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LA ORDENACIÓN JURÍDICA DEL SUELO NO URBANIZABLE

Juan Barreda Barberá

tirant lo b anch Valencia, 2008

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© JUAN BARREDA BARBERÁ

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Con todo cariﾃｱo, a la memoria de mis padres A mis hijos Juan, Patricia y Javier A mi esposa, Patricia, y a Tere A la memoria de Juan ﾃ］gel

En la Naturaleza no haya nada superuo Averroes

ÍNDICE ABREVIATURAS ..........................................................................................

PRÓLOGO ....................................................................................................

INTRODUCCIÓN.......................................................................................

17 21 25

CAPÍTULO PRELIMINAR EL MEDIO RURAL Y EL SUELO NO URBANIZABLE I. INTRODUCCIÓN ...................................................................

II. EL CAMPO: UN ÁMBITO TERRITORIAL DE ESPECIAL IMPORTANCIA SOCIOECONÓMICA .................................

III. EL SUELO NO URBANIZABLE COMO CATEGORÍA JURÍDICA ......................................................................................

IV. UNA CUESTIÓN TERMINOLÓGICA: RÚSTICO “VERSUS” NO URBANIZABLE .................................................................

V. DESARROLLO SOSTENIBLE, MEDIO AMBIENTE Y SUELO NO URBANIZABLE ..........................................................

31 32 36 39 41

CAPÍTULO I LA CONFIGURACIÓN DEL SUELO NO URBANIZABLE I. INTRODUCCIÓN ...................................................................

II. FUENTES DE LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO NO URBANIZABLE ..............................................................................

1. La ley ............................................................................................

2. El planeamiento urbanístico ........................................................

III. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN DEL SUELO NO URBANIZABLE ...................................................................................

1. Antecedentes históricos ................................................................

2. Régimen vigente ...........................................................................

2.1. La Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y su remisión a criterios de clasificación del suelo no urbanizable............

2.2. Los criterios de clasificación de la normativa autonómica 2.2.1. Criterios mencionados por la Ley estatal de Suelo A) Existencia de valores a preservar ......................

B) Protección del dominio público .......................

C) Existencia de riesgos naturales y tecnológicos .

2.2.2. Criterios propios de clasificación del suelo no urbanizable .....................................................................

A) Inadecuación para el desarrollo urbano ...........

47 47 48 50 52 52 59 59 61 62 62 64 66 68 68

12

ÍNDICE

B) Sistemas generales y reservas en suelo no urbanizable ...............................................................

C) Recuperación de valores preexistentes .............

D) Suelo no urbanizable en municipios sin planeamiento ...............................................................

2.2.3. Los núcleos rurales .................................................

2.3. El carácter residual del suelo no urbanizable .....................

2.4. La discrecionalidad en la clasificación del suelo no urbanizable ....................................................................................

3. Referencia especial al régimen de la Comunidad Valenciana .....

3.1. El planeamiento que clasifica el suelo no urbanizable ........

3.2. Las categorías de suelo no urbanizable ...............................

3.2.1. Suelo no urbanizable protegido ..............................

3.2.2. Suelo no urbanizable común ...................................

3.3. El suelo no urbanizable en los municipios sin planeamiento ......................................................................................

IV. CONCEPTO DE SUELO NO URBANIZABLE ....................

V. RECLASIFICACIÓN DEL SUELO NO URBANIZABLE ....

1. Fundamento .................................................................................

2. Los convenios urbanísticos como fuentes de la reclasificación del suelo no urbanizable .....................................................................

3. Reclasificación excepcional: regularización de urbanizaciones ilegales ..........................................................................................

72 75 76 77 79 80 84 84 85 85 87 88 89 90 91 91 96

CAPÍTULO II LA UTILIDAD DEL SUELO NO URBANIZABLE I. INTRODUCCIÓN ...................................................................

II. EL APROVECHAMIENTO PRIVADO DEL SUELO NO URBANIZABLE ........................................................................

1. Antecedentes históricos ................................................................

2. Régimen vigente ...........................................................................

2.1. La función de las leyes y el planeamiento en la definición de los usos del suelo no urbanizable ...................................

2.2. Usos propios del destino natural del suelo ..........................

2.2.1. Usos agrícolas ..........................................................

2.2.2. Usos ganaderos ........................................................

2.2.3. Usos forestales .........................................................

2.2.4. Usos cinegéticos ......................................................

2.2.5. Incidencia de la política agrícola común (PAC) en los usos agrarios .......................................................

