L’ORGANITZACIÓ TERRITORIAL I EL RÈGIM JURÍDIC DELS GOVERNS LOCALS DE CATALUNYA: Alguns elements per a un ple desenvolupament institucional en clau local
XAVIER FORCADELL I ESTELLER
Barcelona, 2016
Copyright ® 2016 Està rigorosament prohibida, sense l’autorització dels titulars del “copyright”, sota les sancions establertes a la llei, la reproducció total o parcial d’aquesta obra per qualsevol procediment, incloent-hi la reprografia i el tractament informàtic i la distribució d’exemplars mitjançant lloguer o préstec públics. En cas d’errates i actualitzacions, l’Editoral Tirant lo Blanch publicarà la pertinent correcció en la pàgina web www.tirant.com.
© Xavier Forcadell i Esteller
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Arts Gràfiques, 14 - 46010 - València TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Llibreria virtual: www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9119-938-0 MAQUETA: Innovatext Pot enviar-nos els seus suggeriments a atencioncliente@tirant.com. També disposa d’un procediment de queixes, d’acord amb el que s’estableix a www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa.
Als meus pares, Juan Andres i Remei, per tot allò que els dec, que és tot.
ABREVIATURES AAVV ACM ALGLC AMB AMI ARSAL Art./art. Arts./arts. BOE CCAA CC-UCD CDC CE CEAL CiU CUP Coord./a. Coords. CSITAL Dir. Dirs. DOGC Dr./a. EAC’79
Varis Autors Associació Catalana de Municipis Avantprojecte de Llei de governs locals de Catalunya Àrea Metropolitana de Barcelona Associació de Municipis per la Independència Avantprojecte de Llei de racionalització i sostenibilitat de l’administració local Article/article Articles/articles Butlletí Oficial de l’Estat Comunitat/s Autònoma/es Centristes de Catalunya – Unión de Centro Democrático Convergència Democràtica de Catalunya Constitució espanyola del 1978 Carta Europea de l’Autonomia Local de 15 d’octubre de 1985 Convergència i Unió Candidatura d’Unitat Popular Coordinador/a Coordinadors Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers de l’administració local Director Directors Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya Doctor/a Llei 4/1979, de 18 de desembre, per la qual s’aprova l’Estatut d’autonomia de Catalunya
Abreviatures
EAC / EAC’06 Llei orgànica, 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya EAPC Escola d’Administració Pública de Catalunya EBEP Llei 7/2007, de 12 d’abril, per la qual s’aprova l’Estatut bàsic de l’empleat públic Ed./Eds. Editor/s EMD/s Entitat/s Municipal/s Descentralitzada/es ERC Esquerra Republicana de Catalunya Excm./a. Excel·lentíssim/a Exp. Expedient FEMP Federación Española de Municipios y Províncias FJ. Fonament Jurídic FMC Federació de Municipis de Catalunya IAE Impost sobre activitats econòmiques IBI Impost sobre béns immobles ICIO Impost sobre construccions, instal·lacions i obres ICV / IC-V Iniciativa per Catalunya-Verds INAP Instituto Nacional de la Administración Pública IVTM Impost sobre vehicles de tracció mecànica IVTNU Impost sobre l’increment de valor de terrenys de naturalesa urbana LBRL Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local LGLC Llei de governs locals de Catalunya LOAPA Llei orgànica d’harmonització del procés autonòmic aprovada per les Corts Generals el 30 de juliol del 1982 LOREG Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, de règim electoral general LRHL Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals LRSAL Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local
Abreviatures
MH MHP Núm./s Op. Cit. p. PNV pp. / pps. PP Prof. PSC PSOE PSUC PUOSC REALA RD RDL Sr./a. Srs./es. STC TC TRLMRLC
TRLRHL
TROLC
UPN Vol./s.
