.

Eva Mª Menéndez Sebastián

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

EVA Mª MENÉNDEZ SEBASTIÁN LAS GARANTÍAS DEL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO

Sin duda el nuevo marco jurídico que han dibujado las Leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común y de Régimen Jurídico del Sector Público, respectivamente, viene pivotando muy activamente en torno a la Administración electrónica y su deﬁnitiva implementación.

monografías

LAS GARANTÍAS DEL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO LUCES Y SOMBRAS DE LAS NUEVAS LEYES 39 Y 40/2015

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LAS GARANTÍAS DEL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO Luces y sombras de las nuevas Leyes 39 y 40/2015

EVA Mª MENÉNDEZ SEBASTIÁN

Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Oviedo Catedrática acreditada de Derecho Administrativo

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

La presente monografía ha sido financiada con el proyecto “Respuestas jurídicas ante los riesgos derivados de las transformaciones en la administración: demandas sociales y protección del e-ciudadano”, Ref. DER2015-68256-R, concedido por el Ministerio de Economía y Competitividad al grupo de investigación de la Universidad de Oviedo, dirigido por el Prof. Leopoldo Tolivar Alas.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-098-6 IMPRIME: Tink Factoría de Color

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A mi familia, en especial a mis hijas Paula y Claudia, por llenar mi vida de alegrĂa

Índice ABREVIATURAS.................................................................................... 13

INTRODUCCIÓN: ¿ASISTIMOS A UNA NUEVA ETAPA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO?..................................................................... 15

Capítulo Primero

LA RELACIÓN ELECTRÓNICA ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y EL CIUDADANO Y SUS POSIBLES CONSECUENCIAS

I. El derecho para unos y el deber para otros de relacionarse electrónicamente con la Administración: una decisión legal polémica y ¿en algún caso desproporcionada?................................................ 23 II. El registro electrónico: algunas reflexiones sobre sus ventajas e inconvenientes................................................................................. 27 1. ¿Cuál es el régimen aplicable a los registros electrónicos hasta 2018?....................................................................................... 27 2. ¿De qué medios dispone el ciudadano para presentar escritos a la Administración?................................................................... 29 3. El calendario de días hábiles e inhábiles del registro electrónico............................................................................................. 32 4. Cómputo de plazos en los procedimientos iniciados a instancia del interesado por medios electrónicos..................................... 36 III. Las notificaciones electrónicas: ¿es suficiente garantía la puesta a disposición de la resolución?......................................................... 39

Capítulo Segundo

IMPLICACIONES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS DEL INTERESADO

I. Planteamiento............................................................................... 49 II. El expediente electrónico como una garantía real y efectiva de una correcta actuación ¿una oportunidad perdida?............................. 51 1. ¿Qué forma parte del expediente administrativo electrónico?... 51 2. Remisión y autenticación del expediente: las copias auténticas como piedra angular................................................................ 54 3. Conservación y acceso al expediente electrónico: aspectos esenciales en el diseño del archivo electrónico único....................... 59

Índice

III. Algunas cuestiones clave de la participación del interesado en el procedimiento............................................................................... 61 1. Actuación mediante representante............................................. 61 2. Sistemas de identificación y firma............................................. 62 3. Ciertas dudas prácticas en cuanto a las solicitudes y su subsanación.......................................................................................... 66

Capítulo Tercero

EL ACTO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO

I. Una reflexión general respecto a la validez de los actos administrativos electrónicos.......................................................................... 77 II. La imputación del acto a través de la firma electrónica y otras cuestiones de carácter subjetivo.................................................... 81 III. La motivación de los actos administrativos emitidos mediante actuación administrativa automatizada............................................ 87 IV. La forma: los requisitos de validez de los documentos administrativos electrónicos.......................................................................... 90 V. Alguna cuestión interesante respecto a la nulidad, anulabilidad e irregularidades no invalidantes de la tramitación electrónica........ 96 1. La desconcertante previsión del art. 37.2 de la LPAC............... 96 2. ¿Qué consecuencias tiene tramitar un procedimiento en papel desde el 2 de octubre de 2016?................................................. 98 3. Vicios de los actos administrativos electrónicos........................ 101

RECAPITULACIÓN................................................................................ 109 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 113

