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especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

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POLÍTICAS ECONÓMICAS ESTRUCTURALES Y DE COMPETITIVIDAD

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POLÍTICAS ECONÓMICAS ESTRUCTURALES Y DE COMPETITIVIDAD Andrés García Reche Antonio Sánchez Andrés (Coords.)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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POLÍTICAS ECONÓMICAS ESTRUCTURALES Y DE COMPETITIVIDAD

ANDRÉS GARCÍA RECHE ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS Coordinadores

Valencia, 2016

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© Antonio Sánchez Andrés y otros

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Capítulo 1

La política industrial ANDRÉS GARCÍA RECHE

Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Valencia

FRANCISCO MÁS VERDÚ

Universidad Politécnica de Valencia

La tendencia de los países de la Unión Europea, y de los países industrializados en general, a considerar la estabilidad macroeconómica como el nuevo marco deseable para la consecución de un crecimiento económico saneado y a largo plazo, ha reducido significativamente los grados de libertad de que disponen los gobiernos nacionales en la utilización de las políticas de regulación de la demanda efectiva. En la Unión Europea, la política presupuestaria se orienta de manera explícita al mantenimiento de déficits públicos reducidos, mientras que la política monetaria se ocupa prioritariamente a la estabilidad del nivel de precios. Por otra parte, el tipo de cambio es ya un mecanismo inutilizable por los diferentes Estados miembros para recuperar las pérdidas de competitividad acumuladas por el alza de precios.

En este contexto, las vías de actuación de que disponen las distintas instancias gubernamentales para promover el crecimiento del producto nacional y del empleo quedan relegadas en gran medida a las llamadas políticas por el lado de la oferta, o, más precisamente, a la actuación sobre los diversos factores de los que depende la competitividad de sectores y empresas.

De este modo, las medidas implementadas por el sector público con incidencia en determinadas actividades, como la industria, el turismo, la promoción del comercio exterior y la internacionalización empresarial; o en aquellas dirigidas a la modernización tecnológica, la innovación, o, en fin, a la mejora de ciertos factores productivos, como los recursos humanos, o las infraestructuras especializadas, se están convirtiendo en prioritarias para la consecución de los objetivos de crecimiento económico y empleo de los países y las regiones.

En este capítulo se aborda, en primer lugar, el fundamento teórico de la política industrial así como los diversos puntos de vista sobre la pertinencia de ésta. En segundo lugar, se realizan algunas reflexiones sobre la importancia estratégica que la actividad industrial alcanza en el conjunto del sistema económico, el crecimiento y el empleo. En tercer lugar se detallan los principales objetivos e instrumentos (utilizados, o potencialmente utilizables) de dicha política.

Andrés García Reche - Francisco Más Verdú

1. Declive y resurgir de la política industrial En los últimos años, tras la reciente crisis financiera a nivel internacional, se ha ido generando una amplia corriente de opinión que propugna políticas de reindustrialización con un enfoque integrado de la industria, como ha quedado reflejado por parte de la Comisión Europea o la OECD. De forma específica la Comisión Europea inició esta discusión dando el protagonismo de la política industrial al logro de los objetivos de competitividad y sostenibilidad.

Pero es preciso es reconocer que durante largo tiempo la política industrial ha estado bastante desacreditada. Incluso, en ocasiones, se le ha culpado de contribuir con sus ineficiencias a desacelerar el cambio estructural. En términos generales, los críticos de la política industrial señalan que las intervenciones gubernamentales no solo no son necesarias, sino que además alteran la competencia y suelen resultar costosas. De tal modo que, a la postre, los fracasos gubernamentales (fallos del Estado) son mayores que los fallos del mercado.

De forma más específica, las críticas a la política industrial se basan en dos argumentos principales: i) el primero de ellos, es que los gobiernos no cuentan con la información necesaria para tomar decisiones adecuadas en relación con las empresas o industrias que apoyan; ii) el segundo es que, una vez que los gobiernos ponen en marcha el proceso de apoyar a determinados sectores o actividades empresariales, también se pone en marcha un proceso de búsqueda de rentas y de posible manipulación política por parte de empresas y grupos de presión bien conectados.

Aunque ambos argumentos tienen cierta verosimilitud y deben ser tenidos en cuenta, el primero (sobre la falta de información) es en gran medida irrelevante, puesto que siempre podría obtenerse una mejor información si se utilizan las fuentes adecuadas. Mientras que la influencia de los grupos de presión puede contrarrestarse si se dispone de un diseño institucional adecuado.

