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tirant lo blanch 14

CRISIS ECONÓMICA Y MEDIDAS ANTE EL DESEMPLEO REMEDIOS ROQUETA BUJ Directora

GUILLERMO E. RODRÍGUEZ PASTOR Coordinador

CELIA FERNÁNDEZ PRATS FERNANDO FITA ORTEGA BEATRIZ LLEÓ CASANOVA FREDERIC LÓPEZ I MORA JUAN LÓPEZ GANDÍA EVA LÓPEZ TERRADA VICENT SARAGOSSÀ I SARAGOSSÀ CARMEN TATAY PUCHADES

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant. com). Proyecto de investigación sobre “LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN LOS UMBRALES DEL SIGLO XXI: LOGROS, INSUFICIENCIAS Y PROPUESTAS ALTERNATIVAS” (DER2012-36783/JURI)

Remedios Roqueta Buj y otros

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-055-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Capítulo 1º LA POLÍTICA DE EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA Fernando Fita Ortega

1. La eficiacia jurídica y práctica de la política de empleo de la Unión Europea................................................................................................................. 15 2. El déficit democrático en la fijación de las políticas de empleo..................... 17 3. La subordinación de la política de empleo a la política económica................ 28 4. Los objetivos de la política de empleo de la Unión Europea......................... 33 5. Los instrumentos para la ejecución de la política de empleo comunitaria..... 40

Capítulo 2º LAS REFORMAS DE LA LEY DE EMPLEO Josep Vicent Saragossà Saragossà

1. Introducción.................................................................................................. 45 2. La Ley de Empleo 56/2003, de 16 de diciembre........................................... 48 3. La reforma de la intermediación laboral........................................................ 56 3.1. Introducción........................................................................................ 56 3.2. Los Principios de la intermediación laboral......................................... 58 3.3. El régimen jurídico de la intermediación institucional pública............ 60 3.4. La intermediación laboral privada en España...................................... 63 3.5. El régimen jurídico de las agencias de colocación............................... 64 4. La reforma de las políticas activas de empleo................................................ 73 4.1. El concepto de políticas activas de empleo.......................................... 73 4.2. El cambio de modelo de intervención pública..................................... 75 4.3. El fortalecimiento de los SPE............................................................. 78 4.4. La Estrategia Española de Empleo (EEE).......................................... 79

Capítulo 3º FORMACIÓN Y EMPLEO. LA CUALIFICACIÓN PROFESIONAL EN EL TRABAJO Beatriz Lleó Casanova

1. La cualificación profesional en el sistema nacional de cualificaciones profesionales.......................................................................................................... 83

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1.1. El sistema nacional de cualificaciones profesionales (SNCP).............. 84 1.2. La oferta de formación profesional del SNCP.................................... 85 1.3. Las iniciativas de formación del sistema de formación para el empleo...................................................................................................... 87 A) La formación profesional de demanda.......................................... 87 a) La formación impartida a través de las acciones formativas de las empresas............................................................................. 87 b) Los permisos individuales por formación................................ 88 B) La formación profesional de oferta............................................... 88 C) La formación profesional dual o en alternancia con el empleo...... 88 D) Las acciones de apoyo y acompañamiento a la formación............. 89 1.4. Las vías para adquirir cualificaciones profesionales previstas en el SNCP.................................................................................................. 89 1.5. El reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales en el SNCP......................................................... 90 1.6. La implantación de la formación profesional dual............................... 91 2. Incidencia de las reformas de 2012 y 2013 en la adquisición de la cualificación profesional en el trabajo......................................................................... 94 2.1. La reforma de los derechos de formación de los trabajadores.............. 94 2.2. La reforma de los contratos formativos............................................... 99 A) El contrato para la formación y el aprendizaje.............................. 99 a) Requisitos para suscribir el contrato para la formación y el aprendizaje.............................................................................. 101 b) La duración y prórrogas del contrato para la formación y el aprendizaje.............................................................................. 104 c) La jornada laboral y el tiempo de formación teórica............... 106 d) La actividad laboral del trabajador en la empresa.................... 109 e) Actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje.............................................................................. 109 B) El contrato en prácticas................................................................. 124 2.3. El contrato a tiempo parcial con vinculación formativa....................... 126 A) Los requisitos para causar derecho a la medida incentivadora....... 127 B) La naturaleza jurídica del contrato a tiempo parcial con vinculación formativa............................................................................... 128 C) El régimen jurídico del contrato a tiempo parcial con vinculación formativa....................................................................................... 129 D) Los incentivos para la contratación a tiempo parcial con vinculación formativa............................................................................... 130 a) Naturaleza y cuantía................................................................ 130 b) Duración................................................................................. 130 3. Reformas en el marco de la estrategia de emprendimiento y empleo joven 2013/2016: la experiencia laboral.................................................................. 131 3.1. Las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral: su reconocimiento y acreditación............................................ 132

