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TOMO III LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

En el enfoque de la obra tiene especial importancia el análisis de la jurisprudencia emanada del TEDH, del TC y del TS, y pronunciada tanto sobre los aspectos generales como sobre los distintos medios probatorios en particular. Con ello, junto los apéndices doctrinales que se incorporan respecto a cada tema tratado, se busca analizar la prueba en el proceso contencioso-administrativo, desde la dimensión teórica, práctica y jurisprudencial.

Mª ISABEL GONZÁLEZ CANO (Directora)

Igualmente, se aborda el pormenorizado análisis del procedimiento probatorio, y un minucioso estudio de cada uno de los medios de prueba (interrogatorio de las partes, prueba documental, prueba pericial, reconocimiento judicial, testiﬁcal, y la prueba tecnológica).

LA PRUEBA

TOMO III

El presente estudio se centra pues en un análisis riguroso y profundo, y a la vez con la necesaria claridad conceptual, sobre los aspectos esenciales en materia de objeto, valoración y carga de la prueba, con cuestiones especialmente trascendentes como las reglas de distribución de la misma, las particularidades en materia de potestad sancionadora de la Administración o la práctica probatoria de oﬁcio. Todo ello, sin obviar el tratamiento de otros temas de importancia, como son la existencia de normas especíﬁcas y especialidades en materia de prueba, junto con la supletoriedad de la LEC.

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LA PRUEBA

Esta obra pretende, tanto desde la perspectiva doctrinal como práctica, aportar respuestas a las cuestiones más problemáticos, y al mismo tiempo esenciales, que plantea el tema de la prueba en el proceso contencioso – administrativo.

Mª ISABEL GONZÁLEZ CANO (Directora) Mª ISABEL ROMERO PRADAS (Coordinadora)

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LA PRUEBA TOMO III LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA PRUEBA TOMO III LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Directora

Mª ISABEL GONZÁLEZ CANO

Catedrática de Derecho Procesal de la Universidad de Sevilla Coordinadora

Mª ISABEL ROMERO PRADAS

Catedrática EU Derecho Procesal de la Universidad de Sevilla

Valencia, 2017

Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-881-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice ABREVIATURAS .............................................................................................................. 13

Capítulo I CONCEPTOS GENERALES PABLO GRANDE SEARA

I. LA RELEVANCIA DE LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO.............................................................................................. 15 II. LA REGULACIÓN DE LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO. LA PRETENDIDA SUPLETORIEDAD DE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL................................................................................... 22 II.1. Las normas específicas de la LJCA en materia de prueba....................... 23 II.1.1. Especialidades de la prueba a instancia de parte (art. 60 LJCA).............................................................................................. 23 II.1.2. La prueba de oficio (art. 61 LJCA)............................................... 28 II.1.3. Especialidades de la prueba en el procedimiento abreviado (apartados 12 a 18 del art. 78 LJCA)............................................ 33 II.2. La aplicación supletoria de la LEC en materia probatoria..................... 36 III. FUENTES Y MEDIOS DE PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO.............................................................................................. 39 III.1. El dictamen de peritos............................................................................... 40 III.2. La “prueba de informes”........................................................................... 44 III.3. El expediente administrativo.................................................................... 46 IV. ANTICIPACIÓN Y ASEGURAMIENTO DE LA PRUEBA.................................. 51 IV.1. La prueba anticipada................................................................................. 52 IV.2. El aseguramiento de la prueba................................................................. 56 V. LA PRUEBA ILÍCITA........................................................................................... 60 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 63

