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LAS NUEVAS TÉCNICAS LEGISLATIVAS EN ESPAÑA Los Informes de Evaluación de Impacto de Género

JUANA MARÍA GIL RUIZ

Valencia, 2012

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Como las conciencias, a veces, quienes dormitan, s贸lo despiertan del vac铆o tras el zarandeo de un abrazo. A mi hija PAULA

Contenido Relación de abreviaturas................................................................................... Introducción.................................................................................................... I. El derecho antidiscriminatorio y las violencias de género...........................................

7 8 17

1. El paradigma metodológico de género: una aportación del Feminismo.......

2. Cuestión de principio: Ciudadanía que no colectivo.......................................

3. La Ley Integral, la Ley de Igualdad y la Ley de Impacto de Género: un totum para erradicar las distintas formas de violencia de género............................

4. La importancia de los conceptos “discriminación” y “violencia de Género” y su necesaria asimilación...................................................................................

5. La ciudadanía incompleta de las mujeres en España y la violencia institucional por omisión.................................................................................................

6. Un repaso sobre la Realidad, Representación y Recursos desde una perspectiva de género....................................................................................................

6.1. La invisibilidad de las mujeres en la educación.......................................

6.2. La invisibilidad de las mujeres en la Creación y producción cultural y artística: la experticia...............................................................................

6.3. La invisibilidad de las mujeres en la sociedad de la información, Medios de Comunicación e Imagen pública de las Mujeres......................

6.4. La invisibilidad de las mujeres en la política autonómica, nacional y europea.....................................................................................................

6.5. La desigualdad de Género en el mundo..................................................

7. La responsabilidad de los Poderes del Estado en la integración de la perspectiva de género como corriente principal (gender mainstreaming): ejemplos de mala praxis...........................................................................................

II. Los informes de evaluación de impacto de género y su incidencia en la normativa, en la administración y en la jurisprudencia española..........................................

1. La recepción normativa del principio de gender mainstreaming en la Unión Europea.............................................................................................................

2. La regulación de los IEIG en la normativa estatal: la Ley 30/2003, de 13 de octubre y la L.O. 3/2007, de 22 de marzo......................................................

3. Algunos ejemplos de regulación autonómicos: los IEIG en Cataluña y Andalucía...................................................................................................................

4. Deficiencias del desarrollo reglamentario actual de los IEIG y Recomendaciones.................................................................................................................

5. La regulación de la memoria del análisis de impacto normativo: el impacto por razón de género.........................................................................................

6. Breve referencia a los Presupuestos y al enfoque de Género..........................

Índice 7. Análisis de los IEIG elaborados por la Administración según la legislación específica...........................................................................................................

100

8. La responsabilidad del Poder Judicial como garante de la transversalidad....

106

9. Análisis jurisprudencial sobre la obligatoriedad de los Informes de evaluación de impacto de género (IEIG): (2004-2010)............................................

111

III. Conclusiones: la apuesta por el enfoque dual............................................................

125

IV. Referencias bibliográficas.............................................................................................

134

IV. Addenda jurisprudencial..............................................................................................

142

Relación de abreviaturas CEDAW:

Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979. CGPJ: Consejo General del Poder Judicial. FJ: Fundamento Jurídico. IAM: Instituto Andaluz de la Mujer. ICM: Instituto Canario de la Mujer. IEIG: Informe de Evaluación de Impacto de Género. IM: Instituto de la Mujer. IOIEG: Informe de Observaciones del Informe de Evaluación del Impacto de Género. LOIMH: Ley Orgánica para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, de 22 de marzo de 2007. SAN: Sentencia de la Audiencia Nacional. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. STS: Sentencia del Tribunal Supremo. STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. STSJ AND: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. STSJ BAL: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares. STSJ CANT: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. STSJ CAT: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. STSJ MAD: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. STSJ PV: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. REC: Recurso. RES: Resolución. TSJ: Tribunal Superior de Justicia.

Introducción “Repensar el Derecho y su función social es un desafío que va más allá de contar con buenas leyes o con buenas resoluciones judiciales para las mujeres. Significa hacer de esta disciplina un instrumento transformador que desplace los actuales modelos sexuales, sociales, económicos y políticos hacia una convivencia humana basada en la aceptación de la otra persona como una legítima otra y en la colaboración como resultante de dicho respeto a la diversidad”. FACIO, A. y FRIES. L. (Ed.), Género y Derecho, LOM Ediciones, Santiago de Chile, 1999, p. 22.

Probablemente el contenido diáfano, pero a su vez, complejo de esta cita, reatraviese el sentido de este trabajo1, y descanse en la conclusión de un arduo —e incansable— proceso de lucha por parte del movimiento feminista para conseguir ciertos niveles de reconocimiento de derechos, el análisis de la desigualdad sexual y la creación de espacios de libertad e igualdad. Estas cuestiones, con claras implicaciones jurídicas, han sido revisadas por el Feminismo con la voluntad de crear un mundo diverso, de apostar por un proyecto de cambio social que requiere indiscutiblemente de un nuevo enfoque del Derecho. No en vano, los movimientos feministas han sido el espacio social donde se han creado nuevos derechos, y nuevas formas de entender el Derecho con mayúsculas. Pero a su vez, estos pequeños avances, conseguidos tras duras y largas batallas, son también el resultado de las caídas por (y de) propuestas erróneas, que obligaban a levantarse, sacudirse el polvo del camino, y plantear, a su vez, alternativas posibles —y factibles, desde una posición de no poder— para erradicar la exclusión, invisibilización o penalización que el Derecho ejercía (y ejerce) sobre las mujeres como ciudadanas. Muchos de estos errores de pronóstico, se debían a la confluencia de dificultades que imposibilitaban desmontar un sistema patriarcal potente, escurridizo, travestido de formalismo jurídico, que reposa en el consenso socio-cultural y en los estereotipos heredados y alimentados de generación en generación; cuando no en actitudes tradicionales, históricas, religiosas o culturales como pretexto para justificar la vulneración del derecho de la mujer a la igualdad ante la ley. “Es difícil ver la desigualdad cuando todo dice a los desiguales que el statu quo es la igualdad...

