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Igualdad de trato, prevención de la discriminación y delitos de odio en la Comunitat Valenciana

La preocupación por el aumento de los comportamientos basados en actitudes discriminatorias y el compromiso con la promoción de la igualdad y la eliminación de los obstáculos que dificulten su consolidación son los ejes principales que han dirigido el desarrollo de la presente investigación. La visibilización de comportamientos o patrones de discriminación y subordinación estructural que repiten y perpetúan esquemas de poder basados en el control social es un campo de actuación básica de los poderes públicos dentro de un Estado social y democrático de Derecho como el nuestro, debiendo realizarse cuantas acciones sean necesarias para asegurar este marco de convivencia fundamental. Frente a esta realidad, el ordenamiento jurídico, y con ello el legislador, debe ser capaz de dar una respuesta basada en la igualdad que asegure una universalidad substancial de los derechos humanos, ofreciendo una protección eficaz frente a vulneraciones dirigidas al núcleo esencial de la personalidad humana. Así, esta publicación pretende contribuir desde un punto de vista holístico al estudio concreto del fenómeno de la desigualdad en la Comunitat Valenciana, planteando cuáles serían las principales respuestas que desde la política pública podría adoptar el gobierno autonómico.

Gascón Cuenca / Añón Roig / García Cívico Merino i Sancho / Mora Castro

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derechos humanos

Igualdad de trato, prevención de la discriminación y delitos de odio en la Comunitat Valenciana

Prólogo Javier de Lucas Autores/as Andrés Gascón Cuenca María José Añón Roig Jesús García Cívico Víctor Merino i Sancho Albert Mora Castro

derechos humanos

Vicepresidència i Conselleria d’Igualtat i Polítiques Inclusives

IGUALDAD DE TRATO, PREVENCIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN Y DELITOS DE ODIO EN LA COMUNITAT VALENCIANA RECOMENDACIONES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

IGUALDAD DE TRATO, PREVENCIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN Y DELITOS DE ODIO EN LA COMUNITAT VALENCIANA

RECOMENDACIONES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS Prólogo Javier de Lucas Autores/as Andrés Gascón Cuenca, dir.

Institut de Drets Humans de la Universitat de València

María José Añón Roig Institut de Drets Humans de la Universitat de València

Jesús García Cívico Centro de Investigación de la Efectividad del Derecho Universitat Jaume I de Castelló

© Del prólogo: Javier de Lucas

Víctor Merino i Sancho

Universitat Rovira i Virgili de Tarragona © Del informe: Andrés Gascón Cuenca, María José Añón Albert Mora Castro

Institut de Drets Humans de la Universitat de València Víctor Merino i Sancho, Albert Mora Castro

tirant lo blanch València, 2019 4

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En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Publicación realizada gracias a la financiación de la Agència Valenciana d’Igualtat en la Diversitat. Vicepresidència i Conselleria d’Igualtat i Polìtiques Inclusives.

Generalitat Valenciana.

Directora de la colección:

Consuelo Ramón Chornet

© AA. VV.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-158-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo.......................................................................................................... 11 Javier de Lucas Capítulo 1 TEORÍA, NORMA Y REALIDAD SOBRE LA DESIGUALDAD Y LA DISCRIMINACIÓN EN LA COMUNITAT VALENCIANA 1. LA IGUALDAD NO ES UN HECHO SINO UN MANDATO...... 15 2. LA IGUALDAD COMO EJE VERTEBRADOR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................................... 17 3. LA NORMATIVA JURÍDICA SOBRE IGUALDAD Y DISCRIMINACIÓN.......................................................................................... 21 3.1. Naciones Unidas............................................................................. 21 3.2. Derecho europeo............................................................................ 22 3.3. Constitución española de 1978....................................................... 23 3.4. Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.................................................................... 25 3.5. La normativa propia de la Comunitat Valenciana.......................... 26 4. UN PRIMER DIAGNÓSTICO SOBRE POBREZA, DESIGUALDAD Y DISCRIMINACIÓN.............................................................. 27 Capítulo 2 DISCRIMINACIÓN Y DELITOS DE ODIO: UN DIAGNÓSTICO POR COLECTIVOS 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