Capítulo II EL OBJETO DE LA PRUEBA

RAQUEL CASTILLEJO MANZANARES

I. PRETENSIÓN....................................................................................................... 65 I.1. Concepto.................................................................................................... 65 I.2. Delimitación............................................................................................... 67 II. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.............. 70 III. HECHOS............................................................................................................... 73 III.1. Hechos integradores de la causa petendi................................................. 73 III.2. Hechos sobrevenidos después de la terminación del procedimiento administrativo............................................................................................. 76 III.3. Introducción de hechos nuevos o de nueva noticia a lo largo del recurso contencioso-administrativo....................................................................... 83 III.3.1. Prohibición de la mutatio libelli...................................................... 83 III.3.2. Hechos nuevos o de nueva noticia............................................... 86

Índice

III.3.3. Momento y forma de introducir los hechos nuevos o de nueva noticia............................................................................................. 88 III.3.4. Incidencia sobre las partes, petitum y causa petendi....................... 89 III.3.5. Incidencia sobre las excepciones del demandado...................... 92 III.3.6. Alegaciones complementarias en relación a lo expuesto de contrario......................................................................................... 93 III.3.7. Alegaciones aclaratorias................................................................ 96 III.4. Hechos notorios......................................................................................... 98 IV. MÁXIMAS DE EXPERIENCIA............................................................................ 100 V. PRESUNCIONES.................................................................................................. 101 VI. NORMA................................................................................................................. 108 VII. LA CONSTUMBRE.............................................................................................. 109 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 111

Capítulo III EL PROCEDIMIENTO PROBATORIO BERNARDINO J. VARELA GÓMEZ

I. FASES..................................................................................................................... 115 I.1. Recibimiento a prueba.............................................................................. 117 I.2. Proposición de prueba.............................................................................. 141 I.3. Práctica de la prueba................................................................................. 143 I.3.1. Lugar y órgano competente.......................................................... 146 I.3.2. Plazo............................................................................................... 148 I.3.3. ¿Pruebas sin vista?.......................................................................... 150 1.3.4. Extensión de los efectos de las pruebas....................................... 151 II. PRUEBAS DE OFICIO......................................................................................... 151 III. ESPECIALIDADES EN EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO.......................... 158 IV. PRUEBA EN SEGUNDA INSTANCIA................................................................. 163 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 169

Capítulo IV LA VALORACIÓN DE LA PRUEBA Mª. LOURDES NOYA FERREIRO

I. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 171 II. VALORACIÓN DE LA PRUEBA: CONSIDERACIONES INICIALES............... 179 III. VALORACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LA PRUEBA.................................... 184 IV. SISTEMAS DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA................................................ 189 IV.1. Consideraciones generales........................................................................ 189 IV.2. Valoración y máximas de experiencia...................................................... 191 V. VALORACIÓN LEGAL O TASADA DE LA PRUEBA........................................ 193 VI. LIBRE VALORACIÓN DE LA PRUEBA.............................................................. 196 VI.1. Conceptos generales.................................................................................. 196 VI.2. Valoración libre y sana crítica................................................................... 198 VI.3. Valoración libre y motivación de la sentencia.......................................... 201 VII. VALORACIÓN CONJUNTA DE LA PRUEBA.................................................... 204 VIII. VALORACIÓN JUDICIAL Y EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO..................... 209 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 218

Índice

Capítulo V LA CARGA DE LA PRUEBA RAQUEL LÓPEZ JIMÉNEZ

I. INTRODUCCIÓN................................................................................................ 221 II. DEFINICIÓN DE CARGA DE LA PRUEBA........................................................ 226 III. REGLAS DE DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA....................... 232 III.1. Medidas legislativas adoptadas que inciden en la regla de la carga de la prueba..................................................................................................... 237 III.1.1. Medidas adoptadas en relación con la carga de la prueba para evitar la discriminación por diferentes causas............................. 237 III.1.2. Medidas legislativas en relación con el vicio de la desviación de poder.............................................................................................. 242 IV. POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN............................ 245 IV.1. Hechos constatados por funcionarios públicos formalizados en documento público............................................................................................ 254 IV.2. Criterios jurisprudenciales que han incidido en el tema de la carga de la prueba..................................................................................................... 258 IV.2.1. Carga de la prueba en el tema de la responsabilidad del administrador......................................................................................... 258 IV.2.2. La carga de la prueba en la prescripción..................................... 260 V. PRUEBA PRACTICADA DE OFICIO.................................................................. 261 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 262

