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(Editores)

VIDAL ROMERO JORGE E. TELLO PEÓN

Con ello pretendemos no quedarnos en el lugar común de establecer la multitud de problemas que aquejan a nuestro país y emitir juicios de valor sobre el desempeño de la administración pública, sino aportar los conceptos, metodologías y propuestas de políticas públicas que pudieran mejorar la situación de seguridad y gobernanza en México.

inteligencia y seguridad

Propuestas a Problemas

En este libro, un grupo de afiliados del Centro de Estudios sobre Seguridad, Inteligencia y Gobernanza (CESIG) del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) aportamos nuestra experiencia y conocimiento en la materia para proponer soluciones a problemas específicos en los temas de seguridad, inteligencia y gobernanza. Las contribuciones no se enfocan solamente en la violencia generada por las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas, que ha sido equivocadamente el foco de las políticas públicas, sino que enfatiza los problemas que afectan el día a día de los mexicanos.

Seguridad, Inteligencia y Gobernanza en México

Ante la severa crisis de seguridad y gobernanza que atraviesa México, este libro aborda las principales problemáticas del país y esboza algunas propuestas de soluciones. La situación de violencia ha escalado a tal grado que los riesgos que enfrenta México no se circunscriben solamente a la inseguridad y a lo policiaco, sino que afectan seriamente la gobernanza y la seguridad nacional. A pesar de la magnitud del problema, son pocas las intervenciones de los distintos niveles de gobierno que pueden ser consideradas como exitosas.

inteligencia y seguridad

Seguridad, Inteligencia y Gobernanza en México

Seguridad, Inteligencia y Gobernanza en México Propuestas a Problemas

VIDAL ROMERO JORGE E. TELLO PEÓN (Editores)

inteligencia y seguridad inteligencia y seguridad

SEGURIDAD, INTELIGENCIA Y GOBERNANZA EN MÉXICO Propuestas a Problemas

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Javier de Lucas Martíndd

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Ángel M. López y López

Tomás S. Vives Antón

Marta Lorente Sariñena

Ruth Zimmerling

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

SEGURIDAD, INTELIGENCIA Y GOBERNANZA EN MÉXICO Propuestas a Problemas Editores

VIDAL ROMERO JORGE E. TELLO PEÓN Autores MANUEL BALCÁZAR VILLARREAL CATHERYN CAMACHO BOLAÑOS RUBEN DURANTE RODRIGO ELIZARRARÁS LUIS ESTRADA SAMARA FERNÁNDEZ INÉS H. GÓMEZ EMILIO GUTIÉRREZ GEMA KLOPPE-SANTAMARÍA LUIS HERRERA LASSO M. MARÍA ENCARNACIÓN LÓPEZ ATHANASIOS HRISTOULAS ARTURO PELÁEZ GÁLVEZ VIDAL ROMERO DANIELA SÁNCHEZ ALEJANDRA S. SOTO PLASCENCIA JORGE E. TELLO PEÓN

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

Co-edición: Centro de Estudios sobre Seguridad, Inteligencia y Gobernanza del ITAM (CESIG) Los capítulos de este libro fueron revisados por pares en un procedimiento doble-ciego.

Director de la colección: JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC Universidad de Valencia

© VV.AA.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO

Av. Tamaulipas 150, Oficina 502

Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100 Ciudad de México

Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es

ISBN: 978-84-1113-176-6

MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Agradecimientos............................................................................................. 9 Introducción................................................................................................... 11 I. INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES DE SEGURIDAD Capítulo 1 Un Modelo de Seguridad para México.......................................................... 25 Jorge E. Tello Peón Alejandra S. Soto Plascencia

Capítulo 2 Intervenciones humanitarias por parte de la comunidad internacional: ¿Lecciones para México?................................................................................ 49 Athanasios Hristoulas Inés H. Gómez

Capítulo 3 La Guardia Nacional frente al orden político y constitucional mexicano.... 65 Catheryn Camacho Bolaños

Capítulo 4 Unidades Criminalísticas de Proximidad: La centralidad del personal operativo en la investigación del homicidio doloso en la Ciudad de México.... 79 Arturo Peláez Gálvez

II. INTELIGENCIA Capítulo 5 Alcances y límites de la inteligencia en México............................................ 99 Luis Herrera Lasso M.

