Issuu

LA FINANCIACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES EN TIEMPOS DE CRISIS

Coordinadora

Mª del Mar de la Peña Amorós

Valencia, 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

© TIRANT LO BLANCH © SERVICIO DE PUBLICACIONES DE LA UNIVERSIDAD DE MURCIA EDITA: TIRANT LO BLANCH Y SERVICIO DE PUBLICACIONES DE LA UNIVERSIDAD DE MURCIA C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-785-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Capítulo primero EL REPARTO DEL PODER TRIBUTARIO EN ESPAÑA. PODER TRIBUTARIO ESTATAL FRENTE A PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL ANTE LA SITUACIÓN ECONÓMICA ACTUAL Francisco García-Fresneda Gea

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

1. LÍMITES DEL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL............................................ 19 1.1. El límite del principio de reserva de normas con rango de ley....................... 19 1.2. El límite del principio de unidad................................................................... 21 1.2.1. La unidad como conjunto de límites a la autonomía....................... 21 1.2.2. La unidad como origen del los poderes del gobierno central........... 22 1.3. El límite del principio de territorialidad tributaria........................................ 22 1.4. El límite del principio de libre circulación de bienes y personas.................... 23 1.5. El límite del principio de coordinación tributaria......................................... 23 2. LA DOBLE IMPOSICIÓN EN EL SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL............... 24 3. LA DOBLE IMPOSICIÓN DEL IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS CON EL IRPF Y EL IS.............................................................................. 26 4. LA DOBLE IMPOSICIÓN DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS CON EL IRPF Y EL IS............................................... 31 5. REFLEXIONES FINALES..................................................................................... 35 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 38

Capítulo segundo LA COMPETENCIA FISCAL EN EL ÁMBITO DE LA TRIBUTACIÓN MUNICIPAL: UNA VISIÓN GENERAL Jesús Ramos Prieto

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

1. INTRODUCCIÓN. BREVE APROXIMACIÓN A LA CUESTIÓN DE LA COMPETENCIA FISCAL.............................................................................................. 43 2. DESCENTRALIZACIÓN, ARBITRAJE Y COMPETENCIA FISCAL EN EL ESTADO AUTONÓMICO........................................................................................ 46 2.1. Encuadramiento constitucional de la cuestión.............................................. 46 2.1.1. Igualdad y autonomía de los entes territoriales: un equilibrio necesario que abre las puertas al arbitraje y la competencia fiscal.......... 47 2.1.2. Libertad de elección de residencia y cambios de residencia por motivos fiscales: no se pueden poner puertas al campo........................ 51

Índice

2.1.3. Libertad de establecimiento y libre circulación de bienes y servicios: el principio de unidad de mercado y las deslocalizaciones por razones fiscales...................................................................................... 54 2.2. La interdicción de la competencia fiscal lesiva: una derivación de los principios de solidaridad y lealtad constitucional.................................................. 58 2.2.1. Principio de solidaridad.................................................................. 59 2.2.2. Principio de lealtad constitucional.................................................. 62 3. COMPETENCIA FISCAL Y TRIBUTACIÓN LOCAL.......................................... 64 3.1. Planteamiento.............................................................................................. 64 3.2. Factores determinantes de la posible aparición de fenómenos de competencia fiscal en el campo de la tributación local................................................. 65 3.2.1. Autonomía y poder tributario de las Entidades Locales.................. 65 3.2.2. Medidas fiscales y competencias municipales en materia económica y social............................................................................................ 66 3.2.3. Elevada movilidad intermunicipal................................................... 67 3.2.4. Peculiaridades del sistema tributario local....................................... 68 3.2.5. La interdicción de la competencia fiscal como principio de la tributación local..................................................................................... 70 3.2.6. ¿Hay reductos para el desarrollo de procesos de competencia fiscal en la esfera impositiva local? El caso de las actividades económicas................................................................................................ 72 3.3. Competencia fiscal en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.... 73 3.3.1. Factores que pueden propiciar la competencia fiscal....................... 73 3.3.2. Posibles estrategias de competencia fiscal........................................ 73 3.4. Competencia fiscal en el Impuesto sobre Actividades Económicas................ 74 3.4.1. Factores que pueden propiciar la competencia fiscal....................... 74 3.4.2. Posibles estrategias de competencia fiscal........................................ 77 3.5. Competencia fiscal en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles........................... 81 3.5.1. Factores que pueden propiciar la competencia fiscal....................... 81 3.5.2. Posibles estrategias de competencia fiscal........................................ 81 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 83