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3.2. La experiencia laboral como causa del contrato de trabajo “primer empleo joven”....................................................................................... 135 4. Consideraciones finales................................................................................. 141

Capítulo 4º CRISIS ECONÓMICA, AUTOEMPLEO Y CULTURA EMPRENDEDORA Frederic López i Mora

1. 2. 3. 4.

Presentación del tema.................................................................................... 145 El autoempleo en España y sus modalidades................................................. 148 El trabajo por cuenta propia y sus funciones................................................. 149 El trabajo por cuenta propia y su papel como empleo-refugio durante esta crisis.............................................................................................................. 154 5. El nuevo tótem: la cultura emprendedora y el espíritu empresarial............... 165

Capítulo 5º EL RECONOCIMIENTO DE INCENTIVOS A LA CONTRATACIÓN COMO MECANISMO DE ESTÍMULO A LA CREACIÓN DE EMPLEO Eva López Terrada

1. Introducción: creación de empleo y nuevos estímulos a la contratación........ 171 2. La política de incentivos a la contratación de trabajadores en España........... 173 2.1. La primera etapa: el fomento del empleo temporal............................. 174 2.2. La segunda etapa: la generalización del fomento del empleo indefinido mediante bonificaciones de las cotizaciones sociales....................... 175 A) La multiplicación de los colectivos bonificados............................. 175 B) La evaluación de los programas de incentivos a la contratación.... 177 C) El fallido intento racionalizador de la reforma 2006..................... 179 2.3. La tercera etapa: las bonificaciones y reducciones de cuotas durante la crisis.................................................................................................... 182 A) Las repercusiones de la evaluación en la reforma de 2010: la definición selectiva de colectivos......................................................... 182 B) El apoyo al emprendedor tras la reforma de 2012......................... 184 3. Los nuevos incentivos a la contratación: la urgente necesidad de crear empleo................................................................................................................ 190 3.1. El heterogéneo panorama de medidas de fomento del empleo............ 190 3.2. Los estímulos a la contratación de jóvenes: la Ley 11/2013 y el Real Decreto-ley 8/2014............................................................................. 192

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A) Los incentivos a la contratación a tiempo parcial con vinculación formativa....................................................................................... 193 B) La reducción de la cotización a la Seguridad Social por la contratación indefinida de jóvenes a través de microempresas y autónomos................................................................................................ 196 C) Los incentivos del contrato “generaciones”.................................... 198 D) El contrato “primer empleo” joven y los incentivos a su transformación en indefinido..................................................................... 198 E) Incentivos al contrato en prácticas para el primer empleo............. 200 F) Incentivos a la incorporación de jóvenes a entidades de la economía social....................................................................................... 203 G) Bonificaciones por contrataciones indefinidas de personas beneficiarias del Sistema Nacional de Garantía Juvenil: la Tarifa joven.. 203 3.3. La tarifa plana reducida para nuevas contrataciones indefinidas.......... 205 4. Conclusiones................................................................................................. 209

Capítulo 6º LA DIMENSIÓN DE LA ACTIVACIÓN EN LAS PRESTACIONES DE DESEMPLEO Juan López Gandía

1. Políticas pasivas y políticas activas en las prestaciones por desempleo........... 213 2. La activación como obligación de los perceptores. El compromiso de actividad................................................................................................................. 216 3. La activación y sus perfiles ideológicos.......................................................... 225 4. La otra cara de la activación. La activación como derecho del beneficiario de prestaciones por desempleo. La incidencia de la crisis económica y las políticas de recortes....................................................................................... 229

Capítulo 7º MODIFICACIONES EN LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO CON OCASIÓN DE LA CRISIS ECONÓMICA Carmen Tatay Puchades

1. Introducción: la protección por desempleo y sus sucesivas reformas.............. 242 2. Reformas previas a la actual crisis económica: líneas de tendencia................ 243 3. Reformas motivadas por la actual crisis económica....................................... 248 3.1. Medidas aprobadas en los inicios de la crisis....................................... 248 3.2. Nuevas estrategias cuando la crisis se prolonga................................... 253 A) El mayor control sobre los beneficiarios de prestaciones y subsidios................................................................................................ 253

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4. 5.