Una correcta política industrial no se basa en la omnisciencia del gobierno. Los errores pueden ser una parte inevitable (incluso necesaria) de un programa de política industrial bien diseñado. De hecho, la existencia de muy pocos errores puede ser una señal de bajo rendimiento o de falta de ambición de los objetivos perseguidos. Lo que se necesita, en cambio, es un conjunto de mecanismos de detección de errores y, consecuentemente, de control, evaluación y revisión de las actuaciones.

En todo caso, aunque en muchos países avanzados y en desarrollo, la política industrial siga estando asociada a “elefantes blancos” y la búsqueda de rentas por parte de sectores y empresas, resultaría muy difícil explicar una gran parte del cambio estructural y la aparición de nuevas industrias en ciertos países asiáticos (Japón, Taiwán, Corea del Sur) sin la existencia de una política industrial activa;

La política industrial

del mismo modo que sería muy difícil explicar el desarrollo tecnológico en los Estados Unidos y de Europa, sin considerar la contribución real que la política industrial ha tenido en ambos casos.

Cierto es que cualquier crítico de la política industrial puede identificar una serie de fracasos costosos relacionados con el apoyo a los llamados “campeones nacionales” en determinados sectores (como el Concorde, por ejemplo). Sin embargo, también es cierto que el apoyo público ha jugado un papel crucial en el desarrollo de las industrias clave en los EEUU como Silicon Valley o la biotecnología, un hecho que es reconocido tanto por los críticos de la política industrial, como por sus partidarios. En este sentido, recientemente, se ha argumentado con fundamento que diversas tecnologías clave en el iPhone de pantalla táctil, o en el GPS activado por voz, se han beneficiado directa o indirectamente de fondos públicos.

Por tanto, asumiendo que la Política Industrial incorpora determinados riesgos que, de no ser contrarrestados, podrían convertirla en inoperante, o, en el peor de los casos, en contraproducente para el propio desarrollo de la misma, existen algunos elementos que deben ser considerados en su redefinición.

2. Elementos para una nueva política industrial A partir de las anteriores observaciones, se viene abriendo paso un nuevo enfoque en relación con la política industrial. Incluso organismos como la OCDE, que ha sido uno de los críticos más activos de la vieja política industrial, habla de una política industrial (OCDE, 2012) fundamentada en una definición amplia e inclusiva de ésta en consonancia con el enfoque de sistemas y redes.

Entre los elementos que componen esta nueva política industrial, deben resaltarse los siguientes: – En primer lugar, la cuestión central ya no es la discusión sobre la necesidad, o no, de la política industrial, sino más bien cómo ésta se pone en práctica.

Es decir, lo que resulta fundamental es que dicha política se lleve a término mediante instituciones adecuadas, de modo que las agencias públicas encargadas de la gestión de la política industrial operen con eficiencia, calidad y neutralidad en relación con los grupos de interés. Instituciones públicas de alta calidad y una buena gobernanza del sector público son las condiciones necesarias para el desarrollo adecuado de la economía de mercado.

– En segundo lugar, se propone la búsqueda de colaboración público-privada, basada en incentivos que vayan más allá de los puramente financieros, promoviendo nuevas actividades y evitando que la investigación siga los viejos paradigmas (las empresas tienden a invertir en lo que ha tenido éxito en

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el pasado), por lo que una de las funciones de la política industrial es evitar trayectorias conservadoras. Las iniciativas espontáneas del mercado se pueden combinar con las acciones deliberadas de las autoridades públicas.

Mercados y acción pública son complementarios, no sustitutos.

– En tercer lugar, se trata de diseñar acciones a largo plazo conectando los objetivos de la política industrial con las necesidades sociales. La política industrial debe beneficiar a la sociedad en su conjunto, La “nueva política industrial” ha de perseguir objetivos amplios que implican al conjunto de la estructura económica, más allá del sector manufacturero. Todo ello, en el marco de una mayor conciencia pública hacia los aspectos medioambientales de la producción industrial.

– En cuarto lugar, la política industrial ha de concebirse y gestionarse de forma sistémica. La política industrial no puede ser una política aislada. Lo que significa que debe coordinarse y guardar coherencia con las políticas de educación e investigación, etc. para responder adecuadamente a los desafíos de mejora productiva. Esta coherencia general, ha de ser un objetivo explícito.