Capítulo tercero LAS HACIENDAS TERRITORIALES EN PORTUGAL. ESPECIAL REFERENCIA A LA HACIENDA LOCAL Luis Mochón López

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 85 2. NOCIONES BÁSICAS ACERCA DE LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DE PORTUGAL Y DE SUS PRINCIPIOS FINANCIEROS.......................................... 86 3. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS REGIONES AUTÓNOMAS.............. 90 4. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ENTES LOCALES............................ 92 5. LOS INGRESOS LOCALES EN PORTUGAL....................................................... 94 5.1. Los tributos municipales.............................................................................. 95

Índice

5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5.

Tasas locales................................................................................... 95 El Imposto Municipal sobre Imóveis............................................... 96 El Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis. 97 El Imposto Único de Circulaçâo...................................................... 98 El recargo sobre el Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas................................................................................................ 99 6. CONCLUSIONES................................................................................................. 100 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 100

Capítulo cuarto REFLEXIONES ACERCA DE ALGUNAS DE LAS ÚLTIMAS REFORMAS DE LA FINANCIACIÓN LOCAL María Esther Sánchez López

Profra. Titular de Derecho Financiero y Tributario UCLM. CIEF

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 103 2. LA REFORMA DEL ART. 6.3 DE LA LOFCA, POR LA LEY 3/2009, DE 18 DE DICIEMBRE......................................................................................................... 104 3. LA PROPUESTA DE REFORMA DE LA HACIENDA LOCAL. ANÁLISIS DE LA DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS EN EL PROYECTO DE LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. 114 4. CONCLUSIONES................................................................................................. 127

Capítulo quinto LAS ÚLTIMAS REFORMAS EN MATERIA LOCAL RELATIVAS A LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Mª Asunción Rancaño Martín

Profesora Titular de Universidad, Universidad de Granada

1. HACIA LA UNIDAD DE MERCADO: DE LA DIRECTIVA 2006/123/CE A LA LEY DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO....................................... 131 2. LAS ÚLTIMAS REFORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA LOCAL RELATIVAS A LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS................................................................ 142 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 149

Índice

Capítulo sexto MEDIDAS TRIBUTARIAS DE LUCHA CONTRA LA CRISIS A NIVEL LOCAL Drª. María José Fernández Pavés

Titular de Derecho Financiero y Tributario Acreditada de Cátedra Universidad de Granada

1. LA CRISIS COMO «EXCUSA» DE LAS ÚLTIMAS REFORMAS SOBRE LA HACIENDA LOCAL.................................................................................................. 151 2. MODIFICACIONES EN LOS IMPUESTOS LOCALES OBLIGATORIOS............ 154 2.1. El aumento de los tipos de gravamen en el IBI.............................................. 155 2.1.1. La situación de los tipos impositivos antes del cambio.................... 156 2.1.2. Los nuevos tipos de gravamen........................................................ 158 2.2. Cambios en los beneficios fiscales del IBI y otras cuestiones......................... 160 2.3. Nueva bonificación potestativa y aclaración sobre reducción en el IAE........ 164 3. MODIFICACIÓN QUE INCIDE EN TRIBUTOS LOCALES OBLIGATORIOS Y POTESTATIVOS................................................................................................... 165 4. MODIFICACIONES EN LOS TRIBUTOS LOCALES POTESTATIVOS............... 167 4.1. Nuevo sustituto y retoques en la reducción por modificación de los valores catastrales en el IIVTNU.............................................................................. 167 4.2. Liberalización del comercio y los servicios y reformas en el ICIO................. 170 4.2.1. Los cambios operados en su regulación.......................................... 171 4.2.2. Las adaptaciones pendientes........................................................... 173 4.3. Otras adaptaciones y reformas en las tasas locales....................................... 175 5. ¿ES POSIBLE EXTRAER CONCLUSIONES?....................................................... 179 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 180

Capítulo séptimo LA EFICACIA EN LA RECAUDACIÓN DE LOS TRIBUTOS LOCALES A TRAVÉS DE LA COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES Andrés García Martínez