B) Menos aportaciones estatales para más necesidades: drásticos recortes e impulso del trabajo autónomo de los jóvenes................... 255 Reducción de la protección por desempleo del nivel contributivo................. 262 Pérdida del trabajo a tiempo parcial: reformas, luces y sombras..................... 266 5.1. Cómputo del período cotizado a efectos de la protección por desempleo...................................................................................................... 266 5.2. La cuantía de la prestación por desempleo y su reducción por realizar otros trabajos....................................................................................... 274 Modificaciones en la protección derivada de regulaciones temporales de empleo........................................................................................................... 277 6.1. Las suspensiones y reducciones temporales como situaciones de desempleo protegidas................................................................................ 277 6.2. La cotización durante las suspensiones del contrato y reducciones temporales de jornada.......................................................................... 282 6.3. La bonificación empresarial y el derecho de reposición del trabajador. 285 Régimen de suspensión y compatibilidad para trabajadores por cuenta propia menores de 30 años................................................................................. 289

Capítulo 8º LA REGULACIÓN DEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO ANTE LA CRISIS ECONÓMICA: EL RDL 20/2012 Y EL RDL 5/2013 Celia Fernández Prats

1. Introducción.................................................................................................. 295 2. Regulación de los subsidios por desempleo................................................... 299 2.1. Requisitos comunes............................................................................. 299 2.2. Requisitos específicos de cada uno de los subsidios y su duración....... 302 2.3. Especial referencia al actual régimen jurídico del subsidio por desempleo para mayores de 55 años.............................................................. 307 2.4. Cuantía del subsidio por desempleo.................................................... 311 2.5. Cotizaciones sociales durante la percepción del subsidio por desempleo...................................................................................................... 314 3. Conclusiones................................................................................................. 315

Capítulo 9º RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN Y PROGRAMA DE RECUALIFICACIÓN PROFESIONAL DE LAS PERSONAS QUE AGOTEN SU PROTECCIÓN POR DESEMPLEO Guillermo E. Rodríguez Pastor

1. Consideraciones generales............................................................................. 319

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1.1. Objeto del trabajo................................................................................ 319 1.2. Rasgos comunes al programa RAI y al Plan PREPARA.................... 321 2. Renta activa de inserción............................................................................... 322 2.1. Antecedentes y objeto del programa RAI............................................ 322 2.2. Beneficiarios del programa RAI.......................................................... 326 A) Requisitos generales...................................................................... 326 B) Colectivos beneficiarios del Programa RAI................................... 326 a) Mayores de 45 años, desempleados de larga duración............. 326 b) Personas con discapacidad....................................................... 331 c) Trabajador emigrante retornado.............................................. 332 d) Víctimas de violencia de género o de violencia doméstica....... 332 e) Beneficiarios de pensiones de invalidez no contributiva.......... 334 2.3. Obligaciones de los admitidos al programa......................................... 334 2.4. Renta Activa de Inserción................................................................... 334 A) Cuantía de la renta y cotización.................................................... 334 a) Cuantía de la renta.................................................................. 334 b) Cotización............................................................................... 335 B) Nacimiento, duración y pago de la renta....................................... 336 C) Reconocimiento sucesivo de la condición de beneficiario.............. 336 D) Compatibilidad e incompatibilidad............................................... 338 a) Compatibilidad....................................................................... 338 b) Incompatibilidad..................................................................... 339 2.5. Baja en el programa............................................................................. 340 A) Baja temporal................................................................................ 340 a) Baja......................................................................................... 340 b) Efecto sobre la duración de la renta........................................ 340 c) Reincorporación al Programa.................................................. 340 B) Baja definitiva en el Programa....................................................... 341 a) Hechos que suponen la baja definitiva en el Programa........... 341 C) Nuevo derecho de admisión al Programa...................................... 341 3. Programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, “plan PREPARA”...................................................... 342 3.1. Antecedentes y objeto del Plan PREPARA........................................ 342 3.2. Beneficiarios del Plan PREPARA....................................................... 345 A) Desempleados que han agotado la prestación por desempleo........ 345 B) Colectivos...................................................................................... 346 C) Carencia de rentas......................................................................... 346 D) Exclusiones del Plan..................................................................... 347 3.3. Renta económica................................................................................. 347 3.4. Obligaciones de los beneficiarios del Plan PREPARA....................... 349 4. Consideraciones finales................................................................................. 349 4.1. Programa RAI..................................................................................... 350 4.2. Plan PREPARA.................................................................................. 351 4.3. Alguna propuesta................................................................................ 351 A) Propuestas de carácter transitorio.................................................. 352