Capítulo 6 Ciencias del Comportamiento: una oportunidad para los Servicios de Inteligencia en México...................................................................................... 113 Manuel Balcázar Villarreal

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Índice

III. RELACIÓN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Capítulo 7 ¿Debe centralizarse el combate al crimen?.................................................... 129 Ruben Durante Emilio Gutiérrez

Capítulo 8 Los efectos nocivos de la estructura fiscal en la seguridad pública.............. 147 Vidal Romero

IV. GOBERNANZA Y SEGURIDAD Capítulo 9 Linchamientos, Estado e inseguridad en el México contemporáneo........... 171 Gema Kloppe-Santamaría

Capítulo 10 Gobernanza sobre la violencia contra las mujeres en la frontera necropolítica: el caso de Ciudad Juárez........................................................................ 187 María Encarnación López

Capítulo 11 La gobernanza en el Alto Golfo: el caso del tráfico de totoaba y la delincuencia organizada........................................................................................ 201 Rodrigo Elizarrarás

V. INFORMACIÓN Y SEGURIDAD Capítulo 12 La seguridad pública en México: el impacto de la narrativa en las conferencias matutinas de AMLO.......................................................................... 221 Luis Estrada Samara Fernández Daniela Sánchez

Sobre los Autores............................................................................................ 239

AGRADECIMIENTOS Este libro es el primer producto editorial del recién creado Centro de Estudios sobre Seguridad, Inteligencia y Gobernanza del ITAM. Es el inicio de un camino que esperamos sea sostenido y fructífero. No hubiera sido posible la realización de este volumen editado sin el apoyo decidido del Dr. Arturo Fernández, Rector del ITAM, y del Dr. Alejandro Hernández, Vicerrector del ITAM. Agradecemos su confianza para esta tarea.

En la elaboración de este libro fue fundamental el excelente trabajo editorial de Catheryn Camacho. Alejandra Soto también contribuyó a esta tarea. Agradecemos su valiosa participación.

Agradecemos también a los revisores anónimos de los capítulos de este volumen editado.

INTRODUCCIÓN VIDAL ROMERO JORGE E. TELLO PEÓN México se encuentra en una mala situación de seguridad. Los riesgos vigentes no son sólo propios del orden y la seguridad pública; es, además, la gobernanza y la seguridad nacional lo que está en juego. No extraña que el ciudadano común reporte ya desde hace años mayor preocupación por la seguridad que por la economía e, incluso, que por temas de salud en plena pandemia del Covid-19.

La seguridad es para muchos un tema de supervivencia. El crimen y violencia son parte de la vida de millones de mexicanos que la sufren directa e indirectamente todos los días. Durante 2020, en promedio por día: 2.6 mujeres fueron asesinadas (feminicidios),1 en su mayoría por alguien cercano a ellas. Durante 2020 (último año para el que hay datos disponibles de la ENVIPE2), 6,899 personas de cada 100,000 habitantes en México fueron robadas en el transporte o la calle; 5,160 personas de cada 100,000 habitantes son víctimas de una extorsión, eventos que en ocasiones implican la quiebra de un negocio o la pérdida de buena parte del patrimonio de una familia. En promedio, el costo de cada delito para la víctima fue de 7,155 pesos.

Más allá de las estadísticas, también denotan la gravedad de la situación la proliferación de grupos de autodefensa, los linchamientos, y la legitimación del crimen desde el más alto nivel de la política.

