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LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO EVIDENCIAS EN CONGRESOS ESTATALES Y EL CONGRESO FEDERAL política

Fernando Patrón Sánchez Mª Ofelia Camacho García

ciencia política

La ProfesionalizaciĂłn Legislativa en MĂŠxico Evidencias en Congresos estatales y el Congreso federal

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

La Profesionalización Legislativa en México Evidencias en Congresos estatales y el Congreso federal

Fernando Patrón Sánchez Mª Ofelia Camacho García

Ciudad de México, 2018

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Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© Fernando Patrón Sánchez Mª Ofelia Camacho García

Este libro fue sometido a un proceso de dictaminación externa y avalado por el comité editorial de la institución académica coeditora.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-964-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

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SOBRE LOS AUTORES Fernando Patrón Sánchez Doctor en Estudios de Gobierno por la Universidad de Essex, Inglaterra.

Profesor- investigador de tiempo completo del Departamento de Gestión Pública, de la División de Derecho, Política y Gobierno, Universidad de Guanajuato. Director de la Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública (REMAP). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. Sus temas de investigación están relacionados al estudio del Poder Legislativo, las relaciones entre Poder Ejecutivo-Poder Legislativo, Política Presupuestaria y Gasto Público.

Mª Ofelia Camacho García Doctora en Estudios Urbanos y Ambientales por El Colegio de México; adscrita al Departamento de Gestión Pública, División de Derecho Política y Gobierno, Universidad de Guanajuato. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. Sus temas de investigación se relacionan al estudio de instituciones políticas y, política y regulación.

Índice Introducción ..................................................................................... 11

Capítulo I DIMENSIONES DE LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA I.1 LOS ESTUDIOS SOBRE PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA........................................................................................... 17 I.2 MODELOS DE ANÁLISIS SOBRE LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA: CAUSAS, CONSECUENCIAS Y MEDICIONES..................................................................................... 22 I.2.1 Causas de la profesionalización...................................... 26 I.2.2 Consecuencias de la profesionalización........................... 28 I.2.3 Mediciones sobre profesionalización legislativa.............. 30 I.3 UN RECORRIDO POR LOS ESTUDIOS DE PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN ESTADOS UNIDOS. “LA FASCINACIÓN POR LA MEDICIÓN Y EL ESTABLECIMIENTO DE ÍNDICES”............................................................................ 32 I.4 LA MEDICIÓN DE LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN OTROS PAÍSES. ALGUNOS ESTUDIOS.................... 57 Capítulo 2 APROXIMACIONES PARA MEDIR LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO II.1. TÉCNICAS ESTADÍSTICAS UTILIZADAS PARA MEDIR LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA................................. 65 II.2 DESCRIPCIÓN DE LAS VARIABLES PARA MEDIR LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO.................. 71 II.3 VARIABLES PARA LOS SENADORES Y DIPUTADOS FEDERALES........................................................................................ 73 II.4 VARIABLES PARA LOS CONGRESOS ESTATALES................. 82 Capítulo 3 ¿QUÉ TAN PROFESIONALES SON LAS LEGISLATURAS Y LOS LEGISLADORES EN MÉXICO? III.1 EL CONGRESO FEDERAL....................................................... 87

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Índice

III.1.1 La profesionalización legislativa en la Cámara de Diputados: Legislaturas LXI y LXII........................................ 87 III.1.2 La profesionalización legislativa de la Cámara de Senadores, LXII (2012-2015)................................................. 136 III.2 LOS CONGRESOS ESTATALES................................................ 172 III.2.1 La profesionalización legislativa de los congresos estatales en México.................................................................. 172 Capítulo 4 A MANERA DE CODA ¿QUÉ SABEMOS Y QUÉ NOS FALTA POR SABER SOBRE LA PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA EN MÉXICO? ................ 203

Bibliografía ....................................................................................... 211

ANEXOS Anexo A. DIPUTADOS FEDERALES................................................. 217 Anexo B. SENADORES...................................................................... 226 Anexo C. CONGRESOS ESTATALES................................................. 230

Introducción “¿Te gustaría entrar a la política? Te aconsejo decididamente que no lo hagas, porque la gente valora a los políticos peor que a los delincuentes” (McAlpine, 1996: 4)

¿Por qué medir y analizar la profesionalización legislativa? La política como cualquier otra ocupación humana y social presenta distintos estándares entre sus practicantes, rutas de acceso y diferentes nieveles en sus organizaciones. Al ser una profesión, aunque distinta en diversas características a las profesiones modernas de mercado más conocidas y practicadas, conlleva parámetros de actuación que definen también qué tan profesional es un político y qué tan profesionales son las instituciones en las que interctúan.

