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ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BRASIL Y ESPAÑA

(Coordinadores)

ANTONIO G. MOREIRA MAUÉS ITZIAR GÓMEZ FERNÁNDEZ

tirant lo blanch "derecho comparado" INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO. UNIVERSIDAD CARLOS III

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ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BRASIL Y ESPAÑA

(Coords.)

ANTONIO G. MOREIRA MAUÉS ITZÍAR GÓMEZ FERNÁNDEZ

Cátedra de Estudios Portugueses “Luis de Camões”

Colección Derecho Comparado

tirant lo b anch Valencia, 2005

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Directores de la colección LUIS AGUIAR DE LUQUE MIGUEL REVENGA SÁNCHEZ LUIS LÓPEZ GUERRA PABLO PÉREZ TREMPS Catedráticos de Derecho Constitucional

©

ANTONIO G. MOREIRA MAUES ITZÍAR GÓMEZ FERNÁNDEZ

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 512 - 2

Índice Introducción a un análisis de derecho comparado sobre la organización territorial del Estado ..................................................................................

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I. EL MARCO NORMATIVO DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL O marco normativo do sistema de organização territorial no Brasil Luiz Alberto David Araujo (Professor da Instituição Toledo de Ensino —ITE—) 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Notas introdutórias ..............................................................................

Algumas peculiaridades do Estado Federal Brasileiro .......................

A cláusula pétrea como garantia do sistema federal ..........................

Limites ao poder de auto-organização, as Constituições Estaduais ..

A repartição constitucional de competências .....................................

Município como ente federativo e detentor de competências ...........

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a definição do grau de federalismo ......................................................................................

8. As espécies normativas do artigo 59 da Constituição Federal e a regra da simetria ............................................................................................

9. Controle de constitucionalidade e o federalismo ...............................

10. Conclusão .............................................................................................

11. Bibliografia ...........................................................................................

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El marco normativo del sistema de organización territorial en España: las decisiones básicas Emilio Pajares Montolío (Profesor de la Universidad Carlos III de Madrid) 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Indefinición constitucional ................................................................. …con reconocimiento de la autonomía de los entes locales .............. …y del derecho a acceder a la autonomía de nacionalidades y regiones La descentralización del poder: distribución de competencias ......... …y organización institucional .............................................................

El Estado y las comunidades autónomas: colaboración, participación y control ...............................................................................................

7. A modo de orientación bibliográfica ...................................................

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ÍNDICE

El marco normativo del sistema de organización territorial en España: el sistema de fuentes Itzíar Gómez Fernández (Profesora de la Universidad Carlos III de Madrid) 1. El ordenamiento jurídico autonómico. Planteamiento inicial ..........

2. Las fuentes estatales que inciden en el reparto territorial del poder .

2.1. El Estatuto de Autonomía ..........................................................

2.2. Las leyes definidas por el artículo 150 de la Constitución .......

2.3. La legislación básica ...................................................................

2.4. Otras disposiciones .....................................................................

3. Las fuentes autonómicas .....................................................................

3.1. Las fuentes autonómicas con rango de ley ................................

3.2. La potestad reglamentaria .........................................................

4. La definición del bloque de la Constitucionalidad con arreglo a la conjunción del sistema autonómico y el sistema nacional de fuentes 5. Nota conclusiva ....................................................................................

93 99 99 104 111 113 115 115 121 125 136

II. EL DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO O Federalismo Brasileiro na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (1988-2003) Antonio G. Moreira Maués (Professor da Universidade Federal do Pará) 1. Introdução ............................................................................................

2. Poder Constituinte dos Estados-Membros .........................................

2.1. A Organização dos Poderes nos Estados-Membros ..................

2.2. A Autonomia Municipal .............................................................

2.3. Administração Pública ...............................................................

3. A Repartição de Competências ............................................................

3.1. Competências Privativas ............................................................

3.2. Competências Concorrentes ......................................................

4. A Defesa da Autonomia Estadual ........................................................

5. À Guisa de Conclusão ..........................................................................