LAS PERSONAS SIN HOGAR............................................................ 34 LAS PERSONAS QUE EJERCEN LA PROSTITUCIÓN.............. 38 LA COMUNIDAD GITANA............................................................. 41 EL COLECTIVO LGTBIQ................................................................ 46 LAS PERSONAS INMIGRANTES................................................... 54 LA COMUNIDAD MUSULMANA.................................................. 61 APUNTES INICIALES RESPECTO A LOS APARTADOS PROPOSITIVOS.......................................................................................... 71

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Índice

Capítulo 3 LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN: LAS MEDIDAS DE SENSIBILIZACIÓN EN LA COMUNITAT VALENCIANA 1. CONTEXTO E IMPACTO DE LAS MEDIDAS DE SENSIBILIZACIÓN Y PREVENCIÓN................................................................ 75 1.1. Contexto......................................................................................... 75 1.2. Sensibilización y prevención........................................................... 78 1.3. Sobre los indicadores para valorar la igualdad y no discriminación de los colectivos.............................................................................. 81 2. INDICADORES ESTRUCTURALES: MEDIDAS DE SENSIBILIZACIÓN ADOPTADAS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS............................................................................................ 85 2.1. Por razón de discriminación por razón de etnia y origen racial...... 86 2.2. Por razón de género........................................................................ 92 2.3. Por razón de discapacidad.............................................................. 101 2.4. Por razón de edad........................................................................... 103 2.5. Por razón de clase social y recursos económicos............................. 104 3. VALORACIÓN E IMPACTO DE LAS MEDIDAS DE LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN................................................... 106 3.1. Indicadores de Proceso y de Resultado: Mecanismos de seguimiento y evaluación de las medidas de sensibilización por la igualdad y contra la discriminación........................................................ 106 4. PLANES TRANSVERSALES EN LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN Y LA PREVENCIÓN Y SENSIBILIZACIÓN....... 111 4.1. La ausencia de planes transversales................................................. 111 4.2. La Estrategia Integral contra el Racismo y el informe de seguimiento como paradigma de plan de acción contra la discriminación.............. 112 5. PROPUESTA DE MEDIDAS DE SENSIBILIZACIÓN POR PARTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS................... 115 5.1. Medidas de Sensibilización dirigidas a las Instituciones públicas/ Administraciones públicas.............................................................. 115 5.2. Medidas de capacitación de los empleados públicos....................... 116 5.3. Inclusión de la igualdad de trato y no discriminación en todas las políticas públicas............................................................................. 116 5.4. Fomentar planes de estrategias de sensibilización social que estén vinculadas a los planes autonómicos y locales de convivencia y participación........................................................................................ 117 5.5. Establecer un mecanismo de seguimiento y evaluación de las medidas de sensibilización y prevención de la discriminación............. 117 5.6. Identificar el Órgano responsable para la planificación y evaluación de la Estrategia....................................................................... 118

Índice

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Capítulo 4 LA LUCHA CONTRA LOS DELITOS DE ODIO EN LA COMUNITAT VALENCIANA: REALIDAD Y ESTRATÉGICAS DE IMPLEMENTACIÓN PROTECCIÓN DESDE EL ÁMBITO AUTONÓMICO 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 119 2. LA REGULACIÓN DE LOS DELITOS DE ODIO DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL........................... 121 2.1. La protección de la dignidad humana y del derecho a la igualdad y a la no discriminación..................................................................... 121 2.2. Los delitos de odio en el Código penal.......................................... 131 2.3. La protección penal frente al discurso del odio del artículo 510 CP.................................................................................................. 134 3. EL IMPACTO DE LOS DELITOS DE ODIO EN LA COMUNITAT VALENCIANA............................................................................ 145 3.1. Datos estadísticos sobre los delitos de odio en la Comunitat Valenciana. 146 3.2. Principales desafíos en la recolección de datos estadísticos sobre delitos de odio en la Comunitat Valenciana................................... 149 4. EL PAPEL ACTIVO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS EN LA VISIBILIZACIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE DELITOS DE ODIO..................................................................................................... 154 5. EL ACCESO A LA JUSTICIA DE LAS VÍCTIMAS DE DELITOS DE ODIO.................................................................................... 159 6. LAS VÍCTIMAS DE DELITOS DE ODIO Y SU CONFIANZA EN EL SISTEMA................................................................................. 165 7. CONCLUSIONES............................................................................... 168 Bibliografía.................................................................................................. 171 Relación de autores........................................................................................ 181

