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RELACIONES ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA: Escenarios futuros en un mundo de cambios

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

RELACIONES ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA: Escenarios Futuros en un Mundo de Cambios

Compiladoras PAULINA ASTROZA SUÁREZ BEATRIZ LARRAIN MARTINEZ

tirant lo blanch Valencia, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

©

Paulina Astroza Suárez

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: editorial.tirant.com/cl ISBN: 978-84-1113-258-9 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo EUROPA, AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. UNA ASOCIACION VIGENTE EN ESCENARIOS DE COMPLEJIDAD............................................................................. 11 ADRIÁN BONILLA

INTRODUCCIÓN.......................................................................................................... 15 LEÓN DE LA TORRE

EL CONTEXTO SISTÉMICO DE LAS RELACIONES UNIÓN EUROPEA-AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CONVERTIR LOS DESAFÍOS EN OPORTUNIDADES GIAN LUCA GARDINI

1. Introducción........................................................................................................ 2. La crisis causada por la pandemia del COVID-19............................................... 3. La globalización en transición............................................................................. 4. ¿El declive del multilateralismo?.......................................................................... 5. El crecimiento de China y de otras potencias....................................................... 6. Conclusión.......................................................................................................... 7. Referencias..........................................................................................................

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LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA ANTE LA CRISIS GLOBAL: SINERGIAS Y CONTRADICCIONES BERNABÉ MALACALZA

1. Introducción........................................................................................................ 2. La brecha normativa: ¿desarrollo secuencial o idiosincrático?............................. 3. La brecha empírica: ¿cooperación reactiva o transformadora?............................ 4. ¿Un futuro común en la cooperación al desarrollo?............................................. 5. Referencias..........................................................................................................

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EL MODELO DE COHESIÓN SOCIAL DE LA UE: APRENDIZAJES LOGRADOS Y PENDIENTES EN CHILE BEATRIZ HERNÁNDEZ

1. El programa EUROsociAL y el aprendizaje de políticas europeas........................ 2. Apendiendo y replicando acciones de Cohesión Social en Chile........................... 3. Conclusiones....................................................................................................... 4. Referencias..........................................................................................................

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Índice

EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEO Y SU RELACIÓN CON EL REGIONALISMO SURAMERICANO: ESCENARIO ACTUAL Y PERSPECTIVA EN EL REGIONALISMO POS COVID MICHEL LEVI

1. El regionalismo suramericano y la influencia de la integración europea............... 2. El referente europeo en el regionalismo suramericano frente a las categorías regionalismo e integración regional................................................................... 3. La integración europea: modelo, poder normativo y mecanismo de difusión....... 4. La relación de las categorías integración europea, regionalismo suramericano en el regionalismo pos covid.................................................................................. 5. Conclusión.......................................................................................................... 6. Referencias..........................................................................................................

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TECHPLOMACY EL INTERREGIONALISMO DE LA UNIÓN EUROPEA-AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EN LA ERA DIGITAL: UN INTERREGIONALISMO 4.0 PARA UNA GOBERNANZA 4.0 MARIO TORRES JARRÍN

1. Introducción........................................................................................................ 2. El interregionalismo UE-LAC.............................................................................. 3. Techplomacy: La Diplomacia de la Era Digital.................................................... 4. UE-ALC y la Cuarta Revolución Industrial......................................................... 5. Conclusiones: Re-pensando el interregionalismo UE-LAC. Un interregionalismo 4.0 para una Gobernanza Globlal 4.0............................................................... 6. Referencias..........................................................................................................

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¿EL ENFRENTAMIENTO DE CHINA Y ESTADOS UNIDOS MOTIVARÁ MAYOR ACERCAMIENTO ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA? PAULINA ASTROZA SUÁREZ JAVIER SEPÚLVEDA ESTRADA

1. Mundo en cambio............................................................................................... 2. Dilema complicado a resolver............................................................................. 3. Autonomía Estratégica........................................................................................ 4. ¿Y qué rol juega América Latina en este contexto?.............................................. 5. Conclusiones....................................................................................................... 6. Referencias..........................................................................................................