Sin embargo, los esfuerzos por medir su importancia, su participación y su nivel de profesionalización han sido escasos, al menos en México y en América Latina. Asimismo, las élites políticas, en particular las parlamentarias, juegan un papel crucial en todos los procesos de toma de decisiones en un sistema político. Los estudios al respecto se han enfocado más a las instituciones políticas antes que a los individuos que participan en ellas. En particular, los legisladores son representantes populares, pero al mismo tiempo son profesionales de la política dado que su trabajo está relacionado con decisiones no solamente de representación de distritos electorales o de partidos políticos, sino también con decisiones técnicas en la formación y diseño de leyes y políticas públicas.

En México, la evolución del sistema político y el conjunto de las instituciones que lo componen han tenido tratamientos distintos en los estudios especializados respecto a otros países con similares características en sus diseños institucionales, como por ejemplo Estados Unidos. En efecto, los análisis sobre la mecánica institucional, es decir las reglas, leyes y procedimientos que explican el funcionamiento de las instituciones inundaron el espectro primario de la literatura especializada en un primer momento. Posterior-

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mente, se intentó desentrañar el funcionamiento de la dinámica en la evolución institucional, es decir las pautas de organización y decisión, así como los comportamientos y actitudes de los actores políticos. Pero esto se ha quedado, en general, en análisis meramente institucionales sin abundar en el conocimiento de las élites políticas que, tanto formal como informalmente, dan sentido a la dinámica organizacional de las instituciones políticas.

En este sentido, Polsby (1968) ubica a la profesionalización de las élites como un concepto clave en el análisis y entendimiento de la evolución de las instituciones políticas, en particular las instituciones legislativas en E.U.A. De la misma manera, Price (1975) caracteriza la evolución de las instituciones legislativas en términos de la profesionalización desarrollada en el tiempo y la manera como a través de una mayor institucionalización de la profesionalización tanto a nivel organizacional como individual, se convertían en instituciones gubernamentales más profesionales y sólidas. En síntesis, tenemos casos de referencia sobre el desarrollo del concepto de la profesionalización y su análisis ha orientado en gran medida los estudios de las élites parlamentarias en Estados Unidos (Ham & Hedlund, 2006).

El poder legislativo se ha visto como una figura que juega un papel de restricción y control hacia el poder ejecutivo; y se dedica solamente a legislar y/o sancionar iniciativas de ley emanadas del poder ejecutivo. Sin embargo, las legislaturas son actores claves en los procesos de formulación de políticas, donde la división de poderes es efectiva. Las legislaturas potencialmente producen importantes consecuencias en la decisión y la implementación de políticas públicas. Adicionalmente, las legislaturas deben representar los intereses sociales en políticas públicas, identificar problemas sociales y formular y aprobar leyes que respondan a esos problemas. De la misma manera, el rol de las legislaturas se extiende al control de la implementación de las políticas por parte del ejecutivo y su revisión y fiscalización consistente con las leyes existentes.

Por lo tanto, indagar sobre los niveles de profesionalización de las instituciones y sus miembros resulta de la mayor importancia para relacionarlo posteriormente con los resultados de política.

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La pluralidad política, en las últimas tres décadas en México, nos obliga a estudiar precisamente lo que ha pasado con las legislaturas y en el caso particular con los legisladores. Hasta el momento, ésta ha sido un área de investigación escasamente atendida por la academia nacional y en donde la información con la que se cuenta todavía presenta un nivel de agregación muy alto, que ha impedido generar indicadores de desempeño, establecer relaciones de involucramiento en el ciclo de políticas públicas y medir la participación y el desempeño de los poderes legislativos.

Los estudios con los que se cuenta, hasta el momento, han intentado generar información y explicaciones sobre el desempeño de las legislaturas pero han sido de manera parcial, aislada y en la mayoría de los casos exploratoria.1 La información que se ha generado ha sido eminentemente cuantitativa y general sobre las características del proceso legislativo, la composición política, conteos de leyes aprobadas, y estudios de caso de entidades federativas particulares, pero que no han podido ser tratadas en términos comparativos, entre otros. Por lo tanto, uno de los pendientes más importantes en este respecto es generar, unificar y construir esa información de manera integrada que pueda usarse como insumo crítico en el estudio y en el conocimiento sobre las instituciones legislativas en México.