Prólogo Una introducción, por Javier de Lucas La lógica jurídica y política propias del Estado autonómico establecido en la Constitución española de 1978 presenta unas características que a menudo (al menos, a mi juicio), no han sido bien entendidas.

Quizá también por eso, aunque parezca paradójico, en tantas ocasiones se ningunea el modelo autonómico, desde uno y otro lado. Quienes tratan de reducirlo a un maquillaje, a un mero proceso de descentralización del bien arraigado centralismo y por eso lo descalifican. Pero asimismo quienes reivindican el modelo centralista y aprovechan la menor ocasión para sostener la tesis de que la distribución competencial que realiza la Constitución de 1978 reserva todo lo que es decisivo a la administración central del Estado, como debe ser.

Resulta que es todo lo contrario. Que precisamente la afirmación tan frecuente entre los partidarios de la Administración central fuerte, esa de “hay que recordar a las autoridades de las Comunidades Autónomas que también son Estado, que están ahí, en esa posición de autoridad porque lo establece la Constitución”, en lugar de rebajar el papel de las instituciones y autoridades autonómicas al de meros comparsas de la verdadera administración del Estado (del Estado mismo), que serían el Gobierno, la administración central, y, del mismo modo, Congreso y Senado, frente a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, en realidad, empoderan a todas ellas. Porque las hacen agentes titulares de los deberes atribuidos a los poderes del Estado, como es el caso de las políticas de igualdad y lucha contra toda forma de discriminación. En efecto, reza literalmente el apartado segundo del artículo 9 de la Constitución: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

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Prólogo

Lo que, como resulta evidente, significa que las instituciones de las administraciones autonómicas tienen el compromiso de promover la igualdad y asimismo el de remover los obstáculos que se opongan a su cumplimentación, tanto en lo que se refiere a los individuos como a los grupos que sean objeto de discriminación heredada o continuada. Ese es, como no puede ser de otra manera, un mandato inexcusable que vincula a tales administraciones autonómicas. Y ese es el marco normativo que justifica e impulsa la adopción de medidas como las que son objeto de examen en el presente informe, en el caso de las instituciones de la Generalitat Valenciana. Así lo refleja el informe, en los apartados 1 a 3 del primer capítulo, al proponer los fundamentos jurídicos de las políticas públicas en materia de igualdad. La igualdad, se recuerda pertinentemente, es un mandato, o, para decirlo mejor, una respuesta normativa frente a situaciones de hecho que nos parecen muestras de discriminaciones (heredadas o instituidas) inaceptables, injustificadas. Aun podría decirse —así lo he propuesto en algún trabajo— que el verdadero sentido de la característica de universalidad de los derechos humanos es precisamente el mandato de igualdad: los derechos no pueden ser predicados como universales si no significan que son atribuidos igualmente a todos los seres humanos. Precisamente por ello, como también se recuerda en ese capítulo, tras el mandato de erradicación del flagelo de la guerra, la Organización de las naciones Unidas y el mismo sistema internacional de derechos humanos que le es propio tiene como primer mandato el despliegue convencional de instrumentos de lucha efectiva contra las formas de discriminación, comenzando por la discriminación más extensa y grave, la que sufren las mujeres. Ese es el sentido de la CEDAW que, ajusto título, ha sido entendida como el primer instrumento de ese despliegue jurídico y político de la tarea de la ONU en pro de la igualdad.