Este trabajo se enmarca dentro del Proyecto I+D+i, del Ministerio de Ciencia e Innovación: Multiculturalidad, Género y Derecho, DER2009 08297 (Sub-programa JURI). Responsable principal: Patricia Laurenzo Copello.

para ellos”2. Es difícil luchar —utilizando una metáfora quijotesca— contra inicuos gigantes, cuando el sentir general percibe, simple y llanamente, inocuos molinos de viento. Y en todo este proceso de lucha por el reconocimiento de derechos, se ha pasado de la lucha por la igualdad formal (la igualdad política, la igualdad ante la ley y la igualdad de derechos), punto cardinal del Estado Liberal, a la lucha por la igualdad de oportunidades, sin olvidarnos de la lucha por la igualdad de hecho o sustancial, punto cardinal del Estado Social, en una dura y agotadora carrera de aciertos y desaciertos. Pues bien, comencemos a referirnos a éstos, apuntando antes que muchos de los avances que se han logrado en el ámbito internacional han sido gracias al esfuerzo denodado —y poco reconocido— de los grupos de mujeres3 de diferentes países que han puesto en la agenda internacional los derechos de las mujeres como uno de los grandes retos de la democracia moderna y del desarrollo humano. Y este empuje ha hecho, a su vez, que actualmente asistamos en un efecto péndulo, a significativos esfuerzos legislativos a nivel nacional e incluso autonómico, que por primera vez en la historia jurídica, se dirigen no solamente a luchar contra la discriminación (desde el punto de vista individual), sino que apostando por un nuevo Derecho antidiscriminación —antisubordiscriminación— (como subordinación estructural grupal), incorporan la idea de desarrollar derechos de las mujeres y apuestan por incluir proyectos de autonomía, libertad e igualdad defendidos por el feminismo en su pluralidad. La aplicación del

Vid. MACKINNON, C. A., Hacia una teoría feminista del Estado, Editorial Cátedra, Colección Feminismos, Madrid, 1995, p. 432. Un ejemplo de grupos de mujeres que luchan y siguen haciéndolo, para el reconocimiento de los derechos de las mujeres y el cese de la violencia hacia éstas, recae en el Instituto Nacional de las Mujeres (de México), que apenas a diez años de su creación, ha sido reconocido por Naciones Unidas, como un mecanismo que con firmeza y en coordinación con los tres poderes del Estado ha dado empuje a incorporar las políticas en México. Esta presión, asimismo, ha impulsado la reacción de la ONU y la consecuente llamada al Estado mexicano para que acelere los esfuerzos para atender las recomendaciones de diversos organismos internacionales. En este sentido, Ana Güezmes, representante de la ONU Mujeres en México conmina al Estado para que la igualdad de derechos lograda en las leyes y en las políticas sea una realidad, y se erradique la denostable violencia contra las mujeres. “Esta es una prioridad urgente en México, 7 de cada 10 mujeres mexicanas ha sufrido violencia alguna vez en su vida, y la tasa de asesinato de mujeres, la más cruel de las violencias ha crecido en los años 2008 y 2009, últimos de los que tenemos información, según análisis de las cifras del INEGI realizado por ONU Mujeres y la Comisión Especial para conocer y dar seguimiento puntual y exhaustivo a las acciones que han emprendido las autoridades competentes en relación a los feminicidios registrados en México”. Vid. Boletín de Prensa de la ONU, Comunicado nº 11/47, de 7 de marzo de 2011. Vid. http:// www.cinu.mx.

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concepto de género al Derecho ha marcado la transición de las leyes de igualdad clásicas a las leyes de igualdad modernas. De este modo, se han ido cubriendo etapas4: si la primera se centraba en la igualdad de derechos y en la igualdad de trato ante la ley; la segunda, se centró en la acción positiva y en las medidas específicas para las mujeres; para encontrarnos en la tercera que, mediante la “perspectiva de género”, pretende incorporar cambios sustanciales, implicando en esta tarea a los hombres. De esta manera, y haciendo mías las palabras de E. Bodelón, “se está produciendo un cambio histórico, el que representa el paso de una situación en la que las mujeres hemos estado tratadas en los ámbitos jurídicos desde la perspectiva de la discriminación, a asumir que tener en cuenta a las mujeres supone repensar un modelo social y un modelo de derechos. Los modelos jurídicos tradicionales quisieron dirigir las reivindicaciones feministas desde el paradigma de la discriminación: las reivindicaciones de las mujeres planteaban una exclusión del modelo de derechos, que suponía poder solucionar “incorporando” a las mujeres en el modelo liberal de derechos. Las insuficiencias de la perspectiva liberal y del modelo antidiscriminación han sido claramente puestas de relieve y han conducido a plantear que las mujeres, nuestros derechos y nuestras necesidades tienen que ser el eje central de la política y la gestión pública, para redefinir los estándares sobre los cuales se construyen nuestros derechos”5. Y esto es así, porque no se alcanza la igualdad equiparando a las mujeres con los hombres si la igualación se realiza a los efectos de un ordenamiento jurídico impregnado con unos estereotipos de género que sitúan al hombre y a los valores socialmente asociados al sexo masculino por encima de la mujer y de los valores socialmente asociados al sexo femenino. Se trata de desactivar ese ingrediente de género, porque no hacerlo así, significaría perecer ante un Derecho formalmente igualitario, que crea espejismos de igualdad, cuando nuestro objetivo último debiera consistir en conseguir que el ordenamiento jurídico satisfaga las aspiraciones, necesidades y preocupaciones de las mujeres (con sus diferencias) en la misma medida en que satisface las aspiraciones,