ABREVIATURAS AET: Agencia Estatal Tributaria Art.: artículo BOPA: Boletín Oficial del Principado de Asturias Cas.: casación CE: Constitución Española Coord.: Coordinador COM: Comisión Europea DA: Documentación Administrativa DEHU: Dirección electrónica habilitada única DIR.: Director Ed.: Edición FJ: Fundamento Jurídico LAE: Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos LJCA: ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa LPAC: Ley 39/2015, de 2 de octubre de 2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas LRJSP: Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público NIP: Número de Identificación Personal núm.: número págs.: páginas PUF: Presses Universitaires de France Rec.: recurso REDA: Revista Española de Derecho Administrativo RGDA: Revista General de Derecho Administrativo RVAP: Revista Vasca de Administración Pública STC: Sentencia del Tribunal Constitucional

Abreviaturas

STS: Sentencia del Tribunal Supremo TIC: Tecnologías de la Información y la Comunicación TRLCSP: Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre TS: Tribunal Supremo TC: Tribunal Constitucional Vol.: Volumen

INTRODUCCIÓN: ¿ASISTIMOS A UNA NUEVA ETAPA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? Resulta difícil contestar a esta pregunta, pero es indudable que en los últimos tiempos asistimos a importantes cambios en la sociedad que han provocado no menos transformaciones en esta disciplina, por evidentes razones, y es que el Derecho Administrativo ha de responder a un sin fin de nuevos retos que la realidad presenta1, valgan de ejemplo la economía colaborativa o la Administración electrónica. Cuando a finales del siglo pasado estudiábamos los cambios que el mercado único europeo traía consigo, el manejo de nuevos conceptos como servicio universal o servicios de interés general, nada hacía presagiar que unos años más tarde, la propia Unión Europea, tendría que hacer frente a un paso más en esa evolución, para hacerse eco y regular en consecuencia la llamada economía colaborativa, pero así

No debe olvidarse que, por ello precisamente, esta disciplina va evolucionando y adaptándose al compás de esos cambios que se experimentan a nivel de la sociedad y de la política, pues, como bien expresara WEIL P., Le Droit Administratif, PUF, Vendôme, 1983, págs. 3-6, «El Derecho Administrativo no es ni puede ser un Derecho como los restantes: se podría decir, si estas palabras tuvieran significado, que es un Derecho político y no un Derecho jurídico. En todo caso sus reglas, conceptos e instituciones no pueden ser comprendidos con nitidez si se utilizan los esquemas interpretativos normalmente utilizados en el Derecho Civil. Tiene sus raíces en problemas tan fundamentales de la ciencia política como son las relaciones del Estado con el ciudadano, la autoridad con la libertad, la sociedad con el individuo (…) El Derecho Administrativo, pues, no puede en ningún momento desvincularse de la historia y, muy especialmente, de la historia política; en ella encuentra su verdadero fundamento y de ella recibe su filosofía y trazos característicos. No se trata en absoluto de un mero recordar el pasado, sino, por el contrario, de conocer el suelo del que el Derecho Administrativo ha extraído la savia con la que aún hoy día se nutre (…) Es, pues, un Derecho joven, que ha experimentado en menos de cien años una rápida evolución. Cada etapa franqueada le ha marcado de forma indeleble y si resulta cómodo hablar en términos de tiempo y crecimiento, quizá sea más exacto evocar una imagen geológica: a cada edad corresponde una capa diferente y el Derecho Administrativo actual posee elementos que corresponden a otras épocas y que son expresivos de concepciones muy diversas».

Eva Mª Menéndez Sebastián

ha sido2. Tema que sin duda está llamado a hacer correr ríos de tinta3. Sin embargo, este trabajo se refiere al otro ejemplo puesto. Y es que, otra cuestión clave que ha hecho plantearse incluso la viabilidad de la teoría del órgano y que, sin duda, ha trasformado el propio proceder de la Administración, es la introducción en nuestras vidas de la tecnología y, en particular, de la llamada Administración electrónica4. Bien es cierto que este tema se ha venido, igual que la sociedad de la información en general, integrando poco a poco en nuestro día a día, pues ya con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), se fueron dando pasos importantes, pero, es indudable que, con las nuevas Leyes 39/2015, de 1 de octubre de 2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) y 40/2015, de 1 de octubre de 2015, del Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP) se ha hecho una apuesta fuerte por su consolidación, apuntando a un camino sin retorno. Una apuesta no exenta de polémicas y de dudas, aunque justo es decirlo, también de avances más o menos significativos. Y ello, aunque las nuevas normas en puridad recojan pocas novedades en cuanto a muchas de las cuestiones que ya estaban en la normativa anterior. Sin embargo, es esa apuesta decidida por la Administración electrónica quizás la mayor de ellas, en el sentido de imponerla como modo normal de actuación.