Ante esto, en las últimas décadas, Gobiernos de todos los niveles y afiliaciones políticas han planteado distintas soluciones a los problemas de crimen y violencia, algunas (pocas) han sido exitosas y muchas otras han fracasado, o al menos eso pareciera, ya que muy pocas políticas de seguridad han sido evaluadas adecuadamente para medir su efectividad y

1

2

Datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública, disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/envipe/2021/

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Vidal Romero y Jorge E. Tello Peón

la gran mayoría de políticas y acciones de los distintos Gobiernos no han sobrevivido más de una administración.

El contexto y la combinación de crimen y soluciones ineficaces puede ser desalentador, especialmente después de más de una década en que el problema se ha vuelto más grave. En este libro, un grupo de afiliados del Centro de Estudios sobre Seguridad, Inteligencia y Gobernanza (CESIG) del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) nos proponemos abonar a la solución de los problemas contribuyendo con diagnósticos y propuestas a problemas específicos en los temas de seguridad, inteligencia y gobernanza. Nuestro interés no es quedarnos en el lugar común de establecer la multitud de problemas que aquejan a nuestro país y emitir juicios de valor sobre el desempeño de la administración pública, sino iniciar un proceso de reflexión y análisis sobre los conceptos, metodologías y política pública, e, incluso, ir un paso más allá al contribuir con soluciones ejecutables al tema de la seguridad en sentido amplio.

Si bien el enfoque de este libro es en el presente y los futuros posibles y deseables, es importante contextualizar en el tiempo lo que sucede en México. Los fenómenos de crimen y violencia no son nuevos en el país; México ha sido tradicionalmente un país violento y con altos índices de crimen.

Aunque podemos compararnos con tiempos pasados más violentos o con otros países con más crimen, esto no hace menos urgente la atención del tema. Es importante —para plantear las soluciones adecuadas— entender que los problemas de inseguridad en México no iniciaron con la llamada “guerra contra el narco” del presidente Felipe Calderón (2006-2012), y que tampoco terminarán inmediatamente con alguna política específica, aunque ésta se acompañe de buena voluntad. De hecho, un buen punto de partida para entender el problema y sus posibles soluciones es comprender que desgraciadamente no hay soluciones mágicas ni balas de plata.

Una pregunta pertinente es por qué después de tantos años y costos de todo tipo el problema de seguridad no se ha solucionado. La respuesta probablemente es una combinación de inercias institucionales, límites estructurales para el cambio y la innovación, recursos insuficientes y la magnitud relativa del problema.

El libro se compone de doce capítulos escritos por investigadores afiliados al CESIG. Los capítulos se encuentran agrupados en cinco secciones

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Introducción

distintas: instituciones y organizaciones de seguridad; inteligencia; seguridad y relaciones entre niveles de gobierno; seguridad y gobernanza, e información y seguridad.

En este capítulo introductorio presentamos de forma general el contexto general en el que se desarrollan los temas a lo largo del libro. El propósito es, sobre todo, presentar al lector los matices que consideramos necesarios para comprender mejor el caso de México. Enseguida, presentamos los problemas específicos que este libro trata. Siendo los temas de seguridad, inteligencia y gobernanza tan amplios, es necesario enfocarse en problemas específicos para irlos solucionando uno a uno. Otra vez, no hay soluciones mágicas, holísticas ni estáticas. Finalmente, este capítulo cierra con propuestas generales de soluciones a los problemas que planteamos en el libro.

1. EL CONTEXTO Es importante notar que la situación que vive el país en materia de inseguridad es grave para los estándares de nuestro tiempo, pero no es algo atípico para México. A lo largo de su historia, el país ha enfrentado múltiples problemas de inseguridad; con distintas características y peculiaridades, cada generación de mexicanos ha lidiado con el crimen y la violencia en algunas ocasiones con más éxito que en otras.