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Índice

HACIA UNA ECONOMÍA CIRCULAR: ¿QUÉ PODEMOS APRENDER DE LA REGULACIÓN DEL USO DE PLÁSTICOS DE UN SOLO USO EN LA UNIÓN EUROPEA? MARCELA JAIME CÉSAR SALAZAR

1. Regulación del uso de plásticos de un solo uso: una mirada desde la economía ambiental.......................................................................................................... 2. Instrumentos económicos para la regulación del uso de plásticos de un solo uso. 3. Iniciativas voluntarias de algunos estados miembro previo a la creación de la directiva de los plásticos de un solo uso de la unión europea............................. 4. la directiva de los plásticos de un solo uso de la ue: principales lineamientos...... 5. Promoviendo la economía circular en américa latina: la prohibición del uso de bolsas plásticas de un solo uso en chile.............................................................. 6. Conclusiones....................................................................................................... 7. Agradecimientos.................................................................................................. 8. Referencias..........................................................................................................

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ESTRATEGIAS TERRITORIALES PARA LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN ZONAS COSTERAS: HELSINGBORG, SUECIA E IQUIQUE, CHILE JEANNE W. SIMON MAURICIO J. RONDANELLI-REYES

1. Introducción........................................................................................................ 2. Gestión Adaptativa y Servicios Ecosistémicos...................................................... 3. Enfoque de la Unión Europea para Adaptación al Cambio Climático................. 4. Enfoque Sueco para Adaptación al Cambio Climático........................................ 5. Gestión Municipal para la Adaptación al Cambio Climático en Helsingborg, Provincia de Escania, Suecia.............................................................................. 6. Gestión Municipal para la Adaptación al Cambio Climático en la ciudad de Iquique, Región de Tarapacá, Chile................................................................... 7. Desafíos ecológicos y de gobernanza................................................................... 8. Agradecimientos.................................................................................................. 9. Referencias..........................................................................................................

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EL DERECHO A LA EDUCACIÓN EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS Y DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHO HUMANOS: ESTÁNDARES Y ELEMENTOS CONCEPTUALES ALFONSO HENRÍQUEZ R.

1. El Derecho a la educación en el caso del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y en la Convención Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)....... 2. Estándares jurisprudenciales................................................................................ 2.1. Tribunal Europeo de Derechos Humanos.............................................. 2.2. Corte Interamericana de Derechos Humanos........................................ 3. Conclusiones....................................................................................................... 4. Referencias..........................................................................................................

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Índice

LA JUDICIALIZACIÓN Y LA PANDEMIA EN EUROPA Y LATINOAMERICA: EL RECURSO JUDICIAL COMO HERRAMIENTA DE OPOSICIÓN POLÍTICA EN CHILE Y ESPAÑA BEATRIZ LARRAIN MARTINEZ

1. Introducción........................................................................................................ 1. Primera Parte: Nociones básicas............................................................... 2. Segunda parte: El caso de Chile y España: judicialización de la pandemia como herramienta política de oposición...................................................................... 2.1. El caso de Chile..................................................................................... 2.2. El caso de España.................................................................................. 3. Discusión............................................................................................................ 4. Conclusiones....................................................................................................... 5. Referencias..........................................................................................................

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THE CONTRIBUTION OF THE EUROPEAN UNION AND LATIN AMERICA IN GLOBAL MIGRATION GOVERNANCE: THE IMPLEMENTATION OF THE GLOBAL COMPACT FOR SAFE, ORDERLY AND REGULAR MIGRATION MILLÁN REQUENA CASANOVA

1. Migrations in a globalized world: towards migratory governance....................... 1.1. Origin of the UN Global Compact on Migration: the New York Declaration for Refugees and Migrants........................................................ 1.2. The Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration............. 2. The EU’s contribution to the negotiation and implementation of the GCM......... 2.1. Member States positions during the negotiation process of the GCM: from Unity…to Fragmentation............................................................ 2.2. Convergence and divergence between the Global Compact for Migration and the New Pact on Migration and Asylum ............................... 3. Latin America and the Caribbean´s contribution on the implementation of the Global Compact................................................................................................ 3.1. LAC mechanisms on migration cooperation: regional consultation processes on migration.............................................................................. 3.2. Regional migration management in times of COVID-19: reaffirming the centrality of migrants´ rights in accordance with the Global Compact.... 3.3. Dialogue on migration as a central issue for EU/LAC bi-regional cooperation............................................................................................... 4 Conclusions.......................................................................................................... 5. Bibliography........................................................................................................