A este respecto véase la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas», de 28 de octubre de 2015 COM (2015) 550 final. Véase a este respecto, por ejemplo, MONTERO PASCUAL J. J. (Dir.), La regulación de la economía colaborativa. Airbnb, BlaBlaCar, Uber y otras plataformas, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017. A ello ya he dedicado alguna reflexión general con ocasión de la aprobación de la Ley 39/2015, de 2 de octubre de 2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en «La implementación de la Administración electrónica en las nuevas leyes», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 63, 2016, págs. 28-37.

Las garantías del interesado en el procedimiento administrativo electrónico

Sin duda, ha venido para quedarse —y téngase en cuenta que no es una cuestión exclusiva de nuestro sistema5—, haciendo necesario que se estudien las teorías, reglas, principios e instituciones del Derecho Administrativo, a la luz de las nuevas previsiones, aunque, bien es cierto, que parte de la doctrina ya se había adentrado en esta nueva senda6. Éste y no otro es el sentido de este trabajo. Poner de manifiesto la nueva visión que es imprescindible adoptar de esta disciplina y, en particular, de algunas de sus más relevantes figuras, como el acto administrativo o el procedimiento administrativo, a la luz de la imparable penetración en la misma de las TIC y, con una dedicación especial a las garantías del ciudadano, en general, y del interesado en un procedimiento, en particular. Pero, todo ello, desde el punto de vista práctico, tratando de dar respuesta a las dudas y a los problemas que la aplicación de este nuevo marco jurídico está trayendo consigo7. Y ello porque si bien no puede dudarse de las ventajas y comodidades que el empleo de la tecnología conlleva en nuestra vida diaria, el uso de la misma no puede suponer una merma de nuestros derechos8.

Así, por ejemplo, es de sumo interés la normativa francesa de reciente aprobación sobre ésta y otras materias conexas, como es la Ley 2016-1321 para una República Digital, analizadas por BOTO ÁLVAREZ A., «Transformaciones estructurales en la Administración francesa: cuestiones éticas y tecnológicas», RGDA, núm. 44, 2017. Así, entre otros, destacar a GAMERO CASADO E., Notificaciones telemáticas, Bosch, Barcelona, 2005, VALERO TORRIJOS J. y GAMERO CASADO E. (Coords.), La Ley de Administración Electrónica. Comentario sistemático a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, 3ª ed., Thomson, Navarra, 2010, MARTÍNEZ GUTIÉRREZ R., Administración Pública Electrónica, Thomson, Navarra, 2009, o del mismo autor El Régimen Jurídico del Nuevo Procedimiento Administrativo Común, Thomson Reuters, Navarra, 2016, PALOMAR OLMEDA A., La actividad administrativa efectuada por medios electrónicos. A propósito de la Ley de Acceso Electrónico a las Administraciones Públicas, Thomson, Navarra, 2007, etc. Más recientemente y ya con la nueva normativa en marcha, véase, entre otros, GAMERO CASADO E. (Dir.), FERNÁNDEZ RAMOS S, y VALERO TORRIJOS J. (Coords.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017. A esta visión práctica ha contribuido mi experiencia como miembro de la Comisión de Administración Electrónica de la Universidad de Oviedo, así como la impartición de cursos de formación a empleados públicos de diversas Administraciones. En esta línea y en relación con otros temas conexos, ya ha apuntado muy acertadamente FUERTES M., La neutralidad de la red ¿Realidad o utopía?, Marcial

