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INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO 2ª Edición

DAVID BLANQUER Letrado del Consejo de Estado Catedrático de Derecho Administrativo

tirant lo b anch Valencia, 2009

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1ª edición, 1998.

© DAVID BLANQUER

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ÍNDICE PRESENTACIÓN...............................................................................................................

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Capítulo 1 EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA UNIDAD O DIVERSIDAD DE CRITERIOS I. PRELIMINAR .......................................................................................................

II. LA DIFERENCIA ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y ADMINISTRACIONES PRIVADAS .............................................................................

III. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO FUNCIÓN O COMO SUJETO A) La búsqueda de un criterio único y universal .................................................

B) La consolidación de la perspectiva subjetiva ...................................................

IV. LA UNIDAD O DIVERSIDAD DE CRITERIOS PARA IDENTIFICAR AL DERECHO ADMINISTRATIVO ........................................................................

A) El criterio único que cumple una función procesal para identificar el ámbito de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa .......................

B) La necesidad de renunciar a un criterio único y universal .............................

C) La búsqueda de un complejo de criterios históricamente adecuado a un Estado social y democrático de Derecho...............................................................

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Capítulo 2 EL MÉTODO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. EL DESLINDE METODOLÓGICO ...................................................................

II. LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ...............................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La Ciencia de la Administración y el Estado de Derecho ...............................

C) La Ciencia de la Administración y el Estado social y democrático de Derecho ......................................................................................................................

III. EL DERECHO PRIVADO Y EL DERECHO PÚBLICO.................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) El origen jurisdiccional del Derecho Administrativo en España y Francia ...

IV. EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

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Capítulo 3 LOS SUJETOS: LOS CIUDADANOS Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS I. EL CIUDADANO Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ......................

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ÍNDICE

A) B) C) D)

Introducción.......................................................................................................

Los ciudadanos y los interesados .....................................................................

Los principios básicos del estatuto del ciudadano ...........................................

Los derechos y obligaciones de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas ....................................................................................

E) El derecho del ciudadano a una buena administración ..................................

II. EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..........

A) El concepto de interesado .................................................................................

B) La capacidad de los interesados .......................................................................

C) La representación de los interesados ...............................................................

D) Los actos de los interesados. La participación funcional del interesado en el procedimiento administrativo ..........................................................................

III. LA CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ............................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Administraciones territoriales y no territoriales ............................................

C) Administración Corporativa y Administración Institucional .........................

D) Personificaciones de Derecho Público y de Derecho Privado ..........................

E) Recapitulación ...................................................................................................

IV. LAS PERSONAS JURÍDICAS Y LOS ÓRGANOS..........................................

A) La persona jurídica, el órgano administrativo y la persona física titular del órgano ................................................................................................................

B) Las clases de órganos administrativos ............................................................

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Capítulo 4 ¿CÓMO ADMINISTRA? LOS MEDIOS PARA SATISFACER EL INTERÉS GENERAL I. LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y FORMALES ....................

A) Introducción: el Derecho de los sujetos poderosos ...........................................

B) Los medios personales o recursos humanos ....................................................

C) Los medios materiales y los recursos financieros ............................................

D) Los medios formales o potestades administrativas .........................................

II. LA SUPREMACÍA DE LA ADMINISTRACIÓN; MEDIOS UNILATERALES Y BILATERALES .........................................................................................

A) Las potestades exorbitantes como criterio delimitador de la jurisdicción contencioso-administrativa...............................................................................

B) Los medios bilaterales ......................................................................................

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Capítulo 5 LOS MEDIOS FORMALES: LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS I. EL CONCEPTO DE POTESTAD .......................................................................

A) La supremacía de la Administración y la sujeción del ciudadano ..................

B) La diferencia entre una potestad y un derecho subjetivo ...............................

II. EL ORIGEN NORMATIVO DE LAS POTESTADES .....................................

A) La atribución de la potestad por una norma; su rango ...................................

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ÍNDICE

B) La atribución expresa .......................................................................................

C) La atribución concreta y específica ..................................................................

III. EL RESULTADO DE LAS POTESTADES: ACTOS, CONTRATOS Y REGLAMENTOS........................................................................................................

A) Aproximación teórica ........................................................................................

B) La aproximación desde la legislación aplicable en la práctica .......................

IV. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES.......................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La legítima discrecionalidad y la ilegítima arbitrariedad ..............................

C) Los elementos reglados de las potestades discrecionales ...............................

D) Las potestades regladas y el margen de apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados ...........................................................................................

E) La diferencia entre la discrecionalidad administrativa y los conceptos jurídicos indeterminados ........................................................................................

V. EL EJERCICIO DE POTESTADES Y LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA ........................................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) El fundamento de la autotutela .......................................................................

C) Las servidumbres de la actividad administrativa y los privilegios en menos

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Capítulo 6 LOS REGLAMENTOS I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................

A) Las normas y el ordenamiento jurídico............................................................

B) La generalidad y abstracción de las normas ...................................................