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B) Propuestas de carácter permanente............................................... 353 a) Programa RAI......................................................................... 353 b) Plan PREPARA..................................................................... 353 Bibliografía.......................................................................................................... 354

Capítulo 1º

La política de empleo en la Unión Europea FERNANDO FITA ORTEGA

Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universitat de València

SUMARIO: 1. LA EFICIACIA JURÍDICA Y PRÁCTICA DE LA POLÍTICA DE EMPLEO DE LA UNIÓN EUROPEA; 2. EL DÉFICIT DEMOCRÁTICO EN LA FIJACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO; 3. LA SUBORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE EMPLEO A LA POLÍTICA ECONÓMICA; 4. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE EMPLEO DE LA UNIÓN EUROPEA; 5. LOS INSTRUMENTOS PARA LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA DE EMPLEO COMUNITARIA.

1. LA EFICIACIA JURÍDICA Y PRÁCTICA DE LA POLÍTICA DE EMPLEO DE LA UNIÓN EUROPEA Hablar de la política de empleo de la Unión Europea supone hablar de la política de empleo de los distintos Estados miembros, dado el sometimiento a las pautas marcadas desde instancias comunitarias por parte de los países integrantes de la Unión Europea. Este hecho supone una paradoja toda vez que la Unión Europea carece de competencia para legislar en esta materia, tal y como se desprende del art. 149 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que, expresamente, dispone que las medidas previstas en materia de política de empleo “no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”. Sin embargo, el impacto que, en la práctica, produce el diseño de la política de empleo a nivel comunitario en el ámbito de cada Estado miembro impide que sea malinterpretada esta limitación de las competencias comunitarias en materia de empleo. En efecto, el mecanismo instaurado con el Tratado de Ámsterdam de 1997 para el diseño de la política de empleo comunitaria (el denominado método abierto de coordinación) actualmente recogido en el Título IX del Tratado de Funcio-

Fernando Fita Ortega

namiento de la Unión Europea (TFUE) ha significado un importante avance en la articulación de las políticas nacionales de empleo, poniendo fin a la inacción de las instituciones comunitarias en la materia y posibilitando una convergencia material de las políticas nacionales de empleo mediante las técnicas de coordinación543. De este modo, puede sostenerse que a través de esta vía de softlaw, jurídicamente no vinculante, las consideraciones en materia de empleo efectuadas desde la Unión Europea están determinando y articulando las políticas económicas, financieras y sociales —desde las laborales a las de protección social— de una forma mucho más eficaz que la que pudiera derivarse de los instrumentos jurídicos comunitarios dotados de fuerza vinculante (Directivas y Reglamentos). En este sentido, el análisis de situación, la determinación de la filosofía que inspira la política de empleo, y la fijación de los concretos objetivos a alcanzar efectuados en el ámbito comunitario mediante el procedimiento de coordinación de las políticas de empleo, se plasman, posteriormente, en regulación de derechos con incidencia directa en los ciudadanos, imponiéndose las orientaciones de las políticas nacionales “desde Europa”, esto es, desde las directrices marcadas por los órganos de gobierno europeo. A pesar de que, ciertamente, corresponde a los diversos Estados legislar con posterioridad las concretas medidas que, inspiradas en la filosofía fijada desde el ámbito comunitario, van dirigidas a alcanzar los objetivos propuestos, en no pocas ocasiones tales objetivos e indicaciones dejan escaso margen de maniobra en el ámbito nacional544. En todo caso, cabría reflexionar acerca de hasta qué punto la determinación de estas políticas desde Europa no constituyen un pretexto para imponer a la ciudadanía de cada Estado soberano unas determinadas políticas, en CRUZ VILLALÓN y GÓMEZ GORDILLO, “Las políticas de empleo en sus diversos ámbitos: comunitario, nacional y autonómico”, en Temas Laborales, nº 61/2001, pp. 93 y 94. 544 Así, por ejemplo, en las Recomendaciones del Consejo de 10 de julio de 2012 sobre el Programa Nacional de Reforma de 2012 de España (DOUE C-219 de 24.7.2012) se recoge la necesidad de desplazar la presión fiscal sobre el trabajo hacia el consumo y el medio ambiente, incidiendo, en particular, en la baja proporción de impuestos procedentes del IVA aumentando la base imponible de este impuesto. 543

La política de empleo en la Unión Europea

muchas ocasiones profundamente compartidas por los dirigentes nacionales (a fin de cuentas, ellos son —unos con mayor peso que otros— quienes a través de los órganos de Gobierno de la Unión establecen tales políticas) quienes han manifestado su compromiso con la aplicación.