Molt Honorable Molt Honorable President Número/s Obra citada Pàgina Partido Nacionalista Vasco Pàgines Partit Popular Professor Partit Socialista de Catalunya Partido Socialista Obrero Español Partit Socialista Unificat de Catalunya Pla Únic d’Obres i Serveis de Catalunya Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica Reial decret Reial decret legislatiu Senyor/a Senyors/es Sentència del Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’organització comarcal de Catalunya Unión del Pueblo Navarro Volum/s
INTRODUCCIÓ La Catalunya d’avui és una nació de base municipalista. Una nació que s’arrela en la pròpia història local del país. Unes arrels profundes i llunyanes que es remunten als primers assentaments poblacionals, però que d’una forma més o menys uniforme cal buscar-les a partir del segle IX-X. Una Catalunya ja llavors organitzada en poblacions locals, més o menys estables, però amb divisions territorials pròpies i seculars. Una Catalunya municipal, però també veguerial –i fins i tot comarcal, si es vol-. Amb funcions certament no sempre exclusivament administratives, en funció de cada context històric, però innegablement amb un model singular en clau local. Des d’aquesta premissa la Catalunya municipalista avança amb la història lligada també als avatars de la nació catalana en el seu conjunt. Una nació lliure, de catalans i catalanes que durant bona part dels segles tenen projectes d’agermanament amb molts altres territoris veïns, fins a aconseguir que bona part de llur prosperitat estigui dipositada en la potencialitat de la nostra terra. Una terra amb una ubicació geogràfica, unes potencialitats comercials i una base econòmica que són pols d’atracció. En termes polítics i institucionals això perviurà fins als decrets de Nova Planta, quan la pèrdua bèl·lica de les llibertats i les institucions pròpies comportarà un procés d’unificació amb Castella, també amb la seva base local. Tot, però, amb un accent molt municipal: el Consell de Cent de Barcelona serà una de les darreres institucions a defensar Catalunya fins l’11 de setembre de 1714 i símbol de la resistència; l’essència local del país viurà per sempre més lligada a la sort de Catalunya. Unificació política i institucional, però també unificació del dret, d’un dret forani, i que per això la ciutadania el veurà llunyà i albirarà la recuperació del seu propi dret substantiu. El constitucionalisme que arrencarà a primers del segle XIX, i d’una forma concreta a partir de 1812 a Cadis, posarà les bases d’un model institucional vigent fins avui. Les vegueries es veuran substituïdes sine die per les províncies unitàries imposades contra la realitat territorial catalana per part l’Estat. Com també el seu dret local, aquell que definirà des d’ara el seu marc jurídic, competencial i econòmic.
Introducció
Però el país no renunciarà a ésser de nou, a tornar a esdevenir. I per fer-ho necessitarà el seu món local, necessitarà la base de la seva essència més pròpia i més democràtica. Ho farà amb insistència durant tot el segle XIX, maldant per recuperar la seva història negada. Valentí Almirall, el Memorial de Greuges, les Bases de Manresa, el Tancament de Caixes o els fets del Cu-Cut donaran pas a un context polític on la cuestión catalana esdevindrà el problema catalán. Tot fins a la Mancomunitat de Catalunya de 1914, on el seu president Enric Prat de la Riba posarà les bases per unificar novament la nació. Però per fer-ho utilitzarà una vegada més la base local, la unificació de les quatre diputacions. No era allò ideal, però sí que calia aprofitar els instruments jurídics existents amb enginy, per tal de recuperar l’essència de Catalunya. La Mancomunitat no era una Diputació més gran, però Prat de la Riba digué que era el primer pas per a consolidar un Estat, des del món local i pensant en el món local, i en la seva gent. Però la Dictadura de