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Prólogo

EUROPA, AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. UNA ASOCIACION VIGENTE EN ESCENARIOS DE COMPLEJIDAD

ADRIÁN BONILLA

Director Ejecutivo de la Fundación Internacional EU-LAC Hamburgo, Alemania

Hay varias razones por las cuales el libro “Relaciones entre la Unión Europea y América Latina: Escenarios Futuros en un Mundo de Cambio” editado por Editorial Tirant lo Blanch, y que cuenta con el apoyo del Programa Erasmus+ de la Unión Europea, es una contribución importante a la comprensión del momento actual por el que atraviesan las relaciones entre Europa, América latina y el Caribe. En primer lugar, porque la literatura académica dedicada al análisis de política exterior sobre esa relación es más bien escasa, sobre todo si se la compara con la explosión de trabajos dedicados al tema de China y con la continuidad de la producción sobre las relaciones con los Estados Unidos; en segundo lugar porque el libro reúne un conjunto de ensayos que de hecho examinan los temas centrales de la agenda interregional y, finalmente debido a que la compilación logra integrar en forma armónica el análisis de casos específicos en el plano conceptual y empírico, con textos de alcance teórico y conceptual. En este sentido, hay que tener en cuenta que la relación entre las dos regiones ha tenido varios momentos y antecedentes importantes en los años previos al momento actual. La Unión Europea y su política fue central, a finales de la Guerra Fría, para promover y acompañar los procesos de democratización en varios países de Sudamérica y la pacificación de los escenarios de Guerra Civil en Centro América. En la primera década de este siglo, las regiones se encontraron en la dimensión política alrededor de Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno y de altas autoridades. Se trabajaron, además, planes de acción y se levantaron políticas conjuntas, pero tal vez el hecho más trascendente fue la formulación de la idea de la existencia de una asociación estratégica que se basaba en formas comunes de comprender el escenario internacional y los valores políticos compartidos. De este modo, la asociación estratégica enuncia la imagen de políticas exteriores con finalidades similares, articuladas en el plano propositivo alrededor de la democracia, el compromiso por la defensa internacional de los derechos humanos, las preocupaciones sobre el medio ambiente y la

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Adrián Bonilla

vigencia del derecho como instrumento de solución de diferencias. En el plano instrumental, por su parte, se articulan en el compromiso con el multilateralismo y las instituciones que de él dependen, como herramientas de coordinación y escenarios de toma de decisión. En la actualidad, el entorno internacional, sin embargo, es extremadamente dinámico, y ha sido especialmente cambiante en los últimos diez años. La crisis financiera que comienza en el año 2008, y que genera la contracción del crecimiento de las economías centrales, tales como la de los países europeos, Estados Unidos, y el Asia del pacífico, afectó especialmente en la década siguiente a los países de América latina y el Caribe, golpeando a las exportaciones latinoamericanas y caribeñas, que se habían insertado en lo que llamamos globalización a través de la promoción de bienes primarios, energéticos, minerales y servicios como el turismo. Ese fenómeno es muy importante para explicar las transformaciones de los ciclos gubernamentales domésticos en la región y su impacto en varios de los procesos políticos de regionalización. En Europa, por otra parte, las prioridades de la agenda regional se expresaron en las preocupaciones generadas por el entorno inmediato como por ejemplo las crisis del Medio Oriente, el conflicto en Siria o en Palestina, la complicadas relaciones con Turquía, la centralidad de las tensiones en Ucrania, la creciente migración desde el África subsahariana, a lo que debe añadirse la emergencia de movimientos ultranacionalistas entre varios de sus miembros, así como la deserción del Reino Unido de la Unión Europea y los cuatro años de un gobierno estadounidense que cuestionó los fundamentos mismos de la alianza post Segunda Guerra Mundial. En este nuevo y complejo contexto que supone nuevas condiciones económicas y políticas para todos los estados miembros de la asociación estratégica birregional, es desde donde deben entenderse las relaciones contemporáneas entre Europa, América Latina y el Caribe. Este escenario supone probablemente una prioridad central para ambas partes y sus sociedades, que es mantener la vigencia del concepto de asociación estratégica, y para ello, tal vez la forma de caracterizar el momento que este libro describe, sea como uno que se identifica por una aproximación hacia temas comunes y pragmáticos que convocan políticas públicas comunes y una visión societal ¿comunitaria? de desarrollo motivada por necesidades de las personas y de sus economías. Este nuevo momento de la relación, está cruzado, además por uno de los eventos más significativos de la globalización que es la pandemia del COVID-19, pues no hay nación en el mundo, que no se haya visto afectada por un hecho que se reproduce globalmente y que evidencia, al mismo tiempo las asimetrías, los niveles de interacción y de interconexión entre todas las sociedades y todas las personas. ¿Qué temas vinculan a las agendas birregionales? Pues aquellos que el libro revisa alrededor de varios capítulos. En reiteradas ocasiones los representantes de ambas regiones han coincidido en la necesidad de producir políticas públicas que avancen hacia escenarios de sostenibilidad. Uno de ellos es el de

Europa, América Latina y el Caribe. Una asociación vigente en escenarios de complejidad.

