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EL VETO PRESIDENCIAL HISTORIA, REGULACIÓN Y PRÁCTICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL VETO PRESIDENCIAL HISTORIA, REGULACIÓN Y PRÁCTICA

Carlos Clemente Vargas

tirant lo blanch Valencia, 2021

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Índice PRESENTACIÓN DE LA OBRA.............................................................. 15 INTRODUCCIÓN.................................................................................... 19

PARTE 1

HISTORIA

CAPÍTULO 1 LOS ORÍGENES DEL VETO PRESIDENCIAL........................................ 25 a.

El veto romano, la intercessio................................................. 25

El derecho real de veto en Inglaterra...................................... 26

El desarrollo del veto en Estados Unidos................................ 29 i. Previo a la Independencia................................................ 29 ii. En los Artículos de la Confederación............................... 31 iii. En la Constitución Federal.............................................. 32 iv. Críticas a la evolución del veto en Estados Unidos.......... 38

Índice

CAPÍTULO 2 HISTORIA DEL VETO PRESIDENCIAL EN CHILE............................... 41 a. Introducción al estudio del veto en Chile.................................... 41 b. El veto previo a ser una facultad presidencial............................. 42 i. En el proyecto de Constitución de 1818............................. 42 ii. Constitución de 1822........................................................ 43 iii. Constitución de 1823....................................................... 45 iv. Constitución de 1828....................................................... 48 c. El veto como facultad presidencial............................................. 50 i. La Constitución de 1833, la coexistencia del veto absoluto y suspensivo.................................................................... 50 ii. Opiniones doctrinales de la época en relación al veto........ 54 iii. La reforma constitucional de 1893, el veto suspensivo..... 58 iv. Constitución de 1925....................................................... 60 v. Las interrogantes prácticas del veto en la Constitución de 1925 y sus respuestas en torno en la práctica legislativa.. 63 vi. Reforma constitucional de 1970...................................... 69 vii. Constitución de 1980...................................................... 73

Índice

PARTE 2

REGULACIÓN

CAPÍTULO 3 REGULACIÓN POSITIVA DEL VETO.................................................... 79 a. Constitución Política de la República......................................... 79 b. Ley Orgánica Constitucional del Congreso................................ 80 c. Reglamento del Senado.............................................................. 82 d. Reglamento de la Cámara de Diputados.................................... 84

CAPÍTULO 4 TRAMITACIÓN DEL VETO PRESIDENCIAL........................................ 89 a. Sanción o veto por parte del Presidente...................................... 89 b. La elaboración del veto.............................................................. 90 c. Tramitación inicial en el Congreso y examen de admisibilidad... 90 d. Votaciones en la Cámara de Origen y la Cámara Revisora......... 92 i. Discusión sobre el quorum de aprobación o rechazo del veto................................................................................. 92 ii. Tramitación según el tipo de veto...................................... 93 1. Vetos totales................................................................ 93 2. Vetos parciales aditivos............................................... 95

Índice

3. Vetos Parciales supresivos............................................ 95 4. Vetos parciales sustitutivos.......................................... 97 e. Remisión de oficios de aprobación o rechazo de las observaciones......................................................................................... 98

CAPÍTULO 5 CARACTERÍSTICAS DEL VETO PRESIDENCIAL EN CHILE............... 99 a. Sobre el contenido del veto......................................................... 99 i. No tiene un contenido determinado................................... 99 ii. La observación debe ser fundamentada y consignar el texto que observa el ejecutivo.............................................. 99 iii. La observación debe tener relación directa con las ideas matrices del proyecto original......................................... 100 iv. Los artículos observados por el Presidente deben ir redactados en la forma que el Presidente sugiere adherir, sustituir o suprimir parte de su texto............................... 100 v. El veto cuenta solo con su texto original el cual no se puede enmendar ni retirar si ya ha sido conocido por la Cámara de Origen............................................................... 101 vi. Un veto puede contener varias observaciones, pero una observación no puede dividirse o aprobarse parcialmente..................................................................................... 101 b. Es una facultad ligada a los regímenes presidencialistas............. 102 c. El veto ha sufrido leves cambios dentro de su consagración en el texto constitucional................................................................ 103 d. Clasificación de los vetos............................................................ 104