C) La dualidad de normas gubernamentales: rango de ley y rango de reglamento ........................................................................................................................

D) La potestad reglamentaria es un privilegio .....................................................

E) El concepto de reglamento ................................................................................

II. LOS REGLAMENTOS Y LAS LEYES...............................................................

A) El principio de jerarquía ...................................................................................

B) El principio de competencia ..............................................................................

C) Clases de reglamento por su relación con la ley ..............................................

III. LOS REGLAMENTOS Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .......................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Las circulares y las instrucciones internas .....................................................

C) Los Bandos del Alcalde .....................................................................................

IV. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA ......................

A) Las Administraciones territoriales ..................................................................

B) Las Administraciones institucionales; en particular, las Administraciones independientes ..................................................................................................

C) Las Administraciones corporativas ..................................................................

V. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ..

A) La reflexión y la deliberación racional como procedimiento de elaboración de las normas que dificulta su arbitrariedad .......................................................

B) La diversidad de procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general..............................................................................

C) La iniciativa en el procedimiento de elaboración de reglamentos ..................

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ÍNDICE

D) Los informes y dictámenes ...............................................................................

E) El análisis del impacto económico del proyecto de reglamento ......................

F) La participación ciudadana: la información pública y la formulación de sugerencias ............................................................................................................

G) La participación de los interesados: la audiencia a la vista del expediente ..

H) La aprobación del Ministerio de Administraciones Públicas ..........................

I) El dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico similar..................

J) La aprobación y publicación del reglamento; su entrada en vigor .................

K) La eficacia retroactiva de los reglamentos.......................................................

VI. EL CONTROL DE LOS REGLAMENTOS .......................................................

A) La potestad reglamentaria no es un poder soberano exento de control judicial ......................................................................................................................

B) El control del ejercicio de la potestad reglamentaria ......................................

C) Los vicios jurídicos de los reglamentos ............................................................

D) La depuración de los vicios jurídicos de los reglamentos ................................

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Capítulo 7 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO .............................................

II. LAS CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO .................................................

A) Por razón del contenido de la declaración administrativa ..............................

B) Por razón de la forma de expresión de la declaración administrativa ...........

C) Clasificación de los actos administrativos por razón de sus diferencias a efectos impugnatorios .......................................................................................

D) Las resoluciones y los actos de trámite ............................................................

III. EL PROCEDIMIENTO PARA DICTAR RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU FUNCIÓN INSTITUCIONAL ......................................................

IV. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ...........................

A) La incoación de oficio ........................................................................................

B) La incoación a instancia de parte interesada ..................................................

C) La adopción de medidas provisionales .............................................................

V. EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO .................................................

A) El impulso de oficio ...........................................................................................

B) Las alegaciones .................................................................................................

C) La recopilación de datos e informaciones sobre los hechos .............................

D) Las pruebas .......................................................................................................

E) Los informes ......................................................................................................

F) La información pública .....................................................................................

G) La audiencia a la vista del expediente .............................................................

H) La propuesta del instructor del procedimiento ...............................................

VI. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ...........

A) Formas normales y anormales de terminación del procedimiento .................

B) La resolución expresa que pone fin al procedimiento .....................................

VII. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ........................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Los límites de la terminación convencional del procedimiento administrativo ........................................................................................................................

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ÍNDICE

VIII. LA NOTIFICACIÓN O PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .....................................................................................................................

A) La eficacia del acto administrativo está supeditada a su notificación ...........

B) Los actos que deben ser notificados .................................................................

C) Los destinatarios de la notificación ..................................................................

D) El plazo de la notificación .................................................................................

E) El contenido y la forma de la notificación ........................................................

F) La forma de realizar la notificación; constancia de la notificación .................

G) La notificación personal en el domicilio ...........................................................

H) Las soluciones en caso de ausencia en su domicilio del destinatario .............

I) La publicación de los actos administrativos ....................................................

IX. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE FORMA EXPRESA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO .....................................................................................

A) La obligación de resolver y notificar en plazo ..................................................

B) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte ...................................................................................................................

C) El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio ..............

D) La impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio negativo.......

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Capítulo 8 LA AUTOTUTELA DECLARATIVA I. LA AUTOTUTELA DECLARATIVA ..................................................................

II. LA TRIPLE FICCIÓN DE VALIDEZ, CERTEZA Y ACIERTO .....................

A) Las ficciones que benefician a la Administración ............................................

B) Las cargas que se imponen al ciudadano .........................................................

III. LA FICCIÓN DE VALIDEZ DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS ..........................................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La validez de las disposiciones administrativas; la diferencia entre validez y legalidad .........................................................................................................

C) La validez originaria y la invalidez sobrevenida .............................................

IV. LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES ..........................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) El incumplimiento por la Administración de los plazos y términos ...............

C) El incumplimiento por la Administración de los trámites formales o procedimentales ............................................................................................................

D) Recapitulación ...................................................................................................