Capítulo VI LOS MEDIOS DE PRUEBA

PILAR MARTÍN RÍOS Mª. DE LOS ÁNGELES PÉREZ MARÍN

I. INTERROGATORIO DE LAS PARTES............................................................... 266 I.1. Forma y contenido del interrogatorio...................................................... 267 I.2. Impugnación de las preguntas.................................................................. 268 I.3. Modo de responder al interrogatorio...................................................... 268 I.4. Interrogatorio de persona jurídica o de entidad sin personalidad jurídica.............................................................................................................. 269 I.5. Lugar de la práctica de la prueba............................................................. 270 I.6. El interrogatorio a la Administración....................................................... 271 I.7. Valoración de la prueba............................................................................ 271 II. PRUEBA DOCUMENTAL.................................................................................... 272 II.1. Marco normativo........................................................................................ 272 II.2. Concepto y clases de documentos............................................................ 273 II.3. Forma de aportar los documentos al proceso.......................................... 274 II.3.1. En el procedimiento ordinario..................................................... 275 II.3.2. En el procedimiento abreviado.................................................... 277 II.4. Preclusión definitiva para la aportación de documentos........................ 278 II.5. Valor probatorio e impugnación de los documentos.............................. 279 II.5.1. Documentos públicos.................................................................... 279 II.5.2. Documentos privados.................................................................... 280 II.6. Especial referencia al expediente administrativo.................................... 281 III. DICTAMEN DE PERITOS.................................................................................... 283

Índice III.1. III.2. III.3. III.4.

IV.

VI.

VII.

Consideraciones previas y marco normativo............................................ 283 Objeto y finalidad del dictamen de peritos.............................................. 283 Requisitos que han de concurrir en el perito.......................................... 284 Momento de la solicitud/presentación de la prueba pericial en el proceso contencioso administrativo............................................................... 284 III.5. La designación de los peritos.................................................................... 286 III.6. La recusación y tacha de peritos: el supuesto de los técnicos al servicio de la Administración.................................................................................. 286 III.7. Intervención de las partes en la prueba pericial...................................... 287 III.8. Valoración de la prueba............................................................................ 288 III.9. La extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos....................................................................................................... 289 III.10. La prueba pericial como causa del recurso de casación contenciosoadministrativo............................................................................................. 291 RECONOCIMIENTO JUDICIAL........................................................................ 291 IV.1. Marco normativo y consideraciones previas............................................ 291 IV.2. Concepto y características: inmediación versus auxilio judicial............. 292 IV.3. Finalidad y objeto del reconocimiento judicial en la praxis contenciosoadministrativa............................................................................................. 293 IV.4. La práctica del reconocimiento judicial en el proceso contenciosoadministrativo: proposición de parte y acuerdo de oficio. Facultades de apreciación del juez o tribunal............................................................ 294 IV.5. La admisión/inadmisión del reconocimiento judicial en el proceso contencioso-administrativo, momento de su práctica, asistentes a la misma y concurrencia con otros medios de prueba................................ 295 IV.6. Documentación del reconocimiento: relevancia del acta....................... 296 IV.7. Valoración e importancia práctica del reconocimiento judicial como medio probatorio en el proceso contencioso administrativo................. 297 INTERROGATORIO DE TESTIGOS.................................................................. 298 V.1. Definición de testigo.................................................................................. 298 V.2. Designación de los testigos........................................................................ 299 V.3. El procedimiento del interrogatorio........................................................ 301 V.4. Especiales características de la declaración de la Administración.......... 302 V.5. La incomparecencia y la negativa a declarar........................................... 303 V.6. La impugnación de las preguntas............................................................. 303 V.7. La tacha del testigo.................................................................................... 304 V.8. El interrogatorio domiciliario y el interrogatorio por auxilio judicial... 305 V.9. Los gastos derivados de la prueba testifical.............................................. 305 MEDIOS DE REPRODUCCIÓN DE LA IMAGEN Y EL SONIDO E INSTRUMENTOS DE ARCHIVO DE DATOS.................................................................. 306 VI.1. Aspectos genéricos del uso de medios técnicos como prueba................ 306 VI.2. Los medios de prueba previstos en el art. 299.2 LEC.............................. 307 VI.2.1. Instrumentos de filmación, grabación y semejantes................... 307 VI.2.2. La prueba mediante instrumentos informáticos......................... 309 VI.3. Naturaleza de los nuevos medios probatorios......................................... 309 VI.4. Valoración de la prueba por instrumentos de grabación y de la prueba por medios informáticos........................................................................... 310 LAS DILIGENCIAS FINALES.............................................................................. 311 VII.1. Consideraciones previas y particularidades respecto de las diligencias finales en el proceso civil........................................................................... 311