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Es más, la perspectiva que debe, a mi juicio, adoptarse, respecto a la puesta en marcha de la Administración electrónica —ahora ya obligatoria para todas las Administraciones—, es que ésta —por imperativo constitucional— está al servicio de la comunidad y que, en ese objetivo principal de las mismas, las TIC tienen que sumar y contribuir a una mejor prestación de los servicios públicos y, en general, a una Administración más eficaz. En conclusión, la implementación de lo electrónico no puede ser el fin a perseguir, sino un medio en el logro de la satisfacción eficaz del interés general9. Se trata, por otro lado, de un tema que preocupa a las Administraciones y que debería hacerlo igualmente a los ciudadanos, puesto que, como suele ser habitual en el Derecho Administrativo, les afecta en su quehacer diario. Por ello mismo, se echa en falta una mayor sensibilización y puesta en conocimiento de la actual normativa y de lo que ello implica para todos nosotros. A buen seguro, muchos de los obligados por la LPAC a relacionarse electrónicamente con la Administración desconocen que han pasado a formar parte de este selecto colectivo, piénsese, por ejemplo, en ciertas entidades sin personalidad jurídica. O cualquier ciudadano que muy probablemente desconoce, como ya sucedía con la LAE, que tiene derecho a elegir cómo quiere relacionarse con la Administración, pero, sobre todo, ignora las consecuencias que la elección a este respecto puede conllevar. Aunque muchos son los temas de interés en la materia, este trabajo pretende centrarse principalmente en dos figuras clave de nuestra disciplina. O dicho de otra manera, se ha elegido analizar algunas de las cuestiones que se consideran más interesantes del procedimiento administrativo electrónico, dedicando especial atención a aquellas dudas que a buen seguro en la tramitación del mismo irán surgiendo, tratando, a tal efecto, de proponer la interpretación que se estima más adecuada. Todo ello sin dejar de lado ciertos aspectos a tener en consideración respecto al acto administrativo electrónico, producto

Pons, Madrid, 2014, que estos cambios inciden en muchas instituciones jurídicas cuyo sentido es necesario repensar porque Internet obliga a instaurar unas reglas justas y seguras garantizadoras de los derechos de los ciudadanos. En cumplimiento de lo que exige el art. 103 de la CE.

Las garantías del interesado en el procedimiento administrativo electrónico

principal, aunque no único, de la actuación administrativa y, en particular, del procedimiento. Si bien, justo es decirlo, esta obra no pretende ofrecer un examen exhaustivo de todos y cada una de los elementos presentes en dos figuras de tanta importancia para el Derecho Administrativo, como son el procedimiento y el acto administrativo —ahora en formato electrónico—, sino simplemente analizar aquellas cuestiones más interesantes de ambas, desde la perspectiva, fundamentalmente, de las garantías del ciudadano, tanto por poder implicar un importante refuerzo de las mismas10, como, al contrario, por poner en entredicho las mismas11. Por tanto, como premisa es preciso advertir que la perspectiva adoptada, como administrativista, es ineludiblemente, la preservación de las garantías del administrado, dado que el procedimiento responde principalmente a ello. Garantías que, incluso respecto a alguna cuestión pueden verse reforzadas con la Administración electrónica, pero que, no obstante, en relación a otros aspectos, se estima que las nuevas Leyes han sembrado algunas dudas. A ello precisamente se alude con el título del trabajo cuando se refiere a las luces y las sombras del procedimiento administrativo electrónico, pues si bien es cierto que, a mi juicio, la regulación contenida en las nuevas normas, deja ciertos interrogantes importantes sin resolver o, quizás más bien, no es consciente de algunos posibles inconvenientes, no quiere con ello manifestarse una oposición a la aplicación de las TIC al ámbito de la Administración ni mucho menos, sino más bien al contrario, contribuir, aunque sea de forma insignificante, a un uso adecuado de las mismas, pues sus ventajas son también indudables. En todo caso, como ya se ha dicho, es fundamental también no perder de vista qué es y cómo ha de funcionar la Administración, en el sentido de que está al servicio de la comunidad, que ha de servir a la misma conforme a unos principios, destacando a estos efectos, entre ellos, el de eficacia y que el interés general es su objetivo12. Y es que las TIC han de ser

Valga de ejemplo, el tema de la referencia temporal de los documentos administrativos o la integridad y autenticidad del expediente electrónico. Un claro ejemplo a mi juicio de este segundo grupo, son las notificaciones electrónicas en determinados supuestos concretos. Como bien deja claro el art. 103 de la CE.

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empleadas en la consecución de dicho fin no como objetivo en sí mismo, sino con la finalidad de prestar de forma más eficaz los servicios públicos. No en vano, la propia Comisión Europea ha definido la Administración electrónica como el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las Administraciones Públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas13. Dos consecuencias básicas se desprenden de dicha definición, en primer lugar, y, como ya se ha apuntado, que el objetivo no es el uso sin más de las TIC, sino el empleo de las mismas con la finalidad de mejorar los servicios públicos. Lo que, como se verá, lleva incluso a plantearse la oportunidad de algunas de las previsiones de la LPAC. Y, de otro lado, que no basta con convertir el papel en formato electrónico, sino que es preciso también llevar a cabo cambios organizativos e, incluso, de aptitud. Y es que, como se verá, no se trata de hacer exactamente lo mismo que se venía haciendo hasta ahora pero en formato electrónico, pues los procedimientos e, incluso, la organización del personal y la asignación de tareas al mismo, han de ser rediseñadas o de otro modo el empleo de las TIC en el procedimiento administrativo puede ser incluso contraproducente14.

Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre el papel de la Administración electrónica en el futuro de Europa, COM (2003) 567 final, de 26 de septiembre de 2003. Piénsese, por ejemplo, en que la nueva LPAC, art. 28, reconoce a los ciudadanos el derecho a no aportar documentos públicos ni aquellos privados ya presentados con anterioridad, esta previsión llevada al extremo en un procedimiento diseñado convencionalmente y mientras no todo sea real y efectivamente interoperable, podría suponer una carga excesiva para la Administración, que debería recabar esa información de otras Administraciones, produciendo importantes retrasos en la resolución de los procedimientos. El de contratación es un ejemplo claro en que puede verse cómo agilizarlo al pedir inicialmente una declaración responsable, tal y como prevé ahora la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, y procediendo a la comprobación del cumplimiento de todos los requisitos de capacidad, solvencia, etc, al final del procedimiento y respecto a la licitadora que resulte adjudicataria.

Las garantías del interesado en el procedimiento administrativo electrónico

Sentadas estas premisas y con anterioridad al análisis de los aspectos concretos que suscitan mayor interés de las nuevas leyes desde la perspectiva aquí adoptada, es necesario hacer una breve referencia a alguna cuestión previa en relación a ese nuevo escenario jurídico que han venido a establecer la LPAC y la LRJSP. Así, parece oportuno comenzar hablando de la propia oportunidad de esta regulación, como primera novedad que se presenta, es decir, que ahora y a diferencia de lo que venía sucediendo, la LPAC integra la regulación de la Administración electrónica en su articulado, si bien ciertos aspectos también relevantes se encuentran en la LRJSP, por entender el legislador que se refieren a las relaciones ad intra de las Administraciones y no de aquellas ad extra que entabla con los interesados. En efecto, la primera novedad es que se integren las medidas relativas a la Administración electrónica en la LPAC y en la LRJSP, lo que en línea de principio se estima conveniente15, dado que muchas cuestiones del procedimiento se encontraban hasta ahora reguladas, por un lado, en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y respecto al uso de medios electrónicos en la LAE. Es más, muchas de esas supuestas novedades se toman del Reglamento de desarrollo de la LAE16, lo que, por un lado, provoca elevar de rango cuestiones de demasiado detalle y, por otro, incluso dudas de su constitucionalidad. Pues, como ha indicado el Consejo de Estado17, algunas de esas previsiones estaban en el citado Reglamento exclusivamente para la Administración General del Estado, siendo dudoso que se puedan extender a todas las Administraciones. A este respecto, se comparte con algún autor el acierto de haber integrado el aspecto electrónico en la LPAC18. Pues, aunque el Consejo de Estado lo haya criticado, entendiendo que era más correcto

Tal y como ha indicado GAMERO CASADO E., «Panorámica de la Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica», REDA, núm. 175, enero-marzo 2016, pág. 15. Es decir, el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre. En su dictamen 275/2015, de 29 de abril de 2015, sobre el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. GAMERO CASADO E., «Panorámica de la Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica», op. cit., pág. 15.

