LOS ENTES LOCALES EN LA ACCIÓN CLIMÁTICA GLOBAL: RESPONSABILIDADES, RETOS Y PERSPECTIVAS JURÍDICAS
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Marta Lorente Sariñena
Ana Cañizares Laso
Javier de Lucas Martín
Jorge A. Cerdio Herrán
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Luis González Cussac
Ignacio Sancho Gargallo
Luis López Guerra
Elisa Speckmann Guerra
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LOS ENTES LOCALES EN LA ACCIÓN CLIMÁTICA GLOBAL: RESPONSABILIDADES, RETOS Y PERSPECTIVAS JURÍDICAS
LAURA PRESICCE
tirant lo blanch Valencia, 2023
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A Mariasole
Índice Abreviaturas........................................................................................ 13 Prólogo .............................................................................................. 17 Nota de la autora................................................................................. 23 Introducción........................................................................................ 25 1. Procesos antropogénicos y crisis ecosistémica................................................ 25 2. Alteraciones del clima y cambio climático.................................................... 28 3. Cambio climático entre derecho y ciencia..................................................... 34
PARTE I. MARCO TEÓRICO Capítulo 1. Ciudades y cambio climático.................................................. 43 1. Introducción.......................................................................................... 43 2. Las ciudades como co-causantes del cambio climático................................... 45 2.1. La hiper-expansión urbana y el cambio climático........................... 46 2.1.1. El metabolismo socio-ecosistémico urbano............................ 50 2.1.2. Las huellas de las ciudades.............................................. 55 2.2. El efecto acumulativo y las ciudades como sistemas multiescalares.... 58 3. Los impactos del cambio climático en las ciudades....................................... 65 4. Conclusiones. La dimensión “glocal” del cambio climático y su vinculación con el desarrollo urbano sostenible........................................................... 71
Capítulo 2. Las ciudades en la gobernanza global del cambio climático. Una aproximación teórica.................................................................. 81 1. Introducción.......................................................................................... 81 2. Marco teórico de la gobernanza del cambio climático.................................... 83 2.1. El enfoque policéntrico............................................................... 88 2.2. La gobernanza climática multinivel............................................. 92 2.3. El enfoque bottom-up................................................................. 98 3. Reflexiones conclusivas............................................................................ 102
4. El gradual interés por los entes subestatales. ¿De la teoría a la práctica o de la práctica a la teoría?........................................................................... 107
PARTE II. LA ACCIÓN LOCAL EN LA GOVERNANCE CLIMÁTICA MULTINIVEL Introducción.............................................................................................. 117
Capítulo 3. Los gobiernos locales en la gobernanza climática internacional. Una aproximación............................................................................ 121 1. El impulso de la acción climática local por parte de las Naciones Unidas........ 122 1.1. La Agenda 21 Local................................................................. 122 1.2. La Agenda 2030...................................................................... 126 1.3. La Nueva Agenda Urbana......................................................... 132 2. El nuevo enfoque del Acuerdo de París....................................................... 136 3. El rol de las redes climáticas transnacionales.............................................. 141 4. Retos y perspectivas futuras...................................................................... 148
Capítulo 4. Los gobiernos locales en la gobernanza climática europea........... 161 1. Los principios de subsidiariedad y responsabilidad compartida...................... 162 2. La Unión Europea y el acervo urbano........................................................ 167 2.1. La Unión Europea y el desarrollo urbano sostenible integrado.......... 170 2.2. La Agenda Urbana de la Unión Europea..................................... 177 3. La Unión Europea y la MLG del cambio climático ..................................... 184 4. Retos y oportunidades............................................................................. 201