Frente a este planteamiento “histórico-cronológico” planteado en términos de olas —o etapas—, BOOTH, C. y BENNET, C., en “Gender Mainstreaming in the European Union: Towards a New Conception and Practice of Equal Opportunities?”, en European Journal os Women`s Studies, 2002, 9, pp. 430-446, interpretan el gender mainsteaming como un taburete sostenido por tres patas, que representan las distintas olas del feminismo; interpretación a la que me adhiero. Vid. BODELÓN, E., “La transformación feminista de los derechos”, en BENGOECHEA GIL, M. A. (Ed.), La lucha por la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Reflexiones y aportaciones de la Ley de Igualdad 3/2007, de 22 de marzo, Dykinson, Madrid, 2010, pp. 92-93.

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necesidades y preocupaciones de los hombres (con sus diferencias). Pero este proceso excede al proceso de elaboración de las normas, sino que reatraviesa también su aplicación e interpretación, neutralizando, también en estos ámbitos, los estereotipos de género existentes en esos procesos, para alcanzar una auténtica igualdad en el ordenamiento jurídico. En palabras de Lousada Arochena, “Tal integración de la dimensión de la igualdad de oportunidades en la totalidad de los procesos normativos —elaboración, interpretación y aplicación— de la totalidad de las normas, y en la totalidad de las políticas públicas —se manifiesten a través de normas o de actos administrativos no normativos—, se denomina transversalidad —que es una traducción libre a la siempre dúctil lengua española6 del neologismo inglés “mainstreaming”—, y su reconocimiento es trascendental”7. Pues bien, se trata de una ardua y vasta tarea que apenas acabamos de acometer desde el Derecho8 y desde el pensamiento crítico del Derecho y que centrado en la transversalidad de género, parte de dos axiomas fundamentales: 1. El reconocimiento de la masculinidad del ordenamiento jurídico que obliga a su revisión crítica9. 2. La insuficiencia de los mecanismos tradicionales de tutela antidiscriminatoria, basados en el sexo, a los fines de la igualdad de género, lo que obliga a una revisión global del Derecho y a la apuesta de un nuevo

Este aspecto, referido a la traducción libre y confusa al español del término mainstreaming, será tratado con posterioridad en el texto. Vid. LOUSADA AROCHENA, J. F., “El papel de los organismos de igualdad en la efectividad del principio de igualdad”, en AEQUALITAS, nº 25, julio-diciembre de 2009, p. 10. Al respecto, véase RUBIO CASTRO, A., “De la Igualdad formal al Mainstreaming”, en Políticas de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres de la Junta de Andalucía, Instituto Andaluz de Administraciones Públicas y Consejería de Justicia, 2003, pp. 9-36. Al respecto, véase el reputado artículo de SMART, C., “La mujer del discurso jurídico”, en LARRAURI, E. (Comp.), Mujeres, Derecho Penal y Criminología, Siglo XXI de España Editores, Madrid, 1994, pp. 170 y ss., donde identifica las tres fases o estadios por los que ha atravesado el pensamiento feminista crítico del Derecho. El primero de ellos se sitúa en la afirmación “El Derecho es sexista”; el segundo destaca que “El Derecho es masculino” y, finalmente, un tercer estadio que argumenta que “el Derecho tiene género”. En esta línea, y centrado en un contexto de Violencia de género en la relación de pareja, me permito el reenvío a algunos de mis trabajos: GIL RUIZ, J. M., “La Violencia de Género en el contexto familiar y la agresión de la Ciencia Jurídica”, Archiv für Rechts-und Sozialphilosophie, Vol. III, Beihef Nr 108, 2007, pp. 201-212; “Derechos humanos, Violencia de Género y maltrato jurídico”, Anuario de Filosofía del Derecho, XXI, 2005, pp. 53-81; y “La violencia jurídica en lo privado: un análisis desde la teoría Crítica”, Directos & Deveres, Revista do Centro de Ciencias Jurídicas da Universidade Federal de Alagoas, Maceiò-Alagoas, nº 2, 1998, pp. 29-66.