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Jurisprudencia constitucional y Estado autonómico en España Francisco Javier Donaire Villa y Pablo Pérez Tremps (Profesores de la Universidad Carlos III de Madrid) 1. El papel central de la jurisprudencia constitucional en la configuración del «Estado de las Autonomías» ..................................................

2. Las causas ............................................................................................

169 171

ÍNDICE

2.1. El contexto ..................................................................................

2.2. El complejo diseño del reparto competencial ...........................

2.2.1. La pluralidad de técnicas de distribución .....................

2.2.2. Diversidad y heterogeneidad de las normas de reparto: el «bloque de la constitucionalidad» .................................

2.2.3. Asimetrías en la distribución competencial ..................

2.3. Las limitaciones de las fórmulas de cooperación .....................

3. El marco procesal ................................................................................

4. Algunas aportaciones fundamentales al modelo territorial ...............

4.1. El «bloque de la constitucionalidad» y la posición del legislador del Estado ...................................................................................

4.2. El concepto de «bases» ...............................................................

4.3. Barreras a la «recentralización» ................................................

4.3.1. El rechazo del «interés» como título atributivo de competencias al Estado .........................................................

4.3.2. Los límites a la potestad armonizadora .........................

4.3.3. El principio de supletoriedad del Derecho estatal ........

4.3.4. Los títulos «horizontales» del Estado y las competencias autonómicas ....................................................................

4.3.4.1. La dirección estatal de la economía y el ejercicio del spending power ...................................

4.3.4.2. Actividades autonómicas de relevancia internacional y ejecución del Derecho comunitario europeo ............................................................

4.3.4.3. El problema del artículo 149.1.1.ª de la Constitución ...............................................................

4.4. La llamada a la colaboración .....................................................

4.5. La asunción de los «hechos diferenciales» ................................

4.5.1. La cooficialidad lingüística ............................................

4.5.2. La actualización de los derechos históricos de los territorios forales .......................................................................

4.5.3. La conservación, modificación y desarrollo de los Derechos civiles forales o especiales .....................................

4.5.4. La insularidad .................................................................

9 171 173 173 175 176 177 181 184 184 187 189 189 189 190 191 192

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III. LOS ASPECTOS FINANCIEROS DEL MODELO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Aspectos financeiros do sistema de organização territorial do brasil Fernando Facury Scaff (Professor Universidade Federal do Pará) 1. Posição da Questão ..............................................................................

2. O Sistema Tributário de Financiamento das Unidades Federadas ...

211 212

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ÍNDICE

3. O sistema financeiro de transferência de recursos entre as Unidades Federadas: o Federalismo Participativo ..............................................

4. Dilemas do Sistema .............................................................................

4.1. O financiamento da União através de contribuições e o desvio de recursos do Federalismo Participativo ......................................

4.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Pacto Federativo ............

4.3. A possibilidade de retenção pela União de recursos dos Estados 4.4. A «guerra fiscal» entre os Estados .............................................

5. Conclusão .............................................................................................

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Reflexiones en torno a la financiación de las Comunidades Autónomas Violeta Ruiz Almendral y Juan J. Zornoza Pérez (Profesores de la Universidad Carlos III de Madrid) 1. El sistema constitucional de financiación de las CC.AA. ...................

1.1. La regulación y el desarrollo de los recursos disponibles para las CCAA extramuros de la Constitución (sistema y modelos de financiación) ...............................................................................

1.2. El sistema constitucional, su interpretación práctica y la dependencia financiera de las CCAA: la introducción del principio de corresponsabilidad fiscal ...........................................................

2. El vigente modelo de financiación de las CCAA: características generales y funcionamiento financiero ......................................................

2.1. Las reglas financieras del modelo de financiación autonómica 2.2. Las reglas financieras aplicables a la financiación de la Sanidad 2.3. Las reglas financieras aplicables a la financiación de la gestión de los servicios sociales de la Seguridad Social ........................

