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política

LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN: REFORMA CONSTITUCIONAL Y PROPUESTAS DE FUTURO Daniel Márquez Miguel Alejandro López Olvera Francisco Javier Coquis Velasco Coordinadores

ciencia política

Los gobiernos de coaliciรณn: reforma constitucional y propuestas de futuro

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Los gobiernos de coalición: reforma constitucional y propuestas de futuro

Daniel Márquez Miguel Alejandro López Olvera Francisco Javier Coquis Velasco (Coordinadores)

tirant lo blanch Ciudad de México, 2019

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Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

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© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-048-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

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Jaime Cárdenas Gracia Francisco Javier Coquis Velasco Mario Enríquez Carbajal David Ulises Guzmán Palma Arturo Lara Martínez Miguel Alejandro López Olvera Daniel Márquez Pastora Melgar Manzanilla José René Olivos Campos Filiberto Otero Salas Margarita Palomino Guerrero Yuri Pavón Romero (Autores)

Índice Introducción............................................................................................. 11 HACIA LA IMPLEMENTACIÓN DE GOBIERNOS DE COALICIÓN EN MÉXICO........................................................................................ 15 Arturo Lara Martínez

DESAFÍOS PARA UN GOBIERNO ABIERTO DE COALICIÓN............ 31 José René Olivos Campos

DIEZ DEBILIDADES DE LAS PROPUESTAS DE LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN........................................................................................ 53 Jaime Cárdenas Gracia

COALICIÓN Y GOBERNANZA O GOBERNABILIDAD. HACÍA UNA LEY GENERAL DE GOBIERNOS DE COALICIÓN........................... 103 Daniel Márquez

GOBIERNOS DE COALIACIÓN: SIMULACIÓN JURÍDICA DE UN SISTEMA COLAPSADO...................................................................... 145 Mario Enríquez Carbajal

EL GOBIERNO DE COALICIÓN Y LOS DERECHOS HUMANOS...... 165 Miguel Alejandro López Olvera

GOBIERNOS DE COALICIÓN Y ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS ..................................................................................................... 187 Margarita Palomino Guerrero

GOBIERNO DE COALICIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS: ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS Y SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA..................................................................................... 205 Pastora Melgar Manzanilla

GOBIERNOS DE COALICIÓN Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN................................................................................................... 235 Yuri Pavón Romero

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Índice

LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN, LA CORRUPCIÓN Y UN NUEVO SISTEMA JURÍDICO..................................................................... 249 David Ulises Guzmán Palma

EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL GOBIERNO DE COALICIÓN................................................................................................... 269 Filiberto Otero Salas

GOBIERNO DE COALICIÓN EN MÉXICO Y EN LA CIUDAD DE MÉXICO.............................................................................................. 283 Francisco Javier Coquis Velasco

Introducción El 10 de febrero de 2014, como resultado de las negociaciones políticas derivadas del llamado “Pacto por México”, se reformaron los artículos 59, 74, 76, 89, 115, 116, 122, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para integrar a nuestro régimen constitucional la figura de los gobiernos de coalición.

A pesar que el 4 de septiembre de 2014 surgió el proyecto de Ley Federal de Gobierno de Coalición, propuesta de Silvano Aureoles Conejo, Fernando Belaunzarán Méndez, Agustín Miguel Alonso Raya, Trinidad Secundino Morales Vargas, José Antonio León Mendívil, Francisco Tomás Rodríguez Montero, Verónica Beatriz Juárez Piña, Rodrigo González Barrios, Jorge Federico de la Vega Membrillo, Israel Moreno Rivera, Carol Antonio Altamirano, Alliet Bautista Bravo, José Valentín Maldonado Salgado, Saraí Larisa León Montero, Arturo Cruz Ramírez, Catalino Duarte Ortuño, Verónica García Reyes, Domitilo Posadas Hernández, Crystal Tovar Aragón, Amalia Dolores García Medina, Carlos Augusto Morales López, Teresa de Jesús Mojica Morga, Margarita Elena Tapia Fonllem, Jessica Salazar Trejo, Armando Contreras Ceballos, la figura de los gobiernos de coalición no generó gran debate en el ámbito jurídico mexicano.

En este contexto, aparece una propuesta de Diego Valadés, Daniel Barceló, César Astudillo, Héctor Fix Fierro, José Gamas Torruco, Pedro Salazar Ugarte, y José María Serna de la Garza, contenida en el Libro: Estudio sobre el sistema presidencial mexicano que contiene anteproyecto de Ley de gobierno de coalición, de enero de 2016, obra en la que de manera sistemática se plasma un proyecto de Ley reglamentaria en la materia, lo que reaviva el debate en torno a la necesidad de una norma reglamentaria sobre los gobiernos de coalición.