Primo de Rivera se’n va adonar ràpidament i dissolgué aquesta Mancomunitat, justament per tornar a fer funcionar, amb tota la força, la realitat provincial. I serà així fins al diumenge 12 d’abril de 1931, en què amb unes eleccions, novament municipals, la política farà un gir històric, i la República s’imposarà a la monarquia. Es voldrà construir una Catalunya nova, arrelada en el passat per tal de projectar-la al futur. Per fer-ho en clau local, es voldrà superar la divisió provincial i fer una nova divisió comarcal i veguerial, però de la mà dels ajuntaments i dels seus ciutadans, preguntant-los com volen que sigui la seva base territorial. Pau Vila i A. Rovira i Virgili en dissenyaran les bases, i la Llei municipal republicana el seu contingut competencial i organitzatiu. Però la inestabilitat política acabarà provocant al cap de molt poc temps una dura Guerra Civil abans que tot això es pogués implantar amb normalitat. S’imposaran més de quaranta anys de dictadura política que voldrà fer desaparèixer qualsevol vestigi de la nació catalana. Els municipis de règim franquista i les diputacions de régimen común seran el marc local vigent. Al final de l’agònic procés del franquisme s’albirarà novament la llibertat, i la força social acabarà portant una nova democràcia arreu de l’Estat. Catalunya serà un motor per aconseguir-la, i en fer-ho recobrarà la seva personalitat. Voldrà novament organitzar-se a la seva manera, respectant unes bases mínimes i implantant la seva realitat
Introducció
comarcal i local. Però la Constitució espanyola (CE) primer, i sobretot després una determinada lectura d’aquesta amb una jurisprudència constitucional –sobretot des de la construcció jurisprudencial de la garantia institucional provincial de 1981–, dibuixaran la província i el règim jurídic i econòmic local amb rígides bases estatals. Més de trenta anys després, el model local català no s’ha pogut desenvolupar amb tota la força, però el teixit local, i més de trenta anys d’ajuntaments democràtics, han estat clau per entendre la realitat econòmica i social de la Catalunya d’avui. S’ha intentant a través d’aquests anys configurar una nova realitat local, de matriu pròpia, on els municipis en fossin el pal de paller, però les comarques i les vegueries, o si de cas un únic nivell supramunicipal, la realitat intermèdia de referència. No ha estat possible perquè no s’ha comptat amb els instruments jurídics necessaris, i a més, perquè tot i els errors propis, que també n’hi ha, l’intent de solucionar en clau catalana la realitat estatal imposada ens ha situat molts cops en un atzucac organitzatiu. L’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) de 2006 era la norma institucional bàsica que després de més de trenta anys de base democràtica havia de permetre un nou sostre d’autogovern. Així es va proposar, probablement sense tenir en compte tot l’abast de les conseqüències si l’objectiu resultava fallit per part de tots els agents implicats, a Catalunya i a la resta de l’Estat. En clau local es maldava per interioritzar els governs locals a la realitat institucional i competencial catalana, implantant com a novetat també els consells de vegueria, que vindrien a substituir definitivament les diputacions provincials, reforçant el municipalisme i ampliant el seu ventall competencial. I tot amb més marge de maniobra per decidir, en clau local, com distribuir i gestionar millor les finances dels governs locals de Catalunya, tot permetent alhora un equilibri territorial necessari. En aquest propòsit es va aprovar al Parlament de Catalunya un Projecte d’estatut el setembre del 2005, però el seu pas per les Corts Generals en va modificar moltes de les bases essencials. Diverses qüestions foren discutides, però en clau més política que jurídica, i bona part de les seves previsions foren recorregudes al Tribunal Constitucional (TC). A Catalunya, en paral·lel, i després que l’EAC fos referendat positivament per la ciutadania, es va començar a desenvolupar, tal com expliquem detalladament al llarg del cos del present treball. Així, es va preparar un primer Document de bases per a l’elaboració