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Derecho antisubordiscriminación (Derecho antidiscriminatorio y antisubordinación). El atractivo de la transversalidad de género, sin duda, descansa en su potencial transformador a gran escala, esto es, en las múltiples posibilidades de este principio como eje transformador simultáneo y unívoco en todas las áreas de la política. Sin embargo, sus virtudes se convierten en debilidades, al haber levantado falsas expectativas de igualdad efectiva y de compromiso coordinado de los poderes públicos que, aún hoy, quedan muy lejos de ser una realidad. Y esto es así, porque para conseguir los objetivos perseguidos por el gender mainstreaming se requieren cambios catárticos, no conseguibles de manera inmediata; a saber: revisión profunda de la gestión de las políticas, compromiso serio con la igualdad efectiva, y formación en género de todo el personal implicado en su puesta en marcha. En paralelo preocupa que el haber acuñado la transversalidad, sin haber realizado la catarsis anteriormente citada, ponga en peligro los pequeños avances pro igualdad conseguidos con no poco esfuerzo, desmantelando toda la infraestructura institucional10 —impulsada por la Unión Europea— para apoyar las políticas de género. La apariencia de “igualdad” —al cumplir el trámite vacuo del Informe de Impacto de Género, por ejemplo— implicaría la desaparición de los fondos, instituciones y programas específicos para la promoción de la igualdad de género. En este sentido, y al unísono con la línea seguida por la Unión Europea —como estudiaremos— lo más garantista sería —entiendo— trabajar con un enfoque dual, combinando el gender mainstreaming, con las acciones positivas diferenciadoras, que permitirían recortar, tras un buen diagnóstico, la denominada brecha estructural de género en todas las áreas de desarrollo y desenvolvimiento de la ciudadanía, ya fuere en la esfera pública como en la privada.

Ejemplos de este desmantelamiento ya han sido denunciados por diversas autoras. El paso del programa europeo NOW, un programa específico para fomentar el empleo de las mujeres, al EQUAL, una iniciativa general para combatir la discriminación, sin hacer referencia expresa a las mujeres, es uno de ellos. Asimismo, el paso, en determinados países europeos, de Ministerios específicos para la Igualdad de mujeres y hombres —Ministerios que descansan en la subordinación estructural grupal inter-ciudadana—, a Ministerios para la igualdad de oportunidades con responsabilidades para otros grupos —incluyendo la discriminación de las mujeres en el saco de los colectivos—, cuando no su defenestración a Secretarías de Estado, deben alertarnos de estos pseudo-avances. Al respecto, véase LOMBARDO, E., “La política de género de la U.E: ¿Atrapada en el “dilema de Wollstonecraft?”, en GARCÍA INDA, A., y LOMBARDO, E. (coords.), Género y derechos humanos, Mira Editores, Zaragoza, 2002, p. 231. Asimismo, WOODWARD, A. E., “Too late for gender mainstreaming? Taking stocks in Brussels”, Journal of European Social Policy, vol. 18, 3, 2008, p. 294.

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En lo que a España se refiere, la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno11, la L.O. 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género12 o la L.O. 3/2007, de 22 de marzo para la Igualdad efectiva de Mujeres y Hombres13, son un buen ejemplo. En este sentido, actualmente hablamos de transversalidad14 del principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres, del principio de presencia equilibrada de los sexos en los nombramientos y designaciones de los Poderes públicos, del Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades15, de la creación de la Comisión interministerial de Igualdad, de la elaboración por el Gobierno de informes periódicos sobre la igualdad efectiva de género, de los informes de impacto de género, de la adecuación de las estadísticas y estudios, pero también de las consecuentes acciones positivas diferenciadoras, instrumentos básicos que servirán —eso esperamos— al Estado16 español para arribar lo antes posible, a la meta constitucional de la igualdad efectiva que se fijó en 197817. 11

Se trata de la primera ley estatal decididamente transversal, aunque le falte un componente de generalidad. La L.O. 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, afecta no sólo al Derecho Penal y al Derecho Procesal Penal, sino además a otros campos normativos como es el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. La L.O. 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, que nace como código general de igualdad, afecta a la totalidad de los ámbitos del ordenamiento jurídico. No en vano, modifica preceptos de un buen paquete legislativo (26 leyes vigentes), que afecta entre otras, al Estatuto de los Trabajadores, a la Ley General de la Seguridad Social, a la Ley de Procedimiento Laboral, a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, así como al Real Decreto-Ley 11/1998, de 4 de septiembre. La ley recoge el principio de transversalidad consolidado en el ámbito del ordenamiento jurídico europeo a través de la Decisión 95/593/CEE, consistente en el compromiso de los Poderes Públicos de integrar la dimensión de género en la totalidad de sus ámbitos de actuación. El Plan Estratégico de Oportunidades (2008-2011), en cumplimiento del artículo 17 de la L.O. 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, que establecía que el Gobierno, en las materias que sean de competencia del Estado, aprobará periódicamente un Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades, que incluirá medidas para alcanzar el objetivo de igualdad entre mujeres y hombres y eliminar la discriminación por razón de sexo. Este Plan Estratégico de Oportunidades, a nivel estatal, se aprobó por el Consejo de Ministros, el 14 de diciembre de 2007. Para una información detallada al respecto, véase la Memoria del Instituto de la Mujer, año 2007, Ministerio de Igualdad, 2008. Puede consultarse en formato electrónico en www.inmujer.migualdad.es/mujer/publicaciones/docs/Memoria_2007.pdf. Aun cuando apostemos por un planteamiento optimista, alegrándonos por la apuesta reciente efectuada por el Legislador democrático en pro de la Igualdad efectiva intergéneros, aunque resulte mejorable, somos conscientes de que esta reacción legislativa debía haber sido inmediata y no pasados treinta años de la aprobación de la Constitución española de 1978. Al respecto de las medidas arbitradas por el Legislativo en las dos Leyes