Posteriormente, aparecen las propuestas de Ley Federal de Gobierno de Coalición, propuesta del Diputado Omar Ortega Álvarez de 13 de octubre de 2016; la Ley Federal de Gobierno de Coalición, propuesta de Manlio Fabio Beltrones, y la iniciativa del

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Introducción

Diputado Federal Federico Döring Casar, que contiene el Proyecto de Decreto que expide la Ley del Gobierno de Coalición, Reglamentaria de los Artículos 76, fracción II, y 89, fracción XVII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de Planeación y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y reforma la denominación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de 23 de mayo de 2017.

Además, surgen las reformas constitucional y legal de publicadas en los Diarios Oficiales de la Federación de 27 de mayo de 2015 y 18 de julio de 2017, en materia de combate a la corrupción, lo que obliga a generar una reflexión en torno a los problemas que se pueden derivar de la operación de los gobiernos de coalición.

También, el 4 de septiembre de 2017, los partidos políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática y Movimiento Ciudadano, crean el “Frente Ciudadano por México”, con la intención abierta de formar un “gobierno de coalición”.1 Lo que pone el acento en la necesidad de debatir la figura de los gobiernos de coalición.

Por lo anterior la presente obra se encamina a estudiar diversas problemáticas que pueden surgir en torno a la figura de los gobiernos de coalición, el enfoque es desde el Derecho administrativo, sin escatimar el análisis político y de Derecho constitucional. Los nombres de los autores de los ensayos son garantía de la calidad de los trabajos, así, tenemos a autores como Arturo Lara Martínez, Mario Enríquez Carbajal, José René Olivos Campos, Jaime Cárdenas Gracia, Daniel Márquez Gómez, Miguel Alejandro López Olvera, Margarita Palomino, Pastora Melgar Manzanilla, David Guzmán, Yuri Pavón, Filiberto Otero Salas, y Francisco Javier Coquis Velasco.

1

Véase: Frente Ciudadano por México presentará emblema, en Milenio Digital de 01/10/2017, visible en: http://www.milenio.com/politica/frente_amplio_ciudadano-pan-prd-mc-ricardo_anaya-elecciones_2018-milenio-noticias_0_1040296025.html, consultado el 8 de noviembre de 2017.

Introducción

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Como se advierte, en este libro el lector encontrará reflexiones realizadas por constitucionalista y administrativistas. Los autores debaten críticamente el tema de los gobiernos de coalición, el problema de los derechos humanos en ese tipo de gobierno, sus estructuras administrativas, el servicio de carrera, el combate a la corrupción y la coalición en la Ciudad de México.

Los análisis que realizan los autores son novedosos porque se formulan desde espacios normativos tradicionalmente ajenos a la ciencia política, con énfasis en algunos de los temas que deberán cuidar los futuros gobiernos de coalición. Los politólogos, integrantes de partidos políticos y la ciudadanía en general encontrarán una obra que seguramente enriquecerá su perspectiva en torno a los gobiernos de coalición, contribuirá a sus análisis y a la construcción de argumentos novedosos en torno al tema, con lo anterior contribuirán a la institucionalidad en México en sus diferentes ámbitos de actividad.

Ciudad Universitaria, Distrito Federal, noviembre de 2017.

HACIA LA IMPLEMENTACIÓN DE GOBIERNOS DE COALICIÓN EN MÉXICO Arturo Lara Martínez1 SUMARIO: I. Presentación. II. Presidencialismo vs Parlamentarismo III. El presidencialismo en la constitución mexicana. IV. Un “parlamentarismo presidencializado” o “presidencialismo parlamentarizado”. V. Hacia la implementación de un gobierno de coalición. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

I. PRESENTACIÓN Por naturaleza, todo grupo social tiende al establecimiento de formas de organización orientadas al cumplimiento de sus fines y a estructuras que fomenten la paz social. En pocas palabras, a privilegiar el interés general.

Antes de que Rousseau postulara su teoría acerca del contrato social como fuente de la organización social, ya Hobbes y Francisco Suárez habían escrito sobre la existencia de un pacto tácito entre súbditos y autoridades. Aunque con sus distintos matices y haciendo alusión a formas de organización diversas, todos ellos son coincidentes en reconocer al pueblo como fuente y titular del poder del Estado.

1

Doctor en Derecho con Mención Honorífica del Programa Interinstitucional en Derecho de la Región Centro Occidente de la ANUIES; imparte cursos en la División de Derecho, Política y Gobierno; en la División de Ciencias EconómicoAdministrativas de la Universidad de Guanajuato y en el Instituto de la Justicia Administrativa del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato. Ha dictado diversas ponencias acerca del Sistema Nacional Anticorrupción.