Capítulo 5. Los entes locales en la gobernanza multinivel española............. 205 1. El gobierno del cambio climático y su encaje competencial............................. 205 1.1. Los conflictos competenciales tras las nuevas leyes autonómicas de cambio climático................................................................... 212 2. El progresivo cambio de rumbo de la política climática y energética estatal....... 219 3. Las relaciones interadministrativas........................................................... 230 3.1. Los principios relacionales: coordinación, cooperación y colaboración..... 234 3.2. Las técnicas orgánicas relacionales.............................................. 239 4. La falta de órganos trilaterales interadministrativos en materia de cambio climático.............................................................................................. 254 5. Retos y perspectivas futuras...................................................................... 261
PARTE III. LA ACCIÓN CLIMÁTICA LOCAL EN ESPAÑA Capítulo 6.Marco jurídico y competencias administrativas locales............... 275 Introducción.............................................................................................. 275 1. Los entes locales como sujetos político-institucionales más cercanos a los ciudadanos.......................................................................................... 276 2. El principio de autonomía local constitucionalmente garantizada.................. 282 3. La falta de un título competencial “climático” y las competencias climáticas.... 288 4. La Ley de Bases de Régimen Local y las competencias locales relacionadas con el cambio climático.......................................................................... 292 4.1. Las competencias propias y los servicios mínimos obligatorios relacionados con el cambio climático............................................ 292 4.2. ¿Las competencias “propias genéricas” como título habilitante para ulteriores competencias en materia de cambio climático?.......... 295 5. Competencias sectoriales de los entes locales relacionadas con el cambio climático y herramientas jurídicas disponibles para ejecutarlas.................... 300 5.1. Políticas sectoriales ................................................................... 305 5.2. Instrumentos jurídicos .............................................................. 345 5.2.1. Ordenanzas sectoriales..................................................... 347 5.2.2. Intervención administrativa............................................. 353 5.2.3. Instrumentos de ordenación urbanística ............................ 358 5.2.4. Fiscalidad local.............................................................. 367 5.2.5. Servicios públicos............................................................ 371 6. Las nuevas incipientes competencias locales en acción climática previstas en la legislación autonómica....................................................................... 375 7. La falta de competencias locales en acción climática en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética.......................... 385 8. Conclusiones. Instrumentos para posibilitar la coherencia interna de las políticas sectoriales filoclimáticas............................................................. 387 8.1. La conveniencia de un título competencial en acción climática........ 390 8.2. El principio de “integración climática”......................................... 397 8.3. Los planes municipales de energía y clima.................................... 399 8.4. El planeamiento urbanístico para la integración climática multisectorial................................................................................ 403 8.5. La estructura interna organizativa.............................................. 406 8.6. Las ordenanzas de acción climática y transición energética............. 410 8.7. Las EDUSI.............................................................................. 415
Capítulo 7.Conclusiones........................................................................ 417
Abreviaturas AGE LCCTE AUUE CCAA CCPCC CdR CE CEAL CESE CMNUCC
CNAL CNC CNUMAD COP CS DUSI EAE EDUSI EEAA EEMM FEDER
Administración General del Estado Ley de Cambio Climático y Transición Energética Agenda Urbana de la Unión Europea Comunidades Autónomas Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático Comité Europeo de las Regiones Constitución Española Carta Europea de la Autonomía Local Comité Económico y Social Europeo Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (también UNFCCC) Comisión Nacional de la Administración local Consejo Nacional del Clima Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Conferencia de las Partes Conferencia Sectorial Desarrollo urbano sostenible integrado Evaluación Ambiental Estratégica Estrategia Desarrollo urbano sostenible integrado Estatutos de Autonomía Estados Miembros Fondo Europeo de Desarrollo Regional
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Laura Presicce
FEIE FEMP FSE GCoM GEI GTIA IAE IBI ICIO ICLEI IPCC LDCs LGMA LPAA LRBL LRSAL LSE MLG NAZCA NDCs NUA ODS
