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DERECHO ADMINISTRATIVO Volumen 2º: Los sujetos, la actividad y los principios

DAVID BLANQUER Letrado del Consejo de Estado Catedrático de Derecho Administrativo

El CD incluye las sentencias que resuelven los casos prácticos y esquemas de «power point» de todo el libro

tirant lo b anch Valencia, 2010

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ÍNDICE PRESENTACIÓN ..............................................................................................................

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Capítulo 18 LOS SUJETOS: LOS CIUDADANOS Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS I. EL CIUDADANO Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ..................... A) Introducción....................................................................................................... B) Los ciudadanos y los interesados ..................................................................... C) Los principios básicos del estatuto del ciudadano ........................................... 1. La libertad y la autonomía privada ........................................................... 2. La igualdad ................................................................................................. D) Los derechos y obligaciones de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas .................................................................................... 1. Descripción general de los derechos y obligaciones .................................... 2. Relaciones de sujeción general y especial ................................................... E) La participación de los ciudadanos en la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas ......................................................................... 1. El fundamento de la participación ciudadana .......................................... 2. Las funciones y las clases de la participación ciudadana ......................... 3. Participación directa e indirecta................................................................. 4. La participación orgánica ........................................................................... 5. La participación funcional .......................................................................... F) El derecho del ciudadano a una buena administración .................................. II. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .......... A) El concepto de interesado ................................................................................. B) La capacidad de los interesados ....................................................................... C) La representación de los interesados ............................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La diferencia entre representante, mandatario y presentador de documentos .......................................................................................................... 3. La acreditación o prueba de la representación del interesado................... D) Los actos de los interesados. La participación funcional del interesado en el procedimiento administrativo .......................................................................... 1. En el inicio del procedimiento administrativo ........................................... 2. Participación en el desarrollo del procedimiento administrativo ............. 3. Participación en la terminación del procedimiento administrativo .......... III. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ......................................................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La Alta Edad Media .......................................................................................... C) La Baja Edad Media ......................................................................................... D) La Administración Pública en la época de los Austrias .................................. E) La Administración Pública en la época de los Borbones .................................

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F) Las transformaciones de la Administración durante el siglo XIX.................. 1. El crecimiento de la Administración estatal .............................................. 2. La aparición de la Administración Provincial........................................... 3. La diversificación de la Administración Corporativa ................................ 4. El surgimiento de la Administración Institucional ................................... G) Las novedades del siglo XX .............................................................................. IV. LA CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ............................................................................................ A) Introducción....................................................................................................... B) Administraciones territoriales y no territoriales ............................................ C) Administración Corporativa y Administración Institucional ......................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. El elemento subjetivo o personal ................................................................. 3. El elemento objetivo o patrimonial ............................................................. 4. El elemento teleológico o los fines ................................................................ 5. El elemento estructural o la organización .................................................. D) Personificaciones de Derecho Público y de Derecho Privado .......................... V. LAS PERSONAS JURÍDICAS Y LOS ÓRGANOS ......................................... A) La persona jurídica, el órgano administrativo y la persona física titular del órgano ................................................................................................................ 1. La persona jurídica ..................................................................................... 2. El órgano administrativo ............................................................................ 3. La persona física titular del órgano ........................................................... B) Las clases de órganos administrativos ............................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. Los órganos centrales y los periféricos ........................................................ 3. Los órganos ejecutivos, consultivos y de control ......................................... 4. Los órganos unipersonales y los colegiados ................................................ VI. LA ACTIVIDAD ORGANIZATORIA ................................................................. A) Introducción....................................................................................................... B) La competencia de los órganos administrativos .............................................. 1. Concepto y clases de competencia................................................................ 2. Los efectos jurídicos de la incompetencia ................................................... 3. Los conflictos de competencia entre órganos administrativos ................... C) La reorganización de la competencia ............................................................... 1. La transferencia y la delegación ................................................................. 2. Efectos de la delegación ............................................................................... 3. Requisitos formales de la delegación .......................................................... 4. La avocación de competencias ..................................................................... 5. La sustitución o suplencia en el ejercicio de competencias ........................ 6. La encomienda de gestión ........................................................................... D) La unidad y coherencia en el ejercicio de competencias administrativas ...... 1. Planteamiento general ................................................................................. 2. La unidad de actuación en el seno de una misma Administración Pública .................................................................................................................. 3. La coherencia de la actuación de distintas Administraciones Públicas ... 4. La cooperación entre distintas Administraciones Públicas ....................... 5. La coordinación entre distintas Administraciones Públicas .....................