Profesor Titular Derecho Financiero y Tributario Universidad Autónoma de Madrid

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 183 2. EL MARCO JURÍDICO DE LA COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA EN LA APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS LOCALES......................................... 189 3. LOS CONVENIOS SUSCRITOS ENTRE LA AEAT Y LA FEMP PARA LA ARTICULACIÓN E IMPULSO DE LA COLABORACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA....................................................................................................................... 196 4. LA COLABORACIÓN DE LA AEAT PARA LA RECAUDACIÓN EN VÍA EJECUTIVA................................................................................................................ 198 5. LA COLABORACIÓN PARA LA PRÁCTICA DE EMBARGOS DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS A PRACTICAR POR LA AEAT................................ 205 5.1. Embargo de devoluciones tributarias gestionadas por la AEAT.................... 205 5.2. Embargo de pagos presupuestarios efectuados por las Entidades Locales..... 207

Índice

6. LAS ACTUACIONES DE INSPECCIÓN Y RECAUDACIÓN EJECUTIVA EXTRATERRITORIALES.......................................................................................... 207

Capítulo octavo LA EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS TRIBUTARIOS LOCALES. APROXIMACIÓN A SUS LÍMITES Y JUSTIFICACIÓN Daniel Casas Agudo

Acreditado a Profesor Titular (ANECA) Departamento de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

1. INTRODUCCIÓN. EXTERNALIZACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS TRIBUTOS....................................................................................................................... 217 2. LA EXERNALIZACIÓN Y EL ACTUAL DEBATE GLOBAL SOBRE LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO EN GENERAL Y SOBRE EL NECESARIO REPLANTEAMIENTO DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL EN PARTICULAR.............................................................................................................. 220 3. PARÁMETROS DE ADMISIBILIDAD Y JUSTIFICACIÓN DE LA EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS TRIBUTARIOS. EL LÍMITE DE LAS FUNCIONES QUE IMPLIQUEN IMPERIUM............................................................................ 224 3.1. La eficacia administrativa como criterio justificativo de la externalización de servicios tributarios...................................................................................... 225 3.2. Principal ámbito de exclusión de la externalización: las funciones y servicios realizados en ejercicio de autoridad.............................................................. 228 4. NOTA CONCLUSIVA.......................................................................................... 232 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 232

Capítulo noveno LAS SUBVENCIONES Y SU PAPEL COMO RECURSOS PÚBLICOS EN ESTOS TIEMPOS DE CRISIS María José Trigueros Martín

Profesora Colaboradora de Derecho Financiero y Tributario Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

1. LAS SUBVENCIONES COMO RECURSOS PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES LOCALES............................................................................................................. 235 1.1. Régimen general........................................................................................... 235 1.2. Las subvenciones concedidas a las Diputaciones provinciales....................... 237 1.3. Las subvenciones otorgadas a las Áreas Metropolitanas............................... 243 2. LAS SUBVENCIONES ESTATALES A LAS ENTIDADES LOCALES................... 243 2.1. Fondos ya agotados...................................................................................... 243 2.2. Las subvenciones al transporte colectivo urbano.......................................... 244 2.2.1. Pagos aplicados al presupuesto de 2012.......................................... 247 2.3. Otras ayudas................................................................................................ 250

Índice

2.3.1. Pagos aplicados al presupuesto 2012.............................................. 251 3. ALGUNAS SUBVENCIONES AUTONÓMICAS A LAS ENTIDADES LOCALES. 252 3.1. La Comunidad Autónoma andaluza: el Fondo de participación en ingresos del ente autonómico frente a las subvenciones condicionadas...................... 252 3.2. La cooperación con los municipios de la Región de Murcia......................... 254 4. LOS FONDOS EUROPEOS.................................................................................. 255 4.1. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Período de Intervención 20072013)........................................................................................................... 256 4.2. El Fondo Social Europeo.............................................................................. 260 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 264

Capítulo décimo IMPACTO DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA SOBRE LAS HACIENDAS LOCALES Mª Luisa Esteve Pardo

Profesora Titular de Universidad. Universitat de Girona

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 265 2. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS HACIENDAS LOCALES EN MATERIA DE GASTO.................................................................................................... 269 3. EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA....................................... 272 3.1. Estabilidad presupuestaria y gasto público................................................... 272 3.2. El precedente de la reforma constitucional alemana..................................... 276 3.3. Configuración del principio de estabilidad presupuestaria en el artículo 135 CE y en la LOEPSF...................................................................................... 281 4. APLICACIÓN DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA A LAS ENTIDADES LOCALES............................................................................................................. 287 4.1. Ámbito subjetivo de aplicación.................................................................... 287 4.2. Determinación del equilibrio presupuestario................................................ 288 4.3. Cumplimiento de la estabilidad presupuestaria: los objetivos de estabilidad y la regla de gasto......................................................................................... 289 4.4. Inclusión del Fondo de Contingencia en los presupuestos de determinadas Entidades locales.......................................................................................... 293 4.5. Control del cumplimiento de las exigencias de la estabilidad presupuestaria ...............................................................................................................294 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 296