Índice

VII.2. La excepcionalidad de las diligencias finales en el proceso contenciosoadministrativo: valoración de su conveniencia........................................ 314 VII.3. Limitaciones a la práctica de diligencias finales en el proceso contenciosoadministrativo: el necesario respeto a la igualdad entre las partes......... 314 VII.4. La solicitud de diligencias finales no subsana el aquietamiento en la instancia de quien vio denegada su petición de práctica de prueba: consecuencias respecto al recurso de casación contencioso-administrativo... 315 VII.5. Imposibilidad de solicitar en casación y en amparo que se reabra el debate sobre la pertinencia de haber practicado diligencias finales...... 316 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 317

Abreviaturas Art./arts. artículo/s Apdo. apartado AAP Auto de la Audiencia Provincial AN Audiencia Nacional ATC Auto del Tribunal Constitucional ATS Auto del Tribunal Supremo BOE Boletín Oficial del Estado CC Código Civil CCo Código de Comercio CDFUE Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea CE Constitución Española CEDH Convenio Europeo de Derecho Humanos CGPJ Consejo General del Poder Judicial CP Código Penal DA Disposición Adicional DD Disposición Derogatoria DF Disposición Final DT Disposición Transitoria Ed. edición EM Exposición de Motivos ET Estatuto de los Trabajadores EEUU Estado Unidos EOMF Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal FJ/FFJJ Fundamento/s Jurídico/s FOGASA Fondo de Garantía Salarial LAJ Letrado de la Administración de Justicia LAJG Ley de Asistencia Jurídica Gratuita LC Ley Concursal LEC Ley de Enjuiciamiento Civil LECRIM Ley de Enjuiciamiento Criminal LEVD Ley del Estatuto de la víctima del delito LGDCU Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios LGT Ley General Tributaria LJCA Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa LJS Ley reguladora de la Jurisdicción Social LO Ley Orgánica LOE Ley de Ordenación de la Edificación

14 LOPJ LORPM LOTC LOTJ LPACAP

Abreviaturas

Ley Orgánica del Poder Judicial Ley Orgánica de Responsabilidad Penal del Menor Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley Orgánica del Tribunal del Jurado Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas LPL Ley de Procedimiento Laboral LRJAPyPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LSC Ley de Sociedades de Capital LSO Ley de Secretos Oficiales LSSI Ley de Servicios de la Sociedad de la Información LUTICAJ Ley reguladora del Uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en la Administración de Justicia Pág/págs. página/páginas PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos PLEC Proyecto de Ley de Enjuiciamiento Civil S. Siglo ss. siguientes SAP/SSAP Sentencia/s de la Audiencia Provincial SJCA Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo SJM Sentencia del Juzgado de lo Mercantil STS/SSTS Sentencia/s del Tribunal Supremo STC/SSTC Sentencia/s del Tribunal Constitucional STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos STSJ/SSTSJ Sentencia/s del Tribunal Superior de Justicia SS Sentencias T. Tomo TC Tribunal Constitucional TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos TRADE Trabajadores autónomos dependientes económicamente TS Tribunal Supremo Vol. Volumen