2.4. Los recursos para la financiación de las CC.AA. .......................

2.5. Breve referencia a las asignaciones de nivelación ....................

3. La configuración de los recursos para la financiación en el nuevo modelo: el impuesto cedido como figura central y polimórfica ........

3.1. El significado de los impuestos cedidos en la actualidad .........

3.2. Problemas constitucionales que (todavía) persisten en el modelo de financiación autonómica .......................................................

3.2.1. El problema de la indeterminación del mecanismo jurídico a través del cual se adquieren las potestades normativas por las CCAA ..........................................................

3.2.2. El problema de la supletoriedad de la normativa estatal sobre impuestos cedidos ................................................

3.2.3. La imprecisión de las potestades atribuidas a las CCAA sobre los impuestos cedidos y de los límites para su ejercicio ...........................................................................

3.3. La regulación de los impuestos cedidos por las CCAA: entre la descoordinación y la (ir)responsabilidad fiscal ........................

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291 295

ÍNDICE

4. Una primera valoración del nuevo modelo .........................................

5. Anexo. Deducciones autonómicas en el IRPF ....................................

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Introducción a un análisis de derecho comparado sobre la organización territorial del Estado Los estudios de derecho comparado se justifican por la existencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos adornados, cada uno de ellos con características diversas en lo que se refiere a la definición de la organización del sistema de fuentes, las formas de Estado o de Gobierno, la organización judicial, las garantías de la supremacía de la Constitución, los modelos de protección de los derechos fundamentales, etc…

Existe la posibilidad de establecer relaciones entre dos o más de esos ordenamientos integrados en un sistema mundial que se define por esa nota de pluralidad1. Es decir cabría definir un modelo de relaciones entre el «ordenamiento» internacional y los ordenamientos estatales, o entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos a él vinculados, por ejemplo, los correspondientes a entes territoriales de ámbito infraestatal dotados de una organización y un sistema de fuentes propios. Se podría decir, incluso, que la fijación del modelo de relaciones que puedan describirse en este ámbito constituye per se una característica más que determina la calificación y configuración del ordenamiento jurídico en cuestión.

Pero allí donde el derecho comparado halla mayor campo de actuación como disciplina jurídica, y a su vez mayores dificultades de éxito, es en el ámbito de la comparación de ordenamientos que se «desconocen» recíprocamente2 en la medida en que operan en territorios, sobre sujetos, o en planos jurídicos absolutamente diferentes y de desarrollo paralelo, de modo que no llegarán a cruzarse.

En el trabajo que sigue a estas primeras páginas introductorias se combinan los dos tipos de estudio comparativo. Por un lado se

1

2

Nota no siempre aceptada desde la perspectiva histórica, como bien se recoge en PIZZORUSSO, A.: Curso de Derecho Comparado. Ariel Derecho, Barcelona, 1987, p. 67 En expresión tomada de PIZZORUSSO, A.: idem, p. 76

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INTRODUCCIÓN

analizan las relaciones entre ordenamiento del Estado central en España y de la Unión en Brasil, y ordenamientos regionales, entendidos como ordenamientos propios de las Comunidades Autónomas en el caso de España o de los Estados federados y municipios en Brasil.

Aquí se sitúa el primer análisis comparado, en la determinación de las relaciones presentes entre ordenamientos que no se desconocen, sino que se coordinan. Por otro lado, el hecho de analizar cuestiones paralelas en el diseño de este tipo de relaciones, tal y como se dan en dos ordenamientos que sí «se desconocen», el brasileño y el español, pero entre los que se dan puntos de coincidencia, nos coloca frente al segundo análisis de Derecho comparado. Es decir analizamos los modelos de reparto territorial del poder y relaciones «interordinamentales» en dos sistemas jurídicos, el español y el brasileño, que tienen en común una voluntad descentralizadora constitucionalmente querida, pero que se resuelven, tanto en el diseño normativo, como en la práctica jurisprudencial y de actuación política, de modos relativamente diversos.