Introducció
d’una nova llei de governs locals juntament amb unes reflexions sobre una possible llei de migració de les diputacions provincials que donessin pas als consells de vegueria. Aquests documents s’acompanyaven també de les primeres reflexions tècniques a l’entorn d’una nova norma de finances locals. Tot plegat per desplegar l’EAC i poder bastir un model propi local a Catalunya, que bo i respectant les bases estatals, permetés implantar la nostra singularitat en aquest camp. Aquests treballs finalment donarien lloc a l’esborrany d’un Avantprojecte de llei de governs locals. Un text ampli, complet al nostre entendre, subjecte evidentment a millores, però que finalment no es va tramitar. I no es va fer per qüestions conjunturals alienes a la realitat pràctica i obeint a criteris polítics i d’oportunitat, que no compartim. Així, mentre altres territoris de l’Estat desenvoluparen els seus estatuts recentment aprovats, en clau local, a Catalunya només es va aprovar una nova llei de vegueries i una altra de metropolitana, sense abordar el marc local en la seva globalitat, amb totes les dificultats que això plantejava. El TC, però, el 2010 declarava inconstitucionals bona part d’aquestes previsions estatutàries, i impedia novament un desenvolupament singular en allò que es refereix a la planta territorial, al règim jurídic, i al finançament local. De fet, en comptes d’evolucionar, en bona part citava els mateixos fonaments jurisprudencials de 1981, sense tenir en compte que havien passat més de trenta anys i que aquesta doctrina havia estat dictada just en el moment en què es començava només a consolidar una jove democràcia a l’Estat. A més, i sobretot, el Tribunal desdibuixava el rang formal de l’Estatut, dins del bloc de la constitucionalitat, tot trencant alhora la seva pròpia construcció jurisprudencial. Arribats a aquest extrem, la realitat institucional catalana se situava en un veritable atzucac, en determinades qüestions, segurament més endarrere de les previsions i objectius assolits a l’inici del període democràtic. Era segurament el moment d’asseure’s seriosament amb l’Estat, amb un diàleg franc i lleial, i buscar finalment una via singular a Catalunya, que respectés alhora l’essència de l’Estat actual. Però en lloc d’això hem assistit al període polític més recentralitzador de les darreres dècades a nivell estatal, per la qual cosa Catalunya està en un moment de canvi necessari. També en clau local, on en lloc d’ajudar a construir un marc propi, que respongui a les necessitats reals, la resposta darrera ha estat una norma estatal de reforma dels governs
Introducció
locals, la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LRSAL), que a més d’haver-se gestat sense atendre als problemes reals del municipalisme, ha reforçat el nivell provincial, per desapoderar més els municipis, l’essència autèntica de la democràcia local. A més, reconeixent singularitats locals a diversos territoris de l’Estat, i negant-les a Catalunya. Una llei àmpliament contestada a tot l’Estat, aprovada sense consens, contra la qual el món local unit, sobretot a Catalunya, ha interposat un conflicte en defensa de l’autonomia local. Malgrat que el març de l’any 2016 el Tribunal Consitucional ja n’ha dictat una primera sentència al respecte, el seu gran gruix derivat dels múltiples recursos d’inconstitucionalitat presentats fa preveure que tardaran més a ser resolts –potser fins i tot abans es resoldrà políticament amb una anunciada nova reforma legislativa–, per la qual cosa avui a Catalunya no només s’ha fet tard i no hi ha un model propi local definit –sobretot tenint en compte que des del 2006 fins a l’actualitat hi havia un cert temps per fer-ho–, sinó que no es disposa de tots els elements bàsics per poder-lo bastir. Nogensmenys, Catalunya, a nivell institucional i social, ha decidit fer un pas més a la història, i en termes polítics ha plantejat, primer, un procés basat en el dret a decidir lliurement i, posteriorment, fins i tot una bona part de la societat ha plantejat directament una solució que passa per la independència política. En les darreres eleccions del proppassat 27 de setembre de 2015, aquesta segona opció ha arribat gairebé al 50%. Amb independència de quin sigui el seu resultat, és evident que estem al davant d’un moment històric, d’esgotament del model previ i de l’inici d’un nou model. Un moment en què o bé tot quedarà igual, però caldrà gestionar durant molts anys una realitat local molt centralitzada, o bé Catalunya iniciarà per mandat popular un camí cap a la consolidació d’un nou Estat a Europa, o bé som a l’inici d’una nova relació asimètrica i pròpia amb la resta de l’Estat espanyol. Sigui quin sigui finalment el camí, cal bastir novament un model local català. Això és justament el que he anat defensant, basant-me en tots aquests antecedents i en el moment actual que vivim, al llarg d’aquest treball. Amb tot, però, segurament molts dels elements essencials tenen els mateixos punts en comú. Cal reforçar una planta territorial catalana de municipis demogràficament poc poblats –però territorialment molt
Introducció
grans–, que són alhora la base de la democràcia local. Però per fer-ho és necessari disposar d’un nivell de govern local supramunicipal fort, i alhora descentralitzat al territori –en un altre nivell de govern local supramunicipal de base comarcal segurament, almenys d’entrada–, però que alhora executi les polítiques públiques des de la realitat i des de la visió més asimètrica i diferenciada del territori. Perquè ni el món local català és homogeni, ni les respostes és bo que ho siguin. A més, cal dotar algunes parts del nostre territori d’una visió més supramunicipal, quan no metropolitana, per poder gestionar els serveis a la ciutadania. Alhora cal una major coordinació amb el nivell institucional de la Generalitat, interioritzant-hi el món local, i per tant fent que els governs locals siguin plenament, tot i respectant llur autonomia, una realitat integrada en la màxima institució d’autogovern, entesa no com un govern polític sinó com tot un entramat institucional propi, amb tot el que això comporta. El model necessita innovacions, necessita poder donar resposta a les realitats del segle XXI, a partir d’un procés de modernització ampli. Això, a més, només serà possible si bastim un model propi en què alhora es conjugui la planta, el règim jurídic i el finançament. Sigui com sigui, el més necessari ara es posar-se ràpidament a reflexionar i escriure aquest nou model, que basat en el passat, però recollint l’experiència del present, projecti la vida local cap al futur. Justament perquè crec que no s’està fent en tota l’amplitud necessària i que només es pensa en respostes parcials, en proposo un canvi ràpid d’orientació. Cal reclamar que la reflexió sobre el futur dels governs locals catalans es faci des d’ara mateix i implicant tots els agents que hi han d’intervenir: els acadèmics, els professionals, els representants dels veïns i del territori, els electes... Aquests són els objectius que persegueixen aquestes pàgines que segueixen. Ho he intentat fer, a més, des d’una visió molt personal, i des de la realitat professional diària que desenvolupo. La vida local catalana va lligada íntimament a la meva persona, pel fet d’haver nascut en terra de límits administratius, i per tant haver entès des d’un bon principi que les dificultats de tot tipus que sorgeixen esdeven infranquejables si les solucions no són innovatives. Però, sobretot, per haver-ne fet en termes acadèmics, i després professionals, una opció