V. LA DIFERENCIA TEÓRICA ENTRE NULIDAD RADICAL Y SIMPLE ANULABILIDAD ..................................................................................................

A) Las consecuencias jurídicas derivadas de la infracción de las normas imperativas o prohibitivas ........................................................................................

B) La nulidad radical o de pleno Derecho.............................................................

C) La anulabilidad relativa o simple ....................................................................

D) El tránsito de la teoría a la práctica ................................................................

VI LA ANULABILIDAD RELATIVA O SIMPLE ..................................................

A) La tipificación de los vicios de anulabilidad ....................................................

B) Los privilegios de la Administración para evitar la invalidez de un acto anulable ...................................................................................................................

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ÍNDICE

VII. LA NULIDAD RADICAL O DE PLENO DERECHO......................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La tipificación de los vicios de nulidad radical de los actos administrativos .

VIII. LA FICCIÓN DE VERACIDAD Y CERTEZA: LA CONSTATACIÓN DE LOS HECHOS .......................................................................................................

A) Origen histórico y fundamento de la ficción de veracidad y certeza ..............

B) La veracidad de los hechos comprobados por la Administración....................

C) Los límites de la ficción de veracidad del acto administrativo .......................

IX. LA FICCIÓN DE ACIERTO Y LA VALORACIÓN DE LOS HECHOS ........

A) El acierto en la valoración de los hechos que constan en el expediente administrativo ...........................................................................................................

B) El fundamento de la ficción: la cualificación experta de quien emite el juicio sobre los hechos; el reforzamiento de la exigencia de objetividad ..................

C) La motivación como carga procesal de la ficción de acierto ............................

D) Los límites de la ficción: el error y la arbitrariedad del juicio sobre los hechos ....................................................................................................................

E) La ficción de acierto pierde sus efectos en sede judicial..................................

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Capítulo 9 LA AUTOTUTELA EJECUTIVA I. INTRODUCCIÓN GENERAL ............................................................................

II. LA AUTOTUTELA EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ......................

A) El régimen jurídico de la autotutela ejecutiva de la Administración Pública B) La vía de hecho..................................................................................................

III. EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO .......................................................

A) El cumplimiento forzoso de la obligación de dar una cantidad de dinero ......

B) La expiración del período de pago voluntario y la existencia de un descubierto ........................................................................................................................

C) Las fases del período ejecutivo .........................................................................

IV. LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA .......................................................................

A) El incumplimiento de una obligación de hacer que no tiene carácter personalísimo .............................................................................................................

B) La conversión de una obligación de hacer en una obligación de soportar la actuación de un tercero y de pagar la prestación ............................................

C) La selección del tercero que cumplirá por sustitución ....................................

D) El pago de la prestación realizada por el tercero ............................................

V. LAS MULTAS COERCITIVAS ...........................................................................

A) El incumplimiento de una obligación personalísima de hacer .......................

B) La diferencia entre la multa-coercitiva y la multa-sancionadora ..................

C) La fijación por la ley de los límites cuantitativos y la frecuencia de las multas coercitivas ....................................................................................................

D) El principio de proporcionalidad y la imposición de multas coercitivas ........

VI. LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS .................................................

A) El incumplimiento de una obligación personalísima de no hacer o soportar B) La compulsión sobre las personas y el ejercicio legítimo de la violencia .......

C) La habilitación expresa por la ley ....................................................................

D) En particular, el desahucio administrativo .....................................................

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ÍNDICE

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Capítulo 10 LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO: ÁMBITO SUBJETIVO Y OBJETIVO I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................

II. LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ............................................

A) Las normas ........................................................................................................

B) Las cuestiones materiales o sustantivas: los privilegios y las potestades exorbitantes de ejercicio unilateral ..................................................................

C) Las cuestiones formales o procedimentales: la selección del empresario y la adjudicación del contrato ..................................................................................

D) Las cuestiones subjetivas: las Administraciones y demás sujetos del sector público................................................................................................................

III. LA TIPOLOGÍA DE SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO A EFECTOS DE CONTRATACIÓN .................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Los otros sujetos del sector público: la sujeción mínima a la LCSP 30/2007.

C) Los poderes adjudicadores en sentido estricto que no son Administración Pública: sujeción parcial a la LCSP 30/2007 ...................................................

D) Las Administraciones Públicas en sentido estricto: sujeción integral a la LCSP 30/2007 ....................................................................................................

IV. LAS CLASES DE CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS SUJETOS DEL SECTOR PÚBLICO ....................................................................................

A) El ámbito objetivo de aplicación de la LCSP 30/2007 .....................................

B) Los contratos de Derecho Privado celebrados por la Administración Pública y los demás sujetos del sector público ..............................................................

C) Los contratos administrativos; remisión .........................................................

D) Los contratos sujetos a una regulación armonizada por la Unión Europea ..

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Capítulo 11 LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................

A) Algo de Derecho comparado..............................................................................

B) Algo de historia .................................................................................................

C) Los criterios para distinguir los contratos administrativos y los privados ....