Índice

i. Según los efectos del veto................................................... 104 1. Veto absoluto.............................................................. 104 2. Veto suspensivo........................................................... 105 3. Veto de bolsillo............................................................ 105 ii. Si el proyecto es vetado en su totalidad o por partes......... 105 1. Veto total.................................................................... 105 2. Veto parcial................................................................. 106

PARTE III

PRÁCTICA

CAPÍTULO 6 EL VETO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL CHILENA.. 111 a. Causas sobre el quorum de aprobación y rechazo del veto......... 111 i. Rol 208.............................................................................. 111 ii. Rol 265............................................................................. 114 b. Sobre si puede haber o no conflicto de constitucionalidad en el control realizado por el Presidente de la Cámara de Origen al hacer el control de admisibilidad de un veto.......................... 115 i. Rol 2646............................................................................ 115

Índice

c. Sobre la noción “despacho” en el plazo para presentar cuestiones de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en torno al veto.......................................................................... 124 i. Roles 1655, 3117 y 3118................................................... 124

CAPÍTULO 7 LA PRÁCTICA DEL VETO PRESIDENCIAL EN LOS ÚLTIMOS 30 AÑOS.................................................................................................... 129 a. Introducción............................................................................... 129 i. Complejidades a la hora de investigar y método utilizado.. 129 ii. Aclaraciones previas.......................................................... 131 b. El veto presidencial en la práctica contemporánea..................... 131 i. ¿Qué proyectos de ley han sido vetados?........................... 131 ii. Cuantos vetos han sido realizados por año....................... 136 iii. Los vetos según sus resultados......................................... 138 iv. Sobre los tipos de vetos realizados.................................... 140 v. Sobre la cantidad de observaciones realizadas en el veto.... 140

Índice

CAPÍTULO 8 Aspectos críticos del veto presidencial....................................................... 141 a. Sobre la necesidad de esta facultad............................................. 141 i. Aspectos positivos.............................................................. 141 ii. Aspectos negativos............................................................ 143 b. Apreciación y críticas de carácter personal................................. 145 i. Sobre los quórums de votación.......................................... 145 1. Una propuesta de solución.......................................... 148 ii. Sobre el sistema de inadmisibilidades................................ 148 iii. Sobre la influencia del Presidente en la práctica legislativa contemporánea del veto.................................................. 150 iv. Una reflexión en torno a la investigación: El veto es un arma de doble filo........................................................... 150 EPILOGO................................................................................................. 155 El Veto presidencial en 2020.......................................................... 155 BIBLIOGRAFÍA........................................................................................ 159

PRESENTACIÓN DE LA OBRA La investigación realizada por Carlos Clemente es un análisis sobre el veto presidencial que acude a múltiples fuentes, es original y de excelente calidad. La investigación se divide en múltiples capítulos, incluye un análisis histórico sobre sus orígenes y la historia del veto presidencial en Chile, comprende la regulación positiva que se le da al veto en la Constitución, leyes y los reglamentos, las características que presenta esta facultad en nuestro país y se completa con un análisis del veto en la práctica, tanto de lo que ha sostenido el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia sobre el veto, como las cifras de cuantos vetos se han realizado en los últimos 30 años. Cada uno de sus capítulos está ordenado con subsecciones enteramente relevantes y finaliza con una sección de conclusiones críticas. Existen distintas acepciones del veto como facultad en las diferentes legislaciones del mundo, por lo cual la obra caracteriza su objeto de estudio circunscribiendo al veto como una facultad que ejerce el poder ejecutivo, devolviendo un proyecto de ley aprobado previamente por el poder legislativo, en una instancia donde su aprobación es necesaria para que la ley pase a formar parte del ordenamiento jurídico, devuelto al legislativo con las justificaciones de dichas observaciones. En Chile esta facultad recae en el Presidente de la República, y se incluye en las primeras constituciones que tiene nuestro país hasta nuestro ordenamiento constitucional actual. Junto con abordar los orígenes más remotos de las instituciones que se pueden asimilar con el veto en Roma e Inglaterra, el trabajo explica el veto moderno en el contexto de la Constitución Federal de EE. UU. en 1787. Se abordan las ideas de Hamilton, Madison, Gerry y otros fundadores de la República norteamericana y se expone la idea que el veto en Estados Unidos es de rechazo total del proyecto, explicando el enorme poder que otorga al Presidente. El autor pone especial atención al tratamiento al veto presidencial en Chile y explica las diferencias del veto en nuestro país con el diseño original de esta idea en la formulación norteamericana. Si bien la facultad de realizar observaciones del jefe del ejecutivo siempre ha estado presente en el país, no tuvo las mismas características que el veto norteamericano hasta 1893, ya que anteriormente convivían los vetos de carácter absoluto y de carácter suspensivo.