Introducció
de treball i de vida. Des del món teòric m’hi vaig iniciar ja fa uns anys; de fet aquests treballs començaren en essència a finals de l’any 2007; però han anat combinant-se amb projectes professionals diversos, sempre lligats a la pràctica del dret local. La meva visió es configura des de la gestió diària, i des d’un coneixement ampli de la realitat múltiple i canviant dels nostres governs locals, que va des de l’atenció als municipis de menys població, com la Pobla de Mafumet, on vaig tenir el privilegi de servir com a lletrat; tot passant pels de dimensió mitjana o els darrers anys al capdavant de la màxima instància tècnica, la coordinació general de la Diputació de Barcelona, un dels governs locals més significatius de tot l’Estat espanyol. És per tot això que he volgut descriure de forma exhaustiva i cronològica tot allò que he viscut directament, que he llegit de prop o, fins i tot, que he escrit. Ho he fet amb mentalitat de fedatari públic local –la meva professió com a secretari–, bo i certificant la realitat, i com en temps de la Mancomunitat de Catalunya, amb la màxima pulcritud i visió possible; però des d’un realisme pràctic que no es pot allunyar de l’estudi teòric del dret local, el dret més proper a la realitat quotidiana. *** Aquestes pàgines són en bona part el resultat de la meva tesi doctoral, que amb el títol L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals catalans: alguns elements per a un ple desenvolupament institucional en clau local, i sota la direcció de la Dra. Judith Gifreu i Font, es va defensar públicament el 10 de juny de 2015 a la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), i que va merèixer la qualificació d’excel·lent cum laude. El tribunal va estar format pel Dr. Enric Argullol i Murgadas, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra, que el va presidir; el Dr. Manuel Ballbé i Mallol, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Autònoma de Barcelona; i el Dr. Josep Ramon Fuentes i Gasó, professor titular de dret administratiu de la Universitat Rovira i Virgili (URV). Al tribunal vull agrair expressament, un cop més, les seves aportacions i comentaris que s’han incorporat en el treball que, un cop i actualitzat, ara es publica, i que sense cap mena de dubte el milloren. Un tribunal com aquest m’honora com a doctor. Voldria fer menció especial del Dr. Enric Argullol. Haver-lo conegut ha representat una font inesgotable d’aprenentatge, però alhora ha estat sobretot un pri-
Introducció
vilegi pel fet de poder compartir estones de reflexió jurídica i institucional amb un dels pares del nostre dret públic modern. Finalment, voldria destacar també que aquesta publicació, i els treballs precedents, són deutors de sentits agraïments a tots aquells que l’han feta possible, i m’han ajudat, d’una manera o altra, a consolidar un pensament, una certa manera de fer les coses, i una línia d’acció constant en defensa del municipalisme i del nostre país, tant des d’un punt de vista personal, com professional. És per això, que en primer lloc he d’agrair molt especialment als meus pares, Juan Andrés i Remei –a qui dedico aquest treball–, els valors que m’han transmès i l’estimació que sempre han escampat al seu voltant i que he notat i he sentit, desde l’honradesa, la dignitat, l’esforç i el treball ben fet. Amb el meu germà Andreu, podem afirmar que hem estat afortunats de nàixer i créixer a redós del seu escalf. A ells els hi dec tot. D’es d’un punt de vista personal i professional no puc cloure aquestes pàgines sense agrair de tot cor el que per a mi representen el Dr. Manuel Ballbé i Mallol, un dels catedràtics més actius de l’acadèmia administrativista g-local; la Dra. Judith Gifreu i Font, amable i rigorosa directora de la meva tesi doctoral, i