Índice

Capítulo décimo primero LA PUESTA EN MARCHA DEL SEGUNDO PLAN DE PAGO A PROVEEDORES POR PARTE DE LOS ENTES LOCALES: PRINCIPALES RASGOS CONFIGURADORES Juan Calvo Vérgez

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Extremadura

1. CONSIDERACIONES PREVIAS. LA APROBACIÓN DEL REAL DECRETOLEY 7/2012, DE 9 DE MARZO, POR EL QUE SE CREÓ EL FONDO PARA LA FINANCIACIÓN DE LOS PAGOS A PROVEEDORES Y SUS CONSECUENCIAS...................................................................................................................... 299 2. LÍNEAS CONFIGURADORAS DEL SEGUNDO PLAN DE PAGO A PROVEEDORES. LA APROBACIÓN DEL REAL DECRETO-LEY 4/2013, DE 22 DE FEBRERO................................................................................................................. 304 3. UNA VÍA ALTERNATIVA PENDIENTE DE EXPLORAR: LA APLICACIÓN DEL ART. 217 DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO............................................................................................... 315

Capítulo décimo segundo LAS BONIFICACIONES DEL ESTADO EN EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES PARA CONCESIONARIOS DE AUTOPISTAS Francisco de Asís García Sarabia Abogado y Economista

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 317 2. SUPUESTO DE PARTIDA Y ASPECTOS PROBLEMÁTICOS.............................. 320 2.1. La postura de los Ayuntamientos: la interpretación axiológica..................... 320 2.2. La defensa estatal: la interpretación exegética.............................................. 322 2.3. La solución del Tribunal Supremo: la interpretación sistémica..................... 322 3. CONCLUSIÓN..................................................................................................... 324 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 326

Capítulo décimo tercero EL IMPUESTO SOBRE INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA EN TIEMPOS DE CRISIS Miguel Ángel Luque Mateo

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Almería

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 327 2. ASPECTOS GENERALES DEL IIVTNU............................................................... 329 3. LA CUESTIONADA SUJECIÓN DE LOS SUPUESTOS DE MINUSVALÍAS REALES........................................................................................................................ 331

Índice

3.1. Determinados supuestos de disminución de valores, consecuencia de ejecuciones hipotecarias....................................................................................... 331 3.2. Minusvalías reales y principios de justicia tributaria.................................... 332 4. LA PROBLEMÁTICA DEL CÁLCULO DE LA BASE IMPONIBLE..................... 337 4.1. El mecanismo de cuantificación contenido en el art. 107.1 del TRLHL........ 337 4.2. La tesis de la proyección hacia el pasado para calcular la plusvalía.............. 338 4.3. La aplicación retroactiva de los valores catastrales....................................... 340 4.3.1. Planteamiento................................................................................. 340 4.3.2. La aplicación de valores asignados en ponencias posteriores a las transmisiones de inmuebles que carecen de valor catastral.............. 341 4.3.3. La aplicación retroactiva del valor catastral contra legem y el principio de seguridad jurídica.............................................................. 343 4.3.4. El requisito de la notificación previa de la asignación del valor catastral............................................................................................. 346 4.3.5. Propuesta de lege ferenda de modificación del cálculo de la base imponible del IIVTNU.................................................................... 348 5. LA NO SUJECIÓN DE DETERMINADAS APORTACIONES Y TRANSMISIONES REALIZADAS POR LA SAREB.................................................................... 351 6. LA INEFICACIA PRÁCTICA DEL SUPUESTO DE SUSTITUCIÓN DEL ART. 106.3 DEL TRLHL............................................................................................... 357 6.1. La sustitución del contribuyente por parte de la entidad de crédito en el IIVTNU........................................................................................................ 357 6.2. Requisitos contenidos en el Decreto-ley 6/2012 e ineficacia práctica de la figura............................................................................................................ 359 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 362

Capítulo décimo cuarto LA BASE IMPONIBLE DEL IIVTNU EN EL CONTEXTO ECONÓMICO ACTUAL Mercedes Navarro Egea