– Finalmente, hay que tomar en consideración los vínculos existentes entre la política industrial y la creación de empleo. Las políticas industriales han de fomentar patrones de transformación estructural que permitan no sólo la generación de más puestos de trabajo, sino también de puestos de trabajo de mayor calidad. Empleos de mayor calidad conducen a mayores niveles de ingresos, un mejor nivel de vida y una mayor demanda interna, proporcionando salarios más elevados, buenas condiciones de trabajo, formación, protección social y respeto de los derechos de los trabajadores.

3. La política industrial en la UE La política industrial en el seno de Europa se ha implementado históricamente de manera algo diferente en los propios países miembros: En unos casos, como Alemania, ha predominado una aproximación preferentemente horizontal, con medidas amplias que no diferencian entre sectores, mientras que en otros, Francia, se ha producido una orientación predominantemente sectorial, con la apuesta por grandes proyectos o el impulso de “campeones nacionales” Por su parte, un grupo de países escandinavos (Suecia, Finlandia y Dinamarca) pone el acento en la inversión en I+D y en la educación y, desde el punto de vista sectorial, en el desarrollo y aplicación de las Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), aplicando así una política industrial de amplio espectro y de objetivos económicos diversos (incorporando la inclusión social y la excelencia ecológica).

La política industrial

Por lo que respecta al marco general de actuación, la Comisión Europea viene haciendo hincapié en la necesidad de incrementar la producción manufacturera en la UE, intensificando los esfuerzos para mejorar su competitividad. Con este fin, la Comisión aboga por perseguir un enfoque holístico de la política industrial incorporando las preocupaciones de competitividad relacionadas con la industria en todos los ámbitos de la política.

Asimismo, a través de diversas comunicaciones, la Comisión Europea viene afirmando la importancia de contar con una base industrial fuerte, tal como se recoge en el recuadro 1.

Cuadro 1 Política Industrial de la UE • La idea de una nueva política industrial de la UE es un fenómeno reciente. Sus orígenes se remontan, por una parte, a las disposiciones del Tratado (art. 173 del Tratado de la Unión Europea), claramente fortalecido después de la adopción del Tratado de Lisboa, que especifica con mayor precisión el papel de la Comisión Europea. Al mismo tiempo, la propia crisis económica intensificó las intervenciones llevadas a cabo por los Estados miembros de la UE en sus respectivas economías nacionales.

• Tres son las comunicaciones clave de la UE en este ámbito ∙ El primer documento [European Commission (2010), “An Integrated Industrial Policy for the Globalisation Era-Putting Competitiveness and Sustainability at Centre Stage], dedicado exclusivamente a una nueva política industrial fue esta comunicación especial. La Comisión definió dos áreas de acciones relacionadas con la política industrial: las políticas con un impacto directo e indirecto en la competitividad de la industria y, de otro lado, los sectores específicos. El primer grupo incluye desde la estandarización hasta la política de innovación, mientras que el segundo grupo se refiere las demás políticas, como el transporte, la energía, el medio ambiente o la protección del consumidor. Este enfoque debería garantizar una combinación de una base horizontal y aplicaciones sectoriales ∙ Dos años más tarde, la Comisión publicó “A Stronger European Industry for Growth and Economic Recovery”, COM (2012). Aquí se propone una mayor interacción entre la UE, sus Estados miembros y la industria para “dar a Europa una ventaja competitiva en la nueva revolución industrial” El principal objetivo de todas las acciones era llegar a 20% de participación de la industria en el PIB en 2020. También señalaba cuatro elementos prácticos de un enfoque proactivo a la política industrial: (a) estimular las inversiones en nuevas tecnologías, (b) mejorar el funcionamiento del mercado interior; (c) facilitar el acceso a la financiación; (d) mejorar el capital humano y las competencias y habilidades. ∙ El tercer hito en el camino hacia una nueva política industrial lo constituye la Comunicación de 2014 “For a European industrial renaissance”. La Comisión establece prioridades fundamentales: un mercado europeo integrado, único, la modernización industrial, pequeñas y medianas empresas y entrepreneurship, y la internacionalización de las empresas de la UE. De este modo, se extiende la corriente principal de la competitividad industrial a otros ámbitos políticos para mantener la competitividad de la economía de la UE. Por otra parte, lo que es de la mayor importancia, se reiteraba la necesidad de la integración de la política industrial y otras políticas de la UE Fuente: Elaboración propia

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4. ¿Industria o servicios? un falso dilema Al margen de la discusión sobre la pertinencia, o no, de la Política Industrial, en relación con sus posibles efectos, existen también algunas dudas sobre la verdadera importancia estratégica que la industria, como tal, tiene en el seno de las economías desarrolladas, una vez constatado que dicho sector ha ido perdiendo peso en el conjunto del PIB, tanto en términos de valor, como en términos de empleo.