El método de estudio, más allá de esta voluntad comparativa, se caracteriza por ser un método jurídico. Se analiza el diseño normativo de cada uno de los sistemas de organización territorial, y el desarrollo jurisprudencial que se produce en la interpretación de tal diseño normativo por parte del órgano competente: el Tribunal Constitucional en España y el Supremo Tribunal Federal en Brasil. Pero además se presta atención, desde la perspectiva normativa, jurisprudencial e, incluso, política, a un problema concreto que determina en gran medida, además de ser, en sí mismo un elemento central del diseño jurídico-político, el éxito o fracaso del reparto efectivo de poder, y que es la financiación del modelo.

Colocar en paralelo el sistema español y el sistema brasileño tiene un primer objetivo básico: llevar a un conocimiento mutuo que pueda arrojar luz a una mejor interpretación del propio sistema. Tras esta voluntad inicial podrían plantearse otras finalidades, por ejemplo las propuestas de reforma de cada uno de los sistemas inspiradas en las experiencias del otro modelo. Pero en este trabajo, esencialmente descriptivo, nos limitamos a cumplir el primero de los propósitos.

Cada uno de los seis capítulos, se caracterizan por su voluntad didáctica y clarificadora: se procura exponer pocas ideas —las fundamentales—, de forma clara y directa, sin entrar en excesivas

INTRODUCCIÓN

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disquisiciones doctrinales, en aras a ofrecer un panorama comprensible del modelo para aquel que se aproxima al mismo —sea al español, sea al brasileño, sea a ambos— por vez primera.

De este primer acercamiento a la exploración de los modelos se pueden extraer algunas conclusiones globales y, sobre todo, una mutua curiosidad y una voluntad de avanzar en futuros análisis comparativos en la medida en que se percibe, casi desde el primer instante, que pese a situarnos frente al estudio de dos modelos de Estado de estructura territorial pluralista definidos uno, Brasil, como República Federativa, y otro, España, como Estado Autonómico, la experiencia real de la descentralización es bastante diversa.

La primera diferencia destacable se sitúa en la existencia de tres niveles de autogobierno en Brasil, donde las administraciones municipales pueden llegar a tener potestades normativas de rango legislativo, frente a los dos de España donde se reconoce autonomía política plena a las Comunidades Autónomas, que se corresponderían con los Estados brasileños, pero no a los municipios, en la medida en que la autonomía local que a ellos se atribuye no incluye potestades legislativas, sin perjuicio de que ciertas potestades normativas adquieren relevancia, especialmente en materia tributaria.

A partir de aquí se pone de manifiesto que el diseño constitucional del reparto de competencias entre esos dos o tres niveles parece resultar más cerrado en el modelo brasileño, cuyo texto constitucional de 1988, dentro de la tradición federal clásica, adjudica de manera expresa a la Unión un elenco de competencias exclusivas, establece el listado de materias concurrentes (recuérdese, en un triple nivel de concurrencia), y otorga con carácter residual el resto de competencias derivadas del texto constitucional en exclusiva a los Estados. En cambio el modelo español se caracteriza por un diseño constitucional enormemente flexible, que establece un sistema de doble lista: una de mínimos, en el sentido de establecer las competencias materiales imprescindibles que una Comunidad Autónoma ha de asumir, y otra de máximos, que coloca el techo de competencias asumibles por los entes autonómicos al fijar el listado de competencias exclusivas del Estado. Y este marco ha de hallar concreción en los Estatutos de Autonomía respectivos, donde cada Comunidad Autónoma determina su propio haz de competencias.

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INTRODUCCIÓN

Esta realidad de partida hace del sistema español un sistema dotado de mayor dinamismo y, ese desarrollo dinámico ha llevado a configurar un modelo que, en la práctica, parece ser más descentralizado que el brasileño.