2.3. Usos ajenos al destino natural del suelo ..............................

2.3.1. Construcciones agrarias...........................................

2.3.2. Construcciones vinculadas a las obras públicas ......

99 99 100 103 105 107 108 110 112 117 119 122 124 127

ÍNDICE

2.3.3. Construcciones y actuaciones de interés público....

A) Rasgos definitorios ............................................

B) Supuestos concretos .......................................... a) Turismo rural .............................................. b) El golf .......................................................... c) Actividades extractivas ................................. d) Tratamiento de residuos urbanos ................ e) Explotación de las energías renovables .......

2.3.4. Viviendas familiares .................................................

2.3.5. Construcciones de núcleo rural ..............................

2.3.6. Usos en suelo no urbanizable protegido .................

2.3.7. Obras y usos provisionales.......................................

2.3.8. Actos de control de la legalidad de los usos del suelo no urbanizable .........................................................

2.4. La infrautilización antisocial del suelo no urbanizable. La expropiación-sanción ...........................................................

2.5. Deberes urbanísticos y ambientales en suelo no urbanizable ........................................................................................

3. Referencia especial al régimen de la Comunidad Valenciana .....

3.1. Aspectos generales ...............................................................

3.2. Usos sujetos a licencia municipal ........................................

3.3. Usos sujetos a declaración de interés comunitario .............

3.4. Usos en suelo no urbanizable protegido .............................

III. EL APROVECHAMIENTO PÚBLICO DEL SUELO NO URBANIZABLE ........................................................................

1. Obras públicas, infraestructuras y sistemas generales .................

2. Limitaciones de usos a causa de las infraestructuras públicas .....

3. Actuaciones exentas de licencia urbanística .................................

3.1. Obras públicas de ordenación del territorio .......................

3.2. Actuaciones urgentes o de excepcional interés público ......

IV. COMPETENCIAS CONCURRENTES SOBRE EL SUELO NO URBANIZABLE. LA FUNCIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO..................................................................

13 129 129 136 137 143 152 154 155 159 165 166 169 171 182 184 188 188 191 194 201 202 202 205 207 208 211

213

CAPÍTULO III LA PROTECCIÓN DEL SUELO NO URBANIZABLE I. INTRODUCCIÓN ...................................................................

II. PROTECCIÓN PREVENTIVA ...............................................

1. Elementos portadores de valores medioambientales...................

1.1. El paisaje ..............................................................................

1.1.1. Concepto de paisaje .................................................

1.1.2. Protección urbanística del paisaje ...........................

1.1.3. Protección sectorial del paisaje ...............................

221 222 222 222 222 225 226

14

ÍNDICE

1.1.4. Planificación paisajística ..........................................

1.1.5. Medidas financieras de fomento del paisaje. El Fondo para la Equidad Territorial de la Comunidad Valenciana ................................................................

1.2. Espacios naturales protegidos..............................................

1.3. Vías pecuarias.......................................................................

1.4. Zonas arqueológicas ............................................................

2. Evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica .............................................................................................

3. Reclasificación del suelo ..............................................................

3.1. Límites de la reclasificación del suelo no urbanizable ........

3.2. Reclasificación del suelo para convertirlo en no urbanizable .....................................................................................

4. Restricciones a los fraccionamientos de la propiedad ................

4.1. Prohibición de las parcelaciones urbanísticas .....................

4.2. Unidades mínimas de cultivo y unidades mínimas forestales......................................................................................

4.3. Control de las parcelaciones y Registro de la Propiedad. Las licencias de parcelación........................................................

4.4. Referencia especial al régimen de las parcelaciones en la Comunidad Valenciana ........................................................

III. PROTECCIÓN RESTAURADORA ........................................

1. Restauración del orden jurídico alterado .....................................

2. Restauración creativa: las vías verdes ...........................................

IV. PROTECCIÓN PUNITIVA .....................................................

1. Delitos ..........................................................................................

1.1. Delitos urbanísticos .............................................................

1.2. Delitos medioambientales ...................................................

2. Infracciones administrativas .........................................................

2.1. Infracciones urbanísticas.....................................................

2.2. Infracciones medioambientales ...........................................

230

231 234 241 243 245 250 250 257 259 259 262 265 268 271 271 274 276 276 277 283 285 285 287

CAPÍTULO IV EL VALOR DEL SUELO NO URBANIZABLE I. INTRODUCCIÓN ...................................................................

II. LA VALORACIÓN DEL SUELO NO URBANIZABLE .......

1. Antecedentes históricos ................................................................

2. Régimen vigente ...........................................................................

2.1. Cuestiones generales............................................................

2.2. Criterios de valoración del suelo no urbanizable ................

2.3. La inviabilidad de la jurisprudencia sobre valoración de los sistemas generales ................................................................