II. LA CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ..........

A) Los contratos administrativos típicos y atípicos .............................................

B) Los contratos administrativos de contenido mixto..........................................

C) Remisión ............................................................................................................

III. EL CONTRATO DE EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS .........................

A) Introducción.......................................................................................................

B) El objeto del contrato de obras .........................................................................

C) El proyecto de obra y su replanteo ...................................................................

D) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación ...........................

E) La ejecución de las obras a riesgo y ventura del contratista ..........................

F) Las instrucciones durante la ejecución del contrato .......................................

G) Las certificaciones de obra ................................................................................

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ÍNDICE

H) La recepción de las obras y la garantía de la correcta ejecución de la obra...

IV. EL CONTRATO DE SUMINISTRO...................................................................

A) El objeto del contrato de suministro ................................................................

B) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación ...........................

C) El principio de igualdad y las características técnicas de los componentes ..

D) El cumplimiento del contrato ...........................................................................

E) Extinción del contrato de suministro ...............................................................

V. EL CONTRATO DE SERVICIOS.......................................................................

A) El objeto del contrato ........................................................................................

B) El procedimiento de selección y el sistema de adjudicación ...........................

C) La motivación de las causas que justifican la celebración de un contrato de servicios .............................................................................................................

D) La duración del contrato ...................................................................................

E) El precio del contrato ........................................................................................

VI. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA ..............................

A) Introducción.......................................................................................................

B) El objeto del contrato ........................................................................................

C) La financiación del contrato de concesión de obra pública .............................

VII. EL CONTRATO DE COLABORACIÓN ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO .......................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Distinción de la concesión de obra pública y el contrato de colaboración ......

C) Las prestaciones que son objeto del contrato ..................................................

D) Trámites previos a la selección del adjudicatario ............................................

E) El procedimiento de selección del contratista .................................................

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Capítulo 12 LA PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO I. EL ESTATUTO COMÚN DEL NACIMIENTO DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO .............................................................................................

II. LOS PRINCIPIOS DE SELECCIÓN Y ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO............................................................................................................................

A) Los principios ....................................................................................................

B) La publicidad de la licitación de contratos ......................................................

C) La concurrencia entre licitadores y la igualdad sin discriminaciones ...........

III. LA COMPETENCIA Y CAPACIDAD DE QUIENES INTERVIENEN EN EL CONTRATO ....................................................................................................

A) La competencia de los órganos administrativos ..............................................

B) La capacidad y solvencia de los candidatos a la adjudicación del contrato ...

C) La clasificación del contratista .........................................................................

D) Las prohibiciones de contratar .........................................................................

IV. LA TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN .................

A) Las distintas clases de expediente de contratación.........................................

B) La incoación del procedimiento y la justificación de la necesidad del contrato ........................................................................................................................

C) Los pliegos de contratación...............................................................................

D) La existencia de consignación presupuestaria ................................................

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ÍNDICE

V. LA SELECCIÓN DEL CONTRATISTA.............................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Visión general de los procedimientos de selección del contratista .................

C) Los procedimientos normales ...........................................................................

D) Los procedimientos especiales ..........................................................................

E) Los procedimientos especializados para contratos masivos ...........................

VI. LA PROPUESTA DEL LICITADOR..................................................................

A) El contrato de adhesión ....................................................................................

B) La presentación de una sola propuesta por cada licitador .............................

C) Las propuestas anormales o desproporcionadas de los licitadores ................

D) La prestación por el licitador de una garantía provisional .............................

VII. LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ...........................................................

A) Las formas de adjudicación del contrato..........................................................

B) El criterio cuantitativo único o subasta ...........................................................

C) La pluralidad de criterios o concurso ...............................................................

D) La motivación del acto administrativo por el que se adjudica un contrato ...

VIII. LA FASE FINAL DEL PROCEDIMIENTO ......................................................

A) La adjudicación provisional y definitiva ..........................................................

B) La constitución de la garantía definitiva .........................................................

C) La formalización del contrato ...........................................................................

IX. LAS GARANTÍAS FORMALES Y LOS RECURSOS DE LOS LICITADORES QUE NO RESULTAN ADJUDICATARIOS DEL CONTRATO ............

A) Las garantías del perdedor ...............................................................................

B) Clases de recursos en vía administrativa ........................................................

C) El régimen especial de impugnación establecido en la LCSP ...........................

D) La distribución de competencias jurisdiccionales en materia de contratación .....................................................................................................................

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Capítulo 13 EL CUMPLIMIENTO Y LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: PRIVILEGIOS Y POTESTADES EXORBITANTES I. LA DESIGUALDAD DE LAS PARTES EN LOS CONTRATOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA .............................................................................

II. EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO POR EL ADJUDICATARIO .......

A) Introducción.......................................................................................................

B) La subcontratación............................................................................................

C) La cesión a un tercero de la posición contractual de adjudicatario ................

III. ALGUNOS PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN ...............................

A) La distinta valoración de los recíprocos incumplimientos contractuales.......