2. EL DÉFICIT DEMOCRÁTICO EN LA FIJACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Una de las disfuncionalidades que presenta la política de empleo en el seno de la Unión está relacionada con el déficit democrático en su elaboración, ahondando en lo que ha constituido una de las críticas de mayor peso que se han formulado al proyecto de construcción europeo. En efecto, como consecuencia del escaso papel legislativo que ha venido jugando el Parlamento Europeo frente a otras instituciones de la Unión545, las denuncias relativas al deficiente funcionamiento democrático de las Comunidades europeas primero, y ahora de la Unión Europea, se fueron sucediendo. Precisamente, con objeto de hacer frente a tales críticas, en diversos momentos del proceso de integración se ha intentado potenciar el papel de esta institución, cuya misión inicial quedaba limitada a ejercer una función de control, alejada de su connatural papel legislativo como reflejo de la soberanía del pueblo546. Debe tenerse en cuenta que siendo el Parlamento el órgano de representación directa de los ciudadanos europeos547, a él debería corresponder, en principio, asumir el papel fundamental en el ejercicio de la po Especialmente el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión. De este modo, el art. 20 del TCECA disponía que la Asamblea, compuesta por representantes de los pueblos de los Estados —designados por los distintos Parlamentos nacionales de entre sus miembros o elegidos por sufragio universal directo—, tenía encomendadas las competencias de control que le atribuyese el propio Tratado. 547 Estando basada la Unión Europea en el principio de democracia representativa (art. 10.1 TUE) el Parlamento es el órgano de representación directa de los ciudadanos (art. 10.2 TUE) De este modo, el Parlamento está compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión elegidos, desde 1979, por sufragio universal directo, libre y secreto. 545 546

Fernando Fita Ortega

testad legislativa. Las reticencias a la pérdida de control por parte de los Estados miembros que ello pudiera suponer han venido funcionando a modo de freno a la dotación de poder legislativo al Parlamento, de modo que las principales funciones legislativas las ha venido ostentando el Consejo (que representa a los Estados —art. 10.2 TUE—) y, en menor medida, la Comisión (cuyos integrantes son elegidos por su Presidente de entre la lista de candidatos presentadas por los distintos Estados miembros), instituciones de carácter ejecutivo que no representan a los ciudadanos, y cuyo papel en el proceso de creación de leyes supera con creces las atribuciones legislativas que las Constituciones europeas suelen conceder al poder ejecutivo, a través de la aprobación de decretos ley o decretos legislativos548. Con objeto de favorecer la imagen de la Unión Europea como una unión de ciudadanos, los Tratados de Maastricht (1992) Ámsterdam (1997) Niza (2000) y Lisboa (2007) procuraron reforzar la legitimidad democrática de las instituciones europeas, ampliando las competencias del Parlamento549, potenciando su función legislativa. De este modo, actualmente el Parlamento desempeña, junto con el Consejo, la función legislativa en un mecanismo al que se conoció como procedimiento de codecisión (en la actualidad, tras el Tratado de Lisboa de 2007, denominado procedimiento legislativo ordinario) en cuya virtud, desde 2007, buena parte de leyes europeas se adoptan conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo. En todo caso, del análisis del proceso legislativo —tanto ordinario como especial (arts. 289 y ss. TFUE)550— puede apreciarse el papel re Así, aun cuando entre las funciones del Parlamento se encuentra la legislativa, esta institución no posee su exclusividad, compartiéndola con el Consejo (art. 14.1 TUE) siendo que tradicionalmente el papel legislativo desempeñado por el Parlamento ha sido muy secundario. 549 De este modo, en la actualidad el Parlamento ejerce funciones de control de la Comisión, requiriéndose el visto bueno del Parlamento para el nombramiento de los miembros de la Comisión, pudiendo forzar su dimisión, así como supervisando la labor de la Comisión mediante el examen de los informes que ésta elabora y las preguntas a los comisarios. 550 El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo de un acto legislativo (Reglamento, Directiva o 548