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Capítulo 19 LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. II. LOS AYUNTAMIENTOS ..................................................................................... A) Los elementos del municipio ............................................................................ B) El término municipal ........................................................................................ 1. La importancia del término municipal ...................................................... 2. Los conflictos territoriales ........................................................................... 3. La alteración del término municipal .......................................................... 4. El deslinde de términos municipales .......................................................... C) La estructura organizativa típica del Ayuntamiento y los regímenes especiales .................................................................................................................. 1. La estructura típica ..................................................................................... 2. Los regímenes especiales ............................................................................. 3. El régimen especial de las grandes ciudades ............................................. 4. El régimen de Concejo abierto ..................................................................... D) El Pleno del Ayuntamiento............................................................................... 1. Las funciones del Pleno ............................................................................... 2. La composición del Pleno ............................................................................ 3. El funcionamiento del Pleno ....................................................................... E) Las Comisiones ................................................................................................. 1. Las Comisiones Informativas...................................................................... 2. La Comisión Especial de Cuentas............................................................... 3. La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones ............................ F) El Alcalde .......................................................................................................... G) La Junta de Gobierno Local ............................................................................. H) Los grupos políticos municipales...................................................................... III. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS ISLAS .......................................................... A) Los Consejos Insulares de Baleares ................................................................. B) Los Cabildos Insulares de Canarias................................................................. IV. LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES ......................................................... A) Introducción....................................................................................................... 1. Los elementos configuradores de la Provincia ............................................ 2. Comunidades Autónomas uniprovinciales y Diputación Provincial......... 3. Las funciones de la Diputación Provincial ................................................. 4. La estructura organizativa de la Diputación Provincial ........................... B) El Pleno de la Diputación Provincial ............................................................... C) Los Territorios Históricos del País Vasco ........................................................ V. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............ VI. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO............................................................ A) Introducción....................................................................................................... B) La Administración central del Estado ............................................................. 1. Los órganos superiores de dirección política .............................................. 2. Los órganos de colaboración y apoyo al Gobierno ...................................... 3. Los órganos de apoyo interno a la dirección política y de gestión administrativa........................................................................................................... 4. Las unidades de gestión administrativa .................................................... C) La Administración periférica del Estado ......................................................... D) La Administración exterior del Estado ............................................................

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VIII. LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD, AUTONOMÍA Y SOLIDARIDAD ........... A) Introducción....................................................................................................... B) La unidad nacional ........................................................................................... 1. La unidad nacional y la soberanía ............................................................. 2. El interés nacional como límite de la autonomía territorial ..................... 3. La igualdad de los ciudadanos como límite de la autonomía territorial.. 4. La unidad de mercado como límite de la autonomía territorial ............... C) La autonomía territorial ................................................................................... 1. La autonomía y la soberanía ...................................................................... 2. La autonomía y la distribución constitucional de competencias ............... 3. La garantía institucional de la autonomía local ....................................... D) El principio de solidaridad................................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La solidaridad económica ........................................................................... 3. La lealtad institucional ............................................................................... 4. La cooperación .............................................................................................

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Capítulo 20 LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA I. LAS CORPORACIONES ..................................................................................... A) La idea de colaboración intersubjetiva ............................................................ B) El perfil de las corporaciones ............................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. El elemento subjetivo o personal ................................................................. 3. El elemento objetivo o patrimonial ............................................................. 4. El elemento teleológico o los fines ................................................................ 5. El elemento estructural o la organización .................................................. II. LAS CLASES DE CORPORACIONES ............................................................. A) Los sujetos que forman parte de la corporación .............................................. B) El factor que aglutina a las personas que son miembros de la corporación .. C) Las corporaciones voluntarias y las forzosas................................................... III. LA COLABORACIÓN CON LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS FENÓMENOS DE AUTOADMINISTRACIÓN........................................................................... A) La base privada de la Administración corporativa en sentido estricto; los cuerpos intermedios: algo de historia .............................................................. 1. El anticorporativismo de la revolución francesa ........................................ 2. El neocorporativismo del Estado regulador ............................................... B) La delegación de potestades públicas .............................................................. C) La naturaleza bifronte o híbrida de las corporaciones forzosas ..................... D) Los rasgos imperativos: la existencia de la corporación y la obligatoria incorporación de los miembros.................................................................................. E) El carácter monopolista de la corporación ....................................................... IV. LOS COLEGIOS PROFESIONALES................................................................ A) El marco constitucional .................................................................................... B) Titulaciones académicas que habilitan al ejercicio de una profesión y titulaciones profesionales........................................................................................... C) La naturaleza jurídica y las funciones de los Colegios Profesionales ............ D) La colegiación obligatoria .................................................................................

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E) La creación de la organización colegial de una profesión ............................... F) Los Estatutos..................................................................................................... V. LAS CÁMARAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN.............. A) Marco constitucional y funciones de las Cámaras .......................................... B) Los sujetos obligados a pertenecer a las Cámaras .......................................... C) El régimen jurídico de las Cámaras ................................................................. VI. LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS ............................................................. A) La Administración Pública del deporte ........................................................... B) La obligación de incorporarse a las Federaciones ........................................... C) Naturaleza jurídica y composición ................................................................... D) Las funciones administrativas y el régimen jurídico ......................................

