1_9788473512992

Colección

Origen y consolidación de la Administración Liberal Española (1838-1900) Los órganos centrales

Los órganos centrales

Mariano Baena del Alcázar

ISBN 978-84-7351-298-5

P.V.P. 14,00 € (IVA incluido)

MONOGRAFÍAS

INAP

Origen y consolidación de la Administración Liberal Española (1838-1900)

MONOGRAFÍAS

INAP

INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ORIGEN Y CONSOLIDACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LIBERAL ESPAÑOLA (1838-1900)

ORIGEN Y CONSOLIDACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LIBERAL ESPAÑOLA (1838-1900) Los órganos centrales Mariano Baena del Alcázar

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID, 2012

Colección: MONOGRAFÍAS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano (1937-) Origen y consolidación de la administración liberal española (18381900) [Texto impreso] : los órganos centrales / Mariano Baena del Alcázar. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2012. – 219 p. ; 24 cm. – (Monografías) Incluye notas y referencias bibliográficas. – Anexo: p. 129-219 ISBN 978-84-7351-298-5. – NIPO 635-12-038-7 1. España-Administración-S. XIX. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España). II. Título. III. Serie 354(460)”18”

Primera edición: octubre, 2012 Catálogo general de publicaciones oficiales: http://publicacionesoficiales.boe.es

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Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA www.inap.es ISBN: 978-84-7351-298-5 (formato papel); 978-84-7351-299-2 (formato electrónico) NIPO: 635-12-038-7 (formato papel); 635-12-039-2 (formato electrónico) Depósito Legal: M-31242-2012 Preimpresión: Composiciones RALI, S.A. Impresión: Publidisa

En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública.

AGRADECIMIENTOS Agradezco a Mar铆a del Mar Rosell y a Bibiana Barrera su valiosa ayuda en la ordenaci贸n del material para la elaboraci贸n de esta obra.

ÍNDICE

Capítulo I. Encuadramiento y caracteres del estudio . . . . . . . . . . . . . 13 1. El objeto de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1. Emergencia y nueva realidad de la Administración liberal española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2. Un importante apunte metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2. Las fuentes utilizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3. Delimitación y periodización del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.1. La delimitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.2. La periodización y su utilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4. Plan de exposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Capítulo II. Presidente y Presidencia del Gobierno (I). Los Presidentes y la vinculación a los mismos de otros departamentos . . . . . . . . 23 1. El Presidente del Gobierno. Su poder y su inestabilidad . . . . . . . . 23 1.1. El contraste entre la situación de la época y la perspectiva actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2. Sobre la certeza del valor entendido de la inestabilidad de los Presidentes del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2. El poder del Presidente de asumir otros Departamentos ministeriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.1. La vinculación de la Primera Secretaría de Estado (después Ministerio de Estado o Asuntos Exteriores) . . . . . . . . . . . . . . 25 2.2. La vinculación del Ministerio de la Guerra . . . . . . . . . . . . . . 27 2.3. La vinculación de otros Departamentos ministeriales . . . . . . 27 2.4. El caso particular de Ultramar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Capítulo III. Presidente y Presidencia del Gobierno (II). Los servicios administrativos de la Presidencia y los complejos orgánicos adscritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

1. Introducción: la gradual configuración de una organización administrativa de la Presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 9

índice

2. Los servicios administrativos propiamente dichos . . . . . . . . . . . . . 32 2.1. Los órganos administrativos de apoyo inmediato y su evolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

2.1.1. El Secretario del Consejo de Ministros . . . . . . . . . . . . 32

2.1.2. Los órganos administrativos dependientes del Secretario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.2. La vinculación de órganos de entidad menor . . . . . . . . . . . . . 34 3. Los grandes complejos orgánicos (I). Consejo Real y Consejo de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 4. Los grandes complejos orgánicos (II). El Tribunal de Cuentas . . . 36 5. La vinculación de los órganos periféricos de la Administración . . 37 Capítulo IV. El Consejo de Ministros. Los Ministros y Ministerios . . 39 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. La división ministerial y el Consejo de Ministros . . . . . . . . . . . . . 39 2.1. Composición. La división ministerial y los departamentos . . 39