La política de empleo en la Unión Europea

levante que asumen en él tanto el Consejo como la Comisión en detrimento del Parlamento el cual, si bien ha visto ampliadas sus competencias legislativas, todavía no puede considerarse el actor principal de la actividad legislativa. Así, por ejemplo, la iniciativa legislativa no

Decisión) En este procedimiento, quien ostenta la iniciativa legislativa es la Comisión, de modo que, con carácter general, solamente a propuesta de la Comisión podrán adoptarse actos legislativos de la Unión (art. 17.2 TUE) Solamente en casos puntuales se prevé que la iniciativa legislativa recaiga en otros sujetos, de modo que los actos legislativos se adopten por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por recomendación del Banco Central Europeo o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones (art. 289.4 TFUE). El procedimiento legislativo especial supone la adopción, en aquellos casos específicamente previstos por los Tratados, de un acto legislativo bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo. El procedimiento ordinario se configura como un iter legislativo en el que se busca consensuar entre el Parlamento y el Consejo la redacción del Acto legislativo que se pretenda adoptar. De este modo, una vez presentada la propuesta por la Comisión, el Parlamento aprobará su posición y la transmitirá al Consejo. De aprobarse la posición del Parlamento se adoptará el acto correspondiente. En otro caso, el Consejo aprobará su posición y la transmitirá al Parlamento, que, tras recibir los informes del Consejo y de la Comisión acerca de su posición, podrá aprobar la posición del Consejo (en cuyo caso se adoptará el acto de que se trate) rechazarla (en cuyo caso el acto no se considerará adoptado) o proponer enmiendas a la posición del Consejo, transmitiéndose las mismas al Consejo y a la Comisión, que se pronunciará sobre tales enmiendas. En este último caso, el Consejo podrá, en una segunda lectura, aprobar las enmiendas del Parlamento (en cuyo caso el acto se considerará adoptado) o no aprobarlas, convocándose entonces al Comité de Conciliación, cuya misión consistirá en alcanzar, en el plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, un acuerdo por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento Europeo, sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo en segunda lectura. Si, en un plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, el Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto —siendo papel de la Comisión el propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento y del Consejo—, el acto propuesto se considerará no adoptado. De aprobarse por el Comité de Conciliación un texto conjunto el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto de que se trate conforme a dicho texto, pronunciándose el Parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos y el Consejo por mayoría cualificada. En su defecto, el acto propuesto se considerará no adoptado.

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corresponde ni al Parlamento ni al Consejo, sino a la Comisión (art. 17.2 TUE) si bien tras el Tratado de Maastricht de 1992, el Parlamento puede solicitar a ésta que le presente una propuesta legislativa, reconociéndose actualmente además, en el art. 11.4 T.U.E., el derecho de los ciudadanos de la Unión a invitar a la Comisión a que presente una propuesta legislativa (para lo que se requiere que la iniciativa convoque al menos a un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros). A) El déficit democrático en el método abierto de coordinación. Este proceso de mejora de legitimidad democrática del sistema institucional de la Unión Europea no ha experimentado la misma intensidad en el desarrollo de la política de empleo de la Unión Europea, tal y como aparece diseñado en el Título IX del TFUE. Debe recordarse, en este sentido, que los principales actores del denominado método abierto de coordinación previsto en el artículo 148 TFUE, y que constituye la base de la política de empleo de la Unión Europea, son el Consejo Europeo551; el Consejo552; la Comisión Europea o Comisión553; y los distintos Estados miembros. En efecto, corresponde al Órgano reconocido como institución europea a partir del Tratado de Lisboa de 2007 (si bien venía actuando desde 1974, solamente adquirió estatuto oficial con el Tratado de Maastricht de 1992 con objeto de dar impulso al proyecto de construcción europeo), está integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión, debiendo reunirse cuatro veces al año para cumplir sus tareas, si bien su Presidente puede convocar una reunión extraordinaria cuando la situación lo exija. Al Consejo Europeo compete la dirección y fijación de las prioridades políticas generales de la Unión Europea, sin asumir función legislativa alguna (art. 15 TUE) Se trata, pues, de una institución con funciones netamente políticas. 552 Integrado por un representante de cada Estado miembro (de rango ministerial y facultado para comprometer al Gobierno del Estado al que represente) esta institución de la Unión Europea tiene encomendado el ejercicio, conjuntamente con el Parlamento, de la función legislativa y presupuestaria, desempeñando además funciones de coordinación y definición de las políticas de la Unión. Esta institución tiene asume, pues, tanto funciones legislativas como ejecutivas y políticas. 553 Principal órgano ejecutivo del entramado institucional de la Unión Europea, la Comisión defiende el interés general de la Unión, velando por el cumplimiento de los Tratados adoptados en el marco de la Unión Europea, ejecutando el pre551

