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José Suay Rincón
Urbanismo y justicia
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URBANISMO Y JUSTICIA (A LA BÚSQUEDA DE UN ESPACIO DE ENCUENTRO Y DE UNA RESPUESTA DIALOGADA EN TORNO A LA ANULACIÓN DE LOS PLANES DE URBANISMO Y A LOS LÍMITES A LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO)
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH M aría José a ñon roig
Javier de LuCas M artín
a na Cañizares Laso
víCtor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge a. Cerdio H errán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José r aMón Cossío díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
eduardo Ferrer M aC-gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Jose a ntonio garCía-CruCes gonzáLez
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis LóPez guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
á ngeL M. LóPez Y LóPez
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
M artHa Lorente sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FranCisCo Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
a ngeLika nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia.
H éCtor oLasoLa a Lonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LuCiano PareJo
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
toMas saLa FranCo
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
ignaCio sanCHo gargaLLo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
toMas s. vives a ntón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
rutH ziMMerLing
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
URBANISMO Y JUSTICIA (A LA BÚSQUEDA DE UN ESPACIO DE ENCUENTRO Y DE UNA RESPUESTA DIALOGADA EN TORNO A LA ANULACIÓN DE LOS PLANES DE URBANISMO Y A LOS LÍMITES A LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO)
JOSÉ SUAY RINCÓN Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Ex Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo Consejero del Consejo Consultivo de Canarias
tirant lo blanch Valencia, 2020
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A Álvaro y a Pepe
El Derecho, no solamente debe ser, sino que es a la postre el resultado de un diálogo1. Y en el curso de dicho diálogo están emplazados a intervenir pluralidad de sujetos de diversa índole. Corresponde el indudable protagonismo al legislador, porque es a él a quien le corresponde aprobar las normas reguladoras de nuestra convivencia, pero sucede que éstas no siempre son suficientemente precisas ni contemplan de antemano todas sus posibilidades. Resulta indispensable por eso la participación de la jurisprudencia en la determinación de su sentido y alcance, hasta el punto de que, con innegable elocuencia y plasticidad, ha llegado así a afirmarse que el Derecho no es lo que las normas dicen sino lo que los jueces dicen que las normas dicen. Pero, a su vez, tampoco los jueces están solos, porque en la búsqueda de las soluciones adecuadas se sirven del auxilio de la doctrina académica y hasta de los propios abogados que operan en el foro. Resultado así de la intervención de todos estos agentes y operadores es el Derecho, producto de lo que denominamos de manera un tanto imprecisa la comunidad jurídica. El desarrollo de este diálogo se percibe con toda nitidez en el ámbito de las relaciones entre Urbanismo y Justicia y, más en particular, en el asunto central sobre el que pivota esta reflexión, la anulación judicial de los planes de urbanismo (Parte Segunda). Valga no obstante traer a colación a modo de estudio preliminar, y como botón de muestra de que ello es así, otro asunto próximo en el que ese diálogo cristalizó en el sentido expuesto, a propósito de las dificultades para la ejecución de las sentencias en este campo del urbanismo (Parte Primera). El itinerario recorrido en este asunto, en efecto, se atuvo al indicado patrón: la jurisprudencia actúa sobre un marco normativo prestablecido, cuyas 1
Indispensable resulta la cita de El Derecho y el revés, Ariel, escrita precisamente por T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, en colaboración con A. NIETO, Ariel, 4ª edición, 1998. Y cuyo planteamiento dentro de esta obra describe de modo difícilmente superable esta concepción del Derecho.
insuficiencias son advertidas por la doctrina y a la postre determinan una nueva intervención del legislador. Pues bien, en este otro asunto que va a concitar primordialmente el centro de nuestra atención a lo largo de estas páginas (la anulación judicial de los planes de urbanismo), las cosas también han discurrido exactamente así, y el resultado de ese diálogo está virtualmente por alcanzarse del mismo modo. Queda solo por concretar, precisamente, los términos en que va a producirse la intervención a la que el legislador ha quedado emplazado.