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Capítulo 21 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y LA HUÍDA AL DERECHO PRIVADO I. EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y LA HUIDA AL DERECHO PRIVADO .......................................................... A) El concepto de Administración institucional ................................................... B) La descentralización funcional ......................................................................... C) La ruptura de la triple ecuación, y la ausencia de un régimen legal único para cada persona jurídica ............................................................................... II. LAS CLASES DE ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL ........................... A) Los Organismos Autónomos, las Agencias y las Entidades Públicas Empresariales............................................................................................................... 1. El régimen jurídico ...................................................................................... 2. La financiación ............................................................................................ 3. El ámbito de actividad ................................................................................ B) Las sociedades mercantiles y las fundaciones públicas .................................. C) Las Administraciones Independientes ............................................................. D) Administración Institucional atípica ............................................................... E) Recapitulación ................................................................................................... III. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES ......................................... A) Introducción....................................................................................................... B) El Banco de España .......................................................................................... 1. Funciones ..................................................................................................... 2. Régimen jurídico.......................................................................................... 3. Organización................................................................................................ C) La Comisión Nacional del Mercado de Valores ............................................... 1. Naturaleza y funciones ................................................................................ 2. Estructura organizativa .............................................................................. 3. Régimen jurídico.......................................................................................... D) La Comisión Nacional de Competencia ........................................................... 1. La naturaleza jurídica ................................................................................ 2. Las funciones y la actividad........................................................................ 3. La estructura organizativa.......................................................................... 4. El régimen jurídico ...................................................................................... E) El Consejo de Seguridad Nuclear ..................................................................... 1. Naturaleza y funciones ................................................................................

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2. Autonomía estatutaria ................................................................................ 3. Composición ................................................................................................. F) La Agencia Española de Protección de Datos .................................................. 1. Las funciones de la Agencia y su naturaleza jurídica ............................... 2. La organización ........................................................................................... 3. El régimen jurídico ...................................................................................... EL ORGANISMO AUTÓNOMO, LA AGENCIA Y LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ............................................................................................. A) La relación instrumental que hace depender la entidad filial de la entidad matriz ................................................................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La sujeción a instrucciones, directivas, o programas y contratos de objetivos .............................................................................................................. 3. La designación de los cargos directivos ...................................................... 4. La responsabilidad económica solidaria de la matriz y la filial ............... 5. La prohibición de interponer recursos contra la matriz ............................ B) Creación y adscripción ...................................................................................... 1. Administración estatal ................................................................................ 2. Administración Local .................................................................................. C) Régimen jurídico general .................................................................................. 1. Personalidad jurídica.................................................................................. 2. El estatuto jurídico ...................................................................................... 3. La impugnación de actos administrativos y los recursos .......................... D) Organización ..................................................................................................... E) Recursos humanos ............................................................................................ F) Los bienes .......................................................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. Los bienes propios ........................................................................................ 3. Los bienes adscritos ..................................................................................... 4. Las potestades exorbitantes ......................................................................... LAS FUNDACIONES PÚBLICAS ..................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) Creación ............................................................................................................. C) Ámbito de actividad .......................................................................................... D) Personal ............................................................................................................. LA SOCIEDAD MERCANTIL DE CAPITAL ÍNTEGRAMENTE PÚBLICO ........................................................................................................................... A) La naturaleza corporativa o institucional de las mercantiles de socio único B) La creación de una sociedad unipersonal ........................................................ C) Las aportaciones al capital de la sociedad unipersonal .................................. LA EMPRESA MIXTA ......................................................................................... A) La cotitularidad de la sociedad mercantil y las formas societarias ............... B) El significado del carácter mixto de la sociedad .............................................. C) El grado de participación pública en el capital de la sociedad mercantil ...... D) Carácter originario o sobrevenido de la participación mixta en el capital social .................................................................................................................. 1. La participación mixta originaria .............................................................. 2. La participación mixta sobrevenida por adquisición parcial de una sociedad ............................................................................................................... 3. La participación mixta sobrevenida por enajenación parcial de una sociedad ...............................................................................................................

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E) La limitada duración en el tiempo de la sociedad mixta creada para prestar un servicio público............................................................................................. VIII. LA HUIDA HACIA EL DERECHO PRIVADO Y EL CONTROL JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL ....................................... A) El Derecho Privado Administrativo ................................................................ B) El levantamiento del velo de personificaciones ficticias ................................. C) La técnica de los actos separables y la del desdoblamiento funcional ........... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La técnica de los actos separables ............................................................... 3. La técnica del desdoblamiento funcional ................................................... D) El sometimiento a las reglas de la igualdad en la competencia mercantil .... E) El respeto de los principios de la contratación administrativa ...................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La sujeción plena a la legislación de contratos del sector público............. 3. La sujeción parcial a la legislación de contratos del sector público .......... 4. La sujeción mínima a la legislación de contratos del sector pública ........ F) El respeto de los derechos fundamentales y de las libertades públicas y el problema de su titularidad ............................................................................... 1. ¿Frente a quién se ejercen los derechos fundamentales?; ¿frente a los Poderes Públicos? ............................................................................................. 2. ¿Son las Administraciones Públicas titulares de los derechos fundamentales y libertades públicas?.......................................................................... G) El respeto de la distribución territorial de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas ..................................................................................... IX. RECAPITULACIÓN FINAL ...............................................................................