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Más adelante, la investigación propone que el uso de la atribución presidencial del veto en el contexto de la Constitución chilena de 1925 se acentúo y se transformó en una herramienta objetable, porque se vinculó a malas prácticas tales como la formulación de leyes misceláneas, a través de las cuales el Presidente era capaz de legislar incluyendo mediante vetos materias que no tenían relación directa con las temáticas de los proyectos que estaban siendo observados. Los Congresistas de la época quedaban atados de manos ante dos posibilidades: aprobar un proyecto de ley al que se habían sumado materias por parte del Presidente que no tenían relación alguna con lo legislado o cargar con la responsabilidad que no hubiera ley en los puntos observados. Este tipo de prácticas motivarían la reforma constitucional del veto en 1970. En el transcurso de la obra, el autor recurre al derecho comparado y la historia, pero también da cuenta de las fuentes del derecho positivo chileno con gran prestancia, abordando su regulación en la Constitución, la Ley Orgánica Constitucional del Congreso y los Reglamentos del Senado y la Cámara de Diputados, respectivamente. Así, se proponen una serie de características que son propias del veto presidencial en Chile, entre las cuales se destacan la idea que el veto no tiene un contenido determinado; que la observación que lo acompaña debe ser siempre fundamentada y consignar el texto observado por el ejecutivo; que debe tener relación directa con las ideas matrices del proyecto original; que si se redactan nuevos artículos, dichas disposiciones deben ir consignadas textualmente por el Presidente; y que no puede enmendarse o retirarse una observación que ya ha sido conocida por la Cámara de origen. También se clasifica el veto según sus efectos y se señala las diferencias entre los vetos totales y parciales respecto del proyecto de ley. Pero la investigación en su consistencia también aborda en una subsección el veto en la jurisprudencia constitucional chilena y en esta sección se aprecia como el Tribunal Constitucional ha realizado un trabajo de modulación normativa de esta institución fundamental del derecho público chileno. Posteriormente se analizan los vetos practicados en los últimos 40 años en nuestro país y el autor define su metodología de investigación en la cual recurre a la búsqueda a través del portal de historias de la ley de la Biblioteca del Congreso Nacional, señalando los distintos problemas que presenta el acceso a esta información y tabulando los

EL VETO PRESIDENCIAL HISTORIA, REGULACIÓN Y PRÁCTICA.

