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CONTROL DE COMPRENSIBILIDAD: UNA PROPUESTA PARA OPTIMIZAR LA GARANTÍA JUDICIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN MÉXICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CONTROL DE COMPRENSIBILIDAD: UNA PROPUESTA PARA OPTIMIZAR LA GARANTÍA JUDICIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN MÉXICO

ALFREDO NARVÁEZ MEDÉCIGO

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-487-0 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Sabrina Zimmermann, por todo lo bailado

Agradecimientos Esta investigación es el producto de una estancia postdoctoral en el Instituto Max Planck para Derecho Público Extranjero y Derecho Internacional (MPI) en Heidelberg, Alemania. Antes que nada, quiero agradecer al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) su apoyo para financiarla, así como a la doctora Mariela Morales Antoniazzi y al profesor Armin von Bogdandy todas las facilidades para su realización. La cordial atmósfera y los impresionantes recursos del MPI no solamente fueron muy favorables para llevar a cabo una investigación suficientemente informada sobre un tema que ya me interesaba mucho desde mis tiempos como estudiante de doctorado. Además, a raíz de las interesantes discusiones que ahí se suscitan todos los días, desde luego las programadas, pero sobre todo las espontáneas, pudo tomar forma una idea que estimo viable y benéfica para México. Por esto quiero agradecer muy cumplidamente a Pablo Riquelme, Arnulfo “Arni” Mateos, Pedro Villarreal, Kaspar Ehrenzeller, Tomás Quesada, Juan Camilo Herrera, Giacomo Rugge, Felipe González Morales, Sabrina Ragone, Gustavo Prieto y Gandhi Vela. También me queda claro que todo hubiera quedado como un simple ejercicio teórico si durante el desarrollo de este proyecto yo no hubiera tenido múltiples e intensos debates prácticos de amparo y justicia constitucional con mis colegas de la SCJN. Agradezco por ello a Omar Hernández, Ron Snipeliski, Carlos Araiza, Érika Zárate, Andrés González Watty, Alfredo Uruchurtu, Eduardo Romero Tagle, Marco Tulio Martínez, Vianney Amezcua y David García Sarubbi, así como a mis queridos “padawans” —oficiales y no— Armando Salinas, Mario Sulvaran, Fernanda Bitar, Ana Castro y Rafael de León. Especial mención merece mi querido jefe, el ministro Javier Laynez Potisek. Desde que me dio la oportunidad de incorporarme a su ponencia he aprendido como nunca en mi vida. Mucho de ello, desde luego, han sido cuestiones de dogmática jurídica que hoy son parte esencial de esta investigación. Lo más transcendental, sin embargo, ha sido su ejemplo de integridad y vocación de servicio público. Espero que eso también se perciba en el texto.

Finalmente, quiero agradecer con todo el afecto a mi profesor y mentor Miguel Sarre Iguíniz por siempre haber impulsado este libro y enriquecerlo día a día en la clase que tengo el privilegio de impartir a su lado en el ITAM. Sin duda es la persona más indicada para escribir el prólogo.

ALFREDO NARVÁEZ MEDÉCIGO Ciudad de México, 28 de febrero de 2022.

Índice Agradecimientos............................................................................................... 8

Abreviaturas................................................................................................... 13

Prólogo.......................................................................................................... 15 MIGUEL SARRE IGUÍNIZ*

Introducción................................................................................................... 19 1. El control de constitucionalidad de sentencias en México: la transformación del juicio de amparo en medio ordinario de “súper-casación” (1847-2010).............................................................................................37 1.1. El juicio de amparo y la legalidad como derecho fundamental (1869-1919)...........................................................................39 1.2. La consolidación del amparo judicial y la “explosión” del Poder Judicial de la Federación (1919-2010)...............................52 2. “Nuevo paradigma”, mismas garantías: el sistema de justicia mexicano frente a las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo (2011-2021).............................................................................65 2.1. Las obligaciones de derechos humanos y la justicia ordinaria......67 2.2. La jurisdicción de amparo frente al cambio de paradigma...........77 3. El control de comprensibilidad en la dogmática constitucional de la República Federal de Alemania.................................................................89 3.1. Contra el dogma de la “mera legalidad”: la jurisdicción constitucional de los tribunales ordinarios en el Estado de Derecho alemán..........................................................................91 3.2. El control de comprensibilidad de las sentencias ordinarias como medida para delimitar la función de la justicia constitucional alemana.......................................................................105 4. Hacia un control de comprensibilidad en México.....................................123 4.1. Los tribunales ordinarios mexicanos como justicia de derechos humanos...........................................................................124 4.2. Comprensibilidad en la interpretación judicial de los derechos humanos y sus garantías...................................................136

