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La Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la Suprema Corte de Justicia de la Nación se complementan a través del ejercicio del control de convencionalidad en aras de proteger y salvaguardar el principio pro persona, que en lo personal, debe conducir a la creación del ius comune interamericano, esto es, a una homogenización del derecho en materia de protección de los derechos fundamentales; motivo por el cual, el presente libro tiene como objetivo exponer los orígenes del control de convencionalidad, así como los fundamentos de carácter internacional y nacional que le dan sustento en el mundo jurídico; lo anterior, con el propósito de emitir una conclusión respecto de su incorporación en el sistema jurídico mexicano, por medio del análisis de la ejecutoria emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito en el amparo directo 76/2012 y de lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo en revisión 2126/2012.

Cinthya Elizabeth García Ponce

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reformas estructurales

HACIA UN CONCEPTO DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD

Cinthya Elizabeth García Ponce

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HACIA UN CONCEPTO DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

Comité Editorial

Arely Gómez González Mariano Azuela Güitrón Alfonso Pérez Daza Juan Pablo Pampillo Baliño Luciano Parejo Alfonso José Luis González Cussac Director de la colección Eber Omar Betanzos Torres

HACIA UN CONCEPTO DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD

CINTHYA ELIZABETH GARCÍA PONCE

Ciudad de México, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-117-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf.

El presente trabajo de investigación está dedicado íntegramente a DIOS, por cuidarme y llenarme de bendiciones a lo largo de mi vida. Gracias a Él soy lo que soy. “Mira que te mando que te esfuerces y seas valiente. No temas, ni desmayes; porque yo, el Señor tu Dios, estaré contigo donde quiera que vayas” (Josué 1:9)

ÍNDICE Agradecimientos................................................................................. 15 Introducción....................................................................................... 17 Capítulo I CONCEPTO DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD............................................................................................... 21 1.1. Primera Etapa........................................................................... 22 1.2. Segunda Etapa........................................................................... 31 2. CONCEPTO DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD............. 85 3. RELACIÓN CON EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD... 88 3.1. Consideraciones previas del control de constitucionalidad........ 88 3.1.1. Concepto del control de constitucionalidad................... 94 3.2. Principio de supremacía constitucional...................................... 94 3.3. Semejanzas y diferencias entre ambos controles......................... 96

Capítulo II DESCRIPCIÓN DE LOS TIPOS DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD 1. TIPOS DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD........................ 99 2. ÓRGANOS ENCARGADOS DE EJERCER EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD................................................................... 107 2.1. Nivel Internacional.................................................................... 107 2.1.1. Consideraciones previas................................................. 107 2.1.2. Comisión Interamericana de Derechos Humanos........... 117 2.1.2.1. Consideraciones previas................................... 117 2.1.2.2. Competencia.................................................... 118 2.1.3. Corte Interamericana de Derechos Humanos................. 119 2.1.3.1. Consideraciones Previas................................... 119 2.1.3.2. Competencia.................................................... 120 2.2. Nivel Nacional.......................................................................... 121 2.2.1. Todas las autoridades..................................................... 121 2.2.2. Tribunales Administrativos............................................ 124 2.2.3. Tribunales Judiciales...................................................... 127 2.2.4. Tribunales Electorales.................................................... 136 2.2.5. Autoridades Administrativas.......................................... 140

Índice

Capítulo III MARCO JURÍDICO 1. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL.......................................... 145 1.1. Legislación................................................................................ 145 1.2. Ius cogens.................................................................................. 154 1.2.1. Cuestiones preliminares................................................. 154 1.2.2. Inmersión del ius cogens en el sistema interamericano... 158 1.3. La interpretación mutativa por adición..................................... 160 2. MARCO JURÍDICO NACIONAL..................................................... 161 2.1. Constitucional Federal.............................................................. 162 2.2. Constitucional Estatal............................................................... 166 2.3. Jurisprudencial.......................................................................... 310