Actualmente se desempeña como Magistrado de la Sala Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.

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Arturo Lara Martínez

En estos términos, como depositario de la voluntad general que emerge de ese pueblo, el Estado posee una naturaleza ambivalente: representante y autoridad; pero siempre estableciendo mecanismos para permitir e impulsar una activa participación social, pues sólo en esta forma se garantiza que ese poder se circunscriba al interés general.

Con el fin de cimentar esa forma de organización, el pueblo plasma su estructura y forma de gobierno en una Constitución Política. En estos documentos, —entre otras cosas— se reconoce una identidad histórica y geográfica a los pueblos, se fijan límites y relaciones entre los poderes y se establecen las bases para el gobierno y la estructura de las Instituciones que lo componen.

Pues bien, México asentó en su texto constitucional, que su forma de gobierno consistiría en una República representativa y democrática,2 entre otros aspectos. No obstante, durante gran parte del siglo XXI el modelo presidencial progresivamente se ha ido imponiendo sobre los otros poderes públicos e instituciones; transformándose en una especie de hiperpresidencialismo poco favorable para esa democracia que define la forma de gobierno de nuestro país.

II. PRESIDENCIALISMO VS PARLAMENTARISMO Una presencia excesiva del Ejecutivo entorpece la división de poderes, la toma de acuerdos y decisiones políticas; y dificulta la representatividad de todas las fuerzas y voluntades que convergen en el país; pues la evolución política también supone una progresiva intervención de la ciudadanía en las decisiones políticas. Deben por tanto, abrirse nuevas formas de ejercer su representatividad; pues en la actualidad tenemos instituciones políticas que aunque

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 40.

Hacia la implementación de gobiernos de coalición en México

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fueron electas por mayoría de votos, no representan a una mayoría de la población.

La inclusión, tanto de un gobierno de coalición, como la ratificación de algunos funcionarios, plasmadas en la reforma constitucional del 10 diez de febrero de 2014; si bien, son figuras que no se identifican plenamente con el sistema presidencial, sino que son propias de un modelo de tipo parlamentario; correctamente implementadas podrían lograr un efectivo equilibrio de poderes y con ello, fortalecer el sistema político mexicano.

Doctrinalmente, se ha planteado ya la inquietud acerca de si nuestro sistema presidencial, resulta la forma de gobierno más adecuada para el México contemporáneo, primordialmente por las siguientes razones que enlista Jorge Carpizo:3 […] en las últimas décadas: a) el equilibrio de poderes se ha inclinado decididamente en favor del Ejecutivo; b) el Poder Legislativo no ha ejercido muchas de sus facultades constitucionales; c) el presidente de la República ha realizado atribuciones metaconstitucionales que lo convierten en la columna vertebral de todo sistema político; d) los pesos y contrapesos constitucionales no han operado y, e) las libertades y derechos de los mexicanos han quedado en ocasiones a la discreción del Poder Ejecutivo.

Este tema, inevitablemente nos remite entonces, al debate del presidencialismo versus parlamentarismo, como forma idónea de gobierno. La principal diferencia entre dichos tipos de gobierno, es que en el parlamentarismo el poder ejecutivo se integra en dos niveles: el jefe de estado cuyas funciones son básicamente representativas y el jefe de gobierno, en quien descansa la titularidad activa del poder ejecutivo.

En el presidencialismo, por el contrario, la titularidad del poder ejecutivo recae en el presidente de la república, quien es al mismo tiempo jefe del estado y jefe de gobierno. “Implica, en términos

3

Carpizo, Jorge. “México: ¿sistema presidencial o parlamentario?” Revista Latinoamericana de Derecho. Año I, número 1, enero-junio de 2004, p. 2

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formales, el predominio del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y Judicial”4.

Jorge Carpizo define el presidencialismo como: Forma de gobierno en la cual el Presidente de la República es el representante del país ante la comunidad internacional, ostenta el control político de la administración pública federal, designa y remueve a los secretarios de Estado, es jefe de las fuerzas armadas, responsable de la política exterior y tiene el derecho de iniciar, vetar y promulgar leyes.