Capítulo I

Conceptos generales PABLO GRANDE SEARA

Profesor Contratado Doctor de Derecho Procesal Universidad de Vigo

SUMARIO: I. LA RELEVANCIA DE LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. II. LA REGULACIÓN DE LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. LA PRETENDIDA SUPLETORIEDAD DE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL. II.1. Las normas específicas de la LJCA en materia de prueba. II.1.1. Especialidades de la prueba a instancia de parte (art. 60 LJCA). II.1.2. La prueba de oficio (art. 61 LJCA). II.1.3. Especialidades de la prueba en el procedimiento abreviado (apartados 12 a 18 del art. 78 LJCA). II.2. La aplicación supletoria de la LEC en materia probatoria. III. FUENTES Y MEDIOS DE PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO. III.1. El dictamen de peritos. III.2. La “prueba de informes”. III.3. El expediente administrativo. IV. ANTICIPACIÓN Y ASEGURAMIENTO DE LA PRUEBA. IV.1. La prueba anticipada. IV.2. El aseguramiento de la prueba. V. LA PRUEBA ILÍCITA. BIBLIOGRAFÍA.

I. LA RELEVANCIA DE LA PRUEBA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Cualquier estudio sobre la prueba en el proceso contencioso-administrativo debe partir de dos ideas clave que han marcado una tradición jurídica caracterizada por restar importancia o incluso considerar improcedente la prueba en este proceso, a saber, la concepción de la jurisdicción contencioso-administrativa como revisora; y el valor probatorio otorgado al expediente administrativo. Durante mucho tiempo, el proceso contencioso-administrativo fue concebido como una segunda instancia “quasi casacional”, en la que los órganos de este orden jurisdiccional revisaban la legalidad de los actos emanados de la Administración, atendiendo a los datos obrantes en el expediente administrativo y respetando los hechos ya fijados por los órganos administrativos. Tal concepción revisora de esta jurisdicción dio lugar a una regulación restrictiva de la prueba por considerarse innecesaria su práctica en el proceso, habida cuenta del valor probatorio otorgado al expediente administrativo y a los documentos obrantes en el mismo, que eran el

PABLO GRANDE SEARA

producto de la actividad desplegada por la Administración al tramitar el procedimiento administrativo. En este contexto, la actividad judicial se limitaba a fiscalizar la aplicación del Derecho efectuada por los órganos administrativos, con absoluto respecto a los hechos que habían quedado fijados por éstos; de modo que únicamente se admitía la práctica de aquellas pruebas que, por circunstancias excepcionales, no se hubiesen podido practicar con ocasión de la tramitación del procedimiento administrativo, y la de aquellas otras que, teniendo relación directa con los hechos, fueron indebidamente denegadas en la vía administrativa previa. Contra esta visión reduccionista de la jurisdicción contencioso-administrativa reaccionó la LJCA de 1956, que concibe el proceso en este orden como un verdadero juicio, y destaca que el carácter revisor del mismo sólo implica que, antes de acudir a los tribunales, ha de existir un acto administrativo denegatorio de la pretensión planteada que ahora se somete a control judicial, pero no determina la impertinencia de toda clase de prueba. STS de 17 de septiembre de 1988 (Tol 2352085): “(…) el carácter revisor exige que lo sometido a la Jurisdicción ‘lo hubiere sido previamente ante la Administración, existiendo el correspondiente acto administrativo’, ya que la función revisora ‘no se pierde por el hecho de alegarse ante la misma nuevas pruebas o fundamentos jurídicos, no sustentados en la vía administrativa, ya que lo que tal carácter implica es que no se varíen las pretensiones formuladas en vía administrativa’. En resumen, pues, cabe concluir que la aportación de nuevas pruebas y documentos en la vía jurisdiccional —no traídos en la administrativa— que modifiquen el sentido y naturaleza del acto impugnado, no violenta la naturaleza revisora que caracteriza a este Orden Jurisdiccional ContenciosoAdministrativo”.