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la economía circular, el libro en concreto habla del tratamiento de los plásticos y de las iniciativas estudiadas en varios casos nacionales. Otro tópico es el del desarrollo. El artículo publicado en el libro tiene una aproximación crítica a una agenda que en varios países sigue anclada en métricas y conceptos convencionales de desarrollo que requiere actualizarse hacia lógicas de sostenibilidad. Otro tema central, es el de la cohesión social, sobre todo por los efectos que sobre los indicadores sociales de pobreza, equidad e igualdad deja la crisis económica y la pandemia. Este tema, también fundamental en la relación entre las dos regiones en el siglo pasado, más concretamente los años 90, en la actualidad vuelve a aparecer en la agenda mutua. Un tema relativamente nuevo, pero que es de consenso entre ambas regiones es el avance en dinámicas de digitalización. El texto en el libro se refiere en concreto al caso de la diplomacia digital, pero las agendas en ese tema requieren abordar también las brechas, la educación y el acceso. Pues la digitalización, desde un punto de vista de sociología de las relaciones internacionales, da cuenta de los procesos de desigualdad doméstica e internacional y se conecta con el escenario de la cohesión social. Otra visión crítica de los procesos Latinoamericanos y del Caribe de integración se evidencia al analizar el desarrollo de estos últimos a propósito de usar el modelo europeo como paradigma. Si bien la integración temprana latinoamericana en casos como los de la Comunidad Andina, por ejemplo, se levantó a imagen y semejanza de aquellos que se producían en Europa, la realidad de economías con formas diferentes de articulación al mercado global y con necesidad sociales muy diferentes, en entornos políticos, muy distintos también, han puesto históricamente en evidencia que el modelo europeo no puede trasladarse automáticamente a esas realidades. Por otro lado, los temas estratégicos inevitablemente tratan la rivalidad sinoestadounidense y sus relaciones con América Latina y el Caribe para intentar identificar el rol de Europa, así como los límites estructurales a la agencia del regionalismo en América Latina y a la voluntad política de los decisores. Es por ello que el abordaje e influencia del calentamiento global, de los fenómenos migratorios, son otros tantos elementos que describen una relación intensa pero compleja. Finalmente, quiero cerrar diciendo que el libro titulado “Relaciones entre la Unión Europea y América Latina: Escenarios Futuros en un Mundo de Cambio” editado por la Editorial Tirant lo Blanch, y que cuenta con el apoyo del Programa Erasmus+ de la Unión Europea, de este modo, expresa con claridad el momento de la relación en la tercera década del siglo XXI. Tras quince años de formulación de la idea de asociación estratégica, esta contribución da cuenta de la transformación de la relación birregional en agendas pragmáticas, levantadas sobre intereses concretos comunes que permiten sostener esa asociación en un contexto signado por la complejidad y la diversidad en ambos lados del Océano Atlántico.