Sucede que, como también recuerda el Informe, la discriminación, como negativo de la igualdad, puede adoptar diferentes manifestaciones: directa, indirecta y aun sistémica. Lo que distingue a los Estados que quieren ajustarse a la definición de Estados sociales de Derecho es precisamente su compromiso en una lucha activa contra ese conjunto de condiciones. Por eso no se limitan a luchar por la erradicación de las manifestaciones de discriminación directa, sino que han de tener en su

Prólogo

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punto de mira la totalidad de las causas que hacen posible la realidad de la discriminación. Ello exige una actitud positiva de remoción de obstáculos, entre los que en primer lugar se encuentran las violaciones de derechos de las que son objeto los individuos pertenecientes a grupos que, por ello, sufren discriminaciones que son consideradas injustas, inaceptables. Y, si es preciso, habrá de acudir no sólo a medidas promocionales, sino al recurso extremo que, en un Estado de Derecho que se quiera garantista, es el Derecho penal.

La existencia de delitos de odio, conforme a lo establecido en el número 1 del artículo 510 del Código Penal, tras la reforma de 2015, tiene por objeto el castigo de “Quienes públicamente fomenten, promuevan o inciten directa o indirectamente al odio, hostilidad, discriminación o violencia contra un grupo, una parte del mismo o contra una persona determinada por razón de su pertenencia a aquél, por motivos racistas, antisemitas u otros referentes a la ideología, religión o creencias, situación familiar, la pertenencia de sus miembros a una etnia, raza o nación, su origen nacional, su sexo, orientación o identidad sexual, por razones de género, enfermedad o discapacidad”.

No es este el lugar para la discusión doctrinal de esta categoría de delitos, particularmente polémica sobre todo en lo que se refiere al potencial conflicto con un bien jurídico de primer rango constitucional como es la libertad de expresión que, además de derecho fundamental universal, es condición sine qua non de la existencia misma de la democracia, una garantía institucional inexcusable.

Lo que interesa en este informe es que, como explica el capítulo segundo, el mandato que vincula a todos los poderes públicos, según hemos recordado, abarca también el desarrollo de medidas que suponen instrumentos eficaces en la lucha contra la discriminación de que son objeto, en determinadas circunstancias, las víctimas de los delitos de odio. Esos instrumentos de lucha suponen en primer lugar y este es quizá también el campo prioritario de actuación en el caso que examinamos, el de las instituciones de la Generalitat Valenciana, las medidas de sensibilización, orientadas al conocimiento, esto es, a la información y a la destrucción de la ignorancia y de los prejuicios, que como sabemos desde los albores de la ciencia social, al menos desde Allport, son

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Prólogo

el humus en el que se asienta la teoría y la práctica de la discriminación.

A ello se consagra el capítulo tercero del informe. Pero el mandato del que partimos no se agota ahí: comprende asimismo la necesidad de la lucha efectiva por los derechos afectados por esos delitos. Las medidas concretas de lucha efectiva adoptadas en el ámbito de la GVA son el objeto de análisis y valoración en el capítulo 4.

Creo que nos encontramos ante una buena herramienta para realizar aquello que, según se señala en todos los códigos de buenas prácticas en la materia, es imprescindible: la evaluación mediante indicadores de las medidas de política de igualdad. Y estoy muy orgulloso de que este equipo del Instituto de Derechos Humanos, de la Universitat de València que tengo el honor de dirigir en este momento, haya contribuido a ello, a mi juicio, de forma excelente, como corresponde a la calidad de los investigadores que han trabajado en su elaboración.

Javier de Lucas

Director del Instituto de Derechos Humanos

Capítulo 1

TEORÍA, NORMA Y REALIDAD SOBRE LA DESIGUALDAD Y LA DISCRIMINACIÓN EN LA COMUNITAT VALENCIANA 1. LA IGUALDAD NO ES UN HECHO SINO UN MANDATO La expresión todos somos iguales responde a una idea tan extendida como falsa. De acuerdo con este enunciado, la igualdad sería algo dado, un hecho previo tanto a la sociedad civil como a la aparición de las propias instituciones políticas; un hecho, el de la igualdad de todos, del que partirían las leyes y el resto de normas que regulan a un grupo complejo más o menos extenso de seres humanos.