Índice

Conclusiones................................................................................................ 151

Bibliografía.................................................................................................. 165 Artículos de periódico....................................................................... 165 Artículos de revista........................................................................... 165 Comunicado de prensa..................................................................... 168 Contribuciones................................................................................. 168 Documentos de Internet.................................................................... 173 Leyes/reglamentos............................................................................. 173 Libros (compilaciones)...................................................................... 177 Libros (monografías)........................................................................ 178 Literatura gris/informes.................................................................... 181 Material de archivo........................................................................... 182 Resoluciones judiciales...................................................................... 182 Jurisprudencia del PJF....................................................................... 185

Abreviaturas AG – Tribunal Laboral BAG – Tribunal Laboral Federal Alemán BayObLG – Tribunal Superior Estatal de Baviera BFH – Tribunal de Finanzas Federal BGB – Código Civil Alemán BSG – Tribunal Social Federal BVerfG – Tribunal Constitucional Federal Alemán BVerfGE – Colección de sentencias del Tribunal Constitucional Federal Alemán BVerwG – Tribunal Administrativo Federal Alemán CIDE – Centro de Investigación y Docencia Económicas CJF – Consejo de la Judicatura Federal CNDH – Comisión Nacional de los Derechos Humanos ComIDH – Comisión Interamericana de Derechos Humanos CorIDH – Corte Interamericana de Derechos Humanos CPEUM – Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos D.O.F. – Diario Oficial de la Federación FinG – Tribunal de Finanzas Gac. Parl. – Gaceta Parlamentaria Gac. Sen. – Gaceta del Senado HGB – Código de Comercio Alemán IIJ – Instituto de Investigaciones Jurídicas INEGI – Instituto Nacional de Estadística y Geografía ITAM – Instituto Tecnológico Autónomo de México LAG – Tribunal Laboral Estatal LG – Tribunal Estatal MPI – Instituto Max Planck de Derecho Público Extranjero y Derecho Internacional

Alfredo Narváez Medécigo

NJW – Neue Juristische Wochenschrift (revista jurídica especializada) OLG – Tribunal Superior Estatal ONU – Organización de las Naciones Unidas OVG – Tribunal Superior Administrativo Regional PIB – Producto Interno Bruto PJF – Poder Judicial de la Federación PRI – Partido Revolucionario Institucional SCJN – Suprema Corte de Justicia de la Nación SG – Tribunal Social Stat. – Colección de Legislación de los Estados Unidos de América UNAM – Universidad Nacional Autónoma de México UNESCO – Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura VG – Tribunal Administrativo VGH – Tribunal Superior Administrativo Estatal

Prólogo MIGUEL SARRE IGUÍNIZ*1 Hace años llegó a mis manos uno de esos libros enormes que editan las instituciones públicas cuando tienen algún excedente presupuestal. Contenía fotografías panorámicas e interiores de los inmuebles del Poder Judicial de la Federación. Quien observa físicamente esas instalaciones pensará que con una infraestructura tan impresionante, sumada al talento humano y los recursos que encierra, los atributos que podrían faltarnos en México para ubicarnos dentro de las democracias modernas no son del ámbito de la justicia, y menos de la justicia constitucional. Sin embargo, ello no es así; las referencias fácticas de Alfredo Narváez en este trabajo son una clara muestra de que tan enorme estructura no ha podido revertir la falta de garantías efectivas ante las violaciones recurrentes a los derechos humanos. De hecho, si no existiera semejante déficit, este trabajo sería uno más del academicismo enfocado a ganar puntos o méritos. No es el caso. Si se asume que “hay un problema”, entonces se está en condiciones de pensar de manera distinta para evadir la advertencia einsteniana según la cual “si se hacen las cosas de igual manera se seguirán obteniendo los mismos resultados”. El autor emprende la reingeniería de la justicia constitucional —con merecido énfasis en lo instrumental. La tarea sin duda sería temeraria si a su solidez constitucional no se trenzara con aportes de la dogmática constitucional, la historia del juicio de amparo y del derecho comparado. La bibliografía utilizada robustece la cuerda tramo por tramo. En el telón de fondo de esta investigación está la obligación que impone la fracción III del artículo 109 constitucional a todas las personas servidoras públicas, incluyendo las del ámbito legislativo y judicial, de ser eficientes. En contracara, la creación incesante de tribunales es un ejemplo de manual de la ley económica del rendimiento decreciente, según la cual el mayor número de intervinientes no se traduce en un incremento proporcional en los resultados alcanzados. 1

* Profesor en la maestría en Derechos Humanos y Garantías del ITAM.