291 291 292 295 296 297 304

ÍNDICE

15

2.4. Otros aspectos relevantes para la determinación del justiprecio expropiatorio.............................................................

2.5. Valoración de plantaciones, sembrados e instalaciones ......

307 310

CONCLUSIONES .......................................................................................

313

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................

325

ANEXO DE JURISPRUDENCIA...............................................................

339

ABREVIATURAS AJA ATC CDL CE CT CTET ed.

FJ(s) LBRL LEF LFOUN LOPV LOSCa LOUR LPAC

LPNB LRSV LS de 1956 LS de 2007 LSM LSNUV LSOE

Actualidad Jurídica Aranzadi Auto del Tribunal Constitucional Cuadernos de Derecho Local Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978 Ciudad y Territorio Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales edición fundamento(s) jurídico(s) Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo, de Navarra Ley 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del territorio y protección del paisaje, de la Comunidad Valenciana Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo, de Cantabria Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenación del territorio y urbanismo, de La Rioja Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo, de la Comunidad de Madrid Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del suelo no urbanizable, de la Comunidad Valenciana Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial, de Extremadura

18 LSRB LSUPV LUA LUAr LUCL LUG LUV NRHU

núm.

ONU PAC pág(s).

PIB pon.

PORF PORNA PRUG RAAP RAP RDAA RDGRN RDLIA RDU RDUMA RDUr

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Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico, de las Islas Baleares Ley 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo, del País Vasco Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística, de Andalucía Ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanística, de Aragón Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo, de Castilla y León Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural, de Galicia Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana Normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, aprobadas por Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio número Organización de las Naciones Unidas política agrícola común página(s) producto interior bruto ponente plan(es) de ordenación de los recursos forestales plan(es) de ordenación de los recursos naturales plan(es) rectores de uso y gestión Revista Andaluza de Administración Pública Revista de Administración Pública Revista de Derecho Agrario y Alimentario Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental Revista de Derecho Urbanístico Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio

INTRODUCCIÓN

REDA rec.

RGU

RPU

RTDP RUV

RVAP ss.

S(s)TC S(s)TS S(s)TSJ TCE

Tol TRLA TRLOAs

TRLOCM

TRLOEC

19

Revista Española de Derecho Administrativo recurso Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por Decreto 67/2006, de 19 de mayo, de la Comunidad Valenciana Revista Vasca de Administración Pública siguientes Sentencia(s) del Tribunal Constitucional Sentencia(s) del Tribunal Supremo Sentencia(s) del Tribunal Superior de Justicia Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 de marzo de 1957 (versión consolidada publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 29 de diciembre de 2006) Referencia del repertorio de jurisprudencia Tirant On Line Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, del Principado de Asturias Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, de Castilla-La Mancha Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, de Canarias

20 TRLS de 1976

TRLS de 1992

TRLSMu

TRLUCat

UNESCO VV.AA. ZECONS ZEPAS

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Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, de la Región de Murcia Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, de Cataluña Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura varios autores zona(s) especial(es) de conservación Zona(s) de especial protección para las aves

PRÓLOGO Uno de los muchos méritos es este libro es el acierto de su autor en la elección de la materia analizada. En una época de notable fertilidad editorial de publicaciones jurídicas (de una magnitud casi comparable al “boom” urbanístico e inmobiliario de la gallina de los huevos de cemento), hay cuestiones que han quedado olvidadas en el tintero, y después de casi 30 años de vigencia constitucional, han sido estudiadas en muy contadas ocasiones; así sucede con el suelo rústico o no urbanizable.

Proliferan los libros de comentarios a cada ley autonómica, o a la penúltima ley estatal; también abundan los que analizan cuestiones concretas sobre la discrecionalidad del planeamiento, las expropiaciones urbanísticas, los patrimonios públicos del suelo o los grandes centros comerciales. Con independencia de la fugaz utilidad práctica o interés jurídico de muchos de esos trabajos, es seguro que el producto editorial será un éxito de distribución, porque afecta a cuestiones donde se huele el dinero.

En cambio, la mínima o nula rentabilidad inmobiliaria de los espacios rurales, los ha condenado a ser recordados tan sólo por unos pocos románticos que conservan viva la sana curiosidad por profundizar en las materias en las que están en juego importantes valores que no cotizan en los mercados económicos. Incluso en ese sector marginal, las publicaciones se centran en argumentos que circunstancialmente se ponen de moda, por el simple hecho de que son nuevos, y algo habrá que decir sobre ellos, como sucede con la protección del paisaje, o la incidencia de la evaluación estratégica del impacto ambiental de los planes de ordenación territorial y urbanística.