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PARTE PRIMERA: DIFICULTADES EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO (ESTUDIO PRELIMINAR) SUMARIO: 1. El punto de partida: las infranqueables dificultades existentes de entrada como arranque de esta historia. 2. Los factores del cambio: la convergencia de esfuerzos tras la aprobación de la Constitución (legislación, doctrina y jurisprudencia constitucional). 3. El cierre del círculo: el cerco a las excepciones. 4. La decisiva obra de la jurisprudencia ordinaria: el caso del urbanismo como paradigma. 5. En particular, a propósito de la imposibilidad legal de ejecución de las sentencias: las indispensables exigencias (formales y sustantivas, temporales y procedimentales) requeridas para apreciar su concurrencia. 6. A la búsqueda sin embargo de un nuevo equilibrio: modalidades alternativas al cumplimiento del fallo. 7. La limitada y parcial reacción del Legislador: la protección de los derechos de terceros
1. EL PUNTO DE PARTIDA: LAS INFRANQUEABLES DIFICULTADES EXISTENTES DE ENTRADA COMO ARRANQUE DE ESTA HISTORIA
Son los movimientos pendulares, al compás de impulsos como el de acción y reacción, los que escriben muchas de las páginas de la historia de nuestras instituciones y es normal que sea así. Aun cuando inevitables algunas veces, sin embargo, cuando son bruscos, tales cambios pueden sembrar cierta confusión y dejar desorientados a los operadores habituales. El campo del urbanismo no es ajeno a la creación de este estado de desconcierto. Y es el de la ejecución de las sentencias un caso emblemático que así lo viene a poner de manifiesto, como ahora vamos a poder constatar. Si en lugar de hoy hubiera que haber realizado la crónica de este relato hace veinte o treinta años, más que dificultades, habría que referirse a la imposibilidad del cumplimiento de las sentencias. Porque en efecto en el campo del urbanismo las sentencias lisa y llanamente no se cumplían, sus fallos no se ejecutaban. Hay que reconocer que la ejecución de las sentencias en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, que es la jurisdicción
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encargada de fiscalizar la actuación de la Administración, siempre resultó difícil con carácter general. Ha sido una constante en la historia. Lo detectó como nadie el maestro de muchos de nosotros, el Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, cuya memoria no olvidamos sus discípulos y cuyo legado es patrimonio común de los españoles. Denunció que precisamente era éste el agujero negro por el que se escapaba el Estado de Derecho2. En la larga historia hacia el control judicial de la Administración no podemos ahora detenernos, lógicamente3. Pero baste indicar al efecto que, en España, durante la época de la Dictadura
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Por todos, E. GARCÍA DE ENTERRÍA, “Los postulados constitucionales de la ejecución de las sentencias contencioso-administrativas”, Documentación administrativa 209 (1987), pág.7 y sigs. Estudio posteriormente integrado en el volumen Hacia una nueva justicia administrativa, Civitas, 1989, del mismo autor; y del que hay asimismo una segunda edición ampliada de 1992. En esta obra se recogen otros estudios igualmente dedicados al mismo asunto, particularmente, ha de destacarse “Sobre el principio de inembargabilidad, sus derogaciones y sus límites constitucionales y sobre la ejecución de sentencias condenatorias de la Administración” (pág. 107 y sigs.: se cita por su 2ª ed.). De cualquier modo, es un tema sobre el que el indicado autor vino insistiendo con reiteración desde la aparición de su Curso de Derecho Administrativo, obra escrita en colaboración con T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. Referencias directas a la ejecución de las sentencias en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentran en su segundo volumen, por ejemplo, en su edición más reciente por el momento (la 15ª, Civitas-Thomson, la de 2017, en pág. 694 y sigs.). La ejecución de las sentencias y otras resoluciones judiciales en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa sitúa al Estado de Derecho ante una de sus mayores encrucijadas. La cuestión de la ejecución de las sentencias, y la tensión subyacente en este ámbito entre Administración y Justicia, ha acompañado al Derecho Administrativo desde su origen mismo, si por tal se tiene el inicio de nuestra historia constitucional (1812) de poco más de doscientos años. No parece necesario ahondar en este estudio sobre esta capital cuestión. Al respecto, puede consultarse el estudio de A. NIETO, “Los orígenes de lo contencioso-administrativo en España”, Revista de Administración Pública 50 (1966), pág. 27 y sigs.; y los estudios posteriores publicados asimismo en las páginas de dicha Revista, que dan cuenta de la polémica suscitada alrededor de este asunto entre dicho autor y J. R. PARADA VÁZQUEZ.