B) Las garantías de la Administración relativas al cumplimiento del contrato; la prerrogativa de imponer y ejecutar multas penitenciales ..........................

IV. LAS POTESTADES EXORBITANTES EN LOS CONTRATOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA .............................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La potestad de interpretar unilateralmente los contratos, y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento .....................................................................

C) La prerrogativa de modificar unilateralmente los contratos por razones de interés público ...................................................................................................

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ÍNDICE

D) La prerrogativa de imponer unilateralmente la resolución del contrato y determinar los efectos de la extinción del negocio jurídico .............................

E) La potestad de anular unilateralmente el contrato ........................................

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Capítulo 14 ¿QUÉ ADMINISTRA? LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. CLASIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...............................................................................................................

II. EL CRITERIO MATERIAL: LA DIVISIÓN DE PODERES Y SUS ACTIVIDADES TÍPICAS ..................................................................................................

A) La confusión de poderes y funciones ................................................................

B) La división de poderes y la separación de funciones .......................................

C) La actividad normativa y judicial de las Administraciones Públicas.............

D) La actividad política del Gobierno y la actividad administrativa de la burocracia..................................................................................................................

E) La actividad administrativa de los órganos constitucionales .........................

III. LOS CRITERIOS FORMALES ..........................................................................

A) La distinción entre actividad técnica y actividad jurídica ..............................

B) La actividad de las Administraciones Públicas regida por el Derecho Privado, y la actividad sometida al Derecho Administrativo ..................................

IV. EL CRITERIO INSTRUMENTAL; LOS MEDIOS UTILIZADOS PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES DE POLICÍA, FOMENTO Y SERVICIO PÚBLICO ..........................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La actividad de policía o de ordenación administrativa del ejercicio por los particulares de sus derechos y libertades ........................................................

C) La actividad de fomento....................................................................................

D) La actividad de prestación de servicios públicos .............................................

V. OTROS CRITERIOS ............................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La actividad organizatoria................................................................................

C) El ejercicio de funciones públicas .....................................................................

D) El desarrollo de actividades económicas y la prestación de servicios públicos ......................................................................................................................

477 478 478 478 480 482 483 484 484 486

487 487 488 489 489 490 490 490 490 492

Capítulo 15 LA ORDENACIÓN PÚBLICA Y EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS I. LA PAULATINA REDUCCIÓN DEL SIGNIFICADO DE LA POLICÍA......

A) El Antiguo Régimen y el origen de la policía administrativa .........................

B) El Estado liberal y el minimalismo de la policía administrativa ...................

C) La policía administrativa en el Estado social y democrático de Derecho ......

II. LA ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN Y CONTROL ........................................

495 496 498 498 500

ÍNDICE

III. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE ORDENACIÓN ...............................................................................................

A) La exigencia de previa habilitación legislativa ...............................................

B) Los principios de proporcionalidad y “favor libertatis” ...................................

C) Los principios de buena fe y de protección de la confianza legítima ..............

IV. LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN PÚBLICA Y DE CONTROL ADMINISTRATIVO: SU DISTINCIÓN DE OTRAS FIGURAS JURÍDICAS .......

A) Introducción.......................................................................................................

B) La expropiación forzosa y las medidas administrativas de ordenación .........

C) Las sanciones y las medidas administrativas de ordenación .........................

V. LAS NORMAS DE ORDENACIÓN DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS..

A) Introducción.......................................................................................................

B) Las normas con rango de ley ............................................................................

C) La reglamentación del interés general como función ejecutiva de las Administraciones territoriales ..................................................................................

D) La planificación administrativa .......................................................................

VI. LAS ÓRDENES DE LA ADMINISTRACIÓN ..................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La tipología de las órdenes administrativas ....................................................

C) El incumplimiento de las órdenes administrativas y la autotutela ejecutiva VII. LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA ........................................................

A) El concepto de autorización administrativa ....................................................

B) La autorización y otras técnicas de ordenación administrativa .....................

C) Clases de autorización administrativa ............................................................

D) La exigencia de una diversidad de autorizaciones administrativas para una misma actividad privada ..................................................................................

E) La libre prestación de servicios de la Unión Europea: la simplificación de los trámites administrativos y la sustitución del control previo autorizatorio, por una declaración responsable sujeta a fiscalización “ex post facto” ..........

VIII. LA COMUNICACIÓN ADMINISTRATIVA ......................................................

A) La obligación del ciudadano de suministrar datos e informaciones a la Administración; la supervisión y el poder de veto ...............................................

B) La comunicación y la autorización administrativa .........................................

C) La comunicación y el silencio administrativo ..................................................

IX. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE VIGILANCIA, SUPERVISIÓN E INSPECCIÓN........................................................................................................

A) La comprobación de la efectiva vigencia de las normas del ordenamiento jurídico ...............................................................................................................

B) El procedimiento de inspección ........................................................................

X. LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD VULNERADA ................................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) Las órdenes administrativas de restablecimiento de la legalidad vulnerada C) El decomiso de bienes .......................................................................................

D) La incautación o intervención temporal de bienes y efectos ...........................

E) La revocación de autorizaciones administrativas ...........................................

F) La intervención de empresas ............................................................................

17

500 502 503 506 506 507 508 509 509 510 511 511 514 514 515 518 519 519 520 525 530 531

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18

ÍNDICE

Capítulo 16 LA ACTIVIDAD SANCIONADORA I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................

II. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA...................................................................

A) Las sanciones penales y las sanciones administrativas .................................

B) La diversidad de consecuencias jurídicas de la infracción de una norma......

III. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LA ACTIVIDAD SANCIONADORA ...........

A) El principio de legalidad y la colaboración de los reglamentos en la tipificación de las infracciones y sanciones .................................................................

B) La seguridad jurídica y la utilización de conceptos jurídicos indeterminados ......................................................................................................................

C) La seguridad jurídica y la prohibición de analogía .........................................

D) La seguridad jurídica y el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras ..........................................................................................................

E) La seguridad jurídica y el principio “ne bis in idem” ......................................

F) La seguridad jurídica y el principio de culpabilidad .......................................

G) La seguridad jurídica y el transcurso del tiempo ............................................

IV. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ........................................................

A) La exigencia de tramitación formal de un procedimiento...............................

B) Los derechos procedimentales del presunto responsable ...............................

C) El inicio del procedimiento ...............................................................................

D) El desarrollo del procedimiento ........................................................................

E) La terminación del procedimiento....................................................................

V. LAS SANCIONES .................................................................................................

A) El principio de proporcionalidad ......................................................................

B) La multa como sanción de contenido económico .............................................

C) La privación de derechos ..................................................................................

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Capítulo 17 LA ACTIVIDAD EXPROPIATORIA I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................

II. EL CONCEPTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA .........................................

A) La privación singular y la definición general del contenido del derecho de propiedad del suelo ...........................................................................................

B) El carácter imperativo o forzoso de la privación .............................................

C) La privación provisional y la privación definitiva ...........................................

D) El carácter legal e intencional de la privación; la diferencia entre expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial .....................................................

III. LOS BIENES O DERECHOS QUE SON OBJETO DE EXPROPIACIÓN .

A) Bienes o derechos de contenido económico ......................................................

B) Los bienes o derechos estrictamente indispensables para satisfacer la causa expropiatoria .....................................................................................................

IV. LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN EN LA ACTIVIDAD EXPROPIATORIA ....................................................................................................................

A) El expropiado.....................................................................................................

B) El beneficiario....................................................................................................

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ÍNDICE

C) La Administración titular de la potestad expropiatoria .................................

V. LA GARANTÍA FORMAL Y LOS TRÁMITES DEL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ...............................................................................................

A) La naturaleza administrativa del procedimiento expropiatorio.....................

B) La declaración de utilidad pública ...................................................................

C) La declaración de la necesidad de ocupar los bienes o derechos ....................

D) La fijación del justiprecio ..................................................................................

E) El pago del justiprecio y la ocupación del bien expropiado .............................

F) La ausencia de procedimiento y la vía de hecho..............................................

G) Los trámites especiales por razón de la urgencia de ocupar los bienes o derechos expropiados ............................................................................................

VI. LA GARANTÍA MATERIAL DEL EQUIVALENTE ECONÓMICO ..............

A) El justiprecio La garantía material del equivalente económico .....................

B) La compensación por los retrasos en la fijación y pago del justiprecio ..........

VII. LA GARANTÍA CAUSAL Y EL FUNDAMENTO LEGITIMADOR DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA .........................................................................

A) La subordinación de toda la riqueza a la satisfacción de los intereses generales ...................................................................................................................

B) La continuidad en el tiempo del fin público legitimador de la expropiación; el derecho de reversión .....................................................................................

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Capítulo 18 LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y LAS SUBVENCIONES I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................

II. LA CLASIFICACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE FOMENTO .........................

A) La atribución de privilegios y los medios jurídicos de fomento ......................

B) Honores, condecoraciones y títulos nobiliarios ................................................

C) Las ayudas económicas .....................................................................................

III. EL CONCEPTO AMPLIO DE AYUDA Y EL CONCEPTO ESTRICTO DE SUBVENCIÓN ......................................................................................................

A) El concepto amplio de ayuda ............................................................................

B) El concepto estricto de subvención ...................................................................

IV. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL RÉGIMEN DE SUBVENCIONES PÚBLICAS.............................................................................................................

A) El principio de legalidad presupuestaria .........................................................

B) El principio de eficiencia y economía del gasto público...................................

C) Los principios de publicidad, objetividad e igualdad ......................................

D) La neutralidad de sus efectos en la competencia mercantil ...........................

E) La prohibición de enriquecimiento sin causa ..................................................

V. EL PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR SUBVENCIONES......................

A) Procedimiento competitivo y adjudicación directa ..........................................