Por ello, en el proceso contencioso-administrativo diseñado por la LJCA de 1956 ya regía plenamente la regla general de la necesidad de prueba cuando existan hechos controvertidos que sean trascendentes para la decisión del pleito (art. 74.3 LJCA de 1956). Cuestión distinta es que, con frecuencia, tal controversia sobre los hechos no exista por considerarse que ya han quedado suficientemente acreditados con la prueba practicada en la vía administrativa, que se incorpora al proceso mediante la remisión del expediente administrativo. Siendo así, lógicamente, la prueba en el proceso deviene innecesaria y se podrá fallar sin necesidad de recibimiento a prueba; en otro caso, se impone la apertura de una fase probatoria.

Conceptos generales

Es decir, la existencia de procesos contencioso-administrativos sin actividad probatoria no obedece al valor de prueba documental del expediente administrativo incorporado al proceso, sino a la inexistencia de hechos controvertidos, por lo que la actividad procesal queda limitada a la revisión de la aplicación del derecho. Pero si el recurrente discrepa de los hechos determinados por la Administración y los niega o contradice, sin que la Administración demandada acepte los hechos afirmados por el actor, surge la controversia sobre los hechos, y con ello la necesidad de instar la apertura del proceso a prueba y la consiguiente carga de la prueba. En tal caso, el tribunal no puede valorar como prueba documental todos los documentos que conforman el expediente, sino tan solo aquellos que puedan gozar del valor de prueba preconstituida, o que hayan sido reconocidos por la parte a la que perjudican. No obstante, pese al avance que supuso la LJCA de 1956 en materia de prueba, algunos de sus preceptos relativos a la misma quedaron desnaturalizados y sin vigencia real por la influencia tanto de la tradición administrativa, defensora del carácter revisor de esta jurisdicción, como de la jurisprudencia, que se seguía mostrando reacia a enmendar las apreciaciones fácticas realizadas por la Administración. Así, al condicionarse el recibimiento del proceso a prueba a que existiese disconformidad en los hechos y a que estos fueran de indudable trascendencia para el fallo “a juicio del Tribunal” (art. 74.3 LJCA de 1956), en la práctica, se excluía la prueba cuando existían dudas sobre su procedencia. STS de 29 de octubre de 2009 (Tol 1747323): “(…) conviene recordar que la Sala de instancia denegó la prueba solicitada al no estimar “que los hechos a que la prueba se refiere sean de indudable trascendencia para la resolución del pleito” e invocaba para ello el art. 74.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (RCL 1956, 1890) puesto que el pleito se había iniciado bajo la vigencia de aquella norma, e, interpuesto recurso de súplica frente al Auto que denegó el recibimiento del pleito a prueba, la Sala lo rechazó remitiéndose al razonamiento que había expresado en el Auto inicial. No está demás consignar que tanto en la Ley anterior como en la vigente, el recibimiento del pleito a prueba es una facultad del Tribunal que lo admitirá cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. De modo que la única diferencia entre ambos textos legales radica en que la Ley vigente suprime el adjetivo “indudable” que precedía en el texto anterior a la trascendencia de los hechos que se pretenden probar para la resolución del pleito. La Ley de 1956 se refería a que esa trascendencia debía ser indudable para el Tribunal, y ahora basta con que los hechos sean de trascendencia para la resolución del pleito”.