Fondos Estructurales y de Inversión Europeos Federación Española de Municipios y Provincias Fondo Social Europeo Pacto Global de los Alcaldes Gases de Efecto Invernadero Grupo de Trabajo sobre Impactos y Adaptación Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre Bienes Inmuebles Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Local Governments for Sustainability Intergovernmental Panel on Climate Change Contribuciones determinadas a nivel local Local Governments and Municipal Authorities Constituency Agenda de Acción Lima-París Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local Ley Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico Multilevel governance Zona de Actores No Estatales para la Acción Climática Contribución Determinada a Nivel Nacional Nueva Agenda Urbana Objetivos de Desarrollo Sostenible
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Abreviaturas
OECC PACES PAMA PMUS PNACC PNIEC PNUMA POCS RECC TC TFUE TJUE TMCN TRLSRU TS TSJ UCLG ZBE
Oficina Española de Cambio Climático Plan de Acción para la Energía Sostenible y el Clima Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente Planes de movilidad urbana sostenible Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático Plan Nacional Integrado de Energía y Clima Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Programa Operativo de Crecimiento Sostenible Red Española de Ciudades por el Clima Tribunal Constitucional (STC, Sentencia del TC) Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de la Unión Europea Redes climáticas transnacionales Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana Tribunal Supremo (STS, Sentencia del TS) Tribunal Superior de Justicia (STSJ, Sentencia del TSJ) United Cities and Local Governments Zonas de Bajas emisiones
Prólogo JOSÉ FRANCISCO ALENZA GARCÍA Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Pública de Navarra
Italo Calvino cuenta, en Las ciudades invisibles, que la ciudad no está hecha de sus calles, de sus soportales y de sus tejados, “sino de relaciones entre las medidas de su espacio y los acontecimientos de su pasado”. Sin embargo, las ciudades actuales deben planificarse pensando en fijar las medidas de su espacio en función de los acontecimientos del futuro, ya que los impactos que están recibiendo por el cambio climático –y los que pueden recibir en las próximas décadas– son determinantes de la calidad de vida y la salud de sus habitantes. Es indudable que el cambio climático constituye una amenaza existencial para la civilización humana que demanda la realización de profundos cambios económicos, sociales y políticos. El evidente postulado de que el esfuerzo debe ser colectivo e implicar a todos los sectores de actividad y a todos los estratos institucionales contrasta con el raquítico reconocimiento competencial a las entidades locales. Por más que se reitere el archiconocido apotegma del “pensar globalmente y actuar localmente”, la legislación climática no solo no ha otorgado a las entidades locales un papel relevante en acción climática, sino que apenas le ha encomendado funciones para la lucha contra el cambio climático. En efecto, justo cuando la legislación climática ha ido ganando terreno a los blandos textos programáticos ha resultado que ésta –al menos, en España– se ha mostrado cicatera en el reconocimiento de competencias climáticas locales y en la atribución de medios económicos, materiales y personales para llevarlas a cabo. No obstante, debe tenerse en cuenta que, a pesar de que la legislación climática haya eludido la configuración de la acción
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José Francisco Alenza García
climática como una materia competencial, las entidades locales cuentan con una nutrida serie de competencias que están directamente implicadas en la transición energética y en las estrategias de mitigación y de adaptación al cambio climático. Se trata de las competencias sobre ordenación urbanística, protección del medio ambiente y de la salubridad pública, ordenación del tráfico, suministro de agua y alumbrado público, gestión de residuos, transporte urbano de viajeros, etc. De esta manera, aunque no existe una atribución explícita de funciones climáticas a las Administraciones locales, éstas tienen a su disposición una amplia gama de posibilidades de acción climática que pueden realizar a través del ejercicio de algunas de las más tradicionales competencias locales. Podría decirse que las entidades locales se encuentran en un dilema análogo al planteado por Milan Kundera sobre la insoportable levedad del ser: por un lado, la levedad de la presencia de las entidades locales en la legislación climática; por otro, el aplastante peso de las competencias municipales vinculadas a la transición energética y a un ambiente urbano saludable. “¿Pero es de verdad –se preguntaba Kundera– terrible el peso y maravillosa la levedad?” Es cierto que la ligereza es liberadora porque redime y dispensa de la responsabilidad de actuar, confiando en la acción de instancias superiores. Pero, también es cierto que la ligereza implica la insignificancia, lo que a la postre hace a la levedad insoportable. Y más ante una amenaza en la que las entidades locales son, en buena medida, responsables (causan el 75% de las emisiones de gases de efecto invernadero) y al mismo tiempo son, sobre todo, víctimas y sufridoras de los efectos adversos climáticos. Este planteamiento que identifica a las entidades locales como agentes activos y como sujetos pasivos de los efectos climáticos es el que luce en el libro que estoy prologando. En su título –Los entes locales en la acción climática global: responsabilidades, retos y perspectivas jurídicas–, se aprecian connotaciones sobre el necesario protagonismo que deben tener las entidades locales en la reacción ante la amenaza climática: si en la acción climática global cabe apreciar responsabilidades y retos de los entes locales es porque deben te-