B) Actuaciones previas a la convocatoria del proceso de selección de beneficiarios .....................................................................................................................

C) La convocatoria de la competencia entre los eventuales beneficiarios ..........

D) El desarrollo del procedimiento selectivo ........................................................

E) La terminación del procedimiento selectivo y el pago de la subvención ........

VI. LA RELACIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN CON EL BENEFICIARIO ..............................................................................................................

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20

ÍNDICE

A) El derecho subjetivo a percibir la subvención; potestades regladas y discrecionales ..............................................................................................................

B) El estatuto jurídico del beneficiario de subvenciones públicas .......................

C) El control financiero de la gestión de las subvenciones públicas ...................

D) El régimen sancionador ....................................................................................

VII. LAS AYUDAS DE ESTADO Y LA COMPETENCIA EN EL MERCADO EUROPEO ...................................................................................................................

A) El concepto de ayuda de Estado .......................................................................

B) Las clases de ayuda de Estado .........................................................................

C) El control administrativo por la Comisión de la compatibilidad de las ayudas con el mercado ............................................................................................

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Capítulo 19 LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS I. EL ESTADO SOCIAL Y EL SIGNIFICADO POLÍTICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS .................................................................................................

A) El tránsito de una Administración que manda a los súbditos, a otra que sirve a los ciudadanos .......................................................................................

B) La asimetría entre las demandas sociales y económicas y la oferta de la Administración Pública ....................................................................................

C) La vía inglesa del municipalismo social ..........................................................

D) La vía continental del concesionario interpuesto ............................................

E) La ineficacia de la Administración y la crisis de la idea política de servicio público y del Estado de Bienestar ....................................................................

II. EL CONCEPTO JURÍDICO ESTRICTO DE SERVICIO PÚBLICO ..........

A) La dimensión práctica del concepto estricto: la delimitación de las competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa.....................................

B) El concepto estricto en Francia ........................................................................

C) El concepto estricto en España .........................................................................

D) La crisis del concepto estricto ...........................................................................

III. EL MONOPOLIO PÚBLICO Y LAS FORMAS DE GESTIÓN O EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO ....................................................................................

A) El monopolio público .........................................................................................

B) La municipalización de servicios públicos .......................................................

C) Las formas de gestión de los servicios públicos ...............................................

D) Algo más sobre otras formas de gestión diferentes a la concesión del servicio público................................................................................................................

IV. LA GESTIÓN PRIVADA DE SERVICIOS DE TITULARIDAD PÚBLICA A) La privatización de la explotación del servicio. La concesión al sector privado de la gestión de servicios públicos ...............................................................

B) Las prestaciones que son objeto del contrato administrativo de gestión de servicios públicos...............................................................................................

C) Un contrato de larga duración; las prórrogas ..................................................

D) La diversidad de bienes afectos a la prestación del servicio y la escala de demanialidad .....................................................................................................

E) El estatuto jurídico del concesionario de un servicio público .........................

V. EL MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS ......................................

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ÍNDICE

A) El mantenimiento del equilibrio económico-financiero en los contratos de larga duración ...................................................................................................

B) La tipificación legal de las causas que justifican restablecer el equilibrio económico del contrato ......................................................................................

C) Las fórmulas de restablecimiento del equilibrio de las recíprocas prestaciones ......................................................................................................................

D) El alcance variable de la obligación de restablecer el equilibrio de las recíprocas prestaciones ...........................................................................................

VI. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL USUARIO DE SERVICIOS PÚBLICOS A) La naturaleza normativa del estatuto del usuario..........................................

B) El vínculo entre usuario y prestador puede ser tanto de Derecho Público como Privado .....................................................................................................

C) El derecho subjetivo al establecimiento del servicio .......................................

D) Los derechos del usuario; en particular la regularidad y continuidad en la prestación del servicio.......................................................................................

E) Las obligaciones económicas del usuario .........................................................

F) El control administrativo del incremento de las obligaciones económicas del usuario ...............................................................................................................

21

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Capítulo 20 LA GESTIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS I. LOS BIENES PÚBLICOS Y SU ESTATUTO JURÍDICO PRIVILEGIADO ...........................................................................................................................

A) Las distintas clases de bienes públicos ............................................................

B) Los dos estatutos de protección privilegiada ...................................................

II. LOS BIENES PATRIMONIALES O EL DOMINIO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN ..................................................................................................

A) Concepto ............................................................................................................

B) Clases de bienes patrimoniales ........................................................................

C) Los títulos exorbitantes de adquisición de bienes patrimoniales ...................

D) El régimen de explotación y aprovechamiento de los bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración ........................................................

E) La enajenación de los bienes patrimoniales o de dominio privado.................

F) El embargo de los bienes patrimoniales y del derecho a la tutela judicial efectiva ...............................................................................................................

III. LOS BIENES COMUNALES ..............................................................................

A) Introducción histórica .......................................................................................

B) La dualidad de titularidades ............................................................................