En efecto, el importante papel que el sector servicios alcanza en la economías desarrolladas, tanto en términos de su participación en el PIB, como en el empleo total (alrededor del 60-70% en ambos casos) ha proporcionado fundamento estadístico a ciertas teorías que podríamos denominar postindustrialistas, según las cuales, a la etapa de desarrollo capitaneada por la industria, le sucedería otra etapa en la que serían los servicios quienes liderarían dicho proceso.

Sin restar importancia a la utilidad de esta interpretación sectorial de la evolución económica, deben realizarse algunas consideraciones críticas de cierta relevancia.

Para empezar, el peso creciente que el llamado sector servicios, (así, en general) ha ido alcanzando en el PIB de los países desarrollados, resulta muy evidente si medimos la evolución de ambas variables en términos nominales (precios corrientes), pero no lo es tanto si lo hacemos en términos reales (precios constantes) (gráfico 1). Igualmente, la caída del sector industrial en términos reales es bastante menor que la que sufre 1:nominales Evolución(gráfico de la participación enestamos el PIB (España) enGráfico términos 2), indicandodel ensector ambosservicios casos que más bien ante un fenómeno dual en la evolución de los precios de ambos sectores.

Gráfico 1 Evolución de la participación del sector servicios en el PIB (España)

Fuente: AMECO y elaboración propia.

La política industrial

Gráfico 2: Evolución de la participación Gráfico 2 del sector industrial en el PIB (España) Evolución de la participación del sector industrial en el PIB (España) Participación de la industria (incluida energía) en el VAB español, 1985-2014 (%)

Además, la presunta equivalencia entre mayores niveles de desarrollo y el re7 ducido peso del sector industrial, no parece corresponderse con la importancia relativa que éste alcanza en los diversos países europeos, utilizando el criterio generalmente aceptado de la renta per cápita, RPC, (Cuadro 2).

Cuadro 2 Peso de la industria (manufacturas) sobre el PIB en la UE. 2012 Alemania

22,4%

Austria

18,2%

Finlandia

15,4%

Italia

15,6%

Suecia

15,7%

Suiza

19,0%

España

13,3%

UE-27

15,2%

Fuente: Eurostat

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Por otra parte, el hecho de que sea el sector servicios el que acumula la mayor parte del empleo en los países desarrollados (en torno a dos tercios del total) siendo además el único sector que puede considerarse creador neto del mismo, a lo largo del tiempo, obedece en gran medida a factores de carácter estructural, más bien que a otras razones.

La primera de ellas se relaciona directamente con la creciente externalización de numerosos servicios que antes provistos internamente por las propias empresas industriales (limpieza, vigilancia, diseño, control de calidad, e, incluso, la I+D), engrosando, a consecuencia de ello, el volumen del sector servicios. La segunda, con la propia función de producción de una buena parte de los servicios, que requiere para su provisión grandes cantidades trabajo por unidad de producto. La tercera tiene que ver con la escasa permeabilidad que muchos servicios tienen ante los cambios tecnológicos, lo que obliga a crecimientos continuos del empleo (en lugar de aumentos en la productividad) para responder al empuje de la demanda.

La cuarta, en fin, guarda relación con el aislamiento de los servicios frente a la competencia, ya sea a causa de los altos niveles de regulación a los que muchos de estos se hallan sometidos, como consecuencia de los menores niveles relativos de competencia (nacional e internacional) que existen en los mercados de servicios frente a los de productos industriales o agrícolas. Todo lo cual genera una tendencia irrefrenable a la elevación de sus precios relativos.

Es por todo ello por lo que resultaría conveniente definir un indicador menos simplista que nos permita calibrar el nivel de desarrollo económico (y por tanto, industrial) de los diversos países y regiones, atendiendo a factores más cualitativos y estructurales que estadísticos.

En tal sentido, proponemos definir el nivel de desarrollo de la economía de un determinado país en función del mayor o menor grado de terciarización que alcanzan sus diversas actividades productivas. Es decir, de la mayor o menor proporción de factores intangibles (o, más precisamente, inputs de conocimiento) incorporados en el valor de una unidad de producto por las empresas, en relación con los inputs primarios (materias primas, productos semielaborados y mano de obra directa empleada en su fabricación) (gráfico 3). Ya sean aquellos generados en el seno de las empresas, o adquiridos en el “exterior”.

diversas actividades productivas. Es decir, de la mayor o menor proporción de factores intangibles (o, más precisamente, inputs de conocimiento) incorporados en el valor de una unidad de producto por las empresas, en relación con los inputs primarios (materias primas, productos semielaborados y mano de obra directa empleada en su fabricación) (gráfico 3).