Haciendo un muy breve recuento (dado que no es el objetivo de este libro y a riesgo de múltiples generalizaciones y sobresimplificaciones) de la situación de crimen y violencia rampante del periodo revolucionario a principios del siglo XX, en el que el estimado de decesos a causa del conflicto fue de alrededor de 202 fallecimientos por cada 100 mil habitantes anualmente,3 pasamos a los conflictos posrevolucionarios en los cuales un Estado en construcción era incapaz de hacer frente a los grupos insurgentes y criminales que se extendían por todo México. La provisión de seguridad era precaria y con mucha variación por todo el territorio nacional.

3

Datos sobre fallecimientos relacionados al conflicto de Correlates of War, disponibles en https://correlatesofwar.org/data-sets/COW-war/intra-state-wars-v5-1.zip/view

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Vidal Romero y Jorge E. Tello Peón

Una vez que los grupos triunfadores de la Revolución lograron ponerse de acuerdo, o aniquilarse, inició el proceso de construcción de las organizaciones e instituciones de un nuevo Estado. Esto, como predice la teoría (e.g. North et al. 2013), pacificó al país. Las nuevas instituciones generaron alternativas pacíficas para la resolución de muchos tipos de conflicto y el Estado, con mayores recursos y mejor organización, se encontró en mejores condiciones para reprimir actos ilícitos. Los datos de homicidios del periodo entre la década de 1930 y 1960 muestran un descenso monotónico. Pero, si bien es claramente un periodo de notable pacificación del país, no es un periodo pacífico como tal. La tasa de homicidios por cien mil habitantes del periodo va de 52 a 22 (como punto de comparación, la tasa en 2020 fue de 28).4 Estas son tasas muy altas en términos relativos y absolutos. La tan mencionada pax priista nunca existió como tal.

Enseguida, la violencia homicida se estabilizó en niveles también relativamente altos durante dos décadas, con tasas alrededor de 20 homicidios por cien mil habitantes. Otros crímenes, con la poca estadística de incidencia disponible para el periodo, aumentan, como el secuestro y el secuestro exprés.

México mejoró sostenidamente sus indicadores de seguridad pública desde 1990 hasta 2007 (pasó de 19.72 a 8.04 homicidios anuales por cada cien mil habitantes).5 Si bien se alcanzaron entonces niveles propios de países desarrollados (Escalante, 2009), hoy queda claro que no se consolidaron las instituciones de seguridad y justicia, y que tampoco hubo un esfuerzo sostenido en el desarrollo de una cultura nacional del tema y, mucho menos, de la conciencia y responsabilidad cívica que conlleva.

Posteriormente, la inseguridad comienza a incrementarse —paradójica, pero no inexplicablemente, al mismo tiempo que el país se democratizaba (Trejo y Ley, 2020).

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5

Datos del Anuario Estadístico de la República Mexicana, disponible en https://repositorio.unam.mx/contenidos/anuario-estadistico-de-la-republica-mexicana-564597?c= pj7n5r&d=false&q=*:*&i=1&v=1&t=search_0&as=0 Datos del INEGI, disponibles en https://www.inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/ bd/continuas/mortalidad/defuncioneshom.asp?s=est

Introducción

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Es muy importante considerar que durante buena parte del periodo que describimos en los párrafos anteriores México era un régimen autocrático (Magaloni, 2006). Esto implica que, en gran medida, la lógica de creación y funcionamiento del aparato de seguridad en todos los órdenes de gobierno en México tenía como objetivo primario mantener la estabilidad del régimen y al PRI en el poder político. El México democrático actual todavía mantiene muchas de esas instituciones y organizaciones de seguridad. La transición a la democracia mexicana no incluyó un diseño actualizado del aparato de seguridad para la nueva realidad. Las distintas administraciones han modificado sólo parcialmente las instituciones, en el sentido de que no han establecido una lógica general que contenga la visión (democrática) de Estado en el tema de seguridad.

2. LOS PROBLEMAS Y LAS PROPUESTAS DE SOLUCIÓN Cada capítulo de este libro se centra en un problema específico que considera resultados no deseables—por ejemplo, homicidios o tráfico de bienes ilícitos—y deficiencias institucionales que afectan la provisión adecuada de seguridad y de inteligencia. Estos problemas constituyen una buena muestra de la situación que vive el país. Los capítulos contribuyen también con soluciones a dichos problemas.