2.1.1. La situación en la fecha inicial del estudio . . . . . . . . . 40

2.1.2. Creación de departamentos y alteraciones y reorganizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.2. Las escasas alusiones al Consejo de Ministros . . . . . . . . . . . . 46 3. Los Ministros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3.1. Carácter, clases y régimen jurídico de los Ministros . . . . . . . 47 3.2. Continuidad y discontinuidad de los Ministros. Una cuestión clave en la Administración española del siglo xix . . . . . . . . . 48

3.2.1. Una situación extrema. Exclusión de los datos del sexenio revolucionario 1868-1874 . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

3.2.2. Inestabilidad y discontinuidad de los Ministros en el resto del periodo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

3.2.3. Permanencia y falta de permanencia de la clase política y de los Ministros. Las consecuencias . . . . . . . . . . 50 4. Apéndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Capítulo V. Las Subsecretarías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1. La aparición de las Subsecretarías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1.1. La creación y su contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1.2. La reacción de la doctrina científica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2. Las misiones y atribuciones de los Subsecretarios . . . . . . . . . . . . . 54 2.1. Ámbito político y administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.2. Tramitación y resolución de los expedientes . . . . . . . . . . . . . 55 3. Carácter, organización y personal de los Subsecretarios. Subsecretarías y Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.1. Las Subsecretarías, ¿órgano necesario o voluntario? . . . . . . . 55 3.2. El personal directamente dependiente de los Subsecretarios . 57 3.3. Subsecretarías y Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 10

índice

4. La continuidad de los Subsecretarios. Un dato clave . . . . . . . . . . . 60 5. Cuadro resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Capítulo VI. Las Direcciones Generales en la organización ministerial de la época . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 1. Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2. De las Direcciones Generales del Antiguo Régimen a las del periodo liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2.1. La denominación de los órganos y el equívoco producido . . . 64 2.2. El carácter de las Direcciones Generales en las parcas referencias teóricas de la época . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3. La aparición progresiva y discontinua de las Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.1. La creación de las Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . 65

3.1.1. El proceso de creación y las incidencias iniciales . . . . 65

3.1.2. El crecimiento y sus alternativas según los periodos . . 68 3.2. Las Direcciones Generales y la creación de una Administración moderna para la época . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4. La permanencia de los directores generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.1. Nombramiento único y nombramientos múltiples . . . . . . . . . 76 4.2. Los nombramientos múltiples en el mismo puesto. La continuidad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Capítulo VII. Los órganos no integrados en las Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1. Generalidades. Los elementos orgánicos no integrados en las Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1.1. Pluralidad y profusión de órganos. Adscripción a los Ministerios y Secretarías de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1.2. El escaso tratamiento doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 1.3. Posible proyección de los conceptos jurídicos y organizativos posteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

1.3.1. Los órganos colegiados y los Cuerpos consultivos . . . 81

1.3.2. Los entes análogos a los posteriores Organismos Autónomos y establecimientos públicos . . . . . . . . . . . . . 81

1.3.3. Los órganos o entidades de base asociativa o corporativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1.3.4. Otros órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 1.4. Ventajas e inconvenientes de la proyección y limitaciones de la fuente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 2. Los cuerpos consultivos y órganos colegiados . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2.1. Precisión conceptual y delimitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2.2. La inadaptación al esquema de la época y la pobreza del tratamiento doctrinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 11

índice

2.3. La realidad orgánica de los Cuerpos consultivos y órganos colegiados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

2.3.1. Su existencia en los periodos y su adscripción a los Ministerios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