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Murcia

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 367 2. LA CUANTIFICACIÓN DEL INCREMENTO DE VALOR DEL SUELO URBANO........................................................................................................................ 369 3. EL VALOR CATASTRAL EN EL MOMENTO DEL DEVENGO......................... 371 3.1. Asignación del valor catastral....................................................................... 372 3.2. Notificación individualizada del valor catastral............................................ 376 3.3. Efectividad del valor catastral...................................................................... 379 3.4. Impugnación y ejecutividad del valor catastral............................................. 381 4. REDUCCIÓN POR LA MODIFICACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES.. 384 5. LOS PORCENTAJES APLICADOS EN EL PERÍODO MÁXIMO DE VEINTE AÑOS................................................................................................................... 386 6. Líneas para una reforma legal............................................................................... 393

Índice

7. A MODO DE CONCLUSIÓN.............................................................................. 395 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 396

Capítulo décimo quinto LA JUSTICIA TRIBUTARIA EN EL IIVTNU Irene Rovira Ferrer

Profesora de Derecho Financiero y Tributario Universitat Oberta de Catalunya

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 397 2. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA TRIBUTARIA............. 398 3. EL HECHO IMPONIBLE DEL IIVTNU Y SU CONTROVERTIDO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL............................................................................. 400 4. EL CÁLCULO DE LA BASE IMPONIBLE DEL IIVTNU..................................... 404 5. LA EXIGENCIA DEL IIVTNU ANTE LA AUSENCIA DE PLUSVALÍA............... 410 6. LA EXIGENCIA DEL IIVTNU EN LOS SUPUESTOS DE EJECUCIÓN HIPOTECARIA DE LA VIVIENDA HABITUAL O DE DACIÓN EN PAGO DE LA MISMA................................................................................................................. 412 7. CONCLUSIONES................................................................................................. 417 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 419

Capítulo décimo sexto LA LEY 16/2012. UN ACICATE PARA LA COMPETENCIA FISCAL ENTRE ENTIDADES LOCALES José Miguel Martín Rodríguez Universidad Pablo de Olavide

1. LA LEY 16/2012, PRINCIPALES MEDIDAS TRIBUTARIAS............................... 421 2. LAS MODIFICACIONES FISCALES EN CONEXIÓN CON EL PROYECTO DE EUROVEGAS........................................................................................................ 424 3. EL ESCENARIO DE COMPETENCIA FISCAL EN LOS TRIBUTOS MUNICIPALES. CAMBIOS INTRODUCIDOS POR LA LEY 16/2012................................... 427 4. LAS BONIFICACIONES POTESTATIVAS EN EL IBI Y EL IAE. ARGUMENTOS A FAVOR.............................................................................................................. 429 5. LAS BONIFICACIONES POTESTATIVAS EN EL IBI Y EL IAE. ARGUMENTOS EN CONTRA....................................................................................................... 431 6. CONCLUSIONES................................................................................................. 436 ADENDA..................................................................................................................... 437 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 437

Índice

Capítulo décimo séptimo ÚLTIMAS MODIFICACIONES EN EL IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y OBRAS Juan José Romero Abolafio

Becario FPU del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte Departamento de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 439 2. LA LEY 12/2012, DE 26 DE DICIEMBRE, DE MEDIDAS URGENTES DE LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO Y DE DETERMINADOS SERVICIOS............ 440 3. CAMBIOS REALIZADOS.................................................................................... 444 3.1. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras............................. 445 3.1.1. Hecho imponible............................................................................ 445 3.1.2. Sujetos pasivos................................................................................ 448 3.1.3. Aplicación del tributo..................................................................... 449 3.2. Las tasas locales........................................................................................... 449 4. CONCLUSIONES................................................................................................. 450 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 451

Capítulo décimo octavo REFLEXIONES EN TORNO AL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES Mª del Mar de la Peña Amorós

Profesora Contratada Doctora de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Murcia

1. CONSIDERACIONES GENERALES.................................................................... 453 2. LA BASE IMPONIBLE DEL IMPUESTO.............................................................. 454 3. LA BASE LIQUIDABLE........................................................................................ 461 3.1. Fundamento de la reducción........................................................................ 461 3.2. Supuestos en los que es aplicable la reducción.............................................. 462 3.3. Duración y cuantía de la reducción.............................................................. 463 4. LA DETERMINACIÓN DE LA CUOTA ÍNTEGRA............................................ 465 4.1. Los tipos de gravamen.................................................................................. 465 4.2. Recargo para inmuebles residenciales desocupados...................................... 468 5. LA CUOTA LÍQUIDA Y LAS BONIFICACIONES................................................ 470 5.1. Bonificaciones obligatorias........................................................................... 470 5.1.1. Bonificación para inmuebles que constituyan el objeto de la actividad de las empresas de urbanización, construcción y promoción inmobiliaria.................................................................................... 471 5.1.2. Bonificación para Viviendas de Protección Oficial........................... 472 5.1.3. Bonificación a favor de los bienes rústicos de las cooperativas agrarias y de explotación comunitaria de la tierra................................. 474 5.2. Bonificaciones potestativas........................................................................... 474 5.2.1. Bonificación de asentamientos de población de especial protección 475