La política de empleo en la Unión Europea

Consejo Europeo el examen anual de la situación de empleo así como la adopción de sus conclusiones en las que se marcan las grandes líneas que debe seguir la política de empleo de los Estados miembros. Por su parte, el Consejo, a propuesta de la Comisión, tiene encomendada la elaboración anual554 de las orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo. Corresponde igualmente al Consejo la realización de un examen anual sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros —para lo que se impone a éstos la elaboración de un informe anual (Programas Nacionales de Reformas555) relativo a las principales medidas adoptadas para aplicar

supuesto, y gestionando los distintos programas comunitarios. Además asume la representación exterior de la Unión salvo en política exterior y de seguridad, materia encomendada por el TUE al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 18.1) Presidida por la persona propuesta por el Consejo Europeo al Parlamento Europeo —quien debe aprobar su nombramiento— la Comisión está integrada por un representante de cada uno de los 27 Estados miembros, si bien desde el 1 de noviembre de 2014, con objeto de racionalizar su funcionamiento y que éste no quede entorpecido por la incorporación de nuevos Estados miembros, el número de comisarios se limitará a dos tercios del número de Estados miembros. 554 Si bien el diseño inicial del método abierto de coordinación marcó la necesidad de que anualmente se fijen las orientaciones de empleo, estableciéndose dicha cadencia en el art. 148 TFUE, en el proceso de evaluación de su funcionamiento se llegó a la conclusión de que el diseño, adopción e implementación de las medidas dirigidas a crear empleo, así como la valoración de sus resultados, requieren más tiempo, resultando el plazo de un año excesivamente corto para el diseño de una política de empleo eficaz. Por ello, la Comisión y el Consejo se plantearon la necesidad de dotar de mayor estabilidad a las Directrices (hoy Orientaciones) por lo que desde las aprobadas el 22 de julio de 2003 (D.O. L 197, de 5 de agosto de 2003) éstas han tenido una vocación plurianual, de modo que solamente se revisan cada tres años, prorrogando la vigencia de las mismas anualmente. Con ello se persigue centrar la atención en la obtención de resultados más que en la identificar objetivos, centralizando los esfuerzos en la implementación de medidas. 555 Cabe destacar que, a diferencia de lo que ha ocurrido con las Orientaciones anualmente aprobadas por el Consejo, a las que —como se ha dicho en la nota anterior— se ha dotado desde 2003 de una mayor estabilidad con objeto de centrarse en los resultados alcanzados en lugar de en el señalamiento de nuevos objetivos, no se ha producido una similar reflexión respecto de las medidas recogidas en los diversos Programas Nacionales de Reforma, de manera que en esta época de crisis

Fernando Fita Ortega

su política de empleo556— a la vista de las orientaciones previamente elaboradas en materia de empleo, así como la formulación de recomendaciones a los Estados miembros, si lo considera pertinente a la vista de dicho examen. Finalmente, sobre la base del referido examen anual llevado a cabo por el Consejo, éste y la Comisión prepararán un informe anual conjunto para el Consejo Europeo sobre la situación del empleo en la Unión y sobre la aplicación de las orientaciones para el empleo, sentando las bases sobre las que el Consejo Europeo formulará sobre sus conclusiones en la materia y fijará las líneas maestras a seguir. Se trata pues, de un mecanismo cíclico, tal y como puede apreciarse en el siguiente gráfico, cuya eficacia a la hora de fijar las grandes decisiones de la política de empleo se ha revelado como indiscutible.

se están sucediendo actuaciones normativas en los distintos Estados sin que se dé tiempo a la valoración de su impacto respecto de la creación de empleo. 556 Políticas que deberán seguir las pautas referentes al empleo recogidas en las orientaciones elaboradas por el Consejo.