de tants altres projectes; el Dr. Josep Ramon Fuentes i Gasó, mentor de bona part de tot allò que he fet fins ara; el Dr. Jaume Renyer i Alimbau, qui em va despertar la vocació per la cosa pública municipal; el Dr. Josep Ramon Barberà i Gomis, a qui dec l’aprenentatge de les primeres lletres locals; el Dr. Josep Maria Sabaté i Vidal, company i amic de diversos projectes professionals, però també personals; el Sr. Juan Ignacio Soto Valle, secretari d’ajuntament amb majúscules. I també als bons amics i companys de la URV i la UAB, en especial a la Dra. Lucía Casado i Casado i al Dr. Joan Amenós Álamo, però també al company de professió i amic Sr. Joan Anton Font i Monclús. I molt especialment també a l’Il·lm. Sr. Miquel Buch i Moya, amb qui comparteixo una gran estimació pel nostre municipalisme dinàmic i evolutiu. D’altra banda, voldria fer constar, fefaentment, un agraïment molt especial i sincer a la Sra. Marta Rodríguez Corral, la millor guia personal i professional que mai hauria pogut tenir. I per acabar, també vull fer un reconeixement a l’Il·lm. Sr. Joan Maria Sardà i Padrell i a l’Excm. Sr. Salvador Esteve i Figueras i a
Introducció
l’Excma. Sra. Mercè Conesa i Pagès, qui per a mi mai han estat només els meus caps professionals, sinó que sobretot han estat amics amb qui compartir la passió pel municipalisme i per Catalunya. Així com també, institucionalment, agraïr a la UAB per l’oportunitat de deixar-me ingressar en el seu claustre de doctors. I un darrer agraïment a la Càtedra d’Estudis Jurídics Locals Màrius Viadel i Martin, de la URV per contribuir a fer possible aquesta publicació. Alcanar/Barcelona, abril de 2016
I. ANTECEDENTS HISTÒRICS DELS GOVERNS LOCALS DE CATALUNYA
I.1. Una primera introducció històrica La història dels governs locals catalans, així com les normes jurídiques que els hi han resultat i resulten d’aplicació en allò que es refereix a l’organització territorial, el règim jurídic local i llur sistema de finançament, tenen arrels molt antigues en el substrat de la història del dret públic català. De fet es pot afirmar que responen també a segles d’història pròpia i singular en què evolució política i dret han guiat els passos de la nació catalana. També, és cert, i de forma ja més tardana i també contemporània, que s’ha d’afirmar que parcialment en els governs locals catalans actuals existeix la influència de l’esperit històric d’algunes institucions i normes comunes estatals, de règim comú, explicació que talment cal buscar en els avatars polítics del pas dels segles, forjant un estat espanyol unitari primer, i després un estat descentralitzat políticament i administrativament, tot i que no sempre de forma prou reeixida, al nostre entendre. No és objecte d’aquest treball l’anàlisi sobre aquests fonaments històrics més antics, tan ben tractats d’altra banda per molta doctrina de referència1, però el cert és que no es pot afrontar un estudi com
1
En aquest sentit es pot seguir, entre d’altres, FONT RIUS, J.M., Cartas de población y franquicia de Cataluña, Madrid-Barcelona 1969-1983; FONT RIUS, J.M., Estudis sobre els drets i les institucions locals en la Catalunya medieval, Barcelona 1985; FONT RIUS, J.M., Orígenes del régimen municipal de Cataluña, Madrid 1946; FERRO POMÀ, V., El Dret Públic Català. Les Institucions a Catalunya fins al Decret de Nova Planta, Vic 1987; SABATÉ CURULL, F., El territori de la Catalunya medieval, Barcelona 1997; ORDUÑA REBOLLO, E., Historia del municipalismo español, Madrid 2005; LALINDE ABADÍA, J., Instituciones Político-Administrativas y Civiles, Barcelona 1989; FERRO POMÀ, V., El dret català durant els segles XVI i XVII, a Revista de Dret històric català, vol. 12, Societat Catalana d’Estudis Jurídics, Institut d’Estudis Catalans, Barcelona 2013, pp. 9-109; VALLS TABERNER, F., i SOLDEVILA ZUBIRURU, F., Història de Catalunya, Barcelona 1922.