Índice

5.2.2. Limitación del incremento de la cuota para los bienes inmuebles afectados por procedimientos de valoración colectiva..................... 476 5.2.3. Bonificación a favor de inmuebles de organismos públicos de investigación y de enseñanza universitaria.............................................. 476 5.2.4. Bonificación a favor de las familias numerosas............................... 477 5.2.5. Bonificación a favor de bienes inmuebles de características especiales................................................................................................... 477 5.2.6. Bonificación a la energía solar......................................................... 477 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................... 478

Capítulo primero

EL REPARTO DEL PODER TRIBUTARIO EN ESPAÑA. PODER TRIBUTARIO ESTATAL FRENTE A PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL ANTE LA SITUACIÓN ECONÓMICA ACTUAL Francisco García-Fresneda Gea

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Granada

1. LÍMITES DEL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL Los límites del poder impositivo de los gobiernos municipales vienen marcados por los siguientes principios: principio de reserva de normas con rango de ley, principio de unidad, principio de territorialidad tributaria, principio de libre circulación y principio de coordinación.

1.1. El límite del principio de reserva de normas con rango de ley La formulación constitucional de este principio la encontramos en el artículo 31.3 de la Constitución Española: Artículo 31.3.– Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

También aparece reflejado en el artículo 133.2 de la Constitución: Artículo 133.2.– Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

De estas normas se desprende cómo nuestra Constitución no exige que toda la regulación de los impuestos se lleve a cabo por normas con rango de ley, lo cual posibilita a las normas de rango reglamentario la regulación de algunos aspectos de los tributos. Esto ocurrirá cuando las normas con rango de ley expresamente lo autoricen y siempre que se respete un núcleo de temas que garantice la función de nuestra Constitución otorga a la reserva de normas con rango de ley. En este sentido, PÉREZ ROYO ha señalado cómo las normas con rango de ley deben cubrir al menos:

Francisco García-Fresneda Gea

Todos aquellos elementos que afectan a la identidad o a la entidad de la prestación. Es decir, la ley debe determinar —directamente o mediante la fijación de criterios a desarrollar por fuentes secundarias— qué categorías de ciudadanos y en razón de qué presupuestos de hecho van a pagar el tributo: así como cuánto van a pagar1.

De tales normas también se desprende que, tanto los gobiernos regionales como los gobiernos municipales pueden establecer tributos. Sin embargo, estos últimos no tienen el poder de crear normas con rango de ley, lo que implica que la palabra establecer, que aparece en el artículo 133.2 de la Constitución Española tiene una significación diferente para los gobiernos regionales y para los gobiernos municipales. Los gobiernos regionales al ser titulares de poder legislativo, cuando crean los tributos cumplen el requisito del principio de reserva de normas con rango de ley, lo que no ocurre con los gobiernos municipales al no ser titulares de poder legislativo. Las Corporaciones Locales —señala FERREIRO— sólo pueden establecer tributos en el sentido de poner en vigor, dotar de fuerza y de aplicación efectiva —reglamentándolos si es preciso— a los impuestos ya creados y prefigurados en sus líneas esenciales por una ley estatal o autonómica que, para cumplir el mandato del artículo 31.3 de la Constitución, debe contener, al menos, los principios y criterios a los de deben responder los nuevos tributos2.