Pese a ese uso muy extendido de la igualdad como descripción de la realidad, perceptible en expresiones emotivas del tipo todos los hombres son iguales, lo cierto es que no es la igualdad sino la diferencia lo que de hecho nos caracteriza como seres humanos, y no únicamente en el contexto global del planeta (seres humanos de distintas latitudes, pertenecientes a diferentes etnias, sistemas de creencias, etc.), sino en los términos más concretos de personas que habitan un mismo territorio (géneros distintos, sexualidades que coinciden con mayor o menor aceptación social, orígenes nacionales y religiones dispares…). Incluso en la propia utilización del concepto de ciudadanía, entendido como categoría política con vocación igualitaria, no es la igualdad lo que nos describe, sino la desigualdad, o las desigualdades como por ejemplo la socioeconómica, en relación con la herencia, con los lujos y las privaciones materiales, con la extensión, calidad y propiedad de la vivienda y el resto de patrimonio, las expectativas educacionales, con el capital social y familiar, entre otras.

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¿A qué se debe esta situación? Esencialmente, lo que sucede es que la igualdad en el ámbito social, jurídico y político no es un término descriptivo, sino prescriptivo. Esto es, no describe la realidad ni las cosas tal como son, sino que propone cómo las cosas deberían ser. Dicho de otra forma, la igualdad que nos interesa no es la que representa al mundo tal como es, sino la que establece, prescribe o le dice al poder público cómo este debería ser. Así, la igualdad que nos interesa en este informe no es un hecho, sino un mandato que vincula a los poderes públicos. Es así como se explica que estos tengan prohibido discriminar de forma arbitraria o injustificada (por sexo, raza, origen, orientación sexual, creencias religiosas, etc.) y al mismo tiempo, tengan el deber de eliminar los obstáculos que impiden que la igualdad en una serie de ámbitos (satisfacción de necesidades básicas, disfrute de derechos fundamentales y libertades públicas, acceso a la justicia, a la cultura y a las oportunidades profesionales y económicas, etc.) sea real y efectiva. La igualdad es un mandato que al mismo tiempo lleva implícita la diferencia y la desigualdad como hecho: ciudadanos distintos por su orientación sexual, por su etnia y otros rasgos análogos que no se desean cambiar, pero también ciudadanos en situación y en posiciones socioeconómicas, algunas de ellas extremadamente difíciles, sobre las que los poderes públicos deben actuar para transformarlas y removerlas. La misma noción de ciudadanía no puede ser independiente de la dimensión social y económica, puesto que las desigualdades y las situaciones de insatisfacción de las necesidades básicas interfieren claramente con la autonomía personal, la capacidad de deliberación, la participación en el ámbito público o la afirmación de la solidaridad como vínculo social de cohesión.

En todos esos casos, desde la prohibición de discriminar a una persona por su origen, por su etnia (inmigrantes, minorías autóctonas, ciudadanos de raza negra, o de orígenes magrebíes…) o por su identidad en términos sexuales, a la obligación de actuar frente a las situaciones de exclusión social (personas sin techo, entre otras) o de limitar una desigualdad tal que rompe la cohesión social, la igualdad es un mandato vinculante que además está situado en la cúspide de nuestro sistema normativo. Así, el mismo artículo 1 de la Constitución española de 1978, la proclama como un valor superior de nuestro ordenamiento jurídico, por lo que en el ámbito político podemos afirmar que la igualdad debe ser el eje vertebrador de las políticas públicas.

Igualdad de trato, prevención de la discriminación y delitos de odio…

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Antes de acercarnos a la traducción jurídica y política de la compleja idea de la igualdad en el marco de la Comunitat Valenciana, cabe alguna precisión adicional. Como ha recordado en muchos lugares Ferrajoli, igualdad y diferencia no son conceptos antagónicos, sino más bien complementarios, debiendo distinguir entre igualdad formal y material.

La prescripción de la igualdad formal conviene que los seres humanos deben ser considerados como iguales, precisamente prescindiendo del hecho de que son distintos, es decir, de sus diferencias personales de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas y similares1. Con la afirmación de la igualdad sustancial o formal se acuerda que aquellos deben ser tan iguales como sea posible y que, por consiguiente, no se debe prescindir del hecho de que son social y económicamente desiguales.