INTRODUCCIÓN LEÓN DE LA TORRE

Embajador de la Unión Europea en Chile

Los ensayos compilados en este libro, con esfuerzos de expertos de distintas disciplinas del sector académico, nos ofrecen la oportunidad de reflexionar sobre los desafíos a los que nos enfrentamos actualmente como comunidad internacional. La recuperación de la pandemia del COVID-19, las crisis migratorias, el multilateralismo, los procesos de integración regional e inter-regional o el cambio climático, entre otros retos, han dejado en evidencia la necesidad de fortalecer la gobernanza global, así como de diseñar nuevos mecanismos de cooperación que nos permitan alcanzar las metas sociales y ambientales que nos hemos propuesto. En los últimos años, el multilateralismo ha sido cuestionado o interpretado de forma utilitarista por algunos de sus grandes actores, lo que ha debilitado incluso la cooperación frente a retos globales. Sin embargo, la Unión Europea y la región de Latino América y el Caribe han sabido reafirmar sus fuertes lazos de valores e intereses compartidos para buscar respuestas comunes a estos retos y también para fortalecer nuestras democracias y promover políticas públicas eficaces para la disminución de la pobreza y de las desigualdades. Los estudios reunidos en este volumen —publicado en el marco del programa de Estudios Europeos de la Universidad de Concepción— aportan ideas para el debate sobre los sistemas de cooperación internacional y para una nueva agenda de desarrollo adaptada a la realidad del siglo XXI. Corresponde agradecer al Programa de Estudios Europeos por su valioso trabajo y por sus casi veinte años contribuyendo al fortalecimiento de las relaciones entre Chile y la Unión Europea, convirtiéndose en un ejemplo de iniciativa y compromiso con los lazos políticos, económicos y de cooperación que ambos hemos compartido por más de 50 años, basados en los valores fundamentales de libertad, democracia y derechos humanos. Esta obra se publica, además, cuando Chile y la Unión Europea negocian la ambiciosa modernización de su Acuerdo de Asociación, el marco amplio, exigente y plenamente compartido en el que desde 2002 se insertan nuestras estrechas relaciones políticas, de cooperación en todos los ámbitos y de comercio en beneficio de todos. En este espíritu, la Unión Europea observa con sumo interés el proceso constituyente y el debate público sobre la profundización de la democracia que está teniendo lugar actualmente en Chile, con planteamientos que ciertamente compartimos. ¿Cómo aseguramos que nuestras democracias respondan a las

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León De La Torre

nuevas necesidades y expectativas de nuestras ciudadanías? ¿Cómo generamos procesos participativos que acerquen la ciudadanía a los tomadores de decisiones? ¿Cómo logramos construir una prosperidad colectiva, inclusiva y sostenible en el tiempo? Por este motivo, la Unión Europea ofrece al proceso constituyente chileno sus experiencias —y las de sus Estados Miembros— con respecto a los temas prioritarios para la construcción de sociedades contemporáneas y exigentes. En conjunto con el programa EUROsociAL+, hemos propiciado intercambios con distintos actores académicos, políticos y sociales, en materias como: mecanismos de participación ciudadana; modelos de bienestar social; formas de Estado y de gobierno; organización territorial del Estado; desarrollo y sustentabilidad económica, ambiental y tecnológica; derechos y libertades fundamentales e incorporación del enfoque de género. La Academia es fundamental para enriquecer el debate informado e interdisciplinar, y fortalecer los lazos intelectuales y afectivos que nos unen. Espacios como el programa de Estudios Europeos de la Universidad de Concepción o el programa Erasmus+ de la Unión Europea y sus acciones Jean Monnet, acercan aún más las realidades y las inquietudes compartidas entre Chile y la Unión Europea y abren nuevos horizontes de cooperación. El lector de ambas realidades geográficas, europea y latinoamericana, encontrará lectura estimulante en estas páginas, en las que se abordan temáticas y preocupaciones que describen los desafíos que debemos intentar resolver juntos.

EL CONTEXTO SISTÉMICO DE LAS RELACIONES UNIÓN EUROPEA-AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CONVERTIR LOS DESAFÍOS EN OPORTUNIDADES GIAN LUCA GARDINI

1. INTRODUCCIÓN El debate entre agencia y estructura tiene una larga tradición. Por lo menos durante los últimos cincuenta años ha estado presente en la discusión teórica y metodológica de varias disciplinas en las ciencias humanas y sociales, como la sociología, la geografía y la filosofía1. La ciencia política y especialmente las Relaciones Internacionales han seguido también este patrón2. Si el debate se remonta a los años 60 y al problema del nivel de análisis3, en los años setenta y ochenta, el neorrealismo prevaleció en la diatriba dentro de las Relaciones Internacionales, priorizando los factores sistémicos y argumentando que es esencialmente el contexto lo que define las modalidades y contenidos de las interacciones a nivel internacional4. A mediados de los ochenta, la discusión se ha balanceado y a partir de los noventa, con la ola constructivista en las Relaciones Internacionales5, el rol de la agencia ha sido bastante prominente. Más recientemente, el énfasis en la agencia ha florecido llegando a incluir distintos enfoques teóricos como el pos-estructuralismo, las teorías reflexivistas o las teorías actor-redes, y se han desarrollado nuevos conceptos y nuevas áreas de investigación6. Este capítulo se plantea ir más allá del debate sobre si los agentes dan forma a las estructuras sociales o viceversa7, y trata de escapar a la lógica que analiza a la Unión Europea y sus miembros por un lado, y a América Latina, sus organizaciones regionales y estados por el otro, como agentes desvinculados del contexto internacional en el que operan. Es como si los valores – y talvez los intereses – que supuestamente los unen no tuviesen que tener en cuenta las limitantes estructurales y sistémicas que existen y que condicionan los