En consecuencia, el principio de reserva de normas con rango de ley condiciona de modo fundamental la función que van a desempeñar las normas de rango reglamentario, las cuales habrán de limitarse a desarrollar las normas con rango de ley que no afecten a los elementos esenciales de los tributos. Sin perjuicio, obviamente, de que por medio de las normas con rango reglamentario se lleven a cabo las funciones que ostentan los gobiernos municipales para la modificación de la cuantía de la obligación tributaria, a través del aumento o disminución de los porcentajes tributarios. Respecto a las normas con rango reglamentario de los gobiernos municipales, esto es, de las ordenanzas fiscales, podríamos considerar que tienen un funda-

Vid.: PÉREZ ROYO, F.: “Fundamento y ámbito de la reserva de ley en materia tributaria”, Hacienda Pública Española, núm. 14, p. 223. En el mismo sentido, la STC 6/1983, de 4 de febrero: “Como asegura un importante sector de la doctrina, la reserva de ley hay que entenderla referida a los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria: la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo, que pertenecen siempre al plano de la Ley y no pueden dejarse nunca a la legislación delegada y menos todavía a la potestad reglamentaria”. Vid. FERREIRO LAPATZA, F.: “Los Impuestos de las Corporaciones Locales”, en Curso de Derecho Tributario. Parte Especial, Marcial Pons, Madrid, 1991, p. 639.

El reparto del poder tributario en España

mento distinto a las de ámbito central o regional, ya que responden al principio democrático de representación popular. En palabras de FERREIRO: La ley puede y debe dejar la representación política municipal reflejada en las Ordenanzas un campo de acción mucho más amplio que el que hemos visto puede y debe dejar al ejecutivo estatal3.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional en sus sentencias 179/1985 y 19/1987, al declarar inconstitucional la posibilidad de los gobiernos municipales de establecer libremente el porcentaje del recargo municipal del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de los porcentajes tributarios en las contribuciones territoriales, muestra un carácter centralista dejando apenas relevancia a la representación de los gobiernos municipales. Por tanto, el principio de reserva de normas con rango de ley es de aplicación a todos los tributos: centrales, regionales o municipales. Este es el criterio que sigue el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, respecto de los tributos locales, ya que concede a los gobiernos locales la posibilidad de fijar porcentajes tributarios, o bien unos coeficientes dentro de los límites que la propia ley establece.

1.2. El límite del principio de unidad El artículo 2 de la Constitución Española dispone que ésta se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, que es la patria común e indivisible de todos los españoles. El principio de unidad es el correlato lógico del principio de autonomía, es decir, hay autonomía porque hay unidad. La funcionalidad de este principio se desarrolla en dos líneas paralelas: por un lado define los límites de la autonomía, y por otro es una fuente de poderes del gobierno central sobre los gobiernos territoriales autónomos4.

1.2.1. La unidad como conjunto de límites a la autonomía Estos límites están perfectamente definidos, puesto que el principio de unidad no es una cláusula abierta a la que se puede acudir de forma genérica para imponer cualquier clase de limitación a la autonomía. Los límites que derivan de este

Vid. FERREIRO LAPATZA, J. J.: “Los Impuestos de las Corporaciones Locales”, en Curso de Derecho Financiero y Tributario. Parte Especial, Marcial Pons, Madrid, 1991, p. 639. Vid. SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Fundamentos de Derecho Administrativo, Tomo I, Ceura, Madrid, 1991, p. 266.

Francisco García-Fresneda Gea

principio son únicamente los que la Constitución Española enuncia de manera concreta. Los tres límites fundamentales son los siguientes: el límite del interés colectivo, el límite de la igualdad y el límite de la unidad de mercado.

1.2.2. La unidad como origen del los poderes del gobierno central El principio de unidad no actúa solamente de modo pasivo, limitando la acción de los gobiernos territoriales autónomos. Actúa también de modo activo, al constituir la base y fundamento de la posición de supremacía que ostenta el gobierno central sobre los demás gobiernos sub-centrales5. Así, lo ha reconocido la STC 4/1981, de 2 de febrero, al considerar necesario en relación con los gobiernos regionales y los gobiernos municipales, que el gobierno central “quede colocado en una situación de superioridad”. En el ámbito tributario, el principio de unidad se encuentra proclamado por la Constitución Española en el artículo 14.1.14, según el cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Hacienda general y Deuda del Estado. Respecto al principio de igualdad como límite a la autonomía, lo encontramos en el artículo 31.1 de la Constitución, que proclama un sistema tributario justo inspirado entre otros en el principio de igualdad.

1.3. El límite del principio de territorialidad tributaria Este principio se plasma en el artículo 107.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local: Artículo 107.2.– Las Ordenanzas fiscales obligan en el territorio de la respectiva Entidad local y se aplican conforme a los principios de residencia efectiva y de territorialidad, según los casos.

Por su parte, el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales dispone: Artículo 6.– Principios de tributación local. Los tributos que establezcan las entidades locales al amparo de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, respetarán, en todo caso, los siguientes principios: a) No someter a gravamen bienes situados, actividades desarrolladas, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva entidad.