Capítulo IV EL EJERCICIO DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN MÉXICO 1. CUESTIONES PRELIMINARES........................................................ 315 2. ANTECEDENTES DEL CASO.......................................................... 332 3. PRESENTACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PUNTOS CONTROVERSIALES SEGÚN LAS DIVERSAS INSTANCIAS PRESENTADAS...... 337 3.1. Recurso de Revisión derivado del juicio contencioso administrativo 506/2009 y su acumulado 600/2009, resuelto por la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado el Estado de Nuevo León............................................... 339 3.2. Amparo Directo 76/2012, resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito................ 350 3.3. Amparo Directo en Revisión 2126/2012, resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación..................... 362 4. ANÁLISIS EFECTUADO POR LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPECTO AL EJERCICIO DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EJERCIDO POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO............................... 364 5. ANÁLISIS DEL EJERCICIO DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD DESDE LA PERSPECTIVA INTEGRAL PLANTEADA EN EL PRESENTE TRABAJO........................................................... 367 5.1. Ejercicio del control de convencionalidad efectuado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito..................................................................................... 367 5.1.1. Jurídico.......................................................................... 368 5.1.2. Ético.............................................................................. 374 5.1.3. Derecho comparado....................................................... 381

Índice

5.2. Evaluación de la observación emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desde la perspectiva del presente trabajo......................................................................... 382 5.2.1. Jurídico.......................................................................... 382 5.2.2. Ético.............................................................................. 386

Conclusiones....................................................................................... 391 Bibliografía......................................................................................... 397 Anexos................................................................................................ 407

AGRADECIMIENTOS A mis padres Brígida Ponce Flores y Eduardo Rafael García Lara, por ser mis ejemplos a seguir, por enseñarme que los objetivos se logran con base en esfuerzo, disciplina y dedicación, por apoyarme a lo largo de toda mi vida, por ser mis mayores críticos y mis más grandes admiradores; las palabras GRACIAS y los AMO, no pueden englobar todo lo que siento por ustedes. A mi hijo Abner Bidckar Barrera García, por iluminar cada día de mi existencia, por ser mi más grande apoyo, por ser mi motor para seguir adelante, por contagiarme de alegría, humildad e imaginación, por hacerme comprender que en esta vida no existen límites y que todo es posible. A mi hermano César Abraham García Ponce, por presionarme para alcanzar las metas propuestas, por ser mi punto de referencia y demostrarme que en la vida se puede aspirar y lograr más. Al señor Magistrado Alfredo Cid García, por darme la oportunidad de incursionar como servidora pública en el Poder Judicial de la Federación, gracias infinitas por creer en mí, por ser un juzgador cuya autoridad moral e intelectual me contagian para llegar a ser una profesionista y servidora pública comprometida con mi país. Al Dr. Vicente Fernández Fernández, por creer en mí y en este proyecto desde el principio, por brindarme su apoyo y confianza de manera incondicional, por compartirme sus conocimientos, anécdotas y reflexiones desde la universidad hasta la fecha y por ser ejemplo a seguir como docente y profesionista. Al Dr. Eber Omar Betanzos Torres, por confiar en mí, por apoyarme y alentarme a seguir adelante, por brindarme atenciones desmedidas, por enseñarme que además de ser un excelente docente y profesionista, también es un gran ser humano. A la licenciada Mayra Müggenburg y Lety Sánchez, por brindarme atención, orientación, consejos y sobre todo amistad.

INTRODUCCIÓN A pesar de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos se creó en 1979, su competencia contenciosa fue reconocida por el Estado Mexicano en 1998; sin embargo, fue hasta el 23 de noviembre de 2009 cuando se dictó la tercera sentencia condenatoria contra el Estado mexicano, en el caso Rosendo Radilla Pacheco, que México comenzó a vivir una revolución ideológica en el ámbito jurídico, generando con ello, un cambio de paradigma en el sistema de administración de justicia provocado por el genuino reconocimiento y adopción del sistema judicial interamericano, en específico, de las sentencias, criterios, interpretaciones y jurisprudencia, emitidas por el referido Tribunal Supranacional. Dicha sentencia condenatoria, entre otros puntos resolutivos, determinó obligaciones directas y específicas a cargo del Poder Judicial de la Federación, lo que originó diversas discusiones en sesiones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que en su calidad de Máximo Tribunal de la Nación, en sesión de siete de septiembre de dos mil diez, aprobó la resolución en la que determinó que se debía hacer una declaración acerca de la “posible” participación del Poder Judicial de la Federación en la ejecución de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lo anterior, dio origen al memorable expediente varios 912/2010 resuelto en sesión de catorce de julio de dos mil once. A partir de la citada resolución, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha esforzado por tratar de alcanzar y cumplir con los estándares de protección a los derechos humanos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, prueba de ello, se encuentra en el acercamiento que tuvo con la Corte Interamericana durante la semana del 7 al 11 de octubre de dos mil trece, donde México figuró como sede para llevar a cabo su 48 periodo extraordinario de sesiones, que incluyó una audiencia pública sobre un caso contencioso; una audiencia pública para la resolución de una opinión consultiva; además, de un seminario internacional sobre “Diálogo Jurisprudencial e Impacto de las Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.