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Sin embargo, y a pesar de todas las conquistas y cambios legislativos que pretende, si bien recientemente, que la mujer se incorpore a la ciudadanía, aun cuando el hombre no lo haya hecho en la misma medida a los espacios tradicionalmente considerados como femeninos, la construcción socio-cultural de unos y de otras sigue respondiendo en buena medida a los cánones que durante siglos mantuvieron una diferencia jerárquica entre unos y otras, y a ello no es inmune la actuación de los responsables públicos. Esta asunción de papeles a través de un proceso socializador perverso y complejo, establece un determinado modelo de masculinidad y feminidad, y se perpetúa a través de las instituciones, estructuras y modelos sobre los que se asienta. Puede parecer que los actos de violencia y de discriminación a los que se ven sometidas las mujeres en las sociedades son imputables a conductas individuales, pero estas conductas se gestan y reproducen a lo largo del tiempo en el marco de un determinado modelo de masculinidad y feminidad y de sociedad que la socialización impone18. “Si se centra la atención en el momento último de la discriminación y se ignoran las instituciones, estructuras y modelos sobre los que se asienta, las medidas jurídicas o políticas que se adopten no producirán los cambios deseados”19. Y ello, sin duda, hará perder credibilidad al sistema, mostrándolo insuficiente e incapaz para producir transformaciones sociales necesarias en la erradicación de las distintas formas de violencia de género20, y en la instauración de la igualdad efectiva de la ciudadanía. No entender esto, ni conocer la complejidad del gender mainstreaming, además de no estar preparados para acometerla con rigor, implica perpetuar o incrementar, en su caso, la discriminación contra las mujeres, esta vez desde la estructura jurídico-política formulada, en teoría, para erradicarla. Reparar, pues, en ella es el objetivo de nuestro ensayo y muy especialmente, entendemos fundamental el análisis desde los tres ámbitos —legislativo, ejecutivo y judicial— de la adopción, elaboración, ejecución y aplicación de la norma, partiendo de uno de los instrumentos arbitrados para integrar de forma activa la transversalidad de género como corriente principal en la actuación de los Poderes Públicos. Nos referimos a los Informes de Evaluación de Impacto de

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Orgánicas analizadas —La Ley Integral y La Ley de Igualdad—, así como a algunas críticas y propuestas de lege ferenda, me permito remitir a mi libro: GIL RUIZ, J. M., LOS DIFERENTES ROSTROS DE LA VIOLENCIA DE GÉNERO, Ensayo jurídico a la luz de la Ley Integral y la Ley de Igualdad, Dykinson, Madrid, 2007. BORDIEU, P., La dominación masculina, Anagrama, Barcelona, 2000, p. 58. RUBIO CASTRO, A., “De la Igualdad formal al Mainstreaming”, opus cit., p. 18. Buena prueba de ello son los debates generados en los medios de comunicación, hablados o escritos que se plantean, tal vez ingenuamente, qué sucede con la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral que, sencillamente “no funciona”, habida cuenta del aumento de mujeres asesinadas por sus parejas o exparejas, en lo que va de año.

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Género y a cómo estos se vienen implementando en nuestro sistema jurídicopolítico. Lamentablemente, el estudio que presentamos constatará que la aplicación del principio de transversalidad, a través de los preceptivos Informes de Evaluación de Impacto de Género (IEIG), inexistentes en algunos casos y descuidados en su ejecución en otros, no sólo no ha servido para eliminar la brecha estructural de desigualdad en la ciudadanía, sino que la ha engrosado, pero esta vez desde el procedimiento legislativo y ejecutivo en cuestión. Asimismo, su no persecución y fiscalización por parte del Poder Judicial ha permitido que su teórica efectividad sea más que decepcionante, y que se legitime, a través de un procedimiento vacuo de perspectiva de género, no motivado, la adopción de una medida legislativa, administrativa y/o política que perpetuará la subordinación estructural inter-géneros, con apariencia o, mejor dicho, trasvestido de transversalidad. Esto pone de manifiesto la enorme distancia existente entre el lenguaje moral de nuestras leyes y el que sigue usando la ciudadanía en general y los responsables de las políticas públicas en particular. Claro que se requieren enormes y eficientes esfuerzos legislativos, pero también una lucha sin cuartel en el cambio de sociedad patriarcal que sigue recolocando a los seres humanos en ciudadanos de primer nivel y súbditas, dependientes y siervas de los primeros. Y esto es así, porque la sociedad está basada en una estructura de género que mantiene a las mujeres de cualquier sector o clase, subordinadas a los hombres/varones de su mismo sector o clase y relativamente, con menos poder que todos los hombres/varones. “Ahí está —y haciendo mías las palabras del constitucionalista Octavio Salazar—, la esencia del “género” aunque a la Academia, y a muchos intelectuales que no acaban de entender que no se puede ser demócrata sin ser feminista, le cueste tanto trabajo creerlo”21. Asimismo, otras de las causas de que la puesta en marcha de muchas de estas propuestas —aun edulcoradas y mutiladas de las reivindicaciones primigenias del Feminismo— no esté siendo óptima, descansan, “en la falsa neutralidad del Derecho, en su carácter androcéntrico, pero también en no haber reconocido el papel de los movimientos feministas”22.