Quizás podría decirse que en el sistema brasileño las previsiones constitucionales no han sido suficientes para lograr una efectiva descentralización, mientras que en el sistema español la Constitución ha sido suficiente, hasta la fecha, para lograr tal descentralización y que si comienzan a plantearse dudas sobre tal efectividad no se debe a un incumplimiento de los objetivos constitucionalmente propuestos, sino a que los mismos han sido, al menos desde la perspectiva de algunas Comunidades Autónomas, ampliamente sobrepasados.

De hecho se leerá en más de una ocasión en los textos sobre Brasil que, pese a la definición constitucional de la forma de reparto territorial del poder, el sistema brasileño es fuertemente centralista, a causa del ejercicio desmesurado que la Unión hace de sus competencias exclusivas, especialmente en lo relativo a las facultades legislativas, y también en razón a la interpretación que el Supremo Tribunal Federal hace del reparto de poderes. Así se llega a decir que el Supremo Tribunal Federal favorece una interpretación extensiva de las competencias exclusivas de la Unión en detrimento de las competencias de los Estados, y en buena medida esto es así porque sigue aplicando a la solución de los conflictos competenciales existentes entre Unión y Estados, criterios jurisprudenciales heredados del sistema preconstitucional. Frente a esta actitud, parece que el Tribunal Constitucional español es mucho más respetuoso con la voluntad constitucional de descentralización. Desde luego su papel en el diseño del reparto territorial del poder es de claro protagonista, pero no parece que pueda atribuírsele una tendencia clara hacia el centralismo o hacia el autonomismo. Por lo general el Tribunal se limita a determinar el alcance de cada una de las competencias, y a interpretar las opciones constitucionales respecto a la cuestión territorial, atendiendo en buena medida al supuesto concreto en el que surge el conflicto. En el texto que estudia la jurisprudencia constitucional sobre organización territorial se responde a las cuestiones de por qué el Tribunal se ha terminado convirtiendo en el árbitro del modelo, cómo desarrolla esa función de árbitro, y cuales son las aportaciones principales realizadas al diseño del modelo.

INTRODUCCIÓN

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Por último, en el desarrollo del análisis realizado, se toma un aspecto concreto, la financiación del sistema de descentralización, para probar, a partir de este punto de referencia, el grado de efectividad de la misma. A este respecto la conclusión, coherente con el planteamiento anterior, es que el brasileño es un sistema con un sesgo mayor de centralización, en la medida en que la Unión se presenta como «tutor» de municipios y Estados en el ámbito financiero, mientras que en España se va, cada vez con mayor intensidad, en la línea de lograr la corresponsabilidad fiscal.

Se dice en estas páginas que el federalismo (llámese a los miembros de la federación Estados o Comunidades Autónomas) debe ser entendido mucho más como un proceso que como una estructura.

Quizá esta podría ser la frase que enunciase la conclusión fundamental del estudio comparado. En función de esta certeza, se presume que ambos modelos han de seguir avanzando, en uno u otro sentido, es decir, hacia una mayor centralización o hacia una más acentuada descentralización. La tendencia política en España parece ser la segunda, y para ello no hay sino que referirse al proceso de reforma estatutaria y constitucional que, en estado embrionario, estamos viviendo. En Brasil, las críticas planteadas en relación con el desarrollo del modelo desde 1988 hasta la fecha parecen apuntar a la necesidad de poner un mayor énfasis en el logro del objetivo constitucional de la descentralización, con el que la práctica no parece discurrir de modo armónico.

Tan sólo un último apunte introductorio y de agradecimiento.