Prólogo
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ner un destacado rol que la legislación climática española apenas les reconoce. Como indica la autora del libro “no existe una dicotomía insuperable entre global y local. Más bien, se trataría de una interacción dialéctica entre las dos esferas, que dialogarían y se retroalimentarían entre ellas en un intercambio continuo y evolutivo (…) este fenómeno multidimensional debe ser abordado mediante una combinación de esfuerzos conjuntos y complementarios de todas las esferas de la gobernanza. Las ciudades serían, así, no solamente co-causantes del cambio climático, sino también necesarias co-protagonistas de la solución, con beneficios globales, pero también –y, en primer lugar– locales”. Los polifacéticos contenidos del libro se estructuran en tres partes. En la primera se expone el marco teórico de papel que pueden desempeñar las ciudades en relación con el cambio climático. Su capítulo primero describe la huella climática del metabolismo urbano y también los impactos climáticos que sufren las ciudades. Y en el capítulo segundo explica el papel que pueden desempeñar las ciudades en el tipo de gobernanza que requiere la lucha contra el cambio climático, ya que, como indica la autora, la globalidad del problema debe ser entendida “como necesaria acción conjunta de todos los niveles institucionales y también con la implicación de la sociedad civil”. La segunda parte del libro se ocupa de la acción local en la gobernanza climática multinivel. La autora se muestra firmemente convencida de que esa gobernanza multinivel es la respuesta idónea para afrontar los problemas globales contemporáneos de naturaleza compleja, entre los que la mitigación y la adaptación climáticas resultan paradigmáticos. Desde ese convencimiento, la autora lleva de la mano al lector a conocer estancias poco frecuentadas por la mayoría de los juristas de Derecho interno. Así, se recorren las alusiones explícitas que diferentes textos internacionales (desde la Agenda 21 al Acuerdo de París) realizan sobre la implicación de las entidades locales, y se muestra el destacado papel que pueden jugar las redes climáticas transnacionales. A
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continuación, se examinan las oportunidades que brinda el Derecho de la Unión Europea para que los gobiernos locales participen de la gobernanza climática multinivel. Y en el tercer capítulo de esta parte, se analiza el potencial que tiene ese modelo de la gobernanza multinivel en el ordenamiento español. La principal conclusión a la que llega la autora es que el ordenamiento jurídico no permite materializar en su grado óptimo el modelo ideal de gobernanza climática multinivel. Tan solo es posible desarrollar uno de los enfoques más limitados de esa gobernanza: el que se basa en una concepción vertical y cuasijerárquica en el que las entidades locales se limitan a ejecutar e implementar las decisiones adoptadas en los niveles autonómico y estatal. La autora lamenta que no se hayan desarrollado –ni en la legislación general, ni en la legislación climática– fórmulas que posibiliten el diálogo y la participación efectiva y determinante de las entidades locales en la toma de decisiones en ámbitos complejos, multifactoriales y de efectos intersectoriales, como es el del cambio climático. Para la Dra. Presicce, la Ley española de Cambio Climático y Transición Energética ha perdido una gran oportunidad para establecer mecanismos que potencien la cooperación y el diálogo entre las distintas instancias administrativas. Con ello se evitaría que las acciones climáticas se descompongan en actuaciones parciales, fragmentadas e inarmónicas, y se propiciarían formas de decisión y actuación para abordar el problema desde una perspectiva sistémica y holística. La tercera parte del libro desciende de los modelos teóricos politológicos al estudio del marco jurídico de la acción climática local en España. Para ello, en primer lugar, examina detalladamente las competencias locales relacionadas con el cambio climático ante la ausencia –lamentada por la autora- de un título competencial específicamente climático. A continuación, expone las principales políticas sectoriales locales implicadas en la acción climática como son la transición energética, la movilidad sostenible, la protección ambiental, el urbanismo, la rehabilitación de viviendas, la gestión de residuos, el abastecimiento y saneamiento de aguas residuales. Seguidamente se estudian los principales