Este libro tiene como objetivo analizar y desentrañar los componentes sobre cómo podemos estudiar la profesionalización legislativa en nuestro país. Intentamos brindar un panorama completo sobre las discusiones teóricas de la profesionalización, así como construir índices que miden los niveles de profesionalización legislativa tanto de los congresos estatales como del congreso federal.

La obra la desarrollamos en cuatro capítulos.

En el primero, presentamos las discusiones sobre los problemas que conlleva el concepto de profesionalización en una actividad como la política. Asimismo, sistematizamos el desarrollo de los estudios sobre profesionalización legislativa, principalmente en Estados Unidos, destacando los argumentos y conceptos centrales

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Al respecto puede verse: Patrón (2014) y Reveles (2011).

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que posteriormente dan paso a la construcción de los diversos índices que se han utilizado para medir la profesionalización de las instituciones legislativas y de los legisladores. En esta inspección sobre la construcción de los índices de profesionalización destacamos, a su vez, una breve revisión de otros estudios que se han hecho en diferentes países, aparte de E.U.A., para poder observar puntos de concordancia en los modelos utilizados que servirán posteriormente para construir los índices para el caso mexicano.

Finalmente, en este capítulo presentamos una breve revisión de los pocos intentos que se han hecho para el caso mexicano de abordar el tema de la profesionalización y las perspectivas con las que se ha visto hasta el momento. Son escaso los estudios respectivos, y se han enfocado, en general, en la ausencia de reelección consecutiva en el legislativo para señalar la debilidad y la falta de continuidad de los legisladores que impide la construcción de carreras legislativas; pero la discusión sobre la profesionalización, ciertamente, es más amplia y conlleva aún más variables, como apuntaremos posteriormente.

En el segundo capítulo, abordamos la construcción de los índices y las técnicas estadísticas que utlizaremos posteriormente para medir la profesionalización en México. Creamos tres índices para el caso de los legisladores federales con base en el análisis factorial, variables categóricas y variables estandarizadas. Primeramente del congreso federal, esto es a nivel individual construimos variables que potencialmente indican niveles de profesionalización tanto de los diputados como de los senadores y discutimos las particularidades del caso mexicano. Integramos la información de las últimas dos legislaturas para el caso de los diputados federales y la mitad de la última legislatura para los senadores. En este respecto no fue posible construir la información completa para analizar con mayor detalle a los senadores, debido a que la legislatura actual todavía no concluye y la información para legislaturas anteriores no se encuentra disponible en su totalidad. De la misma manera, construimos el análisis de los 32 congresos estatales a partir de la generación de variables que miden la profesionalización de las instituciones legislativas y desarrollamos cinco índices que permitieran establecer las diferencias sustantivas entre los niveles de

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profesionalización de los congreso estatales. Esto es, consideramos variables que están relacionadas a la actividad individual de los legisladores pero en este nivel de gobierno nos centramos en las que explican las características institucionales de los congresos.

Tales como: el tamaño de los congresos, el número de comisiones legislativas que concentra cada congreso, el número de sesiones anuales para cada uno, el volumen de iniciativas generadas, y el sueldo de los diputados locales. Fue posible solamente incorporar un año en la investigación, ya que la información tampoco pudo completarse para años anteriores.

En el tercer capítulo desarrollamos los ejercicios estadísiticos y llevamos los análisis respectivos. Sobre los legisladores federales, primeramente llevamos a cabo el estudio de los diputados, y presentamos la información y resultados respectivos de los niveles de profesionalización entre los disitintos partidos políticos representados en la cámara de diputados durante las legislaturas LXI (2009-2012) y LXII (2012-2015). Para el caso de los senadores presentamos la información y resultados de la primera mitad de la legislatura actual LXII (2012-2015). Posteriormente, desarrollamos el análisis de los congresos estatales tomando como base el año 2016. De los hallazgos primarios de esta investigación podemos advertir que los legisladores federales, en su mayoría, se concentran en un rango medio de profesionalización legislativa; y que de los congresos estatales más profesionalizados encontramos al del Estado de México y el de la Cuidad de México. Sin embargo, la lección más importante de los resultados está relacionada con que los niveles de profesionalización se asocian de manera más estrecha con variables propias de las dinámica interna de las legislaturas, como el trabajo legislativo y la estructura interna, antes que con variables socioeconómicas de las entidades federativas.