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Capítulo 22 LAS AUTORIDADES Y SERVIDORES PÚBLICOS I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. II. ALGO SOBRE EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS CARGOS PÚBLICOS DE CARÁCTER POLÍTICO ............................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La objetividad administrativa de los cargos políticos ..................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. El régimen de abstención y recusación ....................................................... 3. Las causas de abstención y recusación ....................................................... 4. El rigor o la elasticidad en la interpretación de las causas de abstención 5. Los efectos del incumplimiento de la obligación de abstención ................. 6. Las prohibiciones de contratar y las causas de incompatibilidad ............ C) El derecho al trabajo y el derecho a acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad ........................................................................................................ 1. La igualdad en el acceso a cargos públicos representativos ...................... 2. La garantía a los funcionarios del puesto de trabajo. Los funcionarios de la Administración Local que ejercen un cargo representativo en la misma; la incompatibilidad política ................................................................ 3. Los demás funcionarios públicos; la incompatibilidad funcionarial ........ 4. La garantía del puesto de trabajo a los contratados laborales.................. D) El régimen de retribuciones de los cargos políticos.........................................

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1. Introducción ................................................................................................. 2. Las retribuciones por dedicación exclusiva ................................................ 3. Las retribuciones por dedicación parcial ................................................... 4. Las asistencias o dietas ............................................................................... 5. Las indemnizaciones o reintegros ............................................................... LA BUROCRACIA................................................................................................ A) Los servidores públicos ..................................................................................... B) ¿El poder de la burocracia?; ¿quién manda en la Administración? ................ C) Los privilegios y las servidumbres de la burocracia ....................................... ALGO SOBRE LA HISTORIA DE LA BUROCRACIA .................................. LOS RECURSOS HUMANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...... A) Introducción....................................................................................................... B) Los funcionarios y los contratados laborales ................................................... 1. Las diferencias entre el arquetipo histórico del funcionario y el contratado laboral ..................................................................................................... 2. La diferente naturaleza del vínculo jurídico .............................................. 3. Los puestos de trabajo de los funcionarios y los de los contratados laborales .............................................................................................................. 4. Las clases de contrato laboral ..................................................................... C) Los principales rasgos del empleo público ....................................................... 1. El interés general y los deberes de los empleados públicos ........................ 2. Principios comunes en el régimen de ingreso ............................................. 3. La gestión centralizada de los recursos humanos ...................................... 4. La ordenación sistemática de los recursos humanos: la relación de puestos de trabajo ............................................................................................... D) Los funcionarios de cuerpos especiales o de cuerpos generales...................... 1. El modelo francés de función pública cerrada (los cuerpos especiales) ..... 2. El modelo anglosajón de función pública abierta (los cuerpos generales) 3. La combinación de elementos y la ausencia de un modelo de función pública .............................................................................................................. E) Los funcionarios de carrera y los funcionarios de empleo .............................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. El personal eventual y las relaciones de confianza .................................... 3. El personal interino y las situaciones de urgente necesidad...................... F) El personal directivo ......................................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La selección del personal directivo.............................................................. 3. La prestación de servicios profesionales por el personal directivo ............ EL ESTATUTO JURÍDICO DEL FUNCIONARIO ........................................ A) El ingreso en la función pública ....................................................................... 1. Los principios de selección de los empleados públicos ............................... 2. Los requisitos de capacidad ........................................................................ 3. Los sistemas de selección ............................................................................. 4. Las fases del procedimiento de selección .................................................... B) Los derechos y obligaciones de los funcionarios .............................................. 1. Los derechos individuales ........................................................................... 2. En particular, el derecho a la carrera y a la promoción profesional ......... 3. Los derechos colectivos ................................................................................ 4. Las obligaciones del funcionario................................................................. 5. Las responsabilidades del funcionario ....................................................... 6. El régimen de incompatibilidades ..............................................................

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7. Las situaciones del funcionario .................................................................. C) La extinción de la relación funcionarial........................................................... 1. Las causas normales o biológicas ............................................................... 2. Las causas anormales o patológicas ........................................................... 3. Las consecuencias derivadas de la jubilación ............................................

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Capítulo 23 ¿QUÉ ADMINISTRA?: LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. CLASIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ............................................................................................................... II. EL CRITERIO MATERIAL: LA DIVISIÓN DE PODERES Y SUS ACTIVIDADES TÍPICAS.............................................................................................. A) La confusión de poderes y funciones ................................................................ B) La división de poderes y la separación de funciones ....................................... C) La actividad normativa y quasijudicial de las Administraciones Públicas ... D) La actividad política del Gobierno y la actividad administrativa de la burocracia.................................................................................................................. E) La actividad administrativa de los órganos constitucionales ......................... III. LOS CRITERIOS FORMALES .......................................................................... A) La distinción entre actividad material o técnica, y la actividad jurídica ....... B) La actividad de las Administraciones Públicas regida por el Derecho Privado, y la actividad sometida al Derecho Administrativo .................................. IV. EL CRITERIO INSTRUMENTAL; LOS MEDIOS UTILIZADOS PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES DE POLICÍA, FOMENTO Y SERVICIO PÚBLICO .......................................................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La actividad de policía o de ordenación administrativa del ejercicio por los particulares de sus derechos y libertades ........................................................ C) La actividad de fomento.................................................................................... D) La actividad de prestación de servicios públicos ............................................. V. OTROS CRITERIOS ............................................................................................ A) Introducción....................................................................................................... B) La actividad organizatoria................................................................................ C) El ejercicio de funciones públicas ..................................................................... D) El desarrollo de actividades económicas y la prestación de servicios públicos ...................................................................................................................... 1. Las actividades económicas abiertas a la competencia del mercado ........ 2. Los servicios públicos .................................................................................. 3. Las ayudas y subvenciones públicas ...........................................................