Ya sean aquellos generados en el seno de las empresas, o adquiridos en el “exterior”.

La política industrial

Gráfico 3: El proceso de terciarización industrial Gráfico 3 El proceso de terciarización industrial

Fuente: elaboración propia

Este planteamiento restaría una buena parte de eficacia explicativa a las teorías Fuente: elaboración propia

postindustrialistas, dejando paso a una interpretación de carácter neoindustrialista, en la que la importancia creciente de los servicios se explicaría también por la progresiva extensión del proceso de terciarización a toda la actividad productiva; 9 y, particularmente, a la industria, la cual no tendría por qué abandonar su papel central en el proceso de desarrollo económico.

De hecho, la evidencia empírica avalaría esta última afirmación al poner de manifiesto, tal como se refleja en el European Competitiveness Report, 2014, que la industria manufacturera: – Crea vínculos estratégicos con otros sectores económicos. Se ha demostrado que cada puesto de trabajo adicional en la industria manufacturera genera entre 0,5 y 2 puestos de trabajo en otros sectores.

– Es, desde hace mucho tiempo, la principal fuente, así como el principal usuario y difusor del progreso técnico y de las actitudes y aptitudes conexas.

Por ejemplo, en la Unión Europea, la industria manufacturera representa, según Eurostat, la principal fuente de inversión en I+D (62,3% en 2011) – Es una fuente clave de las exportaciones de mercancías (el 80% de la exportación total de mercancias de la UE)

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5. Globalización y cambios en la demanda: nuevos factores determinantes de la competitividad industrial 5.1. Las nuevas condiciones del marco económico internacional Independientemente de la importancia cuantitativa que la industria alcance en el seno de las economías desarrolladas, es un hecho que las empresas industriales deben adaptar periódicamente sus estrategias competitivas a la evolución del marco económico global, para garantizar un mínimo nivel de éxito.

En las actuales circunstancias, las condiciones que definen en nuevo marco económico internacional, pueden agruparse en dos grandes apartados (cuadro 3). El primero recoge las distintas modificaciones producidas en el “lado de la oferta”, mientras el segundo se centra en los cambios en el “lado de la demanda: 1) Por lo que respecta a las condiciones de la oferta, el rasgo más resaltable es el fenómeno de globalización creciente de los mercados, impulsado en estos dos últimos decenios por la progresiva reducción de las barreras comerciales y financieras, así como por los importantes avances producidos en las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) y en los medios de transporte.

Lo cual significa competir globalmente por la captación de recursos tales como tecnología, capital financiero, capital humano, energía y materias primas (lo que, a su vez, hace crucial la disposición de redes de información adecuadas). Pero también significa competir por la captación de una base de clientes crecientemente homogénea en cuanto a tendencias generales en los gustos, consecuencia directa de la gran capacidad y rapidez de difusión de los medios de comunicación de masas (internet, televisión, cine, publicidad, etc.).

2) Y por lo que respecta a las condiciones de la demanda de productos industriales, resulta bastante obvio que ésta se comporta de manera cada vez más inestable y diversificada, de modo que ganar o conservar un segmento de mercado concreto depende de la capacidad de adaptación (innovación) que las empresas tengan a las características específicas exigidas por los mercados.

Por un lado, las nuevas pautas de consumo incorporan motivaciones de carácter genérico (hábitat del hogar, electrónica, bricolaje, equipamiento deportivo, etc.) más que de carácter específico, centrado en productos concretos, orientando sus preferencias cada vez más hacia una oferta comercial altamente especializada, pero que disponga al mismo tiempo de una amplia gama de productos relacionados (del mismo sector o conexos).

Al tiempo que, por otro lado, los demandantes muestran un creciente interés por maximizar la diferencia entre el valor percibido del producto y el precio de éste, obligando a las empresas a rediseñar sus estrategias con el fin de compatibilizar amabas variables.

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Cuadro 3 Características del nuevo marco económico internacional Condiciones

Datos Reducción drástica de barreras arancelarias a la importación de bienes y servicios Mejoras sustanciales en el acceso a la información, las telecomunicaciones y los transportes Globalización de mercados Liberalización de mercados financieros y creciente interconexión entre todos ellos Inmediatez en la difusión de gustos y modas a través de los medios de comunicación de masas (TV, publicidad, Internet, etc.)