SALAZAR, Octavio, “Mujeres sin rostro”, publicado en el Periódico digital progresista, elplural.com, del 6 de mayo de 2009. Al respecto de este autor, es recomendable la lectura de su reciente monografía, Cartografías de la Igualdad, Tirant lo Blanch, 2010; así como su obra La ciudadanía perpleja, Editorial Laberinto, 2006. En este sentido, participo de la opinión de BODELÓN, E., “La transformación feminista de los derechos”, opus cit., p. 93.

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Por esta razón, quiero comenzar este ensayo, destacando el único marco desde donde puede entenderse el sentido de estas medidas legislativas urgentes en pro de la igualdad de los seres humanos, cuna en la que nacen —reconocido por el propio Legislativo en la Exposición de Motivos de la ley Integral23—, se impulsan y deben perseguirse, y hemos de matizar que no con pocas resistencias. El análisis crítico de la realidad y la consecuente aplicación del Derecho antidiscriminatorio, sólo puede entenderse si se parte de la metodología aportada por la Teoría jurídica y política feminista. Su desconocimiento desmantelaría, sin más, cualquier esfuerzo por arribar a la igualdad efectiva inter-géneros, y por supuesto, la comprensión y entendimiento de la Ley no quedaría al margen de esta ignorancia grave24. Y es que, como mencionaremos reiteradamente en esta investigación, la metodología que incorpora la perspectiva de género no se intuye.

“En la realidad española, las agresiones sobre las mujeres tienen una especial incidencia, existiendo hoy una mayor conciencia que en épocas anteriores sobre ésta, gracias, en buena medida, al esfuerzo realizado por las organizaciones de mujeres en su lucha contra todas las formas de violencia de género. Ya no es un “delito invisible”, sino que produce un rechazo colectivo y una evidente alarma social”, vid. Exposición de Motivos de la L.O. 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, de medidas de protección integral contra la Violencia de Género. En este orden de cosas se manifiesta el Informe sobre Derechos Humanos de 2008, emitido por Amnistía Internacional, destacando, entre las lagunas y deficiencias de la aplicación de la Ley Integral española, la falta de formación especializada de los profesionales de las distintas ramas implicados en igualdad y Violencia de Género. De este modo, se lamenta de la inexistencia de formación de los profesionales del ámbito sanitario y, de que aún no se haya previsto un programa de formación con acciones, calendario y presupuesto de futuro, pese a restar escasos meses de la finalización del Plan Nacional de Sensibilización y Prevención (2007-2008). Idéntica crítica la versa sobre la escasa formación y capacitación de los profesionales que atienden a mujeres especialmente vulnerables; la ignorancia de la asistencia letrada “especializada”, la falta de formación especializada en Violencia de Genero e Igualdad de los Juzgados y Tribunales, así como carencia de personal formado en las importantes Unidades de Valoración Integral Forense que asisten a los juzgados y que podrían, de estar cuidadosamente capacitados y formados en Violencia de Género e Igualdad, detectar y evitar un número importante de episodios lamentables.

I. El derecho antidiscriminatorio y las violencias de género “Mujer, despierta; el rebato de la razón se hace oír en todo el universo, reconoce tus derechos. El potente imperio de la naturaleza ha dejado de estar rodeado de prejuicios, fanatismo, superstición y mentiras. La antorcha de la verdad ha disipado todas las nubes de la necedad y la usurpación. El hombre esclavo ha redoblado sus fuerzas y ha necesitado apelar a las tuyas para romper sus cadenas. Pero una vez en libertad, ha sido injusto con su compañera. ¡Oh, mujeres! ¡Mujeres! ¿Cuándo dejaréis de estar ciegas? ¿Qué ventajas habéis obtenido de la revolución? Un desprecio más marcado, un desdén más visible (...) Cualesquiera sean los obstáculos que os opongan, podéis superarlos; os basta con desearlo”. OLYMPE DE GOUGES, Epílogo a la Declaración de los derechos de la mujer y de la ciudadana, 1791.

1. El paradigma metodológico de género: una aportación del Feminismo Es el momento de referirnos, aunque sea someramente, al paradigma metodológico desde el que partimos y debemos partir y ubicarlo rigurosamente en la Teoría de Pensamiento que le dio vida. El concepto de género es acuñado en 1975 por la antropóloga feminista Gayle Rubin y desde entonces se ha elevado a categoría central del pensamiento feminista, convirtiéndose en un parámetro científico irrefutable de las ciencias sociales1. Este concepto, pues, surge como instrumento de análisis de la Teoría feminista, pese a la tónica — sentida y promovida por algunos ámbitos académicos y políticos— de desvincularlo del Feminismo y desnudarlo, en consecuencia, de su talante reivindicativo. Sobre el Feminismo pesan infamias, invisibilizaciones, y denostaciones, en buena parte por el enorme poder que el Patriarcado sigue teniendo en nuestras “modernas” sociedades. Cuando hablamos de Feminismo nos referimos a un movimiento social, teórico y político, con tres siglos de historia, que busca la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres; un movimiento social, teórico y político, emancipatorio de los seres humanos; un movimiento que pretende romper con la forma androcéntrica de ver el mundo que considera que, el hombre es el modelo de ser humano y que por ende 1

En este sentido, véase el artículo de COBO, R., “El género en las ciencias sociales”, publicado en Cuadernos de Trabajo Social, vol. XVIII, 2005; y recientemente en LAURENZO, Patricia, MAQUEDA, Mª L. y RUBIO, A. (coord.), Género, Violencia y Derecho x”, Tirant Lo Blanch alternativa, 2008, pp. 49-59.