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Capítulo 24 EL PODER Y EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS I. LAS POTESTADES EXORBITANTES Y EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS ...................................................................................................

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A) Las potestades administrativas y el ejercicio de funciones públicas ............. B) Algunas manifestaciones del ejercicio de funciones públicas ......................... II. EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS Y EL DEVENIR DE LAS RELACIONES ENTRE GOBERNANTES Y GOBERNADOS....................... A) Introducción....................................................................................................... B) El Antiguo Régimen y el ejercicio de funciones públicas ................................ C) El Estado liberal y el ejercicio de funciones públicas ...................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La diferencia entre actos de gestión administrativa y actos de autoridad 3. Las funciones policiales y la seguridad privada ........................................ D) El Estado social, el ejercicio de funciones públicas y la prestación de servicios públicos ....................................................................................................... E) El ejercicio de funciones públicas en el marco de la Unión Europea ............. 1. Ejercicio de funciones públicas y mercado económico................................ 2. El ejercicio de funciones públicas, las actividades competitivas de mercado, y la contratación del sector público ....................................................... 3. El ejercicio de funciones públicas, las actividades competitivas de mercado, y el régimen europeo de las ayudas y subvenciones.............................. 4. El ejercicio de funciones públicas, la libertad de establecimiento y de servicios............................................................................................................. 5. Ejercicio de funciones públicas y libre circulación de trabajadores .......... F) Recapitulación ................................................................................................... III. EL EJERCICIO PRIVADO DE FUNCIONES PÚBLICAS ........................... A) Introducción....................................................................................................... B) El tránsito de la burocracia pública a la tecnocracia privada. ....................... C) La ordenación administrativa del estatuto jurídico de la entidad colaboradora ........................................................................................................................ D) La supervisión administrativa de la colaboración privada ............................. E) Contenido, alcance y eficacia jurídica de la colaboración privada ..................

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Capítulo 25 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE POLICÍA Y LA COACCIÓN DIRECTA I. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SIGNIFICADO DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA ................................................................................................... A) El significado originario de la policía administrativa ..................................... B) La paulatina reducción del significado de la policía ....................................... C) El Estado liberal y el minimalismo de la policía administrativa ................... D) El significado actual de la policía administrativa en el Estado social y democrático de Derecho ............................................................................................. II. LOS ESCENARIOS TÍPICOS DE LA ADMINISTRACIÓN POLICIAL ..... A) Coacción directa, seguridad ciudadana y orden público ................................. B) La coacción directa en situaciones de apremiante necesidad pública ............ III. LA COACCIÓN DIRECTA Y LA AUTOTUTELA EJECUTIVA ................... IV. LOS RASGOS CARACTERÍSTICOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE COACCIÓN DIRECTA....................................................................... A) Introducción.......................................................................................................

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B) El objetivo prioritario de la coacción directa es la protección de la tranquilidad y la seguridad pública ................................................................................ C) La inmediatez de las medidas y la ausencia de trámites procedimentales y de actos formales o escritos .............................................................................. D) El carácter provisional y la duración temporalmente limitada de las medidas de coacción directa...................................................................................... E) El derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios que el particular no esté jurídicamente obligado a soportar ............................................................ V. LOS LÍMITES DE LA COACCIÓN DIRECTA ................................................

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Capítulo 26 LA ORDENACIÓN PÚBLICA Y EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS I. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN Y CONTROL ........................................ A) El tránsito de la policía de seguridad, a la actividad administrativa de ordenación de los derechos y libertades de los ciudadanos .................................... B) El Estado social y el intervencionismo administrativo ................................... 1. El tránsito desde el Estado liberal hacia el Estado social ......................... 2. La crisis del Estado social ........................................................................... C) La privatización de servicios públicos y la neorregulación de la economía ... II. LA AMPLIA VARIEDAD DE INTERESES PROTEGIDOS POR LA ORDENACIÓN PÚBLICA Y EL CONTROL ADMINISTRATIVO .................... A) Introducción....................................................................................................... B) La garantía de los intereses individuales y colectivos constitucionalmente protegidos .......................................................................................................... C) La garantía de los intereses del más débil o la protección de los consumidores y usuarios .................................................................................................... D) La ordenación de los riesgos ............................................................................. E) La ordenación general de la economía ............................................................. F) La garantía de la competencia mercantil ........................................................ 1. La defensa de la ética empresarial ............................................................. 2. La defensa de los intereses individuales de los pequeños y medianos empresarios ....................................................................................................... 3. La defensa de los intereses generales de un mercado abierto y competitivo .................................................................................................................. G) La garantía de los intereses públicos o generales ........................................... 1. Los intereses generales en materia de Defensa Nacional ........................... 2. La protección de los intereses generales en materia ambiental y urbanística ................................................................................................................ 3. La protección de los intereses generales en materia sanitaria ................... 4. La protección de los intereses generales en materia de patrimonio cultural ................................................................................................................. III. LOS DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS CIUDADANOS Y LA ORDENACIÓN ADMINISTRATIVA ............................................................................ A) Introducción....................................................................................................... B) Los límites internos y la definición del contenido normal de los derechos subjetivos ........................................................................................................... 1. La definición del contenido normal ............................................................