Crecientes requerimientos de innovación en bienes y servicios (reducción del ciclo de vida de los productos) Nuevas pautas de consumo motivadas por conceptos Demanda final más inestable, genéricos (hábitat del hogar, electrónica, bricolaje, diversificada y exigente equipamiento deportivo, etc.) más que por productos específicos Mayor atención al precio (en relación con el valor percibido)

5.2. Consecuencias para las estrategias competitivas de las empresas industriales Las consecuencias que ambos grupos de factores tienen para las estrategias competitivas de las empresas industriales son numerosas y de carácter muy variado (cuadro 4).

Por un lado las variaciones cualitativas en la demanda (con la consiguiente reducción del ciclo de vida de los productos), les obliga a una rápida adaptabilidad de los sistemas de producción (flexibilidad estática) para satisfacer los nuevos requerimientos. Al tiempo que cobra creciente importancia la capacidad para la innovación continua de productos (flexibilidad dinámica), consecuencia del acortamiento del ciclo medio de vida de aquéllos a quienes sustituyen.

En tales condiciones, los “viejos” modelos de gestión fordista, perfectamente adaptados para suministrar grandes series de bienes estandarizados a una demanda que accedía éstos por primera vez de manera masiva, siguen teniendo vigencia en ciertos productos y actividades, pero pierden relevancia frente a una nueva forma de organización empresarial bastante más flexible y mucho mejor pertrechada para adaptarse rápidamente a los cambios del entorno.

Ello significa que, si bien todas las formas de innovación en el seno de la empresa siguen siendo importantes como fuentes de ventajas competitivas, son las de carácter organizativo y mercadotécnico las que, en las actuales circunstancias,

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cobran especial relevancia, frente a las de producto y proceso, más propias del período preglobalización.

En efecto, en un mercado global las empresas industriales se ven impelidas a competir a través de nuevas estrategias organizativas capaces de posibilitar el despliegue en red, facilitar su internacionalización, y permitir el manejo integrado de los diversos componentes de la cadena del valor. Todo lo cual resulta ahora plausible gracias al extraordinario desarrollo y accesibilidad de las nuevas TIC, los medios de transporte y la logística en general.

De tal modo que la incorporación de las restantes innovaciones se produce ahora en el marco de un modelo de gestión empresarial mucho más capacitado para enfrentarse con éxito a la cambiante evolución de las condiciones del mercado.

En particular, las empresas industriales ya no pueden obviar el hecho de que la distribución juega un papel estratégico en un mundo globalizado. En la medida en que ésta, al establecer un nexo directo con el consumidor final y proveer de información, en tiempo real, sobre los cambios que se vayan produciendo en las preferencias de aquél, obliga a establecer estrategias de canal mucho más activas (innovaciones mercadotécnicas) que las utilizadas en períodos anteriores Todo ello es lo que explica, entre otras cosas, el éxito de algunas estrategias mixtas (que podríamos definir como ikeísmo, o zaraísmo) basadas, al mismo tiempo, en una apreciable diferenciación del producto y en una mayor amplitud de gama (y todo ello a precios moderados). Lo cual amplia de manera significativa el mapa de estrategias competitivas genéricas diseñado por M. Porter en los años 80, en el que se contemplaba, grosso modo, la necesidad de escoger entre estrategias de diferenciación puras (calidad, marca, diseño, servicio postventa, etc.), y estrategias de liderazgo en costes (bajos precios y producto más o menos estandarizado).

Ahora bien, para que todo esto sea posible, las empresas no sólo deben incorporar (externa o internamente) crecientes dosis de servicios avanzados, imprescindibles para asimilar, o producir, innovaciones de todo tipo, sino que también deben aprender a gestionar eficientemente el conocimiento especializado con el fin de convertir a éste en la principal fuente de sus ventajas competitivas dinámicas.

Y no sólo eso, también obtener ventajas de coste en todos los eslabones de la cadena del valor (y no solo en las actividades directamente productivas), lo que ahora es posible gracias al uso intensivo de TIC y logística que acompañan necesariamente a las innovaciones organizativas y mercadotécnicas.

No es preciso resaltar que en tales circunstancias, la variable “dimensión de las empresas” cobra, de nuevo, una especial relevancia, en la medida en que éstas deben alcanzar un umbral mínimo de tamaño tal que garantice la implantación con ciertas garantías de éxito de los nuevos modelos organizativos.