datos que considera más relevantes en su exposición, presentando el número de vetos realizados por cada Presidente, los números y tipos de vetos realizados y como el complejo sistema de votación de los vetos permite que aun rechazado el veto, cumpla con su finalidad en la práctica de los vetos sustractivos. El trabajo concluye con un balance de los aspectos positivos y negativos del veto presidencial que está muy bien fundado y que da cuerpo a las conclusiones de la investigación entre las cuales destacan: (1) El hecho que en la tramitación de los vetos aditivos prime la voluntad del Congreso pero que en el caso de los vetos los supresivos prime la del Presidente, siendo muy limitadas las posibilidades de supervivencia del proyecto primitivo en este tipo de vetos, teniendo que rechazarlo ambas Cámaras e insistir por la mayoría de dos tercios para que entre al ordenamiento jurídico. (2) Lo ligado que está la facultad de veto a los regímenes de tipo presidencialistas, siendo una facultad potente que se presenta como uno de los últimos filtros previos a la promulgación y publicación de la ley, quedando claro dentro de las actas de los redactores de la Carta Fundamental que se deseaba otorgar fuertes atribuciones legislativas al Presidente de la República. (3) Lo complicado que es hacer investigaciones cuantitativas en torno a los vetos presidenciales, al no presentarse herramientas de búsqueda pulcras para realizar este tipo de investigaciones, pero explicando como aun con lo que hay disponible se pudo realizar esta investigación. (4) Lo excepcional que ha sido la práctica del veto (en Chile desde 1990 a la fecha) y como su práctica ha sido resultado de los múltiples acuerdos y consensos entre el gobierno y la oposición, no presentando grandes problemáticas en su práctica, pero también, como casi en la totalidad de las veces que se ha practicado se ha realizado un cambio en el proyecto primitivo observado aun rechazándose las observaciones. Así, puede apreciarse que esta investigación es sustancial y constituye un aporte a la literatura jurídica chilena. En cuanto a las cuestiones de forma, el trabajo que se presenta tiene muchas referencias extranjeras, en ella además se han incluido una serie de tablas, particularmente la tabla N°5 y los gráficos que siguen, muestran la práctica del veto en los últimos treinta años en Chile, para graficar el uso de este recurso constitucional y las diversas posiciones que existen en torno al mismo. Lo cual se hace en un lenguaje claro y preciso que facilita su lectura.

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Hoy en día se hace fundamental tener materiales para el análisis del presidencialismo chileno, en especial de las facultades fuertes del poder ejecutivo, las cuales pueden tener un gran impacto en la democracia, como el veto presidencial. Vivimos en una contingencia en que se está poniendo en duda el presidencialismo que en épocas pasadas fue incuestionable en las repúblicas americanas, incluso en Estados Unidos, de donde nace el modelo establecido en Chile. Grandes constitucionalistas como Bruce Ackerman presentan sus críticas hacia la práctica que se le ha dado en Norteamérica al veto, convirtiendo al Presidente, en la práctica, en una tercera Cámara de legislación en momentos en donde se presentan amplias diferencias entre el ejecutivo y el legislativo, lo cual hace que se concentre en una persona un poder mayor al del órgano que representa de forma más democrática a los habitantes de la nación. En Chile la práctica del veto ha sido tímida en los últimos años y ha sido fruto de un Congreso y un poder ejecutivo que han estado vinculados por una política de acuerdos y consensos, pero hoy en día se ha ido rompiendo a través de la polarización en torno a las políticas que se quieren adoptar en tiempos de crisis. Basta ver lo sucedido en épocas de pandemia cuando se discutió el retiro del 10% de los fondos de pensiones, en donde durante semanas se especuló con la posibilidad de un veto contrario a un consenso histórico de posiciones contrarias dentro del Congreso Nacional, y en donde se vio como especialistas y políticos auguraban que la posible práctica de este veto pudiera haber significado un quiebre al sistema democrático que no se había visto nunca desde el retorno a la democracia. En palabras de Carlos Clemente, el veto presidencial es un arma de doble filo, porque es una herramienta práctica en una realidad política donde el consenso no es difícil, pero que, en un escenario político de grandes diferencias y polarizaciones, es visto como una facultad exorbitante y quizá “demonizada” que le da al Presidente, el poder de erigirse como figura legislativa superior y determinante, situándose por encima del sistema republicano chileno. *

PABLO RUIZ-TAGLE VIAL. * Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Profesor Titular de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile

INTRODUCCIÓN La palabra veto en la lengua española se asocia al derecho que tiene una persona o corporación para vedar o impedir algo, o en otras acepciones a la acción y efecto de vedar. Esta palabra es utilizada en el lenguaje común como sinónimo de oponerse a una acción o decisión. En distintas áreas del derecho se utiliza esta palabra para normar facultades de oposición de autoridades frente a una situación determinada, por ejemplo, en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central, sus artículos 47 y 50 explican la facultad que tiene el Ministro de Hacienda de ejercer su derecho de veto en torno a ciertas convenciones con inversionistas, o acreedores externos o internos y demás partes en una operación de cambios internacionales y describen como se ejerce.1 Con mayor relación con el ejercicio legislativo y la actividad política, en el estudio de la ciencia política se utiliza el término “jugadores con derecho a veto” o veto players los cuales son actores individuales o colectivos que tienen el poder de realizar cambios en las decisiones programáticas impuestas, es decir, actores con la capacidad de modificar el status quo imperante los cuales pueden surgir dentro o fuera de la Constitución, no estando estos actores necesariamente ligados a regímenes presidencialistas, incluso a gobiernos parlamentarios o de otro tipo.2 Los jugadores con veto son especificados en un país por la Constitución (el Presidente, la Cámara y el Senado en los Estados Unidos) o por el sistema político (los diferentes partidos que son miembros de una coalición gubernamental en Europa Occidental).3 Las nociones descritas no van a ser el foco de esta investigación, sino que nos centraremos en el estudio del veto entendido como una desaprobación o rechazo realizada por el jefe del poder ejecutivo, donde la aprobación del ejecutivo es necesaria para perfeccionar una

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Arts. 47 y 50 de la Ley 18.840. ALMANZA, Dennis y ZÚÑIGA, Flor. Las sentencias del Tribunal constitucional peruano. Un estudio a partir de la teoría de los veto players. Revista de la facultad de Derecho y ciencias Políticas-UPB. Medellín. 2017, N°127. P. 450. TSEBELIS, George. Jugadores con veto. Como funcionan las instituciones políticas. México D.F., México: Fondo de Cultura Económica, 2006. P. 2.

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ley aprobada previamente por el poder legislativo y es devuelta con las razones del rechazo para su reconsideración.4 Es decir, que es un veto que cumple con 3 características principales: 1) Es una facultad que ejerce el jefe del poder ejecutivo del país. 2) Se ejerce devolviendo un proyecto de ley aprobado previamente por el poder legislativo en una instancia donde su aprobación es necesaria para que la ley pase a formar parte del ordenamiento jurídico. 3) Normalmente es devuelto con las razones de su rechazo. Es así como en específico, esta investigación se centrará en el estudio del veto del Presidente de la República, de las formas de veto que anteceden el veto presidencial que se instaura desde las primeras constituciones chilenas, su evolución en la legislación chilena a través de su consagración en las diferentes cartas fundamentales y su práctica, las características que reviste, los conflictos que ha presentado a nivel de justicia constitucional y por último su ejercicio desde el retorno a la democracia en Chile. Si bien, la facultad de veto es descrita minuciosamente en las normas orgánicas del Congreso y en las leyes complementarias que rigen el ejercicio del poder legislativo del país, se han presentado a lo largo de los años diferentes disyuntivas en torno a su ejercicio. Aun con todo, el veto no ha tenido un ejercicio que se pueda calificar como polémico, ya que no se ha ejercido de forma abusiva generando un desbalance en el sistema de frenos y contrapesos de los poderes del Estado. El estudio del veto en Chile ha sido tratado a lo largo de los años como un acápite de las facultades legislativas del Presidente de la República, haciéndose en los manuales de Derecho Constitucional pequeñas referencias en torno a esta facultad cuando se trata la trami-

Véase esta definición de veto en: MACK, William & KISER, Donald. Corpus Iuris being a complete and sistematic statment of the whole body of the law. Volumen LXVII. Ney York, EEUU: American Law Book, 1934. P. 73. y en BLACK, Henry. Black’s Law dictionary. 4ª Edición. St.Paul. EEUU: Ed. West publishing CO. 1968. P. 1736.