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Lukes, 1968; O‘Neill, 1973; Gregory, 1981; Wallerstein, 1974. Rosenau, 1986; Waltz, 1979; Wendt, 1987. Singer, 1961. Waltz, 1979; Gilpin, 1981. Wendt, 1987; Wendt, 1992; Checkel, 2003; Finnemore & Sikkink, 1998. Braun, Schindler & Wille, 2019; Schindler, 2014. Bourdieu 1977; Giddens 1984.

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Gian Luca Gardini

intereses nacionales, las políticas exteriores y los patrones de comercio. La relación Unión Europea-América Latina y el Caribe (UE-ALC) no se da en un vacío y no se puede entender solo en función birregional. Esta tiene lugar en un contexto histórico, político y social donde otros actores y circunstancias también juegan un papel protagónico. La relación birregional ha sido analizada desde varias perspectivas a lo largo de los últimos treinta años y es notoria la tendencia a enfocarse en la agencia, sus preferencias y sus oportunidades8. Esta aproximación tiende a soslayar el análisis de los factores estructurales y sistémicos, que quedan casi como un aspecto de contexto con incidencia limitada en la relación birregional. Este capítulo reconoce plenamente el valor de la agencia, pero a la vez, busca concentrarse en el marco sistémico de la relación UE-ALC para entender su estado actual y explicar sus límites y posibilidades. A pesar del contexto internacional desfavorable, y justamente teniendo esto en cuenta, la relación UE-ALC es sólida, y el propio contexto aparentemente poco propicio, otorga también oportunidades para profundizar la relación. En las siguientes secciones, se analizan cuatro factores sistémicos que permean las relaciones UE-ALC: La crisis causada por la pandemia, la globalización en transición, el supuesto declive del multilateralismo, y el crecimiento de China y otras potencias emergentes. Para cada uno de estos retos se indican dos soluciones funcionales que se pueden convertir en oportunidades. La conclusión cierra el círculo retomando el rol de la agencia en la relación UE-ALC dentro de los limitantes sistémicos.

2. LA CRISIS CAUSADA POR LA PANDEMIA DEL COVID-19 La tercera década del siglo XXI está y estará marcada por la pandemia causada por el COVID-19. No se trata solo de una crisis sanitaria sino más bien de una crisis económica y social que podría traer cambios importantes en el sistema internacional. En el pasado, las grandes pandemias han afectado de forma significativa la dirección y el desarrollo de la civilización humana9. Esto incluye también el rumbo de las relaciones internacionales. Basta pensar en los efectos de la peste negra en la edad media y la depresión que generó en el siglo XIV10, o en las secuelas de la llamada fiebre española durante la primera guerra mundial. Si bien hay dudas sobre el efecto directo de la fiebre española en el resultado final del conflicto, de lo que hay más certidumbre es lo que pasó

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Borrell, 2020; Haider & Clemente Batalla, 2020; Gardini & Ayuso, 2015; Krakowski, 2008. Snowden, 2019. Rapoport, 2020.

El contexto sistémico de las relaciones Unión Europea-América Latina y el Caribe: convertir los...