Por último, en el capítulo cuatro, presentamos una reflexión final sobre lo que sabemos hasta el momento de las mediciones de la profesionalziación legislativa y lo que nos falta aún por saber.

Mencionamos las líneas de investigación que pueden surgir a partir de estos intentos de medición de la profesionalización legislativa en México.

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Finalmente, la intención principal de este libro es acercarnos a generar parámetros de medición que nos permitan relacionar y asociar las variables que explican de mejor manera la profesionalización legislativa en el caso mexicano; y establecer las condiciones que contribuyen en mayor o menor medida a la profesionalización de las élites parlamentarias en México. Intentamos dejar bases firmes de investigación que posteriormente puedan ser utilizadas para desarrollar análisis más robustos en la materia.

Capítulo I

Dimensiones de la Profesionalización Legislativa “Hay dos formas de hacer de la política una profesión. O se vive “para” la política o se vive “de” la política”.

Weber, Max, (2000: 95).

I.1 LOS ESTUDIOS SOBRE PROFESIONALIZACIÓN LEGISLATIVA A pesar de que la atención en el funcionamiento de las instituciones legislativas en México ha estado más asociada con el diseño y aplicación de las reglas como incentivos que regulan las distintas conductas de los actores políticos; el desempeño de los políticos está también asociado con otro de tipo de dinámicas, institucionales y no institucionales, que definen las carreras personales, las ambiciones políticas y los perfiles individuales.

En este sentido, Polsby (1968:145) encuentra que la institucionalización de una legislatura está caracterizada por el establecimiento de límites explícitos de actuación de las instituciones, el crecimiento de la complejidad interna en el trabajo de la organización legislativa, y la adopción de criterios y métodos universales en la metodología para la toma de decisiones interna. Lo anterior se asocia directamente con la conducta de los miembros de la organización legislativa y a su vez va surgiendo una dinámica más profesional a través de la rutinización de la operación de las reglas y la complejidad en el trabajo legislativo.

De la misma manera, gradualmente se va conformando una legislatura profesional cuando sus miembros consideran que sus carreras están atadas y se desarrollan en la institución legislativa.

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A fin de cuentas, es un trabajo de tiempo completo y el salario está relacionado con la importancia del cargo (Polsby 1975: 297).

Los estudios sobre la profesionalización legislativa se pueden abordar desde dos vertientes: los que se enfocan a medir la profesionalización del congreso, visto como institución para la creación de leyes y generador de información para la toma de decisiones de los creadores de políticas, y como órgano de contrapeso de las decisiones ejecutivas; y, los estudios que se dirigen a medir la profesionalización individual, es decir, que miden la preparación, experiencia, trayectoria, labores y desempeño de los diputados.

Los estudios sobre profesionalización legislativa iniciaron su desarrollo en la década de los setenta y, su eventual consolidación en la década de los ochenta, se apoyaron por las investigaciones enfocadas al caso de Estados Unidos, principalmente. Una de las aproximaciones más extendidas sobre el concepto de profesionalización legislativa proviene de Squire (2007) y Mooney (1994) donde se entiende como una mayor capacidad de los miembros, así como de la organización en su conjunto, para generar, transformar y presentar mejores resultados en el proceso de toma de decisiones y el diseño de políticas públicas.

Sin embargo, la profesionalización legislativa conlleva dificultades como concepto y por ende su medición. Ciertamente, cuando hablamos de una profesión nos referimos a una actividad con conocimientos especializados que se ejerce de tiempo completo, y suponen una remuneración por los servicios que se prestan a la sociedad en todos sus aspectos (Guillén, 1990). Parafraseando al mismo Guillén (1990: 37-38), “las dos características principales de las profesiones modernas son el monopolio sobre un corpus de conocimientos susceptible de ser aplicado en la práctica y monopolio sobre un mercado de servicios profesionales”.

Esto, a su vez, va generando un compromiso vocacional donde el profesional es la única persona legitimada para proveer ciertos servicios personales. En síntesis, una profesión también propone una serie de valores y metas comunes entre sus practicantes que van aceptándose y se van “profesionalizando” con el respeto y la legitimidad que otorgan los clientes.