de Franco, aun cuando, a pesar de dicho régimen autoritario, el poder cedió una parcela importante de su inmunidad y consintió incluso el control de su discrecionalidad, no lo hizo sin asegurarse
En el principio de esta historia, además, la jurisdicción contencioso-administrativa nació y se formó en España como un asunto estrictamente interno de la propia Administración (1845), que se dota a sí misma de un entramado orgánico propio a tal efecto, por virtud de unas razones (vinculadas ante todo a la eficacia de la acción administrativa), a las que son completamente ajenas las exigencias de un Estado de Derecho. Sobre este particular, tempranamente, J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Sobre La génesis del Derecho administrativo español (1812-1845), García Oviedo, 1973. Hay una edición más reciente publicada por Iustel, 2006. Merece también destacarse A. BETANCOR RODRÍGUEZ, El acto ejecutivo, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, en particular, su Primera Parte, pág. 39 y sigs.; así como J. R. FERNÁNDEZ TORRES, La formación histórica de la jurisdicción contencioso-administrativa (1845-1868), Civitas, 1998, en relación con el primer período de esta historia. Cuando todavía en el siglo XIX, aunque ya casi a su término (1888), empieza a rectificarse el modelo inicial y la organización contencioso-administrativa comienza a externalizarse y a dar lugar a la formación de un sistema denominado “mixto” (también, denominado “híbrido” o “armónico”), en el que los jueces quedan ya emplazados a intervenir, la ejecución de sentencias se mantiene como un asunto puramente interno, que sólo incumbe a la propia Administración. En esta etapa sigue siendo una referencia imprescindible la monografía de L. MARTÍN REBOLLO, El proceso de elaboración de la ley de lo contencioso-administrativo de 13 de septiembre de 1988, Instituto de Estudios Administrativos, 1975. Más adelante ya, en pleno siglo XX, a mediados de siglo (1956), vuelve a reformarse el sistema y la jurisdicción contencioso-administrativa queda definitivamente integrada dentro del Poder Judicial; pero, otra vez, sigue fuera de su ámbito la ejecución de las sentencias, que permanece por tanto en manos de la Administración de cuyo elenco de potestades en suma aquélla continúa formando parte, como se indica en el texto. Poco era lo que cabía esperar, cuando la propia Administración que había perdido el pleito era la que precisamente debía llevar sin interferencias a su debido efecto las resoluciones judiciales contrarias a ella. Probablemente, entre las primeras obras más destacadas en el curso del período histórico que se inicia a partir de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, están las que se deben a la pluma de J. GONZÁLEZ PÉREZ, Derecho procesal administrativo, 3 Vol., y Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa (publicadas en Instituto de Estudios Políticos, Madrid y Civitas, respectivamente), objeto ambas de sucesivas ediciones.
contrapartidas relevantes y entre ellas una especialmente importante y decisiva, concretamente, retuvo para sí la ejecución de las sentencias, que se mantuvo así pues fuera de control judicial y permaneció como asunto de la exclusiva incumbencia de la Administración, esto es, del propio poder sujeto a control en el ámbito de la indicada jurisdicción. Juzgar sí era cometido jurisdiccional; pero hacer ejecutar lo juzgado, ya no, y se reservaba al criterio de la propia Administración actuante. Este escenario, sencillamente intolerable en un Estado de Derecho, solo comenzaría a cambiar tras la aprobación de la Constitución española en 1978; y aun cuando pronto pudieron empezarse a sentar las bases del cambio, lo cierto es que las dificultades que iban a plantearse no cesaron sin más; y por eso, tardaron en llegar y hacerse sentir los cambios, especialmente, en el campo del urbanismo. 2. LOS FACTORES DEL CAMBIO: LA CONVERGENCIA DE ESFUERZOS TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN (LEGISLACIÓN, DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL)
La aprobación de la Constitución española en 1978, desde luego, marcó un punto de inflexión, porque a partir de ella corresponde como función propia del Poder Judicial juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (artículo 118), función encomendada a éste con carácter general y que por tanto se proyecta también sobre la actividad entera de la Administración. Esta regla se corresponde y se refuerza asimismo con la proclamación como derecho fundamental del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24)4.