2.3.2. La diferente permanencia de los órganos colegiados . 88 3. Organismos de entidad institucional y establecimientos concretos 89 3.1. Carácter y entidad de los órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3.2. El crecimiento continuado. Diferencia según los periodos . . 92 3.3. La adscripción a los Ministerios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 4. Los órganos o entidades de base asociativa o corporativa . . . . . . . 94 5. Otros órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 6. Apéndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Capítulo VIII. La organización interna de los centros. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 2. Desconocimiento del tema y rechazo por la doctrina . . . . . . . . . . . 99 3. La investigación realizada sobre la organización administrativa y sus limitaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3.1. La exclusión de los órganos no integrados en las Direcciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3.2. Los niveles inferiores del empleo público . . . . . . . . . . . . . . . 101 4. Los grandes temas y su pobre regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.1. La legislación reguladora de la estructura orgánica . . . . . . . . 101 4.2. La estructuración de los empleados públicos en categorías . . 103 4.3. Nombramientos y movilidad de los empleados . . . . . . . . . . . 105 5. La aplicación simultánea de los criterios de organización y las categorías. Los comienzos de la modificación del sistema . . . . . . . . 106 Capítulo IX. La evolución de la estructura de los órganos . . . . . . . . 109 1. La evolución durante el reinado de Isabel II . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 1.1. El periodo inicial estudiado (1838-1845) . . . . . . . . . . . . . . . . 109 1.2. El periodo de consolidación (1845-1857) . . . . . . . . . . . . . . . . 111 1.3. Los últimos años del reinado (1858-1868) . . . . . . . . . . . . . . . 113 2. El sexenio revolucionario (1869-1874) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. El reinado de Alfonso XII y la Regencia de María Cristina hasta 1900 (1875-1900) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 3.1. El primer periodo (1875-1889) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 3.2. Los años finales del siglo xix (1890-1900) . . . . . . . . . . . . . . . 124 4. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Anexo. Los equipos directivos de los gobiernos (1838-1900). Presidentes, Ministros, Subsecretarios y Directores generales. Los equipos directivos de cada gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 12

CAPÍTULO I ENCUADRAMIENTO Y CARACTERES DEL ESTUDIO

1. EL OBJETO DE ESTUDIO 1.1. Emergencia y nueva realidad de la Administración liberal española En esta obra, que debe entenderse encuadrada dentro de la ciencia de la Administración, se realiza un estudio de historia administrativa, rama científica que tiene siempre como característica principal la de explicar y conocer por qué es así la Administración actual.

Si esta es ciertamente su característica principal, tanto más cobra importancia el tema si se trata de estudiar la etapa inicial de la Administración liberal española; por otra parte completamente distinta de la Administración existente hasta comienzos del siglo xix.

Además, la relativa proximidad del periodo estudiado a nuestra época hacía suponer un parentesco directo entre la Administración del siglo xix y la del xx (y comienzos del xxi), dato confirmado al estudiar el material que ha debido utilizarse. En efecto, la Administración que conocemos ahora es la heredera directa de la creada al pasar de la vieja Administración imperial a otra que recoge más o menos pobremente las pautas de la Administración de la nueva época.

Por lo demás, el caso español es peculiar ya que al crearse una nueva Administración, ni se parte de un cambio brusco como es el caso de Francia, ni se mantiene la Administración anterior introduciendo reformas lentamente, como sucedió en otros países europeos que estuvieron en guerra con Napoleón.

Por ello, ha podido decirse con exactitud que en España existía una falta de armonía en puntos muy capitales de la Administración1 y la mejor doctrina se refirió a la dificultad que suponía una reforma radical y acertada de la misma en 1 Voz «Administración Pública». En: Arrazola, Lorenzo. Enciclopedia española de Derecho y Administración o Nuevo Texto Universal de la Legislación de España e Indias. Madrid: Tipografía General de D. Antonio Rius y Rosell, 1848, pp. 290 y ss.

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un país mal administrado, subvertido y desordenado como España2. Así era en efecto, puesto que en España, donde la Administración del Antiguo Régimen, además de obsoleta era una carcasa3, la Administración liberal fue la consecuencia de guerras y pronunciamientos, sin que existiese una verdadera obra constructiva.