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mantener esa regulación en una norma especial y específica19, aquí se considera que realmente muchas de esas cuestiones no dejan de ser materias propias del procedimiento administrativo, por lo que parece oportuno que estén integradas en la ley de referencia al respecto. Por último, en cuanto al enfoque adoptado en este estudio, es preciso partir de la necesidad de distinguir dos cuestiones básicas en este tema. Me refiero a que, por un lado, está el derecho o el deber de relacionarse con la Administración de forma, en su caso, electrónica, y, de otra parte, y al margen de cómo se desarrollen dichas comunicaciones con la Administración, el modo en que ésta tramita el procedimiento en cuestión, que según la nueva norma habrá de ser siempre electrónico. Y que supone otra de las novedades más destacadas, dado que la LAE pivotaba principalmente sobre el derecho a relacionarse electrónicamente, dejando en un segundo plano la cuestión referente a la tramitación interna. Por ello es imprescindible hacer una breve referencia, en primer lugar, a quiénes tienen derecho y quienes están obligados a utilizar medios electrónicos en sus relaciones con la Administración, para seguir con el registro electrónico y las oficinas de apoyo, dado que son los vehículos a través de los cuales el ciudadano se comunicará, principalmente, con ella. Y concluir esta primera perspectiva con la regulación, a mi juicio nada acertada, de las notificaciones, ya que es el modo principal de comunicación de la Administración con el administrado interesado en un procedimiento. En cuanto al segundo aspecto, es decir, la tramitación, es necesario referirse a muy diversas cuestiones, partiendo en primer lugar del expediente administrativo electrónico —con una mención especial a su archivo, conservación y acceso al mismo—, pero también de la participación del interesado, por ejemplo, tratando la representación y las solicitudes. A este respecto, debe adelantarse ya que se estima insuficiente y, en alguna ocasión incluso desacertada, la regulación de los aspectos electrónicos en el procedimiento. Además, dentro de este ámbito hay que referirse también a cuestiones internas de la Adminis-

Así, lo ha puesto de manifiesto en el punto III relativo a las consideraciones generales y, en particular, en su apartado B) en cuanto a la sistemática y, en concreto, el punto 4 por lo que se refiere a la regulación del uso de los medios electrónicos.

Las garantías del interesado en el procedimiento administrativo electrónico

tración o de las relaciones con otras Administraciones, por lo que es preciso acudir a alguna previsión contenida en la LRJSP. No obstante, y dada la brevedad necesaria en esta exposición, dado que, como ya se ha indicado, no pretende hacerse eco de todos y cada uno de los aspectos atinentes al procedimiento administrativo electrónico, sino más bien a aquellos merecedores de una atención particularizada desde la perspectiva del administrado, se limitará la misma a aquellas cuestiones que considero más relevantes dentro de las indicadas, precisamente, en muchas de las ocasiones, por suponer, como el propio título del trabajo indica, auténticas luces o sombras en las garantías del interesado. Si hasta aquí se ha explicado la razón de ser y la sistemática o enfoque adoptado respecto al tratamiento del procedimiento administrativo electrónico, es oportuno hacer una breve referencia al otro aspecto analizado en este trabajo, me refiero al acto administrativo. Y es que precisamente se ha criticado de la LPAC que gira en exceso en torno a esta figura, obviando la evolución experimentada por la propia disciplina, que en cuanto a la actuación administrativa ya no pivota exclusivamente sobre el acto administrativo. No obstante, resulta cuanto menos interesante conocer algunas de las repercusiones que la introducción o, más bien, la consolidación de la Administración electrónica, implica en los actos administrativos desde la perspectiva de su validez. Y es que, como ya se ha apuntado, no se trata sin más de aplicar las TIC a la gestión diaria de los asuntos administrativos, sino que ello ha de hacerse de forma reflexiva, conociendo sus implicaciones. Así, es preciso estudiar qué requisitos de validez han de tener los actos administrativos electrónicos, tanto desde la perspectiva de posibles elementos adicionales debidos al formato y que nos lleva, entre otras cuestiones, a qué se requiere para que un documento administrativo electrónico no adolezca de vicio alguno, pero también a cómo han de cumplirse las exigencias de todo acto administrativo cuando éste se adopta por medios electrónicos, particularmente en algunos casos en que, como ocurre con la actuación administrativa automatizada, pueden surgir dudas o interrogantes novedosos y a los que el Derecho Administrativo ha de dar respuesta. Pero, además, una respuesta que no genere ningún tipo de cortapisa a los derechos del

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ciudadano y, en particular, a las garantías del interesado, de forma especial a su derecho de defensa. De la otra cara de la moneda se encuentran los vicios de nulidad, anulabilidad o aquellos que dan lugar a una simple irregularidad no invalidante. Y aunque aparentemente, ni los requisitos de validez ni la teoría de las nulidades han experimentado cambios en las nuevas Leyes, lo cierto es que lo que sí se produce necesariamente es una adaptación de las mismas al nuevo modo de proceder de la Administración. Todo ello con la intención de conocer las posibles consecuencias de un empleo de las TIC sin haber procedido previamente a un análisis de las implicaciones que conlleva. Y como no puede ser de otro modo, con el fin último de que la Administración cuente con los parámetros necesarios para actuar adecuadamente, con especial prevención por lo que a las garantías del administrado se refiere.