Este régimen se caracteriza por el principio de separación de poderes, debido a que la designación del titular del Ejecutivo y de los miembros del Legislativo se realiza mediante elección popular. En este sistema político, el presidente de la República es el jefe principal del partido en el gobierno.5

En cuanto a la gobernabilidad, el Doctor José René Olivos Campos, nos ofrece un concepto de sencillo entendimiento: […] se entiende como el conjunto de competencias del gobierno establecidas por la constitución federal y local, para cumplir con las finalidades establecidas por el orden constitucional, mediante instituciones facultadas para ello.6

III. EL PRESIDENCIALISMO EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA Ahora bien, atender el tema de la gobernabilidad del sistema presidencial en México implica retrotraernos a nuestra propia historia.

En nuestro país desde la primer Constitución de nuestra vida independiente —la de 1824— se estableció el sistema presidencial bajo la influencia de los Estados Unidos y de la Constitución española de 1912.

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Quintero Ramos, Francisco. El presidencialismo mexicano. Consultable en el sitio web: http://www.convergenciamexico.org.mx/presiden.pdf Carpizo, Jorge. El Presidencialismo en México, 1994.

Olivos Campos, José René. La gobernabilidad democrática municipal en México, Porrúa S.A., México, 2006, p. 15.

Hacia la implementación de gobiernos de coalición en México

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En dicha Constitución se estableció una forma de gobierno republicana, representativa y popular; se dividió el poder en: legislativo, ejecutivo y judicial y además se dispuso que la religión católica era la oficial y única. El poder ejecutivo se puso en manos de una sola persona y existía la vicepresidencia. Geográficamente, el país quedó dividido en 19 estados y 5 territorios.

Se dispuso además, que el Poder Legislativo estaría depositado en un Congreso General, integrado por dos Cámaras, una de Diputados y una de Senadores.

Esta fue la primera forma de organización constitucional y un estatuto provisional del nuevo gobierno, como producto de una post guerra que recién reconocía la independencia de México. Esta Constitución entonces, formalizó el presidencialismo como forma de lograr un rápido orden en el país mediante la abolición de la monarquía; bien podemos calificarlo como un experimento político.

En México, la concentración del poder en el presidente de la República tenía desde sus inicios, una función estratégica: hacer realidad la integración de la nación, en un país económica, social y culturalmente desarticulado y lograr su desarrollo a través de un Estado interventor al frente de un Poder Ejecutivo como árbitro en lo económico y político.7

Sin embargo, en octubre de 1835 la Constitución de 1824 fue abrogada y sustituida por las Leyes Constitucionales que, con un sistema centralista, mantuvieron la existencia de la Cámara Alta, pero transformada en “un organismo aristocratizante y nulo”.8 Posteriormente, la Constitución de 1857, mediante su artículo 51, suprimió el Senado; pues dispuso que el poder legislativo fuera ahora unicameral.

En 1867 el entonces presidente Benito Juárez propuso al Congreso nuevamente el restablecimiento de la Cámara de Senadores para propiciar un equilibrio adecuado del poder en un sistema federalista; pero fue hasta el Gobierno del presidente Sebastián Ler-

7 8

Quintero Ramos. Op. cit.

Breve historia del Senado de la República, en: http://www.senado.gob.mx/index. php?watch=28

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do de Tejada, cuando se volvió a presentar dicha propuesta y así el 13 de noviembre de 1874 el Senado de la República fue restaurado e inició sus trabajos a partir de la apertura del Congreso el 16 de septiembre de 1875.9 Posteriormente, el Constituyente de 1917 retomó la postura sobre la necesidad de contar con un Poder Legislativo Bicameral y con ello, el Senado de la República se formalizó como un mecanismo de contrapeso al poder.

Sin perjuicio de lo anterior, y sin que se rechace la noción de que la cámara de Senadores brinde el contrapeso señalado; doctrinalmente se habla de regímenes de colaboración de poderes, que son aquellos en los que puede existir un vínculo directo entre la composición del órgano legislativo y el ejecutivo; existe pues, una relación inmediata entre ambos poderes.

Maurice Duverger señala que las tres ideas esenciales de la colaboración de poderes son:10 1. Se admite básicamente la distinción entre las funciones del Estado, las que son confiadas a distintos órganos.

2. Esos órganos no están específicamente especializados en sus funciones, existiendo campos de acción propios de un órgano.

3. Los órganos dependen entre sí recíprocamente.

El sistema parlamentario es el régimen característico de colaboración de poderes. Si bien, mediante las citadas reformas constitucionales de 10 diez de febrero de 2014, no se pretende una transformación total del régimen presidencial al parlamentario; sí implican ahora el establecimiento de mayores controles y de áreas de colaboración entre poderes.

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10

Breve historia del Senado de la República, op. cit.

Duverger Maurice, Instituciones Políticas y Derecho constitucional, Trad. J. Ferrero, Ed. Ariel, Barcelona 1962, p. 192.