La política industrial

Obsérvese, no obstante, que hablamos de dimensión de la empresa, no de la planta, lo que significa, por un lado, que la posible obtención de economías de escala, se desplaza, desde las actividades directamente productivas, hasta el conjunto de las actividades realizadas por la empresa a lo largo de toda la cadena del valor. Y, por otro, que la mayor dimensión empresarial puede lograrse de manera individual o mediante acuerdos de cooperación entre empresas individuales (estrategias de tipo cluster) lo que permitiría hacer compatible el necesario aumento de tamaño en el modelo de negocio global y la reducida dimensión de las empresas que lo componen.

Cuadro 4 Implicaciones sobre la empresa industrial Efectos Necesidad de rápida adaptación de los bienes y servicios existentes a los requerimientos de la demanda (flexibilidad estática), extensión de la gama e impulso a la introducción de nuevos productos y (flexibilidad dinámica) Menor relevancia de los modelos de gestión fordistas como fuente de ventajas competitivas Necesidad de internacionalización de las empresas, organización en red y control integrado de los diversos componentes de la cadena de valor: desarrollo de la logística Posibilidad de diseñar nuevas estrategias competitivas basadas en “diferenciación + amplitud de gama+ precios moderados” Papel estratégico de la distribución Necesidad de incorporar servicios especializados (provistos interna o externamente a la empresa): creciente importancia de la gestión del conocimiento en las empresas Posibilidad de incorporación intensiva de tecnologías de la información y las telecomunicaciones (TIC): gestión de la información Relevancia de la dimensión de la empresa (no de la planta)

Estrategias

Nuevas ventajas competitivas basadas en la introducción de innovaciones De proceso De producto Mercadotécnicas Organizativas

6. Objetivos de la política industrial Teniendo en cuenta el marco territorial de referencia (País o región) en el que se aplique, la Política Industrial persigue dos grandes objetivos.

Por un lado, la mejora competitiva de las empresas y sectores presentes en dicho territorio, sean éstos “tradicionales” o “avanzados” (Modernización). Y por

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otro, la extensión del entramado productivo hacia nuevas actividades o el desarrollo de actividades emergentes ligadas a las ya existentes (Diversificación).

6.1. Modernización de la base productiva No es posible abordar el objetivo de “mejora competitiva de empresas y sectores existentes en un territorio” sin delimitar previamente el concepto mismo de ventajas competitivas.

Sin entrar en demasiadas consideraciones sobre el asunto, puede afirmarse, como hace M. Porter, que las ventajas competitivas de una empresa moderna deben diferenciarse nítidamente de las ventajas comparativas heredadas, entendiendo por éstas últimas aquellas que están basadas en la abundancia relativa de factores “primarios”, sean estos recursos naturales o mano de obra sin cualificar.

Sin perjuicio de que, en las primeras fases del desarrollo, la existencia de este tipo de recursos puede facilitar el despegue económico de un determinado territorio, muy pronto las ventajas competitivas ligadas a aquellos, se agotarán. Y ello por dos razones.

En primer lugar, porque la probabilidad de que surjan competidores provenientes de otros territorios “emergentes” (igual o mejor dotados de factores primarios que aquellos) crece de manera exponencial, conforme se reducen las barreras arancelarias y se avanza en la integración de los mercados de bienes y servicios.

Y en segundo lugar, porque la demanda evoluciona hacia patrones de consumo más sofisticados (en coherencia con el crecimiento de la renta per cápita) que exigen algo más que commodities y productos industriales de escasa diferenciación, que son los que el modelo de ventajas comparativas heredadas puede proporcionar de manera solvente.

La conclusión es que la fortaleza competitiva de las empresas y sectores presentes en un territorio (y mucho más si ésta se observa desde un punto de vista dinámico) tiene que ver, sobre todo, con el ritmo, mayor o menor, de incorporación por parte de aquellas de todo tipo de ventajas competitivas ligadas, de manera directa o indirecta, al conocimiento y la innovación, y orientadas a la demanda más exigente del mercado. Entre otras cosas, porque este tipo de ventajas competitivas, a diferencia de lo que ocurre con las ventajas comparativas heredadas, son difícilmente reproducibles en otros territorios.