Miguel Sarre Iguíniz

Se ha caído en la tentación de prohijar más y más órganos judiciales provocándose que, como lo señala el autor, “los derechos humanos terminen trabajando para el PJF, no al revés”. Alfredo Narváez (cuya función pública no le impide ejercer a plenitud su ciudadanía digital), se muestra particularmente irreverente hacia formalismos y lugares comunes en el medio judicial y en la arena académica. Como constitucionalista, formado en la limitación al poder, no solo cuestiona las modernas formas de sumisión de los tribunales a los poderes legislativos, disfrazadas de deferencia, sino ejerce la crítica frontal y rigurosa sin eufemismos, aunque su postura sea contramayoritaria: donde la academia celebra sin reservas la reforma constitucional en materia de derechos humanos, él cuestiona aspectos medulares de ella. El análisis de comprensibilidad como pieza toral de la justicia constitucional, delineado en las siguientes páginas, supone trazar el lindero entre una resolución correcta o incorrecta y una que sea comprensible o que esté a tono con la Constitución o con el parámetro de regularidad constitucional. Ello obligó al autor a desarrollar ejemplos y diagramar flujos que permitan apreciar el modelo postulado, frente al sistema vigente y las propuestas de connotados colegas para superar la crisis. La lectura hace inevitable retomar el desafío del artista del rock y activista de causas sociales Bono, en su célebre expresión “pensábamos que teníamos bien la respuesta, pero lo que estaba mal era la pregunta”. Aquí no se discurre sobre cómo optimizar el juicio de amparo para la protección de los derechos humanos, sino cómo protegerlos ordinariamente sin el juicio de amparo; es decir, sobre la forma de revertir que la justicia extraordinaria se haya vuelto la ordinaria (como lo acreditan cerca de trescientos tribunales colegiados de circuito), mientras que las jurisdicciones locales, con todo y el control difuso recuperado (solo mientras el caso es definido en amparo), se reduce a una justicia interina impartida por tribunales de paso. El temor fundado de ver el margen de apreciación para los tribunales ordinarios utilizado como espacio de arbitrariedad no se resuelve suprimiendo su responsabilidad, sino atribuyéndole consecuencias a su ejercicio, con transparencia, garantías judiciales y controles or-

Prólogo

gánico-institucionales, además de los controles político-democráticos tanto sociales como interorgánicos. Estas páginas obligan a recordar la sabia y bondadosa figura de Francesco Carnelutti, para quien el problema de la justicia se veía reflejado en la biblioteca de los abogados penalistas, en cuyos estantes apenas se hacía lugar para las obras procesales. Así, en las páginas siguientes se hace evidente el espejismo de los derechos —y de su estudio— cuando se carece de las garantías para hacerlos efectivos. Cae también a punto el pensamiento del célebre maestro italiano contemporáneo Luigi Ferrajoli: “La jurisdicción es la garantía de garantías”.

Introducción En junio pasado se cumplieron diez años de la promulgación de las conocidas reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo de 20111. Al decir de varios, estas modificaciones revolucionarían completamente el sistema jurídico mexicano. Por un lado, los derechos humanos previstos en los instrumentos internacionales ratificados por México adquirían rango constitucional expreso. El nuevo texto de la Constitución sujetaba inequívocamente a todas las autoridades del país a un ‘bloque’ con derechos humanos de fuente internacional2 y explicitaba la procedencia del juicio de amparo para garantizarlos ante los tribunales de la Federación3. Se eliminaba, en pocas palabras, cualquier jerarquía entre los derechos fundamentales previstos expresamente en el texto constitucional y los provenientes del derecho internacional; entre los clásicos derechos civiles y políticos de corte liberal, y los más recientes derechos económicos, sociales y culturales. Por otro lado, a raíz de la interpretación del nuevo artículo 1° constitucional que adoptó casi inmediatamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), los tribunales ordinarios mexicanos quedaban facultados para ejercer el llamado ‘control difuso’ de cons-