En este punto del razonamiento quizás sea necesario advertir que en modo alguno se está intentando entrar en el estudio de la historia política general, tantas veces escrita, ni cuando se maneja como base y premisa de las reformas administrativas ni cuando está entreverada con ellas, lo que a veces es casi inevitable. Se trata de contemplar la aparición de una nueva organización administrativa, que existe a finales del siglo xix y no existía antes. Se trata de los Ministerios (durante algunos años llamados todavía Secretarías de Estado), con sus órganos subordinados (Subsecretarías y Direcciones Generales) prolongándose hasta el más modesto escribiente; y además los organismos vinculados a esos Ministerios, que incorporan servicios antes en manos de la Iglesia (enseñanza, sanidad), y los administradores de los adelantos técnicos (ferrocarriles, correos, telégrafos) que son el reflejo –aunque sea en términos modestos– de los nuevos inventos.

Todos estos hechos dan lugar, entre otros factores, a la aparición de un gigantesco complejo, la Administración Pública, que actúa bajo el poder del Presidente del Gobierno4. Por lo demás, aunque la lista anterior de novedades es de carácter ejemplificativo, no hay que olvidar cómo influyeron en los periodos posteriores las reformas en materia de división periférica y de régimen de empleados o servidores públicos.

Para decirlo todo en una sola frase, es evidente que la Administración de 1900 no es la misma de 1838. La Administración es distinta y, como había sucedido también en otros países, ha crecido en el siglo xix. Esta transformación y este crecimiento son los que se trata de estudiar.

En la bibliografía española estamos ante un periodo escasamente investigado en cuanto a la organización y acción administrativa, con una importante salvedad: la centralización y, en general, la organización del territorio5.

Oliván, Alejandro. De la Administración Pública en relación a España. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1954 (reedición), p. 72.

3 Arrazola, op. cit., p. 75.

4 Un caso peculiar respecto a otros países es la creación de los servicios de Ultramar, que se hace entre nosotros más o menos en la misma fecha que en otras naciones, aunque en la España del siglo xviii había existido –vinculada o no con otras Secretarías de Estado– una Secretaría de Estado y del Despacho de Indias.

5 Sin embargo, la envergadura tanto histórica como bibliográfica de esta parte del tema, mejor estudiado, ha aconsejado no hacer más que en lo imprescindible alguna referencia a su conexión con el que ahora interesa, es decir, la organización de la Administración central en el siglo xix, y más exactamente en su etapa plenamente liberal. Si acaso debería dedicarse otra obra, conectada con esta y como continuación de ella, a la organización territorial del Estado.

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encuadramiento y caracteres del estudio

Ante este vacío se entiende oportuno el estudio de la organización y acción de la Administración central, y desde luego no –como se ha dicho– el de la historia política de los distintos periodos, aunque influyesen en la organización, siendo conscientes de que desde el primer momento nos enfrentamos a un gigantesco equívoco.

Ello consiste en la confusión entre la ineficacia y el desorden de la Administración española, afectada por las guerras y la inestabilidad política, y la creación o emergencia de una Administración que, aunque fuese en términos modestos (e incluso muy modestos), termina el siglo xix siguiendo la pauta de las Administraciones europeas. Pese a todos sus defectos, la Administración española se crea en el periodo estudiado y en muchos extremos la creada entonces es el antecedente directo de la que existió hasta 1960. Por eso, sin duda es difícil deshacer el equívoco y hay que estar en guardia contra él.

Para empezar, los propios autores de la época se refieren a los defectos de la Administración, vinculándolos a la política y a su inestabilidad. Así se critica la arbitrariedad de la Administración, resultado del gobierno de los militares, y se afirma que la Administración lleva el mismo color que la política, que en España es secuela de las guerras;6 afirmaciones estas que son solo una muestra de una opinión general. Esta opinión salta a la cultura popular que, además de otros numerosos males, percibe la inestabilidad administrativa, tanto la que afecta a los ministros como la que es consecuencia de la movilidad de los empleados generalistas7. A la serie de males que caen sobre la Nación y el Estado, se añade esta inestabilidad que está reflejada en la literatura costumbrista, y de ella son conscientes los autores más relevantes, aunque no hagan siempre una crítica acerba. Sin que en modo alguno se trate de negar esa inestabilidad, sí se trata de calibrarla, pues no afecta igualmente a unos periodos y otros y a unas zonas orgánicas u otras. Por otra parte, y esta es la finalidad principal de la presente obra, se trata de mantener que, pese a aquella inestabilidad, se produjo la creación de una Administración moderna para la época.