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durante las negociaciones del tratado de Versalles11. El Presidente Wilson, promotor de una paz más consensuada, se enfermó de forma grave dejando más espacio para las posiciones radicales francesas en el tema de las reparaciones alemanas, la responsabilidad alemana por la guerra y otras condiciones que la historiografía amplia, aunque no unánimemente12, reconoce como las raíces del surgimiento del nazismo y el estallido de la segunda guerra mundial13. Eso demuestra como las pandemias afectan tanto a la estructura como potencialmente a la agencia. Hoy ya se empiezan a ver algunos efectos de la pandemia a nivel sistémico. Las dinámicas de política internacional se encuentran subordinadas a las exigencias de la lucha para contener la expansión y la mortalidad del virus, la competencia por las vacunas, las estrategias de resiliencia y posteriormente la recuperación económica. Esto no depende de actores particulares sino del contexto en el cuál todos operamos -incluso los actores internacionales. Esto se traduce tanto en maniobras estratégicas e ideológicas el entorno internacional, como en cambios de alianzas y transformaciones en el poder político y económico. Dentro de este marco se destacan dos fenómenos. El primero, a nivel ideológico y estratégico, es la búsqueda de más autonomía a nivel internacional, talvez acompañada por la paralela tendencia al proteccionismo tanto sanitario como económico. Aunque los dos componentes, autonomía y proteccionismo, no vayan necesariamente juntos (y tampoco en detrimento de la cooperación), queda claro que el entusiasmo por la apertura internacional y la actual interdependencia global se están desvaneciendo. En su lugar, están surgiendo formas de cooperación más selectivas y funcionales que buscan disminuir la dependencia de otros actores para los abastecimientos vitales y estratégicos. Esto se evidencia por ejemplo en el debate europeo sobre una autonomía estratégica14 o en la propuesta latinoamericana para un no-alineamiento activo15. A pesar de no parecer el marco propicio para establecer nuevos espacios de comunicación e interacción entre actores, la pandemia podría paradójicamente abrir nuevos espacios para repensar el lugar en el mundo tanto de la UE como de América Latina, por ejemplo en su estrategia de relacionamiento ante la expansión china. El segundo aspecto, relativo a transiciones de poder, se refiere al traslado de poder del eje Atlántico al Indo-Pacifico16, acompañado de una fuerte presencia china en América Latina. China se ha recuperado de forma rápida de

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Molgaard, 2019. Marks, 2013. Woodbridge, 2018; Keylor, 1998; Andleman, 2008. Lippert, von Ondarza & Perthes (2019), Tocci (2021). Fortín, Heine & Ominami (2020). Heine, 2020a.

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Gian Luca Gardini

la crisis sanitaria y económica, al igual que lo han hecho otros países de Asia, como Singapur y Corea del Sur, por ejemplo. La diplomacia de mascarillas de Pequín ha tenido cierto éxito en América Latina y no solo17. El suministro de las vacunas chinas Sinovac, Sinopharm y CanSino a la región latinoamericana ha sido masivo, aunque ninguna de ellas hubiese obtenido la aprobación de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y su eficacia esté muy por debajo de las vacunas “occidentales” de Pfizer y Moderna18. La cuestión es que, frente al desastre sanitario y económico latinoamericano, “vacunarse hoy con la vacuna que esté disponible es lo mejor que se puede hacer”19. China ha hecho disponibles sus vacunas para América Latina, Rusia también. Estados Unidos y Europa no, lo que trae una consecuente pérdida de poder blando y credibilidad en el continente. También el aspecto económico es sobresaliente. En julio de 2020, en medio de la pandemia y de una fuerte caída del comercio internacional, las exportaciones de Argentina, Brasil y Chile hacia China experimentaron un alza muy significativa comparada con el año anterior20. El resultado es un claro acercamiento tanto económico como diplomático del continente latinoamericano a Asia. No sorprende entonces que el espacio para el fortalecimiento de la relación UE-ALC se encuentre al momento limitado. Pero la pandemia solo aceleró procesos que ya estaban en marcha. La Unión Europea sigue perdiendo prestigio y capacidad de atracción en la región. En 2018, una encuesta de Latinobarometro mostró que solo el 48,3% de los latinoamericanos tenían una opinión positiva sobre las relaciones entre su país y la Unión Europea21. A la vez, la ciudadanía latinoamericana expresaba una valoración positiva de la relación con Estados Unidos en el 59,3% de los casos y con China en el 58,8%. El poder blando de Europa, supuestamente su mejor herramienta de alcance internacional, se está debilitando. Las condiciones sistémicas producidas por la pandemia, así como la gestión de la misma en Europa y América Latina, no parecen favorecer un acercamiento birregional. ¿Qué se puede hacer? A continuación, se plantean dos modestas propuestas que no implican planes grandiosos o gastos insostenibles al momento. Primero resulta necesaria e impostergable una campaña de re-branding y marketing por parte de Bruselas: la “marca Europa” necesita un nuevo impulso. Se tiene que repensar la estrategia de comunicación de la UE de manera profunda. La Unión hace muchas cosas buenas en el mundo, pero el mensaje simplemente no llega. Por ejemplo, en los primeros tres meses de la pandemia, cuando Europa

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Costa, 2020. Deutsche Welle, 2021. Deutsche Welle, 2021. Heine, 2020b. Latinobarometro, 2018.