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Puestos en relación ambos mandatos constitucionales, la responsabilidad sobre la ejecución de las sentencias se encomienda directamente a la Justicia: a ésta se atribuye la titularidad de este poder (potestad) y sobre la Administración no recae sino el deber de colaborar en la ejecución, como cualquier otro sujeto de derecho (STC 67/1984).
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Pero, en cuanto al asunto particular que ahora nos concierne, esto es, la ejecución de sentencias, fue solo año arriba año abajo, casi coincidiendo con el cambio de siglo, tras la aprobación de una nueva normativa reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa (1998), esto es, nada más y nada menos que veinte años después, cuando puede decirse que en verdad las cosas empezaron realmente a cambiar. Adoptando, sin duda, como punto de partida las proclamaciones que el Tribunal Constitucional venía realizando ya desde hacía algún tiempo en torno al artículo 24 de la Constitución y la consideración de que componente nuclear y esencial del derecho fundamental a la tutela efectiva reconocido en dicho precepto era el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales5. Vino entonces a consagrarse incluso este derecho a su vez, por lo demás, como un derecho fundamental en sí mismo considerado, consecuencia igualmente del principio -y, también, derecho
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En efecto, apenas iniciada su tarea, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de advertir que formaba parte del contenido de dicho derecho fundamental el derecho a la ejecución de las sentencias (STC 32/1982; incluso, con anterioridad, ya la STC de 31 de marzo de 1981). Entre las aportaciones doctrinales iniciales más destacadas dedicadas al comentario de esta jurisprudencia, sobresale la monografía de T. FONT LLOVET, La ejecución de sentencias contencioso-administrativas. Aspectos constitucionales, Civitas, 1985 (este autor volvió después sobre el mismo tema en sendos estudios publicados con motivo de sendos Libros Homenaje “Medidas para hacer efectiva la ejecución de sentencias” y “Justicia administrativa y ejecución de sentencias”, dedicados a los Prof. González Pérez, La protección jurídica del ciudadano, Vol. II, Civitas, 1993, pág. 1173 y sigs.; y Entrena Cuesta, La justicia administrativa, Atelier, 2005; respectivamente). Algo posterior a la monografía citada en primer término es el trabajo de I. BORRAJO INIESTA, “La facultad de los tribunales para ejecutar sentencias contra las Administraciones Públicas”, Revista Española de Derecho Administrativo 53 (1987), pág. 59 y sigs.
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directamente derivado del de la tutela judicial efectiva- de la inmodificabilidad de las resoluciones judiciales- 6. Pero, como decimos, el lastre de la historia se hizo notar todavía durante algún tiempo. En los términos que acaban de indicarse, la Constitución de 1978 rectificó indudablemente el modelo heredado, sobre la base de las pautas que la jurisprudencia constitucional comenzó pronto a proporcionar, como acabamos de decir también. Sin embargo, la culminación de la tarea auspiciada no resultó sencilla, entre otras razones, porque difícilmente cabía insertar las nuevas piezas dentro de un engranaje antiguo.