1.2. Un importante apunte metodológico Debe añadirse a estas páginas iniciales un apunte metodológico que no carece de importancia y que supone insistir en lo ya dicho. Este estudio, de carácter histórico y de interés histórico, no es una obra de historia general sobre la Administración española del siglo xix, que en su caso debería reflejar la vida de 6 Reynoso, Mariano Miguel. Política administrativa del Gabinete Bravo Murillo en el ramo de fomento y demostración de la legalidad y conveniencia de las concesiones de ferrocarriles en aquella época. Madrid: Imprenta de Tejado, 1857, pp. 29 y ss.

7 En este sentido Mhartin y Guix afirma que debe separarse la Administración de la política, para evitar la precariedad de la situación de los empleados a merced de los poderosos. Mhartin y Guix, Enrique. Manual del empleado, reedición de la 9ª edición de 1905, a cargo de Martínez Bargueño, Manuel. Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas, 2007, p. 34.

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origen y consolidación de la administración liberal española (1838-1900)

la Administración de la época. Ello implicaría que se hiciesen múltiples investigaciones en los fondos del Archivo Histórico Nacional y se llevase a cabo una continua consulta de la Gaceta de Madrid, y no es eso lo que se ha hecho, ni se ha pretendido hacer, en esta obra. Tampoco se pretende, como ya se ha apuntado antes, entrar ni siquiera tangencialmente en la historia política, lo que explica las escasas menciones de las sucesivas Constituciones. Por lo demás, para los órganos centrales (a diferencia de los periféricos y los locales) la promulgación de una nueva Constitución no siempre tiene consecuencias importantes. Se trata ahora de presentar solo un diseño de cómo era la Administración pública de la época y su organización, lo que supone obtener una idea sobre su volumen orgánico. Dicha Administración va apareciendo y formándose en un largo proceso. Pensamos que el conocimiento de este diseño no será inútil, pues además de demostrar la tesis central de emergencia de una Administración moderna, solo conociendo la Administración –y para ello es necesario conocer sus órganos– se estará en condiciones de abordar una auténtica y completa historia administrativa del periodo.

2. LAS FUENTES UTILIZADAS Se ha utilizado como fuente para el conocimiento de la organización una que no tuvo nunca una pretensión científica, sino un carácter informativo, si bien, aun con defectos, proporciona una información prácticamente completa.

Se trata de la Guía de Forasteros en Madrid, después llamada Guía Oficial de España. Esta Guía se elabora en la Imprenta Nacional desde 1838 a 1872-1873, y es continuación del Kalendario manual y Guía de Forasteros en Madrid, que venía publicándose desde el siglo xviii. Después de 1872-1873 se continúa elaborando por la Imprenta Nacional (hay un hueco en la información, al no publicarse el tomo de 1873), hasta que a partir de 1887 se publica por M. Minuesa de los Ríos y desde 1894 por su viuda8.

En la Guía, tanto en su versión inicial como en la posterior a 1872, aparecen otras noticias e informaciones, sin duda de interés en el periodo, cuyo contexto era más estamental de lo que nos imaginamos (calendario litúrgico, Familia Real y Casas reinantes y Jefes de Estado, títulos nobiliarios, órdenes militares).

Sin embargo, los datos que importan a nuestros efectos son los que se refieren a la Presidencia del Gobierno, el Consejo de Ministros y las Secretarías de Estado (de inmediato Ministerios), con su organización interna, desagregada hasta las unidades inferiores. No se incluyen solo las Direcciones Generales, sino además los organismos de todo tipo, tanto centrales como periféricos, vinculados a cada Secretaría de Estado o Ministerio.

Por excepción, el volumen de 1868 es publicado por la Imprenta de Cristóbal González.