Asimismo, puesto que las empresas industriales pertenecientes a un mismo sector de actividad, se concentran en un territorio determinado formando cúmulos (cluster) para aprovechar así las ventajas derivadas de las economías externas generadas por aquellos, el objetivo de modernización empresarial debe considerar también la mejora competitiva de todo el sistema productivo territorial abarcado

La política industrial

por un cluster. En particular debe atenderse al estímulo y fortalecimiento de las diversas economías externas generadas (trabajadores formados y con experiencia en el sector, existencia de servicios y talleres auxiliares especializados, o la difusión de conocimientos entre las distintas empresas) Estas son algunas de las razones por las que la Política Industrial, en la medida en que actúa como un potente agente catalizador del conocimiento puesto a disposición de las empresas, se convierte en una variable clave para facilitar su mejora competitiva, y, por extensión, la de los sectores a los que éstas pertenecen. Y es, precisamente, en este contexto en el que el tamaño, la fortaleza, y la eficiencia del Sistema de Innovación en su conjunto (del cual, el subsistema productivo es el principal componente), se convierte en un asunto de extraordinaria importancia para el éxito de dicha política.

6.2. Diversificación El segundo objetivo de la Política de Innovación Industrial, tan importante como el primero, pretende extender la gama de actividades productivas desarrolladas en un territorio, de tal modo que, al tiempo que amplia su capacidad para generar empleo y mayores niveles de renta per cápita, reduzca la dependencia que estas magnitudes tienen de la base productiva previamente existente.

En el bien entendido que diversificación y especialización no deben considerarse objetivos contradictorios. Un territorio que acoge una serie de actividades altamente especializadas (sean éstas las que sean) dispone de un evidente capital competitivo, que, sin embargo, no elimina la indiscutible ventaja que supone disponer, al mismo tiempo, de una gran diversidad sectorial, y que ésta sea, además, creciente.

La razón de que ello sea así es que el desarrollo económico tiene, en gran medida, un carácter aleatorio, de tal modo que ciertas actividades, consideradas en cierto periodo histórico, como altamente dinámicas, pueden dejar de serlo en un futuro más o menos próximo, para dejar paso a otras que no necesariamente son previsibles en la situación actual.

En todo caso, el objetivo de diversificación industrial puede subdividirse, a su vez, en tres objetivos específicos: – Estímulo al surgimiento de nuevas actividades o sectores (prioritariamente, de alto contenido tecnológico), inexistentes previamente en el territorio de referencia.

– Expansión y consolidación de aquellas actividades emergentes, con gran potencial de mercado, pero que se realizan ahora de manera incipiente y dispersa a lo largo del territorio.

Andrés García Reche - Francisco Más Verdú

– Diversificación por extensión del cluster: desarrollo de actividades conexas ligadas a un cluster previamente existente, generado en torno a un producto principal.

Debe resaltarse que este último objetivo de diversificación por extensión del cluster actúa, a su vez, como elemento autorreforzante del conjunto, y, particularmente, de la actividad principal sobre la que aquél se despliega en el territorio. Lo que significa que también resulta pertinente para alcanzar el objetivo de modernización de dicho sector, tal como se apuntó en el apartado 5.1.

7. Instrumentos de la política industrial Los instrumentos utilizados habitualmente por la política industrial han sido clasificados atendiendo a diversos criterios: 1. Horizontales y sectoriales, según se pretenda estimular la incorporación de determinados inputs a todas las empresas, independientemente del sector a que pertenezcan (por ejemplo, la incorporación de TIC a los procesos de gestión), o bien se centren exclusivamente en las empresas pertenecientes a un sector determinado (por ej. un plan de reconversión sectorial o un instituto tecnológico especializado) 2. Individuales y colectivos, según afecte a la empresa, individualmente considerada (por ejemplo, el apoyo a un plan de internacionalización o la contratación de un diseñador externo) o bien se dirija a un grupo de empresas para realizar determinadas acciones (por ej. la constitución de un consorcio de exportación o las medidas dirigidas al fortalecimiento de un cluster) 3. Directos e indirectos, según el apoyo se instrumente a través de una subvención directa o asistencia técnica a la empresa por parte del órgano público responsable del programa, o bien se ejecute a través de instituciones intermedias.

4. Financieros y no financieros, dependiendo de si el apoyo se realiza a través de subvenciones a la incorporación de inputs intangibles, la formación o la asistencia técnica, o bien a través de créditos reembolsables por parte de la institución.

Pues bien, puede afirmarse que, en el caso de la Política Industrial, no existe una prescripción a priori sobre el tipo de instrumento más eficaz para alcanzar los objetivos propuestos, debiendo utilizarse aquellos que, en cada caso, se consideren más pertinentes, sin que ello suponga la exclusión de ningún otro. Por ejemplo, un programa dirigido a la modernización de las empresas de calzado puede incorporar acciones horizontales o sectoriales, de carácter individual (di-