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la suprema mejora de la mujer es elevarla a la categoría hombre (plantilla patriarcal del ser humano). Sin embargo, pocos conocen el alcance y el sentido del Feminismo. Al moverse entre el desconocimiento de buena parte de la ciudadanía, y la denostación por parte del Patriarcado, que la presenta con un disfraz estereotipado y ridículo de “apestada” marimacho —amén de lesbiana, bigotuda, con trastornos severos de la alimentación, mal teñida, desgreñada, “enfadada con la vida”, y maloliente—, no es de extrañar que en algunos diccionarios —patriarcales2— lo definan como una doctrina social que concede a la mujer igual capacidad y los mismos derechos que a los hombres, pues de esta manera desvirtúan lo que realmente es. No es cierto que el Feminismo se circunscriba a luchar por los “derechos de las mujeres”, sino que cuestiona profundamente y desde una perspectiva nueva, todas las estructuras de poder, incluyendo, entre otras, las de género3; 2

Éste es el caso de una de las acepciones del Feminismo según la RAE. Esta acepción, incorrecta y patriarcal, es entendida, habida cuenta de la infrarrepresentación femenina de eminencias en la Academia y del rechazo que alguna de las causas del Feminismo causa en alguno de sus miembros. Esta polémica será referida posteriormente en el texto, al que remito. No obstante, permítaseme transcribir las palabras de repulsa de uno de los Académicos que, diáfanas en sí mismas, no requieren mayor comentario. Así se expresa Pérez Reverte, en su artículo “Otra vez ganan los malos”, publicado en XLSemanal, de 27 de febrero de 2011, sobre la necesaria revisión del lenguaje sexista y la consideración de discriminatoria de toda oferta laboral referida a uno de los sexos, salvo que se trate de un requisito profesional esencial y determinante de la actividad a desarrollar.“Y así, inevitablemente, la Inspección de Trabajo y los analfabetos —incluidas analfabetas con nombres y apellidos— que redactaron el artículo 22 bis de la Ley de Igualdad, se apuntan muescas de su infame navaja, mientras la imbecilidad que tanta risa nos daba hace tiempo en boca del lendakari Ibarretxe —aquel ridículo “vascos y vascas”— se convierte, al fin, en chantaje impune, sueño anhelado de feminazis talibanes y sus mariachis. En arrogante norma inquisitorial contraria a la lengua, la razón y la justicia”. Aun cuando el autor se refiere, incorrectamente al artículo 22 bis de la Ley de Igualdad, probablemente por el desconocimiento de la Ley a la que critica, hemos de puntualizar que el artículo 22 bis referenciado es el de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, dedicado a la “Discriminación en el acceso al empleo”, cuyo contenido fue incorporado por L.O. 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. Asimismo, y aun cuando posteriormente aludamos a él, recomiendo repasar el Informe sobre el Lenguaje no sexista en el Parlamento Europeo, aprobado por la decisión Grupo de Alto Nivel sobre Igualdad de Género y Diversidad de 13 de febrero de 2008, quien en referencia a España asevera que “(e)l uso del masculino genérico puede producir ambigüedades y confusiones que pueden dar lugar a falta de visibilidad de las mujeres en el discurso, con lo que conviene recurrir a técnicas de redacción que permitan hacer referencia a las personas sin especificar su sexo”. Un ejemplo actual, de la autoría del feminismo y de sus aportaciones epistemológicas abiertas e inclusivas de todos los seres humanos, lo encontramos en el análisis crítico de Kimberlé CRENSHAW. Su trabajo, que destacaba la opresión del sistema sexo-género, desde la perspectiva del feminismo (negro), tuvo una importante influencia posterior, no sólo en el pensamiento de feministas asiáticas y latinas, sino que, desvinculado del Feminismo, ha sido utilizado por juristas para explorar la situación de desventaja, no de

Las nuevas técnicas legislativas en España

y que parte, de un principio —creo indiscutible, pese a la diversidad de corrientes feministas—: que todas las personas valemos como seres humanos igualmente plenos, y por ende, somos igualmente diferentes e igualmente semejantes entre nosotras y nosotros. No puede pues, desnudarse de su talante reivindicativo de crítica y cambio social, porque sólo desde esa conciencia y toma de conciencia de las mujeres como ciudadanas de que somos un grupo humano oprimido, subordinado y discriminado en razón a nuestro sexo —reatravesando clases, razas, etnias, edades, discapacidades, creencias, u opciones sexuales...—, se puede concluir la urgencia de cambios profundos, estructurales, en la distribución del poder político, económico y social entre los sexos, para arribar a la igualdad efectiva en la implementación de los derechos humanos. Recuperar qué es el Feminismo —o las distintas aportaciones feministas— y subrayar su talante reivindicativo de crítica y cambio social resulta imprescindible en un momento como el actual, en que soplan vientos oportunistas “de género”4 que apuntan la conversión de la lucha sin cuartel del Feminismo por una moda políticamente correcta, algo fashion. Incorporar la visión o la perspectiva de género en las actividades humanas y en los análisis que se hagan de las mismas5, no es tan sencillo como “agregar” a las mujeres. Tampoco la perspectiva de género, una perspectiva metodológica compleja que incorpora categorías técnicas que han de estudiarse, es algo que se intuya. Del mismo