En el caso de Juan Barreda estamos ante un magnífico libro que estudia con acierto una materia tan antigua como compleja de analizar en el actual ordenamiento jurídico español. Abordar el estudio del suelo rústico no sólo conlleva la dificultad intrínseca al volumen y la inestabilidad de la vigente normativa autonómica sobre urbanis-

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mo y ordenación del territorio, sino que además impone el esfuerzo que exige la convergencia en esos espacios geográficos de normas sectoriales sobre las más variadas materias (agricultura, ganadería, caza, espacios forestales, carreteras, vías pecuarias, minería, energías renovables, o turismo, entre otras muchas). Pues bien, hay que reconocer el mérito de quien no se pierde en ese intrincado laberinto normativo, y además sabe separar lo esencial de lo accesorio, para después contarlo con una sistemática ejemplar por su claridad, y que da respuesta a los grandes interrogantes que plantea el suelo rústico: ¿qué es?, ¿para que sirve?; ¿cómo se protege?; ¿cuánto vale o cómo se fija su justiprecio?

Entre otros hilos argumentales de este estudio, quiero destacar el esfuerzo de reflexión sobre las nuevas funcionalidades del mundo rural en el contexto de la política agraria común de la Unión Europea. Hay que buscar y encontrar un punto de equilibrio entre el desarrollo económico y la sostenibilidad ambiental. Uno de los grandes retos que hay que afrontar es su diversificación funcional y la puesta en valor del suelo no urbanizable, sin por ello desnaturalizar los pequeños y dispersos núcleos de población que conservan tradiciones ya olvidadas por el “moderno urbanita”.

Ocurre que ese urbanita tiene una tendencia expansionista a ocupar los espacios rurales para transformarlos en nuevas zonas residenciales. Comparto la valoración positiva del modelo de ciudad compleja y compacta claramente diferenciada del campo que la circunda. Creo que uno de los mayores riesgos del mundo rural es la desordenada proliferación de urbanizaciones residenciales o vacacionales, que potencian un urbanismo disperso que encarece el establecimiento y prestación de servicios municipales, y que diluye la diferenciación funcional entre la ciudad y el campo. Frente a ello resulta indicado separar el mundo urbano y los espacios rurales.

En cualquier caso, no quiero profundizar sobre esas cuestiones, pues la misión de este prólogo es hablar del autor y de la calidad del libro. Podría pensarse que el feliz resultado de años de trabajo que el lector tiene ahora entre sus manos, se explica por la fortuna del autor, al ser uno de los pocos millonarios en tiempo que hoy existen.

En el calvinismo profesional que hemos asumido los urbanitas de

PRÓLOGO

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la postmodernidad, hay pocos bienes tan escasos y valiosos como el tiempo.

Como siempre ha ocurrido, los becarios de investigación universitaria siguen teniendo en la actualidad unos magros ingresos, pero en cambio disfrutan de uno de los más raros privilegios de cualquier actividad remunerada. Durante varios años tienen libres todas las hojas de su agenda para cumplir un sólo objetivo, y como además suelen estar libres de cargas familiares, tienen unos índices de calidad de vida que son sanamente envidiados por quienes tienen que hacer frente a otro panorama muy diferente.

Pues bien, otro de los méritos de Juan Barreda es haber perfeccionado sus labores de trapero del tiempo, para encontrar el que le hacía falta para desarrollar su tesis doctoral, mientras seguía cumpliendo sus obligaciones profesionales como técnico de urbanismo del Ayuntamiento de Castellón, y levantaba las cargas de una familia numerosa con niños pequeños. Además lo ha hecho por puro ánimo de liberalidad, que contrasta con la creciente mercantilización de las universidades públicas españolas, donde ya no hay casi nadie que asuma un trabajo o dedique una parte de su tiempo, si no es a cambio del algún crédito docente, o de una mejora en las expectativas de su “cursus honorum” en el funcionariado académico.

Juan Barreda ha hecho un ímprobo esfuerzo por el puro afán de profundizar en su conocimiento del Derecho. Después de haber obtenido el diploma de estudios avanzados y de publicar su trabajo de investigación1, tenía ante sí su himalaya particular de alcanzar el grado de doctor, y ha sabido soportar las ventiscas y penalidades de la escalada hasta llegar a la cima, porque estaba ahí y había que alcanzarla. Juan no tiene aspiraciones de usar ese trampolín para promocionarse en el mundo de la abogacía, ni para buscar un hueco en la docencia universitaria. No pretende llegar a ninguna Ítaca, le

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Juan BARREDA BARBERÁ, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas por formación de instrumentos de planeamiento, Revista General de Derecho, Valencia 2001.