En ambos casos, las diversidades deben ser reconocidas. En el primero, llamándolas diferencias y prescribiendo que sean respetadas y garantizadas, y en el segundo caso, denominándolas desigualdades y prescribiendo su remoción o minimización. Ello teniendo en cuenta siempre que la igualdad en sentido prescriptivo, o sea, como mandato y valor, expresa un ideal límite, jamás plenamente realizado y sin embargo, progresivamente realizable. A continuación se estudiará, a grandes rasgos, el carácter realizable de ese mandato en el contexto de las políticas públicas de la Comunitat Valenciana.

2. LA IGUALDAD COMO EJE VERTEBRADOR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS La igualdad es un valor y un mandato altamente relevante y trascendente que no puede ser entendido en su totalidad si no se desglosa en diferentes dimensiones, ni tampoco puede ser aplicado en su conjunto si a su vez no se distinguen sus diversas implicaciones. Lo mismo ocurre con un fenómeno ligado a la igualdad como es el de la discriminación.

En una sociedad se dan situaciones muy distintas, en las que se vulnera o se quiebran las expectativas legítimas que un ciudadano tiene en Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil (Madrid: Trotta, 1999), 73-96.

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relación con la igualdad de trato y con la igualdad material. A veces, la discriminación se produce de forma directa, como cuando una persona o grupo en que esta se integra es tratada de manera menos favorable que otras en una situación análoga (en el acceso a bienes, servicios, prestaciones públicas, en el disfrute de derechos y oportunidades, o en el ámbito que tiene que ver con la dignidad, la representación pública o la imagen); otras veces se produce lo que se ha definido como discriminación indirecta, es decir, cuando una disposición, un criterio o una práctica aparentemente neutra ocasiona una desventaja particular con respecto a otras personas.

También cobra aquí relevancia la idea de discriminación sistémica. El Comité del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales reconoce, en su Observación General n.º 20, junto con la referencia a las modalidades directas e indirectas de discriminación, la importancia de entender y analizar la dimensión sistémica de la discriminación. Esto es, la constatación de que “la discriminación contra algunos grupos subsiste, es omnipresente, está fuertemente arraigada en el comportamiento y la organización de la sociedad y a menudo implica actos de discriminación indirecta o no cuestionada. Esta discriminación sistémica puede consistir en normas legales, políticas, prácticas o actitudes culturales predominantes en el sector público o privado que generan desventajas comparativas para algunos grupos y privilegios para otros”2. Hay otros tipos de discriminación (situaciones reales y potenciales de discriminación en la Comunitat Valenciana) de los que daremos cuenta en este informe, así casos de xenofobia, islamofobia, aporofobia, discriminación por asociación, discriminación múltiple, discriminación de tipo institucional3 y otras. De la que sí cabe hacer mención en este momento es del tipo de discriminación estructural que resulta de los cuadros normativos 2 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Número de documento E/C. 12/GC/20. Párrafo 12.

3 De Lucas, Javier, Añón Roig, María José, “Sobre el proceso de globalización de la xenofobia y el racismo institucionales” Sistema, Revista de ciencias sociales 229 (2013): 41-56; Barrère Unzueta, María Ángeles y Morondo Taramundi, Dolores, “La difícil adaptación de la igualdad de oportunidades a la discriminación institucional: el asunto Gruber del TJCE”, en Igualdad de oportunidades e igualdad de gé-

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o de la actividad de las propias instituciones públicas. Se trata de una discriminación que desborda el marco de las relaciones individuales o grupales, y cuyo centro de atención es más bien el diseño legal, o en todo caso, institucional de un sistema de discriminación. El campo aquí es lamentablemente amplio, y va desde la consideración de la misma violencia de género como expresión de una discriminación estructural o institucional que se expresa en relaciones de dominación/subordinación política, económica, simbólica, etc.4, a la situación de las personas inmigrantes de origen extranjero receptores de mensajes discriminatorios (e incluso, a menudo, estigmatizadores) por parte de los mismos poderes públicos. La integración y la cohesión social son procesos dinámicos que dependen tanto del marco jurídico existente, como en gran medida de la voluntad y del enfoque político, cuestiones todas susceptibles de evaluarse mediante indicadores de derechos y de políticas públicas5.