Estas reflexiones, que se presentan en forma de libro colectivo, se desarrollaron en el marco de un proyecto de investigación financiado por la Cátedra de Estudios portugueses Luis de Camões de la Universidad Carlos III de Madrid y coordinado por el Instituto de Derecho Público Comparado de la misma Universidad. Durante los días 21 y 22 de septiembre de 2004, se celebró un encuentro en Madrid entre los profesores que participan en la elaboración de este libro, para exponer una primera versión de los trabajos, y proceder al intercambio presencial de experiencias, dudas, respuestas, problemas y perspectivas de futuro relacionadas con el complejo problema de la organización del Estado compuesto.

Este encuentro no sirvió sino para corroborar las óptimas posibilidades y resultados del trabajo conjunto, el interés de un método de

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INTRODUCCIÓN

«intercambio de la información» efectuado en el marco de un seminario de investigadores, sin «público» externo, destinado a discutir cuestiones técnicas, puntuales y problemáticas, en un ambiente de rigor académico y, al tiempo, de ausencia de rigor formal, en el que el discurso de cada uno de los participantes era susceptible de verse interrumpido para resolver las dudas de los demás, o para intercambiar puntos de vista sobre cuestiones concretas. La experiencia resultó enriquecedora y motivadora. Los resultados académicos son los que se presentan en esta publicación. Los proyectos y el compromiso respecto de futuras colaboraciones no son sino consecuencia lógica de lo anterior.

A los responsables de la Cátedra Luis de Camoes, a la Oficina de Relaciones Internacionales de la Universidad Carlos III, y a Beatriz Sánchez, secretaria del Instituto de Derecho Público Comparado de esta Universidad en el momento de elaboración y primera fase de desarrollo del proyecto, el agradecimiento de los coordinadores y los autores de los trabajos por su interés y su apoyo para llevar a buen fin este encuentro y este libro.

Antonio Gomes Moreira Maués (Universidad Federal de Pará) e Itzíar Gómez Fernández (Universidad Carlos III de Madrid)

I. EL MARCO NORMATIVO DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

O marco normativo do sistema de organização territorial no Brasil Luiz Alberto David Araujo. (Professor de Direito Constitucional e Coordenador do Curso de Pós-Graduação da Instituição Toledo de Ensino-ITE-)1

Sumário: 1. Notas introdutórias. 2. Algumas peculiaridades do Estado Federal Brasileiro. 3. A cláusula pétrea como garantia do sistema federal. 4. Limites ao poder de auto-organização e as Constituições Estaduais. 5.A repartição constitucional de competências. 6. Município como ente federativo e detentor de competências.

7. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e a definição do grau de federalismo.

8. As espécies normativas do artigo 59 da Constituição Federal e a regra da simetria.

9. controle de constitucionalidade e o federalismo. 10. Conclusão. 11. Bibliografia.

1. Notas introdutórias Antes de iniciarmos a apresentação do sistema normativo de organização do estado brasileiro, importante uma brevíssima passagem histórica. Ela servirá —e aqui vai a sua justificativa— para entendermos o cenário atípico do Brasil na América Latina, como uma Monarquia, já no final do século XIX que se transforma em República, para manter os seus traços centralizadores já existentes.

Primeiramente, devemos pensar que o Brasil era uma monarquia nos finais do século XIX. Sua dinastia apresentava seu segundo Imperador, Pedro II. Com pequeno intervalo do México, a forma

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Professor de Direito Constitucional e Coordenador do Curso de Pós-Graduação da Instituição Toledo de Ensino-ITE, na cidade de Bauru, Estado de São Paulo, Brasil.

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LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO

monárquica era exceção na América Latina. Nossa independência de Portugal se deu em 1822, fundando-se a primeira dinastia, com Dom Pedro I, imperador do Brasil. Entre 1822 e 1889, vivemos um regime centralizador monárquico, que convivia com nenhuma (ou pouquíssima) autonomia das Províncias.

Tivemos dois Imperadores. Pedro I, o fundador da dinastia, que assumiu em 1822, com a proclamação da Independência e seu filho, D. Pedro II, que assumiu o trono ainda muito jovem. Portanto, em pouco tempo, deixamos o domínio lusitano para assumir uma feição de Império nos trópicos. Dom Pedro II assumiu o poder e implantou uma série de reformas. No entanto, foi com a abolição da escravatura que ocorreu o rompimento com a fortíssima estrutura rural da época.