La política de empleo en la Unión Europea

El papel reservado al Parlamento Europeo en este mecanismo de coordinación es muy limitado557, en tanto que únicamente se prevé la consulta al mismo, con carácter previo, respecto de la elaboración de las orientaciones anuales por parte del Consejo. Consulta previa que debe igualmente hacerse al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones (art. 148 TFEU)558, contemplándose igualmente la intervención del Comité de Empleo559, con objeto de que este contribuya “a la preparación de las medidas del Consejo a las que se refiere el artículo 148” (art. 150 TFUE). B) El déficit democrático en el diseño de la Estrategia Europea de Empleo. De otra parte, debe tenerse en cuenta que la política de empleo no solamente se elabora a través del mecanismo apenas descrito, dado que otros factores de impulso y diseño de la política europea de empleo coexisten con el método abierto de coordinación, complementándolo e integrándose en él. En este sentido destaca, en particular, el diseño de la Estrategia Europea de Empleo, la cual mantiene vínculos de complementariedad con el método abierto de coordinación560, siendo que ambos mecanismos no son sino resultado de las estrategias de empleo

E igualmente sucede, al menos en el caso español, con el Parlamento nacional, que ningún papel juega en el diseño del Plan Nacional de Reformas con el que dar debida respuesta a los criterios implantados en el ámbito europeo. 558 Órganos consultivos de asistencia al Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (art. 13.4 TUE) siendo que el Comité Económico y Social está compuesto por representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular en los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural; y que el Comité de las Regiones está compuesto por representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida (art. 300.2 y 300.3 TFUE, respectivamente). 559 El cual deberá, a su vez, consultar a los interlocutores sociales para llevar a cabo su mandato. 560 Dicha relación de complementariedad entre el método aborto de coordinación y la Estrategia Europea de Empleo se pone de manifiesto en los considerandos de las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros adoptadas por el Consejo, en las que se subraya que las orientaciones van dirigidas a aplicar la estrategia Europa 2020 [Considerando segundo de las orientaciones aprobadas por Decisión del Consejo de 26 de abril de 2012 (DOUE L 199, de 4.5.2012)]. 557

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diseñadas por el Consejo de la Unión Europea a lo largo del proceso de construcción europeo. En efecto, en el Consejo Europeo de Essen (diciembre 1994) se planteó la contribución a la solución de los problemas de empleo como un nuevo reto al que debía hacer frente la Unión Europea. En dicha cumbre, siguiendo el Libro Blanco Growth, competitiveness, employment. The challenges and ways forward into the 21st century561, se incluyó, entre los objetivos prioritarios de la Unión, la creación de más puestos de trabajo para las personas, en un contexto de elevados niveles de desempleo. Posteriormente, siguiendo la línea marcada en Essen, el Consejo de Luxemburgo (noviembre 1997) abrió el denominado proceso de Luxemburgo, lanzando la Estrategia Europea de Empleo, anticipando la inclusión en el Tratado de la Unión del Título relativo a la política de empleo562, con objeto de procurar la coordinación de las políticas nacionales de empleo en aras a lograr que los Estados miembros se comprometiesen sobre un conjunto de metas comunes (dirigidas a reducir significativamente el desempleo a escala europea en cinco años563) en torno a cuatro pilares: la empleabilidad, el espíritu empresarial, la adaptabilidad y la igualdad de oportunidades. La Estrategia Europea de Empleo dio un paso más con el Consejo Europeo de Lisboa (marzo 2000) donde se diseñó la Estrategia de Lisboa, por la que el Consejo estableció unos objetivos y calendarios específicos que deberían concretar el objetivo final de creación de empleo en unos propósitos tangibles564, aspirando a alcanzar para 2010 el pleno empleo COM (93) 700, de 5 de diciembre de 1993. El Tratado de Ámsterdam, por el que introdujo el Título VIII sobre política de empleo (actualmente, Título IX del TFUE) si bien fue firmado en octubre de 1997 entró en vigor el 1 de mayo de 1999. 563 Objetivos concretados en la Comunicación de la Comisión Propuesta de orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros en 1998 Bruselas, 01.10.1997 COM (97) 497 final: a largo plazo una tasa de empleo superior al 70% y, en un plazo de cinco años, un aumento de la actual tasa de empleo del 60,4% al 65% y una reducción de la tasa de desempleo al 7%. 564 En concreto, la meta que se propuso en este Consejo fue la de lograr aumentar la tasa de empleo tan cerca como fuese posible del 70% a más tardar en 2010, y aumentar el número de mujeres empleadas a más del 60% en esa misma fecha, 561 562