PABLO GRANDE SEARA

La situación cambia con la promulgación de la Constitución de 1978, ya que algunos de sus preceptos inciden directamente en el problema de la prueba en el proceso contencioso-administrativo, lo que obligó a la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa a hacer una interpretación de la LJCA de 1956 en este punto acorde con los mismos. Entre tales preceptos cabe destacar el art. 103.1 CE, que establece el sometimiento pleno de la actuación administrativa a la ley y al Derecho; o el art. 106.1 CE, que recoge el control por los tribunales de la legalidad de la actuación administrativa. Pero particularmente relevante es el art. 24 CE, que vincula el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa con el derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva, por lo que la decisión sobre la pertinencia o impertinencia de las pruebas propuestas por las partes le corresponde en cada caso al órgano judicial, como titular exclusivo de la potestad jurisdiccional, sin que éste se encuentre vinculado por las apreciaciones fácticas realizadas por la Administración en el procedimiento administrativo previo. Esto significa que los ciudadanos, en virtud de este derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa podrán combatir tales apreciaciones fácticas con los medios de prueba de que dispongan, cuando sobre ellos recaiga la carga de la prueba, bastando en otro caso con que nieguen los hechos afirmados por la Administración. Y, en consecuencia, el criterio del tribunal debe ser favorable al recibimiento del pleito a prueba y a la pertinencia de las pruebas cuando exista disconformidad en los hechos y éstos sean trascendentes para la resolución del pleito. STS de 11 de febrero de 1998 (Tol 1699670): “Cualquier reflexión que se haga sobre la prueba en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo, requiere por una parte, tener en cuenta el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa; en segundo lugar, no olvidar que normalmente el objeto de la prueba son hechos de los que nacen determinados efectos que tienen incidencia en la resolución de la cuestión o cuestiones planteadas en el proceso; y en tercer término, hay que tener en cuenta cómo debe valorarse la prueba. Tener en cuenta el carácter revisor de la jurisdicción contenciosoadministrativa es necesario porque, como regla general, en la vía administrativa se expresan y debaten los hechos y se practica la prueba para que el órgano competente resuelva (sin que, de otro lado, la valoración de la prueba que haga la Administración vincule al Tribunal). También debe tenerse en cuenta que todo lo actuado en la vía administrativa ya se incorpora al proceso contencioso-administrativo. Es necesario tener en cuenta también que, normalmente, el objeto de la prueba son hechos, tiene verdadero sentido ante datos fácticos dudosos necesitados de clarificación, mediante el adecuado medio de prueba. Como tiene declarado esta Sala en numerosas y reiteradas ocasiones, el principio de igualdad de las partes en el proceso impone al administrado la carga de

Conceptos generales

impugnar los actos administrativos que estime no ajustados a derecho y no la carga de la prueba, que sigue las reglas generales según las cuales cada parte ha de probar que concurren los supuestos fácticos subsumibles en la norma cuyas consecuencias invoca a su favor”.