Quizá uno de los peores elementos en el caso de México, es que no se vislumbran políticas públicas efectivas a los problemas de crimen y violencia. Además, se percibe una grave confusión de conceptos, donde los tomadores de decisiones suelen no distinguir lo político de lo estratégico, lo táctico de lo operativo o lo militar de lo civil. Hay evidencia de omisiones y también de superposición de tareas por falta de claridad en las atribuciones y competencias entre los tres órdenes de gobierno.

La primera sección sobre instituciones y organizaciones de seguridad considera cuatro capítulos que abordan los temas fundamentales del andamiaje de seguridad.

En el primer capítulo, Jorge E. Tello Peón y Alejandra Soto tratan el problema de la inexistencia de un modelo nacional de seguridad en México que sintetice un concepto ideal con visión de Estado. Si bien existen

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Vidal Romero y Jorge E. Tello Peón

algunos avances normativos en fechas recientes, existen múltiples vacíos y contradicciones que impactan en las capacidades del Estado para cumplir con la provisión de seguridad en sus distintos ámbitos. Este tema es fundamental y transversal a muchas de las deficiencias institucionales del sistema mexicano.

Tello y Soto plantean los elementos básicos que el modelo nacional de seguridad debiera tener. Dicho modelo debiera prevenir confusiones y contradicciones para cumplir con los objetivos planteados. El modelo debería ser legítimo, en el sentido de estar conformado por ideales nacionales que los distintos grupos en el país comparten. El modelo debiera ser legalmente sólido y contar con fondos suficientes.

En el segundo capítulo, Athanasios Hristoulas e Inés H. Gómez se enfocan en un tema específico del modelo nacional de seguridad: el modelo de policías. Los autores analizan los distintos problemas de las organizaciones de seguridad de México: la desconfianza intra e inter-agencias; un entrenamiento deficiente; un horizonte de corto-plazo; y, muy importante, la mezcla de los asuntos militares y civiles. El resultado es un sistema de agencias de seguridad ineficaz y con significativos espacios de discreción que incentivan la corrupción.

Como solución al problema que plantea el capítulo, Hristoulas y Gómez señalan —basado en experiencias internacionales— la necesidad de investigar la operación de las direcciones de asuntos internos de las policías; generar confianza entre instituciones de seguridad; separar a las fuerzas militares y a las policiales, desligando a los militares de tareas de combate al crimen.

Catheryn Camacho Bolaños trata en el tercer capítulo el problema de inconstitucionalidad de la Guardia Nacional. El problema no es solo de forma jurídica, sino que, además, tiene importantes consecuencias sustantivas, ya que afecta negativamente el sistema de pesos y contrapesos entre los poderes de la Unión, así como al balance de poder entre el Ejecutivo federal y los entes subnacionales, impactando negativamente el sistema federalista que establece la Constitución Mexicana. El resultado es una concentración ilegal de poder en el Ejecutivo federal de las tareas y recursos para los temas de seguridad pública, interior y nacional.

Introducción

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Camacho propone revertir la reforma constitucional para reponer el desbalance entre poderes y órdenes de gobierno en nuestro país. La autora señala que la presión suficiente para que esto suceda debiera venir de la sociedad civil organizada.

El cuarto capítulo analiza un nivel organizacional más especifico: las fiscalías de la Ciudad de México. Arturo Peláez analiza el proceso de investigación de homicidios dolosos de esta organización y las variables que afectan la efectividad para investigar crímenes. El foco del análisis, y del problema, se localiza en las fases tempranas de la investigación en las que intervienen de manera asimétrica e inconexa, la policía de investigación, peritos y agentes del Ministerio Público.

Peláez analiza la solución que la Fiscalía de la Ciudad de México ha desarrollado al problema que plantea en Estrategia de Combate al Homicidio Doloso en el Ciudad de México y la creación de las Unidades Criminalísticas de Proximidad.