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Aunque en la discusión nacional frecuentemente se manejen como una sola gran reforma, se trató de dos reformas constitucionales distintas que corrieron en paralelo y que fueron aprobadas y promulgadas casi simultáneamente. Véase, respectivamente, Decreto de reforma constitucional en materia de derechos humanos, 10 de junio de 2011, en D.O.F., DCXCIII, 8, págs. 2–5, y Decreto de reforma constitucional en materia de amparo, 6 de junio de 2011, en D.O.F., DCXCIII, 4, págs. 2–6. Véase CPEUM, art. 1, párrs. 1-3. Véase CPEUM, arts. 103, frac. I y 107, frac. I. La reforma constitucional en materia de amparo comprendió, además, varias medidas específicas para modernizar ese medio de impugnación: la posibilidad de impugnar omisiones, la ampliación del interés a uno legítimo, la redefinición de los supuestos para conceder la suspensión, la limitación del denominado amparo ‘para efectos’ y un nuevo procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad. Para un buen panorama general, véase Cossío Díaz, José Ramón, “Los procesos de creación del nuevo juicio de amparo”, en Cossío Díaz, José R. et al. (eds.), La nueva ley de amparo, México, Porrúa, 2015.

Alfredo Narváez Medécigo

titucionalidad y/o convencionalidad, es decir, para inaplicar en el caso concreto las leyes que en su opinión vulneraran algún derecho humano reconocido en la Constitución o en algún tratado internacional4. Esta autorización a todos los jueces ordinarios del país finalmente disolvía el monopolio de control constitucional que durante décadas había detentado en México el Poder Judicial de la Federación (PJF). La ciudadanía ahora tendría garantizados sus derechos desde los procedimientos judiciales ordinarios sin verse obligada a promover adicionalmente uno o varios juicios de amparo para conseguirlo. Acompañadas por un inusitado consenso entre la clase política y la academia del país5, estas modificaciones primero al texto constitucional y luego a su interpretación judicial generaron grandes expectativas tanto en la sociedad mexicana como en la comunidad internacional6. Mientras que un “nuevo paradigma” ponía a México al

Véase SCJN, Expediente Varios 912/2010, determinación de 14 de julio de 2011, en D.O.F., DCXCVII, párr. 51. Las reformas al texto constitucional fueron aprobadas por abrumadora mayoría en ambas cámaras del Congreso y por casi todas las legislaturas de las entidades federativas. De éstas únicamente el Congreso de Guanajuato votó en contra de la reforma en materia de derechos humanos. Véase Sesión Pública de la Comisión Permanente, 1 de junio de 2011, en Diario de los Debates de la Comisión Permanente, II, http://www.senado.gob.mx/index.php?watch=13&mn=1&id=2079&l g=61&anio=2#29021. En relación con la academia, es de destacar la desproporción entre la cantidad de textos apologéticos y los escasos análisis críticos. Para un ejemplo de éstos, véase Reséndiz Núñez, Cuauhtémoc, ¿Fiebre o delirio constitucional?, https://joseroldanxopa.wordpress.com/2011/10/15/%C2%BFfiebreo-delirio-constitucional/. Véase, por ejemplo, Murayama, Ciro, “Nota Introductoria”, en Salazar Ugarte, Pedro et al. (eds.), La reforma constitucional sobre derechos humanos: Una guía conceptual, México, Senado de la República, LXII Legislatura, Instituto Belisario Domínguez, 2014, pág. 11, y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad: el nuevo paradigma para el juez mexicano”, en Carbonell, Miguel y Salazar Ugarte, Pedro (eds.), La reforma constitucional de derechos humanos: Un nuevo paradigma, México, UNAM, 2011, págs. 403–404. En el ámbito internacional el Expediente Varios 912/2010 fue motivo de diversos reconocimientos en el sistema de las Naciones Unidas. Véase ONU, Winners of the UN Human Rights Prize for 2013 announced, ONU, http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/hrprize.aspx, y UNESCO, Certificado de Incorporación de los Expedientes Varios 489/2010 y 912/2010 al Registro Memoria del Mundo de América Latina y el Caribe, 25 de octubre de 2013.