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encuadramiento y caracteres del estudio

No cabe duda de que la noticia de la Guía sobre estos órganos supone una información extraordinariamente rica y muy útil cuando está completa, pues desgraciadamente hay en ella carencias y defectos. A veces el texto se elaboró sin el debido cuidado y se producen tanto repeticiones como omisiones de datos. En ocasiones se da cuenta en un año de un sector orgánico, que se omite en el siguiente y se vuelve a repetir después.

Otro dato, que es más una característica que una carencia, es que la publicación conservó siempre huellas o rastros de su origen como guía local, aunque lo fuera de la capital de España. Sin duda por ello se dan informaciones sobre el Ayuntamiento y la Diputación de Madrid, que no aparecen respecto a otras provincias.

Sin embargo, la principal carencia de la fuente (aunque no tiene por qué afectar demasiado a esta obra) es que las noticias que se dan sobre la organización se refieren (o deberían referirse) al comienzo de cada año, pero no recogen los cambios acaecidos a lo largo de ese año, que desde luego se dieron. No se reflejan, por tanto, las situaciones que duran menos de un año, sino que en el año siguiente se da la información actual, ignorándose si en su caso era válida hacía muchos meses o solo hacía unos días. Bien es cierto que este defecto o carencia afecta menos a la organización que a las personas, que no son el objeto central del presente estudio. Sin embargo, ello supone que la fuente es de gran valía para el conocimiento de la estructura, pero no para el de las personas y que, por tanto, es fidedigna pero no completa9.

3. DELIMITACIÓN Y PERIODIZACIÓN DEL ESTUDIO 3.1. La delimitación Aclarado lo anterior debe decirse de inmediato que el estudio abarca el periodo 1838-1900, por lo que se trata de la etapa plenamente liberal del siglo xix, sin perjuicio de mencionar algunos datos decisivos para la evolución posterior.

Desde luego interesa sobre todo cómo comienza a configurarse la Administración liberal que luego se consolida. Ello significa dejar fuera del estudio los años anteriores a la Guerra de la Independencia (1800-1808) y al periodo anterior a la Constitución de 1812 (1808-1812), así como las etapas plenamente absolutistas del reinado de Fernando VII. Sin embargo, conviene introducir un dato en la referencia a este último periodo. En virtud de la Orden de 6 de julio de 1814 se reconoce a las personas que están sin empleo en los cuadros de la Vuelvo a dar aquí en los mismos o parecidos términos la información que se contiene en mi trabajo «Organización central y ámbito local en España (1838-1900)», puesto que para dicho trabajo se utilizó la misma fuente. Véase: VV.AA. El Gobierno local. Estudios en homenaje al profesor Luis Morell Ocaña, Ruiz Ojeda, Alberto (coord.) Madrid: COSITAL-IUSTEL, 2010, pp. 271 y ss.

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Administración de la época los 2/3 del sueldo. No parece aventurado pensar que tenemos aquí el origen de las cesantías. Piénsese en los sucesivos desplazamientos y reingresos de los empleados, con motivo de los cambios de la guerra de la Independencia, que se dieron en varias ocasiones.

Tampoco parece que merezca la pena detenerse en los periodos de vigencia de la Constitución de 1812 (hasta su derogación en 1814; en el trienio liberal 1820-1823; y desde su restablecimiento en el Motín de la Granja hasta la Constitución de 1837), en este caso porque la Constitución, de gran valor simbólico y escaso arraigo, está en trance de ejecución y no acaba de ponerse en práctica.

En realidad, nuestro interés comenzaría en los últimos años del reinado de Fernando VII, después de su matrimonio con María Cristina de Borbón-Dos Sicilias10. Pues ya antes de la muerte de Fernando VII es de mencionar la creación del Ministerio de Fomento11 (Secretaría de Despacho), por Real Decreto de 8 de noviembre de 1832, que cambiaría su denominación por la de Interior12 por Real Decreto de 13 de mayo de 1834 y luego por la de Gobernación, por Real Decreto de 4 de diciembre de 1835, adjuntándose al Real Decreto de la primera fecha la famosa instrucción a los Subdelegados de Fomento. También es de interés para nuestro estudio el Real Decreto de 16 de junio de 1834 por el que se crean las Subsecretarías y se da nueva planta a las Secretarías de Despacho. Sin embargo, tanto un dato como otro (creación del Ministerio y de las Subsecretarías) no van a ser estudiados directamente en este trabajo, aunque se citarán en la investigación posterior.