En este sentido, podríamos decir que el estadio actual de la evolución de esas ideas (los valores de igualdad y de libertad), consiste en una fórmula política que coincide en nuestro caso con el Estado social y democrático de Derecho, según la cual ambas deben resultar compatibles. La libertad individual, la libertad de mercado y las diferencias de estatus socioeconómicos a los que da lugar, deben ser compatibles con la cohesión y la igualdad social en los ámbitos que resultan sensibles al Derecho. Una sociedad para ser tal, debe estar regulada por normas, pero a su vez debe estar cohesionada. La cohesión social solo es posible cuando no se sobrepasan determinados niveles de desigualdad. La igualdad de trato (tratar igual lo que es igual y de forma desigual lo que es desigual); la igualdad de todos ante nero: una relación a debate, dir. por M. A. Barrère y A. Campos, (Madrid: Dykinson, 2005), 143-160.

4 Añón Roig, María José y Merino i Sancho, Víctor, “Violencia de género: un concepto jurídico intrincado”, en La prevención y la erradicación de la violencia de género. Un estudio multidisciplinar y forense, dir. por Elena Martínez y Juan Carlos Vegas Aguilar (Cizur-Menor: Thomson-Aranzadi, 2012), 31-54.

5 Añón Roig, María José y De Lucas, Javier, Integración y derechos: a la búsqueda de indicadores (Barcelona: Icaria, 2013). García Cívico, Jesús, “La integración social del inmigrante a través del Derecho: Hacia un sistema de indicadores”, Cuadernos de Democracia y Derechos Humanos 4 (2001).

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la ley, la igualdad como ausencia de discriminación, la igualdad que se consigue paradójicamente rompiendo la igualdad de trato (discriminación positiva, acciones afirmativas, etc.6) son todas ellas formas actuales, vigentes y vinculantes de la igualdad que las instituciones públicas deben recoger e integrar en sus políticas relativas a la inclusión. Igualmente, estas deben resultar jurídicamente sensibles a las ideas de desventaja7 y vulnerabilidad, configuradas ya como núcleos conceptuales de informes sociológicos, de políticas activas y de programas de empleo que se despliegan desde la Unión Europea, donde los grupos vulnerables son amplios y se concretan en extranjeros, minorías étnicas, mujeres, jóvenes, emigrantes, minorías sexuales, y personas con discapacidad. En un ámbito más estrictamente jurídico, las referencias a la vulnerabilidad también van adquiriendo un peso creciente en la jurisprudencia relativa a los derechos humanos8.

El haz de situaciones es amplio y abarca la vulnerabilidad como rechazo social por el origen étnico, el caso ya histórico pero siempre pendiente en nuestro país y en nuestra Comunitat de la minoría gitana, de la población de origen migrante con especial atención a aquellos de etnia negra y/u origen magrebí; y situaciones solapadas y siempre urgentes como la vulnerabilidad representada por el rechazo social en la situación de pobreza y exclusión, así desde los gravísimos y urgentes casos de personas a la intemperie (los llamados sin techo), a la mendicidad (personas que sobreviven a base de buscar en los contenedores de basura), situaciones de extremo riesgo como la prostitución callejera o los casos de exclusión y vulnerabilidad de los miembros del colectivo LGTBIQ, entre otros.

6 Barrère Unzueta, María Ángeles, “La acción positiva: Análisis del concepto y propuestas de revisión”, Cuadernos electrónicos de filosofía del derecho 9 (2003): 1-29.

7 Añón Roig, María José, “The Antidiscrimination Principle and the Determination of Disadvantage”, The Age of Human Rights Journal 2 (2014): 109-128.

8 Barrère Unzueta, María Ángeles, “¿Vulnerabilidad vs. Subordiscriminación?

Una mirada crítica a la expansión de la vulnerabilidad en detrimento de la perspectiva sistémica”, Cuadernos electrónicos de filosofía del derecho 34 (2016): 17-34.