C) El régimen jurídico de los bienes comunales ...................................................

D) La utilización de los bienes comunales ............................................................

IV. LOS BIENES DEMANIALES O DOMINIO PÚBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN...............................................................................................................

A) Concepto y clases...............................................................................................

B) Algunos rasgos relevantes del dominio público ...............................................

C) La afectación y desafectación de los bienes demaniales .................................

D) El régimen de uso de los bienes demaniales: los títulos habilitantes ............

E) En particular las autorizaciones y concesiones demaniales ...........................

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22

ÍNDICE

V. LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES PATRIMONIALES Y DE DOMINIO PÚBLICO ....................................................................................

A) La polícia demanial ...........................................................................................

B) La garantía de la identidad de los bienes públicos .........................................

C) La garantía de la integridad de los bienes públicos ........................................

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Capítulo 21 EL CONTROL EN SEDE ADMINISTRATIVA: RECURSOS, REVISIÓN DE OFICIO Y REVOCACIÓN DE ACTOS I. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ..............................

II. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS ...........................................................

A) La carga de recurrir los actos administrativos ................................................

B) ¿Privilegio de la Administración Pública o garantía del ciudadano? .............

C) Cuestiones generales sobre los recursos en sede administrativa ...................

D) El recurso de alzada ..........................................................................................

E) El recurso potestativo de reposición.................................................................

F) El recurso extraordinario de revisión ..............................................................

III. LA RECLAMACIÓN PREVIA AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES Y LABORALES .....................................................................................................

A) La reclamación extrajudicial previa, como requisito procesal para demandar a la Administración Pública .......................................................................

B) La reclamación extrajudicial previa, como privilegio que beneficia a la Administración Pública .........................................................................................

C) Las excepciones a la exigencia de reclamación extrajudicial previa ..............

D) El ámbito subjetivo de la reclamación extrajudicial previa ............................

E) Los trámites procedimentales de la reclamación extrajudicial previa...........

IV. LA POTESTAD DE REVISIÓN ..........................................................................

A) La potestad de revisión es un privilegio de la Administración .......................

B) Revisión de actos que sufren un vicio de nulidad radical y de reglamentos ..

C) Revisión de actos favorables que sufren un vicio de anulabilidad; la declaración de lesividad ................................................................................................

V. LA POTESTAD DE REVOCACIÓN ..................................................................

A) Una figura borrosa: el fundamento de la revocación de actos administrativos ......................................................................................................................

B) La revocación de actos desfavorables o de gravamen .....................................

C) La revocación-sanción .......................................................................................

VI. LA POTESTAD DE RECTIFICAR LOS ERRORES MATERIALES ...........

A) Error de hecho y de Derecho; la anomalía cognitiva y la anomalía expresiva........................................................................................................................

B) La rectificación y subsanación de errores materiales .....................................

VII. ¿HAY UN SISTEMA RACIONAL Y ORDENADO DE CONTROL JURÍDICO EN SEDE ADMINISTRATIVA? ...................................................................

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ÍNDICE

23

Capítulo 22 EL CONTROL JUDICIAL I. LA SEPARACIÓN DE PODERES Y EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ............................................................................

II. ALGO DE HISTORIA ..........................................................................................

A) La confusión de poderes y funciones en el Antiguo Régimen .........................

B) La Constitución de 1812 y el sistema judicial puro ........................................

C) La implantación en 1845 del sistema de órganos administrativos especializados ..................................................................................................................

D) El sistema armónico de 1888 ............................................................................

E) La reducción del Consejo de Estado a funciones consultivas en 1904 ...........

F) El control de legalidad de la Administración Local y el Estatuto Municipal de 1924 ...............................................................................................................

G) La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 ....................

H) La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998....................................................................................................................

III. EL OBJETO DEL PROCESO.............................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) El mito del carácter revisor de la jurisdicción contenciosa .............................

C) El objeto del proceso son las pretensiones procesales del recurrente ............

IV. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SOMETIDA A CONTROL JUDICIAL .......................................................................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La actividad formal ...........................................................................................

C) La actuación material de la Administración ...................................................

D) La inactividad formal o material de la Administración Pública.....................

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Capítulo 23 EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO I. ALGUNOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ...............................................................................................................

A) Un proceso predominantemente escrito ..........................................................

B) Principio de contradicción procesal ..................................................................

C) La igualdad de armas procesales .....................................................................

D) El principio dispositivo .....................................................................................

E) El principio de aportación de los hechos por las partes del litigio .................

F) Recapitulación ...................................................................................................

II. EL ELEMENTO SUBJETIVO: LAS PARTES DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ...............................................................................

A) Introducción.......................................................................................................

B) La capacidad procesal .......................................................................................

C) La postulación y la defensa procesal ................................................................

D) La legitimación procesal ...................................................................................

E) La posición procesal del ministerio fiscal ante la jurisdicción contenciosoadministrativa ...................................................................................................

F) Las prohibiciones de impugnar ........................................................................

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