Debe quedar en cambio completamente fuera de nuestro estudio la reforma de la Administración (de los Consejos) en 183413; el breve periodo de vigencia del Estatuto Real de 1834, correctamente considerado como una alianza entre la Corona y los liberales moderados14 y que además no sería inexacto calificar como convocatoria de Cortes; y los sucesos de la sublevación de los sargentos 10 Esta actitud es la que mantiene la doctrina, tanto la de la época como la actual. Así, véase: Alli Aranguren, «La contribución de Posada Herrera a la construcción del centralismo», I Seminario de Historia de la Administración (2001). Madrid: MAP-INAP, 2001, pp. 239 y ss., donde se hace un simple resumen de la evolución política hasta las Lecciones de Posada Herrera; y Cos-Gayón, Fernando, Historia de la Administración Pública de España, Madrid: Instituto de Estudios Administrativos, 1976, pp. 249-251, que dedica escasa atención al periodo anterior.

11 Molas Rivalta, Pedro. «De la Junta de Comercio al Ministerio de Fomento», Actas del IV Symposium de Historia de la Administración, Madrid: INAP, 1984, pp. 529 y ss.

12 Rodríguez Caamaleño, Luis. Consideraciones sobre el nuevo Ministerio de lo Interior (1835), Madrid: INAP, 1982; y Suárez Verdaguer, F. «La creación del Ministerio del Interior en España», Anuario de Historia del Derecho español, nº 19. Madrid: 1948-1949, citado por Emma Montanos, «Las etapas fundamentales de la Administración Pública del Estado liberal», Historia de la Administración Pública, Escuela Gallega de Administración Pública, 1993, p. 183.

13 Sánchez Bella, I. «La reforma de la Administración Central en 1834», Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid: INAP, 1974, pp. 655 y ss.

14 Martínez Sospedra, M. «Empleados, diputados y ministros», Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid: INAP, 1974, p. 620.

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de La Granja, que dan lugar al restablecimiento de la Constitución de 1812 y ponen en marcha el proceso de aprobación de la de 1837.

Estos acontecimientos tienen lugar en un periodo convulso en el que tienen lugar dos guerras civiles, la carlista y la que suponen las algaradas de provincias análogas a la matanza de frailes en Madrid15, y se produce la escisión de lo que hoy llamaríamos la clase política en tres grupos16: 1. Los ilustrados –en los últimos años de Fernando VII–, protegidos por la Reina, que entienden la reforma administrativa como alternativa a la reforma política.

2. Los moderados, que consideran la reforma administrativa complemento de la reforma política.

3. Los progresistas, que otorgan prioridad a la reforma política17.

Sin duda, tanto como los datos anteriores influye el personalismo, pues las diferencias entre los partidos no son tan grandes, ya que entre moderados y progresistas se limitan a atribuir la soberanía al Rey o a la Cámara, lo que tiene escasa relevancia práctica18 y a la de más trascendencia relativa al nombramiento de los alcaldes, tema relacionado con el centralismo19. Fuera del caso de los moderados y progresistas y la oposición entre ellos, merece mencionarse el partido de la Unión Liberal, en el que tanto protagonismo tuvo Posada Herrera, que fracasó al negarse la monarquía a que accedieran al poder de los progresistas20.

Asiste sin duda la razón a Montanos21 cuando califica este periodo 18331837 como un periodo de transición política. Pero lo cierto es que no se excluye del estudio presente ni por lo convulso y difícil ni por su carácter de transición.

La razón es que el periodo ha sido tratado de forma completa y brillante en la excelente monografía de Nieto, Los primeros pasos del Estado Constitucional22. El propósito de esta obra es entrar en el estudio de la organización administrativa posterior, creando una base para que se elabore, disponiendo ya de Nieto, Alejandro. Los primeros pasos del Estado constitucional. Barcelona: Ariel, 1996, pp. 69

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y ss.