las mujeres, sino de los hombres, en concreto, de los trabajadores afroamericanos en el empleo. Ante este panorama, María Ángeles BARRÈRE propone mantener una actitud vigilante sobre su uso. En este sentido, mientras no se ve problema en que se pueda utilizar con virtualidad explicativa, o incluso posibilista, “resultará determinante que el uso no resulte despolitizador”. La autora matiza aún más en nota a pie de página qué debe entenderse por despolitización: “por despolitización entiendo prescindir de una idea que hoy por hoy, me parece irrenunciable: que la violencia contra las mujeres es una expresión (más) del dominio que en toda sociedad patriarcal se ejerce sobre las mujeres. A mi juicio, ésta es y debe ser la idea de partida de todo instrumento jurídico. Si para la plasmación, desarrollo, difusión o mejor encaje de esa idea sirve la referencia al género, ésta será bienvenida, en caso contrario, no”. Vid. BARRÈRE, Mª Á., “Género, Discriminación y Violencia contra las mujeres”, en LAURENZO, P., MAQUEDA, Mª L. y RUBIO, A. (coord.), Género, Violencia y Derecho x”, opus cit., p. 45. Al respecto, resultaron especialmente enriquecedores los debates que, con motivo de la celebración del Seminario Internacional “Género, Violencia y Derecho” celebrado en la Facultad de Derecho de Málaga, en mayo de 2007, se suscitaron entre las distintas expertas que acudieron al mismo. En este sentido, no sólo se analizó el concepto de género, sino cómo había sido recepcionado por las distintas áreas o disciplinas, a saber: desde el Psicoanálisis, la Sociología, la Filosofía, o el Derecho. Todos estos interesantes y vivos debates se pueden encontrar en GIL RUIZ, J. M. y PRIETO DEL PINO, A. M., Relación de Debates, en LAURENZO, P., MAQUEDA, Mª L. y RUBIO, A. (coord.), Género, Violencia y Derecho x”, opus cit., pp. 409-451.

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modo que no se intuye el devenir, de buenas a primeras, un profesional de la ingeniería genética, o de la cirugía cardio-vascular, tampoco se intuye la perspectiva de género. Ésta hay que aprenderla y aprehenderla, con una enorme H intercalada. Se trata de pasarla por el estómago y ello requiere algo más que un curso, un master o un experto en Igualdad de Oportunidades y Género. Ciertamente quien hace suyo, quien aprehende la perspectiva de género, no puede desnudarse de ella, sino que tendrá que cargarla en todos los análisis sociales, políticos, económicos y jurídicos que realice, cuestionando todas las estructuras de poder. Se trata, pues, de un viaje de ida: quien llega al feminismo, haciéndolo suyo, no puede dejar de ver la realidad en su totalidad, incluyendo a todas las personas excluidas de las estructuras de poder (más allá de las de género), en un intento por crear un marco social rico y abierto que se engrandezca con las diferencias, sin pretender acallarlas y homogeneizarlas. Y es que desde el Feminismo se evidencia la exclusión de determinados colectivos del término “ciudadano” —no sólo la exclusión de más de la mitad de la ciudadanía, que son las mujeres—, y trabaja por nuevos modelos simbólicos no subordinantes, ni subordinados, recogiendo entre sus postulados la necesidad de recuperar valores de relación con las demás personas, de relación consigo, tomando como contexto la Naturaleza: ésta ya no sería algo que poseer, ni los individuos algo que controlar. Mucho me temo que un largo trayecto —quizás otros tres siglos de historia— le queda al Feminismo para ser conocido y reconocido en su lucha por la consecución de una sociedad inclusiva y no excluyente. Algunas de sus protagonistas siguen siendo las grandes desconocidas, pese a haber colaborado, como es el caso de Olimpia de Gouges6, a la Historia de los derechos humanos para todos los seres humanos. 6

El nombre de Olimpia de Gouges sigue siendo el gran desconocido, pese a que sus trabajos fueron fundamentales en la lucha por los derechos de la Humanidad. Sigue sin recogerse en conocidas compilaciones de Declaraciones de derechos humanos y en libros de texto “referentes” en nuestras escuelas, Institutos y Universidades. Sorprende su constante invisibilidad, aun cuando defendió la igualdad de mujeres y hombres en todos los aspectos de la vida pública y privada, insistiendo en el derecho al voto, el acceso al trabajo público, el acceso y la representación política, el derecho a poder hablar en público, el poseer y ser propietaria, formar parte del ejército, el acceso a la educación, la igualdad de poder en el ámbito familiar y eclesiástico, así como la igualdad fiscal. Fue también una precursora de la protección de la infancia y demás desfavorecidos, recomendando no sólo un sistema de protección materno-infantil, sino la creación de talleres nacionales para parados, y hogares para los sin techo. Su pensamiento ilustrado ya era patente en algunas de sus obras teatrales como La esclavitud de los negros donde criticó con dureza la esclavitud. Su lucha por incluir a todos los seres humanos como dignos destinatarios de derechos, más allá de los que formaran parte del colectivo varón, blanco, adulto y propietario, a los que iba dirigidos la Declaración francesa de 1789, le costó la vida y todavía hoy, el olvido —y desdén— de muchos.