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2. El respeto del contenido esencial y el ámbito mínimo de los derechos y libertades...................................................................................................... 3. El abuso de derecho y el ámbito máximo de los derechos y libertades ...... C) Los límites externos y la regulación de las condiciones de ejercicio de los derechos y libertades......................................................................................... D) Los límites implícitos y la colisión de derechos y libertades........................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La homogeneidad de los derechos en conflicto ........................................... 3. La coordinación o jerarquización de derechos homogéneos ....................... IV. ALGUNOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE ORDENACIÓN ............................................................................ A) La exigencia de previa habilitación legislativa ............................................... B) Los principios de proporcionalidad y “favor libertatis” ................................... C) Los principios de buena fe y de protección de la confianza legítima .............. V. LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN PÚBLICA Y DE CONTROL ADMINISTRATIVO: SU DISTINCIÓN DE OTRAS FIGURAS JURÍDICAS ....... A) Introducción....................................................................................................... B) La expropiación forzosa y las medidas administrativas de ordenación ......... C) Las sanciones y las medidas administrativas de ordenación .........................

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Capítulo 27 LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN Y DE CONTROL “EX ANTE” DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS I. LAS NORMAS DE ORDENACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS . A) Introducción....................................................................................................... B) Las normas con rango de ley ............................................................................ 1. La legitimidad democrática de las medidas administrativas de ordenación ............................................................................................................... 2. Las prohibiciones legales............................................................................. 3. Las exenciones y las dispensas .................................................................... C) La reglamentación del interés general como función ejecutiva de las Administraciones territoriales .................................................................................. D) La planificación administrativa ....................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La planificación territorial y de los recursos naturales ............................. 3. La planificación económica ......................................................................... E) El poder regulador y la dosificación de los riesgos .......................................... 1. Introducción a las diferencias entre la actividad de ordenación y el poder regulador ...................................................................................................... 2. La distinción entre potestad reglamentaria, y el poder regulador en materias económicas ......................................................................................... 3. Manifestaciones no normativas del poder regulador ................................. F) La reglamentación técnica................................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La distinción entre los reglamentos técnicos y las normas técnicas .......... 3. Las remisiones normativas ......................................................................... 4. Algo más sobre las normas técnicas............................................................ II. LAS ÓRDENES DE LA ADMINISTRACIÓN ..................................................

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III.

IV.

V.

VI.

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A) Introducción....................................................................................................... B) La tipología de las órdenes administrativas .................................................... 1. Las órdenes y las prohibiciones................................................................... 2. Los mandatos de dar, hacer o no hacer ...................................................... 3. Órdenes generales y singulares ................................................................... 4. Órdenes de coacción directa ........................................................................ 5. Órdenes de autotutela ejecutiva: requerimientos e intimaciones ............... 6. Órdenes de restablecimiento de la legalidad vulnerada ............................ 7. Órdenes cautelares y medidas provisionales .............................................. C) El incumplimiento de las órdenes administrativas y la autotutela ejecutiva LAS RECOMENDACIONES, DIRECTRICES Y GUÍAS ORIENTATIVAS A) El contexto de las recomendaciones: el Estado regulador y el “soft law” ....... B) Algunos ejemplos de consejos y recomendaciones ........................................... C) El carácter informal de las recomendaciones .................................................. 1. La ausencia de cobertura normativa formal .............................................. 2. La ausencia de tramitación formal de un procedimiento .......................... D) ¿La ausencia de eficacia jurídica vinculante de las recomendaciones? .......... E) Eficacia jurídica del “soft law” .......................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La interpretación de las normas vinculantes ............................................. 3. El reforzamiento del deber de motivación .................................................. 4. La frustración de las expectativas creadas por una recomendación, y la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ..................... 5. Una alternativa a las normas vinculantes ................................................. 6. El anticipo de las futuras normas vinculantes .......................................... LA HOMOLOGACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) La homologación de productos industriales..................................................... C) La homologación de estudios y títulos académicos ......................................... LA SUJECIÓN DE ACTIVIDADES PRIVADAS A PREVIA EVALUACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................................. A) Los principios de cautela y prevención ............................................................ B) Las actividades sujetas a previa evaluación ambiental .................................. 1. La evaluación estratégica de planes y programas...................................... 2. La evaluación de impacto ambiental de proyectos ..................................... C) El procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental, y la distribución de competencias............................................................................ D) La impugnación de la declaración de impacto ambiental ............................... LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA ....................................................... A) El concepto de autorización administrativa .................................................... 1. Una cuestión terminológica......................................................................... 2. La autorización realiza un control previo .................................................. 3. La autorización realiza un control reglado ................................................ 4. La definición normativa del acto autorizatorio .......................................... B) La autorización y otras técnicas de ordenación administrativa ..................... 1. La diferencia entre autorización y concesión administrativa .................... 2. La autorización administrativa y la simple comunicación previa ............ C) Clases de autorización administrativa ............................................................ 1. Las autorizaciones subjetivas, objetivas y mixtas ...................................... 2. Las autorizaciones singulares y las operativas .......................................... 3. Las autorizaciones estatutarias y las regulatorias ....................................