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Como lo menciona Calvo (2014), la formación de una profesión es compleja debido a que es un proceso que tampoco posee requisitos previos definidos, ni una secuencialidad predeterminada.

“Las diferentes profesiones no se desarrollan a través de los mismos caminos, ni llegan a los mismos resultados” (7). Aun así existen parámetros generales que indican características constitutivas de las profesiones diferenciándolas de las ocupaciones o empleos.

En el ámbito de la política, como lo apunta Cabezas (2011: 228) “la profesionalización se refiere al proceso mediante el cual las personas dedicadas a la política convirtieron dicha actividad en una práctica habitual, en su fuente exclusiva (o al menos principal) de recursos y en su ámbito de especialización”.

Ciertamente, la actividad política como una vocación ya había sido analizada por Weber (2000: 82), y se entiende como “la dirección o la influencia sobre la trayectoria de una entidad política, aplicable en nuestro tiempo al Estado”. Con el nacimiento de las burocracias profesionales y la expansión de los conocimientos técnicos en las labores gubernamentales, así como en la toma de decisiones del desarrollo de las naciones, comenzó un proceso gradual de la política como profesión. El mismo Weber separa las nociones que tenemos sobre los políticos en el sentido del tiempo de ocupación y la dedicación a la actividad: […] “Se puede hacer “política” (es decir, tratar de influir sobre la distribución del poder entre las distintas configuraciones políticas y dentro de cada una de ellas) como político ocasional, como profesión secundaria o como profesión principal, exactamente lo mismo que sucede en la actividad económica. Políticos “ocasionales” lo somos todos nosotros cuando depositamos nuestro voto, aplaudimos o protestamos en una reunión “política”, hacemos un discurso “político” o realizamos cualquier otra manifestación de voluntad de género análogo, y para muchos hombres la relación con la política se reduce a esto. Políticos “profesionales” son hoy, por ejemplo, todos esos delegados y directivos de asociaciones políticas que, por lo general, sólo desempeñan estas actividades en caso de necesidad, sin vivir de ellas y para ellas, ni en lo material, ni en lo espiritual”.

(Weber, 2000: 93-94)

Entonces, la política como profesión sugiere, ciertamente, la dedicación de tiempo completo y la remuneración que se recibe por solamente dedicarse a esa actividad (Cabezas, 2011: 229). Co-

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mo cualquier otra profesión de tiempo completo, la política puede analizarse a través de sus prácticas, sus estándares y valores, y sus resultados. La práctica política va generando experiencia y conocimiento especializado sobre el funcionamiento de las instituciones, y la toma de decisiones. Asimismo, la experiencia va dotando a los políticos de mayor habilidad y exposición para el establecimiento de organizaciones para la promoción o la permanencia en los cargos.

La política al hacerse cada vez más con carácter de profesión, menos improvisada y ocasional, también supone la generación de conocimientos técnicos especializados sobre su función. De acuerdo a la institución en la cual se quiera permanecer o se ha especializado “el político” durante un tiempo, el proceso de toma decisiones y la gestión de redes para establecer consensos con otras fuerzas políticas, es de vital importancia y altamente valorado en la profesión de la política (Uriarte, 2000: 120).

En este sentido, la política como profesión también se diferencia de otras profesiones en varios aspectos. El acceso a los cargos políticos no está regido por el establecimiento de perfiles profesionales particulares. No necesariamente se tiene que estudiar alguna carrera relacionada con el análisis de la política, tales como: la ciencia política, sociología, filosofía, o el derecho, entre otras, para poder desarrollar con éxito las habilidades del político o desempañarse de manera óptima en la dinámica política (Uriarte, 2000: 120).

Asimismo, aún y cuando podemos diferenciar a los funcionarios gubernamentales y de otras instituciones políticas como “designados” por sus capacidades técnicas y conocimientos especializados en algún ámbito de la amplia gama de actividades gubernamentales, también dependen del apoyo de líderes partidistas y asociaciones políticas para ser elegidos en el cargo. (Cabezas, 2011).

Los puestos de elección popular en las democracias modernas no exigen entonces un perfil profesional y de habilidades previo, se regulan por la legislación correspondiente que establece simplemente requisitos legales para poder ser representante popular. Por ejemplo, en el caso de México, los requisitos para ser legislador federal o local están en función de la ciudadanía por nacimiento; de la residencia, en su caso, del lugar por el que se quiere ser re-