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El cambio de perspectiva resulta decisivo y las exigencias constitucionales se extienden incluso más allá de lo indicado en el texto, porque asimismo forma parte del derecho a la ejecución de las sentencias (y, por tanto, también del derecho a la tutela judicial efectiva) el derecho a la ejecución de las sentencias “in natura” o en sus propios términos (STC 148/1989, 152/1990 y 219/1994). Se desvirtuaría en otro caso dicho derecho a la ejecución de sentencias (STC 166/1998; también, las STC 28/1989 y 41/1993), que es consecuencia también del derecho a la inmodificabilidad de las resoluciones judiciales (STC 22/2009 y 20/2010). Alguna jurisprudencia constitucional ha podido inducir a error con la regla indicada, porque, si se lee el fragmento de alguna resolución de modo aislado o incompleto, podría parecer que el derecho a la tutela judicial efectiva no alcanza a cubrir las modalidades de ejecución de las sentencias (STC 58/1983 y 194/1991) y que, por ello, tales modalidades resultan poco menos que indiferentes, en la medida en que tan constitucional es una ejecución en que se cumpla el principio de la identidad total, como una ejecución en que, por razones atendibles, la condena es sustituida por su equivalente pecuniario o por otro tipo de prestación. La clave sin embargo está en lo que también se señala justamente en estas mismas resoluciones y otras, con meridiana claridad: sólo la presencia de una “razón atendible” puede justificar la exclusión del derecho a la ejecución de las sentencias en sus propios términos en algunos casos (STC 58/2003, 140/1989 y 73/2000: sobre esta última resolución constitucional y el curso ulterior del caso, recientemente, R. FERNÁNDEZ VALVERDE, “La Presa de Itoiz o el comienzo de una interminable historia de validaciones legislativas”, en Administración y Justicia (Liber Amicorum Tomás-Ramón Fernández), Thomson-Civitas, 2012, pág. 2863 y sigs.). Sobre la indicada regla, esto es, el derecho a la ejecución de las sentencias en sus propios términos, y su excepción, por la presencia de una razón atendible, habremos de volver después en el texto con mayor grado de detalle.
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Así las cosas, y desde esta última perspectiva, vino a sustituirse veinte años después de aprobada la Norma Fundamental la normativa preconstitucional vigente hasta entonces por una nueva Ley jurisdiccional (1998) que reproduce, pero fortalece y perfecciona también, el régimen legal anterior de ejecución de sentencias7. En el marco de la nueva Ley jurisdiccional (Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el panorama empezará a esclarecerse. Como no podía ser de otro modo, dicha regulación legal, por otro lado, la actualmente vigente, descansa sobre los planteamientos constitucionales antes expuestos8. Aparte la aparición de una nueva Ley Jurisdiccional, tampoco dejaron de hacer sentir su decisiva influencia igualmente otros factores no menos importantes. No puede así olvidarse el clamor de la doctrina, ya por entonces unánime, a favor de la ejecutabilidad
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A modo de aproximación inicial cabe consultar los incisivos comentarios de J. A. SANTAMARÍA PASTOR, en Comentarios a la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, Iustel, 2010. Asimismo, con anterioridad, la obra dirigida por E. ARNALDO ALCUBILLA, y R. FERNÁNDEZ VALVERDE, Jurisdicción contencioso-administrativa. Comentarios a la Ley 29/1998, de 13 de junio reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, La Ley, 2007 (es la fecha de su 3ª ed.); y el número especial monográfico dedicado a la Ley por la Revista Española de Derecho administrativo 100 (1998), entre tantas otras obras colectivas dedicadas al texto legal antes citado. Desde entonces no han dejado de aparecer nuevas obras. Entre las más recientes, la de D. T. BERBEROFF AYUDA, Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Lefebvre-El Derecho, 2018. Así, en primer lugar, la Ley Jurisdiccional residencia en el Poder Judicial la titularidad de la potestad de ejecución de las sentencias (artículo 103.1): todo un auténtico cambio de paradigma, que queda perfectamente perceptible y pretende recalcarse desde el principio, precisamente, en el primero de los preceptos dedicados por la Ley Jurisdiccional a la ejecución de las sentencias. Se da además la circunstancia -no hemos podido saber si aleatoria o buscada de propósito- de que la Ley se refiere a ello en el mismo número de artículo que lo hacía la Ley anterior (artículo 103; entonces, para atribuir a la Administración la potestad de ejecución de las resoluciones judiciales).