Tal vinculación entre el derecho a utilizar los medios de prueba legalmente previstos con el derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva ha dado lugar a no pocos pronunciamientos del Tribunal Constitucional estimatorios de recursos de amparo contra resoluciones denegatorias del recibimiento del proceso a prueba, y a una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que declara la nulidad de actuaciones y obliga a su retroacción al momento en que se ha rechazado la petición de prueba de forma escasamente motivada, por entender que se ha causado indefensión al administrado, cuando se ha desestimado el recurso contencioso-administrativo por no haberse probado un hecho cuya demostración se intentaba obtener precisamente mediante la prueba que fue denegada [SSTC 29/1990, de 26 de febrero (Tol 80322); 246/1994, de 19 de septiembre (Tol 110076); 217/1998, de 16 de noviembre (Tol 81072); 221/1998, de 24 de noviembre (Tol 81068); 138/1999, de 22 de julio (Tol 1410); 183/1999, de 11 de octubre (Tol 81223); 37/2000, de 14 de febrero (Tol 81190); 173/2000, de 26 de junio (Tol 81338); 246/2000, de 16 de octubre (Tol 81526); 208/2001, de 22 de octubre (Tol 81698)]. STC 81/2002, de 22 de abril (Tol 258616): “El derecho a la tutela judicial efectiva se satisface, en esencia, con una respuesta jurídicamente fundada, motivada y razonable de los órganos jurisdiccionales a las pretensiones de quien acude ante ellos para la defensa de sus intereses (…). También hemos dicho que, en ocasiones, la respuesta del órgano judicial, aunque fundada en Derecho y formalmente motivada, puede resultar viciada de raíz cuando es arbitraria (…). Entre los supuestos en que hemos afirmado dicha arbitrariedad se encuentra aquel en que el órgano judicial frustra con su actitud la práctica de determinada prueba de parte, impidiendo a quien la propuso, y solicitó su colaboración en su práctica, la utilización de un medio de prueba pertinente para su defensa, y después desestima la pretensión con el argumento de que no ha quedado probado precisamente lo que se pretendía acreditar con la prueba no practicada. En estos supuestos lo relevante no es que las pretensiones de la parte se hayan desestimado, sino que la desestimación ‘sea la consecuencia de la previa conculcación por el propio órgano judicial de un derecho fundamental del perjudicado, encubriéndose tras una aparente resolución judicial fundada en Derecho una efectiva denegación de justicia’”.

Pues bien, sobre la base de estos preceptos constitucionales, el Tribunal Constitucional fue configurando una doctrina consolidada sobre

PABLO GRANDE SEARA

el contenido, alcance y requisitos del derecho fundamental a la utilización de los medios de prueba en el proceso contencioso-administrativo [SSTC 133/2003, de 30 de junio (Tol 397468); 3/2004, de 14 de enero (Tol 337392); 88/2004, de 10 de mayo (Tol 409904); 165/2004, de 4 de octubre (Tol 500590); 247/2004, de 20 de diciembre (Tol 526404); 4/2005, de 17 de enero (Tol 570190); 240/2005, de 15 de noviembre (Tol 736215)]. Y tal planteamiento se mantiene plenamente vigente con la nueva LJCA de 1998, cuyo art. 60.3 conserva una redacción prácticamente idéntica a la de su predecesor, el art. 74.3 LJCA de 1956: “Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito”. Los postulados esenciales de esta orientación jurisprudencial se sintetizan en la siguiente sentencia. STC 3/2004, de 14 de enero (Tol 337392): “El punto de partida para nuestra decisión ha de ser nuestra tradicional doctrina sobre el derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa para posteriormente analizar si, como consecuencia de la decisión del órgano judicial, se vulneró además el derecho a la tutela judicial efectiva al desestimar la demanda con base en la falta de prueba de los hechos que se trataba de acreditar (…). Entre los rasgos caracterizadores de este derecho fundamental y de su protección constitucional son esenciales, en lo que aquí interesa, los siguientes: a) Es un derecho fundamental de configuración legal, en la delimitación de cuyo contenido constitucionalmente protegido coadyuva de manera activa el legislador, en particular al establecer las normas reguladoras de cada concreto orden jurisdiccional (…); b) Este derecho no tiene, en todo caso, carácter absoluto o, expresado en otros términos, ‘no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquéllas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas’ (…); c) No obstante, el órgano judicial ha de motivar razonablemente la denegación de las pruebas propuestas, de modo que puede resultar vulnerado este derecho en caso de denegación o inejecución —imputables al órgano judicial—, cuando se inadmiten pruebas relevantes para la resolución final del asunto litigioso sin motivación alguna o mediante una interpretación de la legalidad manifiestamente arbitraria o irrazonable (…); d) No toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión constitucionalmente relevante, pues la garantía constitucional contenida en el art. 24.2 CE únicamente cubre aquellos supuestos en que la prueba es decisiva en términos de defensa, de modo que de haberse practicado la prueba omitida o si se hubiese practicado correctamente la admitida, la resolución final del proceso hubiera podido ser distinta”.