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4. Las autorizaciones de servicio público y las demaniales ........................... 5. La autorización administrativa que habilita para la celebración de un contrato sujeto al Derecho Privado ............................................................. D) La exigencia de una diversidad de autorizaciones administrativas para una misma actividad privada .................................................................................. E) La libre prestación de servicios de la Unión Europea: la simplificación de los trámites administrativos y la sustitución del control previo autorizatorio, por una declaración responsable sujeta a fiscalización “ex post facto” .......... 1. La Directiva 2006/123/CE, de servicios en el mercado interior ............... 2. La simplificación administrativa ............................................................... 3. ¿Control previo o a posteriori?: por regla general, las autorizaciones se sustituyen por comunicaciones .................................................................... 4. La regla excepcional: el mantenimiento de la autorización por razones imperiosas de interés general ......................................................................

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Capítulo 28 LAS TÉCNICAS DE CONTROL “EX POST” DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. II. LA COMUNICACIÓN ADMINISTRATIVA ..................................................... A) La obligación del ciudadano de suministrar datos e informaciones a la Administración; la supervisión y el poder de veto ............................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La eficacia instantánea de la comunicación ............................................... 3. La eficacia demorada de la comunicación .................................................. B) La comunicación y la autorización administrativa ......................................... C) La comunicación y el silencio administrativo .................................................. III. LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS ......................................................... A) Introducción....................................................................................................... B) El procedimiento administrativo de inscripción registral .............................. C) La diversidad de efectos de la inscripción registral ........................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La función informativa o declarativa de la inscripción registral.............. 3. La función habilitante de la inscripción registral ..................................... 4. La función constitutiva de la inscripción registral .................................... 5. La eficacia extintiva de la inscripción registral ......................................... D) El derecho a acceder a los registros públicos ................................................... IV. LA COMPROBACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA OBSERVANCIA DE LAS NORMAS: VIGILANCIA, SUPERVISIÓN E INSPECCIÓN ................ A) La comprobación de la efectiva vigencia de las normas del ordenamiento jurídico ............................................................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. Las actividades de comprobación no son instrumentales de la actividad sancionadora................................................................................................ 3. Supervisión e inspección.............................................................................. B) La labor de inspección es una función pública; algunos rasgos característicos ......................................................................................................................

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1. Las actividades de comprobación ponen de manifiesto el ejercicio de funciones públicas de supremacía .................................................................... 2. Las actividades de comprobación son funciones públicas de carácter técnico ............................................................................................................... 3. Las actividades de comprobación pueden ser onerosas para el particular C) El procedimiento de inspección ........................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La incoación de oficio y la denuncia ........................................................... 3. El deber de colaboración del inspeccionado ............................................... 4. Las actuaciones de intervención administrativa realizadas con ocasión de la inspección ............................................................................................ 5. La duración máxima del procedimiento de inspección .............................. 6. El valor cualificado de algunas actas de inspección .................................. 7. Las consecuencias derivadas de la inspección............................................ V. LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD VULNERADA ................................................................................................................ A) Introducción....................................................................................................... 1. La diversidad de consecuencias que pueden derivar de la infracción de una norma imperativa o prohibitiva .......................................................... 2. Una tipología de las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada .............................................................................................................. 3. Diferencias entre las sanciones y las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada .................................................................................... B) La revocación de autorizaciones administrativas ........................................... C) Las órdenes administrativas de restablecimiento de la legalidad vulnerada D) El decomiso de bienes ....................................................................................... E) La incautación o intervención temporal de bienes y efectos ........................... F) La intervención de empresas ............................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La intervención de empresas en el sector financiero................................... 3. El secuestro administrativo de una empresa concesionaria de servicios públicos ........................................................................................................

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Capítulo 29 LA ACTIVIDAD SANCIONADORA I. EL CONCEPTO AMPLIO Y ESTRICTO DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA ............................................................................................................................ A) La diversidad de consecuencias jurídicas derivadas de la infracción de una norma imperativa o prohibitiva ....................................................................... B) La distinción entre las sanciones administrativas y otras consecuencias desfavorables derivadas de la infracción de una norma ....................................... C) Las sanciones y las multas coercitivas ............................................................ II LA OBEDIENCIA AL DERECHO Y LAS SANCIONES ................................ A) La función preventiva de las infracciones, y la función represiva de las sanciones ................................................................................................................. B) La función institucional de las sanciones administrativas: ¿proteger al interés general? .......................................................................................................