Enseguida, la segunda sección del libro trata el tema de inteligencia en dos capítulos.

Luis Herrera Lasso, en el quinto capítulo, analiza el problema de la carencia de un sistema de inteligencia en México, el cual sirva a los intereses del Estado como un todo y no solamente a los del Gobierno y el partido en turno. Esta deficiencia institucional afecta negativamente la cantidad y calidad de los insumos con que cuentan las organizaciones de seguridad para operar adecuadamente.

Herrera Lasso plantea nueve ejes o acciones que se requieren ejecutar para fortalecer y mejorar los aparatos de inteligencia del Estado mexicano.

Algunos ejes relevantes que propone el capítulo son: promover la coordinación entre agencias de inteligencia y de seguridad; sistematizar los procesos de recolección, procesamiento y análisis de información; e institucionalizar la carrera de oficial de inteligencia en las distintas ramas de la producción de inteligencia.

El capítulo seis complementa la comprensión de los problemas del sistema de inteligencia. Manuel Balcázar Villarreal trata el problema de capacitación del personal de inteligencia; en específico analiza los determinantes de la toma de decisión y de los procesos de inteligencia estratégica en

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Vidal Romero y Jorge E. Tello Peón

México. El autor identifica un sesgo hacia tareas operativas y la resolución de conflictos del día a día, y no hacia la anticipación y prevención, lo que limita las capacidades de los cuerpos de inteligencia y su efectividad.

Para solucionar el problema que plantea, Balcázar Villarreal propone aprovechar las oportunidades que ofrecen las ciencias de comportamiento, integrándolas a las decisiones y procesos de inteligencia estratégica en México. Esto como parte de la construcción de un nuevo paradigma de inteligencia del siglo XXI, en el que la inteligencia nacional esté profesionalizada.

La siguiente sección analiza en dos capítulos los problemas derivados de la relación entre órdenes de gobierno para el combate del crimen y la violencia.

En el séptimo capítulo, Ruben Durante y Emilio Gutiérrez investigan las circunstancias bajo las cuales la fragmentación del poder político que trajo la democratización y la descentralización administrativa ayudan o dificultan la provisión de seguridad, especialmente enfocados en el grado de efectividad de las policías.

Durante y Gutiérrez argumentan, con base en evidencia empírica, que la democratización y la descentralización no siempre imposibilitan la implementación de estrategias y políticas públicas efectivas en materia de seguridad y que hay un amplio espectro de circunstancias en las que pueden ser contextos benéficos para resolver problemas de crimen y violencia.

El capítulo ocho complementa al anterior enfocándose en el problema de centralización y desconexión fiscal. Vidal Romero identifica cómo el sesgo fiscal a favor del Gobierno federal le otorga poder para inducir a los Gobiernos subnacionales a que persigan delitos relacionados a crimen organizado y, más específico, tráfico de drogas. El costo son todos los delitos del fuero común que se dejan de prevenir y perseguir, los cuales afectan a la mayoría de los ciudadanos, y regresivamente a los grupos sociales más vulnerables. Además, esta circunstancia genera incentivos negativos para el desempeño eficaz de los cuerpos de seguridad.

Romero argumenta que la solución a los problemas de centralización y desconexión fiscal requiere reglas fiscales que generen los incentivos correctos para que cada orden de gobierno se enfoque en los crímenes

Introducción

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que le corresponden (sin que esto implique terminar con la coordinación entre policías de distintos órdenes de gobierno); dichas reglas debieran conectar recaudación y gasto para que los Gobiernos subnacionales sean directamente responsables de conseguir por el cobro de impuestos una alta proporción de lo que gastarán en seguridad. En el contexto actual de fragmentación política, debieran existir incentivos para replantear el pacto fiscal en este sentido.

La siguiente sección del libro trata, en tres capítulos, diversos temas que relacionan a la seguridad y la gobernanza. Se trata de temas aparentemente distintos, pero que comparten una problemática básica: un Estado de derecho deficiente.