Para SANTAMARÍA PASTOR el gobierno central “no es un simple primus inter pares en el concierto de los entes territoriales, sino una potentior persona”. Vid. Fundamentos de Derecho Administrativo, Tomo I, Ceura, Madrid, 1991, p. 271.

El reparto del poder tributario en España

b) No gravar, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Entidad impositora, ni el ejercicio o la transmisión de bienes, derechos u obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio.

1.4. El límite del principio de libre circulación de bienes y personas El artículo 139.2 de la Constitución Española dispone: Artículo 139.2.– Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

Este principio, con relación al ámbito tributario municipal, aparece en el artículo 6, letra c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, según el cual, los tributos que establezcan los gobiernos municipales, al amparo de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, respetarán, en todo caso, los siguiente principios: Artículo 6.– c) No implicar obstáculo alguno para la libre circulación de personas, mercancías o servicios y capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, sin que ello obste para que las entidades locales puedan instrumentar la ordenación urbanística de su territorio.

1.5. El límite del principio de coordinación tributaria Entre la cooperación y la coordinación existe una diferencia cualitativa muy importante. La cooperación implica una actuaciones en pie de igualdad, mientras que en la coordinación existe un gobierno superior que hace uso de esa posición se supremacía para lograr la coherencia de la actuación de los gobiernos territoriales. La coordinación, por tanto, opera sobre gobiernos dotados de autonomía, lo cual conlleva dos límites fundamentales: – La coordinación no persigue la uniformidad en la actuación de todos los gobiernos, sino solamente su coherencia o compatibilidad. – La coordinación no consiste en un poder general e indeterminado, puesto que al ser una excepción al principio de autonomía, las técnicas de coordinación habrán de estar rigurosamente tasadas6. Al incidir todas las haciendas públicas (central, regional, local) sobre los mismos indicadores de capacidad económica, ocasiona que sea necesaria la coordinación entre los impuestos centrales, regionales y locales.

Vid. SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Fundamentos de Derecho Administrativo, Tomo I, Ceura, Madrid, 1991, pp. 939 y ss.

Francisco García-Fresneda Gea

El artículo 156.1 de la Constitución Española reconoce, de modo expreso, la coordinación entre la hacienda central y todas las haciendas regionales. De igual modo, los tributos locales han de ser coordinados y regulados por el gobierno central como una pieza más de un único sistema tributario considerado en su conjunto. Lo cual exige, en virtud del principio de coordinación, que las haciendas central, regional y local respondan a unas normas generales a todas ellas7. La coordinación tributaria entre las diferentes haciendas públicas es competencia del gobierno central al amparo de los títulos legitimadores del artículo 149.1.14 de la Constitución Española (STC 179/1985, de 19 de diciembre), incumbiendo también a los gobiernos regionales cuyos Estatutos de Autonomía se la hubieran reconocido respecto a los gobiernos locales de su territorio (STC 27/1987, de 27 de febrero).

2. LA DOBLE IMPOSICIÓN EN EL SISTEMA TRIBUTARIO ESPAÑOL Los supuestos de doble imposición en nuestro sistema tributario, se resuelven en parte, a través de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), estableciéndose los límites y los medios de posible coordinación y compensación8. En este caso, estamos ante un posible supuesto de doble imposición creado por leyes de dos entidades públicas diferentes, una ley de un parlamento autonómico y otra ley del poder central. Decíamos en parte, ya que los casos de colisión entre los tributos del poder central y los tributos municipales, no existen normas generales para la resolución de esta doble imposición. En palabras de LÓPEZ ESPADAFOR, “Cuando colisionan un impuesto estatal y otro local, la situación es bien distinta. Es una ley estatal la que crea el impuesto estatal en colisión y es otra la ley también estatal la que crea el impuesto local con el que colisionaría aquel otro. El Estado es el responsable de dicha doble imposición, creando los dos impuestos en conflicto, aunque uno de los mismos vaya destinado a la financiación local, por ello corresponde esencialmente al Estado dar solución a los problemas de doble imposición que el mismo crea”9.

Vid. FERREIRO LAPATZA, J. J.: “La Hacienda Local. Antecedentes históricos y situación actual. El marco constitucional”, en Ferreiro Lapatza, J. J. et alii: Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 47. La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, fue modificada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre. Vid. LÓPEZ ESPADAFOR, C.: “Poder Tributario Estatal versus Poder Tributario Municipal”, Tributos Locales, núm. 108, 2013.