Xavier Forcadell i Esteller
el present sense unes notes de referència per tal de poder entendre aquesta evolució històrica i institucional, sobretot en allò que es refereix al segle XX. Sigui com sigui, però, i des d’una vessant eminentment catalana, el cert és que el món local a Catalunya gaudeix d’una tradició històrica pròpia i plena, amb la creació i regulació d’unes institucions locals que han estat el pal de paller en la vida diària de moltes generacions. En efecte, municipis, comarques, vegueries..., al llarg dels segles i fins al Decret de Nova Planta de 1716, i el constitucionalisme espanyol que posà les bases més unitàries i uniformadores amb la primera constitució espanyola de 1812 –amb la posterior divisió provincial de Javier de Burgos de 30 de novembre de 1833– han guiat les passes de la vida local del país. Malgrat, però, aquestes altres normes centralitzadores, els anhels del catalanisme polític de finals del segle XIX, que en bona part cristal·litzarien de la mà del president Enric Prat de la Riba amb la Mancomunitat de Catalunya de primers del segle XX, o la divisió comarcal i veguerial catalana de la II República, han estat institucions de govern local que recollint la pròpia història local han configurat l’organització territorial i han vertebrat, des la planta local i jurídica, Catalunya. Amb tot, però, una regulació sempre de difícil encaix atès que els propis camins de la història han imposat durant molts anys amb tota la seva força un model unitari d’estat, i també local. Així, per exemple, la divisió provincial novament implantada de forma única durant el franquisme i, amb la recuperació de les llibertats, la literalitat de la CE i els estatuts, amb tot el sistema normatiu de desenvolupament i les interpretacions jurídiques, gairebé sempre restrictives. Tot i això, el bagatge local ha estat acumulat com a pòsit en les institucions pròpies i seculars, de forma evolutiva, i avui conformat sens dubte per la Generalitat de Catalunya i el municipalisme català en el seu conjunt, que durant molts anys de vida democràtica contemporània han forjat un sistema institucional local que, tot i tenir per antecedents aquesta nostra realitat descrita, té una clara projecció moderna, amb voluntat de construir un model propi, sòlid i innovador, i amb plena vocació global.
I. Antecedents històrics dels governs locals de Catalunya
I.2. Els orígens medievals i moderns fins a la Nova Planta Seguint JORDÀ i FERNÁNDEZ,2 és entre els segles IX i XIII que es configura l’etapa de formació del dret català, caracteritzat pel manteniment inicial –i posterior desaparició– del Liber Iudiciorum, la promulgació de les cartes de població i franqueses, i l’expansió d’un ordenament jurídic de caràcter feudal: els Usatges. D’entre aquests els més rellevants segurament són, de forma generalitzada, les cartes de població i franqueses,3 que sorgeixen amb el procés de repoblament i determinen les condicions de tinença, utilització i transmissió del sòl, les relacions de dependència de la comunitat veïnal en els àmbits judicials i fiscals, etc. Amb tot, però, aquestes cartes són el nucli inicial dels drets locals que de forma evolutiva s’aniran convertint en costums locals. Pel que fa al model municipal, no serà fins al segle XII que s’inicia un procés pel qual s’organitzen de forma permanent unes comunitats de persones, establint drets i deures i un cert regiment col·lectiu, que s’acabaran convertint en el funcionament d’òrgans d’una cosa pública o universitats. La concessió de regimentals als habitants dels diversos territoris correspon al rei en les poblacions reials, i al senyor jurisdiccional en terres de barons. Segons JORDÀ i FERNÁNDEZ: “La constitució de Pere II el Gran, Atorgam encara, del 1283, establí que totes les autoritats municipals de ciutats, viles, i llocs reials mantinguessin les atribucions que tenien en temps de Jaume I. D’aquesta manera es creava una corporació estable, dotada de personalitat jurídica, amb una estructura política i administrativa amb més o menys capacitat per a governar-se”4. La universitat o municipi5 estava formada pels habitants permanents del terme, amb diferents classificacions pel que fa a llur règim
2
JORDÀ FERNÁNDEZ, A., Els antecedents històrics i jurídics de l’Administració Local a Catalunya, a GIFREU FONT, J., i FUENTES GASÓ, J.R. (Dirs.), Règim jurídic dels governs locals de Catalunya, València 2009, pp. 43-62. 3 Amb tot, la diferència bàsica rau en el fet que les cartes de poblament s’atorguen a llocs de nou poblament, mentre que les cartes de franqueses és per als llocs en què es vol impulsar un desenvolupament i consolidació de la població. 4 JORDÀ FERNÁNDEZ, Els antecedents històrics… op.cit. p. 45. 5 Pel que es refereix a viles, universitats i d’altres, es pot veure, de MONTAGUT ESTRAGUÉS, T., Les universitats de les ciutats i viles medievals de Catalunya i el