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de las sentencias, prácticamente sin excepción, unas resoluciones que hasta entonces apenas habían servido sino para colgar en un cuadro, porque sus efectos raramente llegaban a hacerse sentir en la realidad9. Sin embargo, va a ser solo cuando la jurisprudencia se hace eco, acoge los nuevos planteamientos y deduce de ellos sus propias consecuencias, cuando los cambios terminarán por hacerse tangibles. Y solo será entonces cuando pueda hablarse de un vuelco completo en el panorama. Tomando como referencia los factores antedichos, y sobre la base también de los criterios proporcionados desde primera hora por la jurisprudencia constitucional a que antes nos referimos, la jurisprudencia ordinaria recaída en los últimos tiempos ha venido a completar el ciclo y a cerrar por tanto este capítulo de la historia (si es que en el Derecho este género de capítulos terminan realmente por cerrarse alguna vez y no deja de convertirse al fin y al cabo el Derecho en una lucha eterna, tal y como como Ihering lo definiera en su obra magistral “La lucha por el Derecho”)10.
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En efecto, también contribuyeron a sentar las bases del cambio las aportaciones doctrinales efectuadas durante este período, entre las cuales merecen resaltarse las incluidas en el volumen de la Revista Documentación Administrativa 209 (1987), dedicado monográficamente a la ejecución de sentencias condenatorias de la Administración (así, junto al trabajo del Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA que ya hemos mencionado, habría que referirse igualmente a los de SOSA y QUINTANA, BASSOLS, SALAS y PALOMINO, PERA, PIÑAR y BETANCOR). Sobre las orientaciones novedosas proporcionadas por la jurisprudencia constitucional, entre otros, J. L. RAZQUIN LIZARRAGA, “Tutela judicial efectiva e imposibilidad legal de ejecución de sentencias en materia de urbanismo. A propósito de la STC 22/2009, de 26 de enero”, Revista Aranzadi Doctrinal 3 (2009), pág. 86 y sigs. Sin embargo, como decimos en el texto, la contribución fundamental ha venido de la mano de la jurisprudencia ordinaria (J. M. ALEGRE ÁVILA, “La jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de ejecución de sentencias contencioso-administrativas”, Revista Española de Derecho Administrativo 129 (2006), pág. 147 y sigs.), que es la que vino a avanzar especialmente en tales años. También lo resaltan igualmen-
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3. EL CIERRE DEL CÍRCULO: EL CERCO A LAS EXCEPCIONES
La jurisprudencia ha venido a actuar estrechando el cerco a las posibles excepciones al cumplimiento de las sentencias, particularmente, a través de la obra del Tribunal Supremo. Justamente, se trata de un asunto clave, la concreción del ámbito al que han de contraerse tales excepciones, que merece ahora ser destacado. Porque acoger un planteamiento laxo en torno a este extremo abriría la puerta al incumplimiento mismo de las resoluciones judiciales y, con ello, se consumaría la burla al Estado de Derecho11. Sería la vía de escape que permanecería abierta por cuyo conducto seguirían sucediéndose los incumplimientos de las sentencias. Por eso, es de este asunto del que especialmente interesa dar cuenta aquí. Y para eso, además, hemos de volver a retroceder en el relato de esta historia. La Constitución impone, desde luego, que han de ejecutarse las resoluciones judiciales y en sus propios términos, además (lo garantiza también, del mismo modo, el artículo 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, con carácter general). Pero la Constitución admite, como excepción a esta exigencia, la concurrencia de una “razón atendible”. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional12.
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te tantos otros autores, por ejemplo, R. FERNÁNDEZ VALVERDE, “La ejecución de las sentencias en el ámbito urbanístico”, estudio publicado en dos partes en la Revista de Urbanismo y Edificación Aranzadi 20 y 21 (2009) y (2010), pág. 15 y sigs, en ambos casos. Es algo que tempranamente pudo observar T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, en dos trabajos pioneros, “Algunas reflexiones sobre las formas indirectas de incumplimiento por la Administración de las sentencias de los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa” y “De nuevo sobre la ejecución de sentencias contencioso-administrativas”, publicados ambos en la Revista de Administración Pública: respectivamente, 73 (1974), pág. 151 y sigs.; y 84 (1977), pág. 263 y sigs. Resulta obligado en este punto remitirse a la jurisprudencia constitucional indicada en nota 6.