Introducción

Tampoco se puede pasar por alto el Premio de las Naciones Unidas denominado “Premio por Servicios Eminentes en Derechos Humanos”, que por su ímpetu y constante trabajo sobre el reconocimiento y protección a los derechos humanos se hizo entrega al Máximo Tribunal Constitucional Mexicano a través del ministro presidente Juan Silva Meza, durante una ceremonia realizada en la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Nueva York, durante el marco de la celebración del día de los Derechos Humanos. Al ser la finalidad de ambos sistemas jurídicos el reconocimiento y la protección de los derechos humanos consagrados en la Convención Americana, así como de los tratados internacionales cuyo ámbito de protección sean los derechos humanos, me encuentro convencida que tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como la Suprema Corte de Justicia de la Nación se complementan a través del ejercicio de control de convencionalidad en aras de proteger y salvaguardar el principio pro persona; motivo por el cual, el presente trabajo tiene como objetivo desentrañar los orígenes del control de convencionalidad para identificar los elementos que lo caracterizan, así como los fundamentos legales que le dan existencia en el mundo jurídico, con el propósito de definir un concepto integral del mismo y emitir una conclusión respecto a la incorporación que dicho control ha tenido en el sistema jurídico mexicano por medio del análisis constructivo del amparo directo en revisión 2126/2012 resuelto por la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal Constitucional. Para cumplir con el cometido del párrafo que antecede, el presente trabajo de investigación se ha dividido en cuatro capítulos siendo el capítulo I titulado “Concepto de control de convencionalidad”, aquél que tiene como finalidad hacer un breve cronograma histórico en el ámbito del derecho interamericano para identificar los orígenes y precedentes que dieron vida al control de convencionalidad, para crear una definición integral y poder discernir entre este término y el control de constitucionalidad; continuando con el capítulo II denominado “Descripción de los tipos de control de convencionalidad”, que explica los tipos de control de convencionalidad existentes, además de ordenarlos en razón de los órganos encargados de ejercerlo y el nivel que guardan; posteriormente, en el capítulo III nombrado “Marco jurídico” se exponen las normas jurídicas nacionales e internacionales que avalan y otorgan un lugar en el mundo jurídico al control de

Introducción

convencionalidad; y finalmente, en el capítulo IV denominado “El ejercicio del control de convencionalidad en México”, se realiza la exposición del amparo directo en revisión 2126/2012 del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para analizar si el sistema de administración de justicia federal y en particular, los operadores jurídicos en cualquier nivel jerárquico, se adecuan a los estándares y criterios que a nivel internacional han definido al control de convencionalidad o en su defecto, si esos “avances” o criterios jurídicos reformadores que la Corte dice complementar a los del sistema interamericano o construido en base a diversos criterios jurisprudenciales, son meros reflejos que pretenden guiar “hacia un concepto de control de convencionalidad”. Finalmente, es importante mencionar que en el desarrollo del presente trabajo de investigación se usaron de manera constante esquemas, tablas y mapas mentales para representar de forma gráfica y sencilla el tema que se expone, con el propósito de que su comprensión sea didáctica, organizada y sintetizada debido al cúmulo de información obtenida; sin embargo, el numeral cuatro del apartado denominado “Anexos”, contiene una relación pormenorizada de los cuadros que integran el presente documento, así como el número de hoja en el que se ubican.