A lavoura do café perdeu a mão de obra escrava (1888), o que descontentou os latifundiários e os «barões do café». A excepcionalidade de uma monarquia tropical já quase no século XX e o descontentamento com a atitude do Imperador, trouxeram a proclamação da República sem muita resistência. Tanto que um desfile militar acabou convertendo-se em movimento para proclamação da República, o que ocorreu em 15 de novembro de 1889. Estávamos quase no século XX, quando o império ruiu, dando lugar a uma jovem república federalista.

O decreto n. 1 do Governo Provisório tratou de implantar uma República e uma federação provisória, aguardando os trabalhos da Assembléia Constituinte que terminaria sua tarefa em 1891, data de nossa primeira Constituição republicana.

A origem do nosso federalismo, portanto, não foi a mesma do federalismo norte-americano. Das treze colônias, surgiu a idéia de uma federação, trocando a soberania para a autonomia, criando-se duas ordens de governo. Estabelecido o federalismo norte-americano, importante notar a dificuldade no estabelecimento das competências do governo central (União), já que os entes federados (Estados-membros) tinham dificuldade em transferir seus poderes (até então soberanos) para o Poder Central e viabilizar o novo Estado que estava sendo constituído.

No Brasil, de forma distinta, tínhamos uma Monarquia, o que revelava uma forte centralização do poder. O movimento, portanto, foi o inverso, partindo de um governo central que, esfacelado, repartiu competências entre o Poder Central e as unidades federadas. A idéia

O MARCO NORMATIVO DO SISTEMA DE ORGANIZAÇÃO …

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do modelo federal foi copiada dos Estados Unidos da América. No entanto, a idéia ficou apenas na cópia do modelo nominal, sem uma identificação mais intensa. Enquanto a Federação norte-americana nasceu de «fora para dentro», a federação brasileira nasceu de «dentro para fora»: o esfacelamento do poder central que gerou a repartição dos Estados-membros com suas competências próprias.

No entanto, o Poder Central manteve um feixe enorme de competências, deixando pequenas tarefas para os Estados-membros (chamavam-se províncias no Império). A mudança do regime, portanto, pouco acrescentou às ex-províncias, agora Estados-membros. Esse traço vai permanecer em todas as Constituições Brasileiras, marcando uma centralização que vai caracterizar o Estado brasileiro até o momento.

2. Algumas peculiaridades do Estado Federal Brasileiro Dentro da idéia de um federalismo centralizado, a fórmula inicial foi a de uma repartição constitucional de competências. O critério inicial norte-americano, de que a União seria a responsável por tudo aquilo que as unidades federadas não pudessem fazer sozinhas, sempre esteve presente. Aliás, o artigo 21 da Constituição Federal de 1988 ainda hoje traz essa idéia. Portanto, essas regras também estiveram presentes nas constituições brasileiras. Regime centralizado, ficando com a União Federal, em linhas gerais, com as competências que os Estados não pudessem realizar sozinhos ou que, realizando, quebrariam a igualdade entre as unidades federadas (por exemplo, encontramos «declarar a guerra e celebrar a paz» ou «emitir moeda»).

Havia uma tendência, de outro lado, reconhecendo uma realidade fática, de tornar o Município cada vez mais autônomo. Esse processo de autonomia encontrou sua maior roupagem na Constituição de 1988, quando encontramos além do Poder Central, dos Estadosmembros, o Município.

Falemos um pouco do Município na Constituição de 1988 para que possamos entender corretamente não as duas ordens tradicionais do federalismo, mas a junção das duas ordens tradicionais com o Município, o que formará um traço peculiar. Esses parênteses são necessários para que possamos entender a divisão normativa de forma adequada.