Nieto, op. cit.

En cuanto al origen del partido moderado afirma Vicente Guerrero que se produce porque un grupo próximo al liberalismo doctrinario y partidario del «justo medio», al que pertenece Oliván, se identifica con la burguesía, siendo un grupo y otro partidarios del Estatuto Real. Guerrero, V. «Primeros intentos de articular el moderantismo en España (1833-1836)», en: VV.AA. La configuración jurídico política del estado liberal en España: actas del Congreso en conmemoración del segundo centenario del nacimiento de Alejandro Oliván (1796-1996), Huesca, 1996. Zaragoza: Universidad de Zaragoza/Escuela Universitaria de Empresariales de Huesca, 1997, pp. 321 y ss.

18 Nieto, op. cit. p. 69.

19 Aunque todo ello es sobradamente conocido, lo destaca Javier de Burgos en su obra Ideas de Administración, 1841, reeditada en Madrid por el INAP en 1998, p. 121.

20 Morales Moya, A. «Posada Herrera entre los Gobiernos moderados y progresistas», I Seminario de Historia de la Administración (2001). Madrid: INAP, 2001, p. 170.

21 Montanos, 1993, op. cit., p. 161.

22 Nieto, op. cit.

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los datos de referencia, una historia administrativa del siglo xix, en la que se complete la visión que se deduce de la historia política, como es inevitable.

A la vista de ello, se ha fijado como fecha inicial la de 1838, año en el cual desde el primer momento está ya vigente la Constitución de 1837. Se inicia, pues, un periodo plenamente liberal, en el que ciertamente tienen lugar numerosas incidencias, pero en el que no se discute el liberalismo. Debe hacerse un homenaje a Alejandro Nieto y reconocerle el mérito de haber dejado claros los comienzos de la etapa que ahora se trata de estudiar, lo que ha hecho el estudio de este momento más viable y completo.

En cuanto al final del periodo se ha fijado el año de 1900, fecha redonda con la que se cierra el siglo. Se había pensado inicialmente que el estudio abarcase solo hasta 1898, pero se entendió que debía recogerse una alusión, aunque fuese muy breve, a la organización encargada de liquidar los efectos del Tratado de 1898.

3.2. La periodización y su utilización En cuanto a la periodización se va a diferir, aunque no en gran medida, de la utilizada habitualmente, que es (sin contar ya la transición 1833-1837) la del reinado de Isabel II (1837-1868), el sexenio revolucionario (1868-1874), y la restauración borbónica23.

Se ha dicho sin embargo que se va a diferir, aunque no en gran medida, de esta periodización habitual. La diferencia consiste en que al tratar los años estudiados del reinado de Isabel II se van a considerar dos periodos: hasta la mayoría de edad de la Reina en 1845, año en el que además se aprueba una nueva Constitución; y desde entonces hasta el fin del reinado en 1868. Los periodos considerados serán por tanto los dos anteriores, el sexenio revolucionario y la restauración hasta 1900, aunque por comodidad en la exposición, se diferenciarán en esta a su vez dos periodos: antes y después de 1890. Se entiende que la etapa 1838-1845 tiene características propias, siendo bien conocidas las históricas generales (disentimiento entre moderados y progresistas, fin de la Regencia de María Cristina y Regencia de Espartero, mayoría de edad de la Reina, primer Gobierno de Narváez). Pero precisamente interesa comprobar cómo crece y se desarrolla la Administración en un periodo de tantos avatares.

Por tanto, se apreciarán cinco periodos: – 1838-1845, minoría de Isabel II; – 1845-1868, mayoría de Isabel II;

Respecto a esta última se suele citar extendiéndola como es lógico a todo el periodo hasta bien entrado el siglo xx, aunque aquí, como acaba de decirse, el estudio se detendrá en 1900. Puede verse la periodización habitual mencionada en: Montanos, 1993, op. cit., pp. 161-162; y Garzón Pareja, Historia de la Hacienda de España, I y II, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1984, tomo II, pp. 931 y ss.

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