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C) La obediencia al Derecho y la obligación de ejercer la potestad sancionadora ........................................................................................................................ III. LAS SANCIONES PENALES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS. A) Los poderes públicos que pueden imponer castigos o sanciones .................... B) La diferencia cualitativa entre las infracciones penales y las administrativas ...................................................................................................................... C) La diferencia cuantitativa entre las sanciones penales y las administrativas ...................................................................................................................... D) La ausencia de una frontera que separe con claridad las sanciones penales y las administrativas ........................................................................................ IV. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LA ACTIVIDAD SANCIONADORA .......... A) El principio de legalidad y la colaboración de los reglamentos en la tipificación de las infracciones y sanciones ................................................................. 1. El alcance de la reserva de ley .................................................................... 2. La reserva de ley y la colaboración del reglamento ejecutivo .................... 3. La titularidad de la potestad normativa y de la potestad sancionadora .. 4. La modulación de la reserva de ley y las ordenanzas locales .................... 5. La modulación de la reserva de ley en las relaciones de especial sujeción B) La seguridad jurídica y la utilización de conceptos jurídicos indeterminados ...................................................................................................................... C) La seguridad jurídica y la prohibición de analogía ......................................... D) La seguridad jurídica, la tipificación incompleta y la remisión en blanco .... E) La seguridad jurídica y el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras .......................................................................................................... F) La seguridad jurídica y el principio “ne bis in idem” ...................................... 1. La vertiente material del “ne bis in idem”: la prohibición de doble sanción ............................................................................................................... 2. La vertiente formal del “ne bis in idem”: la prohibición de doble enjuiciamiento simultáneo ....................................................................................... G) La seguridad jurídica y el principio de culpabilidad ....................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. El error sobre la conducta tipificada como infracción ............................... 3. La buena fe y la culpabilidad ..................................................................... 4. La culpabilidad de las personas jurídicas ................................................. H) La seguridad jurídica y el transcurso del tiempo ............................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La prescripción de la infracción.................................................................. 3. La caducidad del procedimiento ................................................................. 4. La prescripción de las sanciones ................................................................. V. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ........................................................ A) La exigencia de tramitación formal de un procedimiento............................... B) Los derechos procedimentales del presunto responsable ............................... C) El inicio del procedimiento ............................................................................... 1. La incoación de oficio, en su caso previa denuncia .................................... 2. Las actuaciones previas a la incoación formal........................................... 3. La incoación del procedimiento como acto de trámite frente al que por regla general no cabe recurso ...................................................................... 4. La adopción de medidas provisionales ....................................................... D) El desarrollo del procedimiento ........................................................................ 1. Introducción ................................................................................................. 2. La prueba de la infracción y la presunción de inocencia ...........................

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3. La prueba plena y la prueba indiciaria ...................................................... 4. Presunción de inocencia y ficción de veracidad de las actas de inspección y otros documentos administrativos ........................................................... 5. La colaboración de los ciudadanos con la Administración y el derecho a no confesarse culpable ................................................................................. E) La terminación del procedimiento.................................................................... 1. La terminación expresa del procedimiento ................................................. 2. La eventual sustanciación de actuaciones complementarias ..................... 3. El contenido de la resolución sancionadora; la congruencia ..................... 4. La inmediata ejecución de la sanción y la interposición de recursos ........ VI. LAS SANCIONES ................................................................................................. A) El principio de proporcionalidad ...................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La sanción excesiva ..................................................................................... 3. La sanción insuficiente ................................................................................ 4. Las circunstancias modificativas de la responsabilidad ........................... B) Las sanciones privativas de libertad................................................................ C) La multa como sanción de contenido económico ............................................. 1. Introducción ................................................................................................. 2. La cuantificación del importe de la multa.................................................. 3. La periódica actualización del importe de la multa previsto en las normas ............................................................................................................... 4. Las medidas accesorias a la multa ............................................................. D) La privación de derechos .................................................................................. E) La publicidad de las sanciones .........................................................................

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Capítulo 30 LA ACTIVIDAD EXPROPIATORIA I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. II. EL CONCEPTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA ......................................... A) La privación singular y la definición general del contenido del derecho de propiedad del suelo ........................................................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. La ordenación general ................................................................................. 3. La privación singular .................................................................................. B) El carácter imperativo o forzoso de la privación ............................................. C) La privación provisional y la privación definitiva ........................................... D) El carácter legal e intencional de la privación; la diferencia entre expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial ..................................................... 1. Introducción ................................................................................................. 2. El carácter habilitante o derivativo de la compensación económica ......... 3. La legalidad y normalidad de la actividad expropiatoria ........................ E) El triángulo de la expropiación forzosa, la responsabilidad patrimonial y la ordenación general de bienes y derechos ......................................................... 1. La supresión del monopolio en la prestación de un servicio público ......... 2. Las medidas expropiatorias y la imposición de la prórroga forzosa e indefinida de un contrato ............................................................................... 3. La privación de acceso directo a una carretera ..........................................

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