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Pues bien, al amparo del indicado cauce, la existencia de una posible razón atendible para enervar la ejecución de sentencias, la normativa jurisdiccional aprobada en 1998 ha ratificado y actualizado la vigencia de dos mecanismos ya conocidos. En cualquier caso, y por de pronto, no más que estas dos contadas excepciones son las que ahora se contemplan al efecto por la Ley Jurisdiccional, habría que comenzar por señalar13. Y, además, son dos las excepciones solo en principio. Porque, por una parte, estaría la expropiación de sentencias (artículo 105.3) –más exactamente, de los derechos reconocidos por ellas-, que sin embargo resulta una vía en realidad prácticamente inédita hasta ahora14, seguramente a tenor de las importantes limitaciones a que se sujeta15.
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En todo caso, digámoslo ya de entrada, en el contexto de un Estado de Derecho, no cabe hacer valer tales excepciones para excluir la ejecución de la sentencia, sino, más limitadamente, para evitar su ejecución “in natura”, lo que habría de conllevar la adopción de otras modalidades alternativas de cumplimiento de la sentencia o, en otros términos, su satisfacción por equivalente, como después se indicará en el texto. Entre las escasas ocasiones en que vino a emplearse esta técnica, la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, vino a establecer por virtud de lo dispuesto por su disposición adicional sexagésimonovena la declaración de utilidad pública e interés social en relación con la Biblioteca Pública del Estado de Las Palmas: “Se declara de utilidad pública e interés social la expropiación de los derechos de ejecución de las resoluciones jurisdiccionales relacionadas con la demolición de la Biblioteca Pública del Estado en Las Palmas de Gran Canaria, atendiendo a la titularidad pública del solar y de la construcción, su calificación legal como bien de interés cultural y a su afectación a la preservación de la igualdad de todos los ciudadanos en las condiciones de acceso a la cultura y al derecho a educación, a los efectos previstos en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa”. Se destaca ahora este caso, porque más adelante volveremos a tratarlo, toda vez que esta declaración se produjo después de ensayada sin éxito la vía de la imposibilidad de ejecución de sentencias (nota 29). Como también hacía la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 18.3), la Ley Jurisdiccional contempla ahora la “expropiación” de las sentencias; pero, a diferencia de aquélla, se concreta su ámbito ahora y sólo se admite este mecanismo en supuestos tasados perfectamente determinados (artículo
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De este modo, en la práctica no parece haber lugar sino para acudir al segundo de los mecanismos previstos por la normativa jurisdiccional, la imposibilidad de ejecución de una sentencia, más exactamente, la imposibilidad de ejecución de sentencias por una causa legal (o jurídica) o por una causa natural (o técnica), que son los dos órdenes de causas a cuyo amparo cabe impetrar esta excepción (artículo 105.2). Una vía, contrariamente a la precedente, a la que, por el contrario, la Administración sí ha tratado de acudir y, además, en este caso, en no pocas ocasiones. Así las cosas, todas las excepciones quedan prácticamente limitadas, pues, a esta única, la imposibilidad de ejecución de las sentencias16. 4. La decisiva obra de la jurisprudencia ordinaria: el caso del urbanismo como paradigma Pero lo cierto es que la jurisprudencia ha sabido también poner coto a estos ensayos. Y ya desde este instante, veámoslo ello en su proyección concreta sobre el campo del urbanismo.
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105.3). Se corresponden éstos con los cuatro supuestos en que antes cabía la inejecución (o suspensión) de sentencias, pero desaparece de la lista precisamente el supuesto al que con mayor frecuencia se recurría: el trastorno a la hacienda pública (además, en un nuevo vuelco a la situación, los créditos pasan a tener ahora la consideración de ampliables, por lo que incluso se facilita la ejecución de las sentencias “in natura”: artículo 106). Quedan por consiguiente reducidos a tres los supuestos previstos, de los cuales, además, se subordina estrictamente al control judicial (artículo 105.4) el que podría dar más juego –peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos (de cualquier modo, resulta altamente improbable el riesgo en este caso; en los otros dos, menos aún: temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional)-. Específicamente sobre ello, R. GÓMEZ-FERRER RINCÓN, La imposibilidad de ejecución de sentencias en el proceso contencioso-administrativo, Civitas, 2008. Con todo acierto, este autor reconduce a este supuesto la práctica totalidad de los problemas relacionados con la ejecución de las resoluciones judiciales en la actualidad.