Gema Kloppe-Santamaría, en el capítulo noveno, estudia el problema de los recurrentes linchamientos en México como una forma de justicia extralegal. La autora argumenta que los linchamientos son un síntoma de la relación de la ciudadanía y el Estado en temas de seguridad y justicia determinada por dinámicas de abuso, negligencia estatal y desconfianza ciudadana a la autoridad.

Como solución al problema, Kloppe-Santamaría propone tomar el ejemplo de Estados Unidos en dos aspectos. Primero, tipificar el linchamiento como delito, y segundo, la creación de una masa crítica de autoridades, sociedad civil e iglesias que entiendan la lógica institucional y cultural que motiva los linchamientos.

En el capítulo décimo, María Encarnación López analiza el problema de violencia de género y feminicidios en Ciudad Juárez en el contexto de la pandemia del Covid-19. El maltrato y asesinato de mujeres se ha normalizado en Ciudad Juárez —y otros puntos del país— y enfocado en los grupos más vulnerables: mujeres pobres y empleadas de industrias globales. El discurso político no hace más que endógenamente empeorar la situación; éste normaliza la violencia de género, estigmatiza a las mujeres, y más aún a aquellas mujeres que reclaman justicia en la calle.

López propone como solución al problema un pacto integral y colaborativo entre Gobiernos, empresarios, instituciones de educación y sociedad civil que redunde en protocolos policiales y judiciales adecuados y efectivos evitando a toda costa la revictimización de las mujeres y sus familiares. Si

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Vidal Romero y Jorge E. Tello Peón

bien el debate y diálogo sobre el tema debiera llegar a toda la ciudadanía, el énfasis debiera ser en los jóvenes. El discurso debiera enfocarse críticamente contra el maltrato e instrumentalización de las mujeres pobres y trabajadoras de Ciudad Juárez (o donde quiera que se presente el problema).

La sección de seguridad y gobernanza termina con el texto de Rodrigo Elizarrarás que trata el problema de tráfico de sustancias y especies protegidas en la zona del Alto Golfo de California. El capítulo se enfoca en el tráfico de totoaba por organizaciones de crimen organizado. El problema muestra las deficientes capacidades institucionales y de recursos de las agencias del Estado a cargo de este problema, como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.

Elizarrarás plantea seis acciones específicas para solucionar el problema: fortalecer la inspección y vigilancia en el agua y costas de México; uso de tecnologías de vigilancia; rastrear los recursos financieros; rastrear las redes de tráfico; crear unidades de coordinación de inteligencia sobre el tema; y fortalecer la coordinación internacional en información y legislación homologada.

En la última sección, seguridad e información, el capítulo de Luis Estrada, Samara Fernández y Daniela Sánchez trata sobre las estrategias gubernamentales de comunicación sobre eventos específicos relacionados a crimen y violencia. El tema de comunicación es fundamental tratándose de seguridad, ya que es un tema en el que la información “dura” es relativamente escasa (comparado, por ejemplo, con economía) y en el que los eventos usualmente están muy focalizados geográficamente, por lo que buena parte de los ciudadanos no experimentan los sucesos, especialmente aquellos de gran magnitud. La forma de enterarse es a través de terceros.

Estrada, Fernández y Sánchez analizan cómo se ve afectada la percepción sobre seguridad pública por los mensajes sobre seguridad y violencia de las conferencias de prensa diarias del presidente López Obrador y argumentan que lo dicho por el presidente no siempre es reproducido por los principales periódicos del país, sino que la prensa se enfoca en los hechos.

Esto limita el poder de influir del Presidente en la evaluación ciudadana de los temas de inseguridad. El capítulo analiza tres eventos: la explosión de Tlahuelilpan en Hidalgo; la liberación de Ovidio Guzmán en Culiacán, Sinaloa; y el atentado contra la familia LeBarón en la frontera entre Chihuahua y Sonora.