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La descripción de un entorno operativo favorable, la creación de estructuras y procesos de colaboración permitirá delimitar ante qué estilo de gestión de servicios públicos nos encontramos y ayudará a conocer cuál es su alcance.

María José García Solana

En este sentido, la incorporación en 2010 de las agencias de colocación con ánimo de lucro, en la estrategia de modernización de la política de empleo, no es tan sólo la incorporación de un nuevo operador privado en el mercado laboral, sino la propuesta de un nuevo modelo de interrelación entre el sector público y el sector privado. El diseño de un nuevo estilo de gobierno y gestión que se traduce en la creación de un espacio de gobernanza pública a través del Sistema Nacional de Empleo, bajo el que se articulan y alinean, los servicios públicos estatal y autonómicos, y al que se incorporarán formalmente los operadores privados mediante un acuerdo marco de colaboración.

LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL

En las últimas décadas, la necesidad de afrontar de una manera más efectiva y eﬁciente los problemas sociales y económicos de los ciudadanos ha impulsado el surgimiento de experiencias de colaboración público-privada para la prestación de servicios públicos.

LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL Análisis del modelo del servicio público de empleo estatal y las agencias privadas de colocación (2010-2016)

MARÍA JOSÉ GARCÍA SOLANA

monografías

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

María José García Solana

Valencia, 2018

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A mi padre, a mi madre, David e Ivรกn mi pasado, mi presente y mi futuro.

Índice Listado de acrónimos, siglas y abreviaturas .............................................. 15 Introducción ............................................................................................ 17 Capítulo 1 CONFIGURACIÓN TEÓRICA DE LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 1.1. Introducción...................................................................................... 27 1.2. La nueva gestión pública: bases y aportaciones para un modelo colaborativo............................................................................................ 30 1.2.1. La reforma administrativa: la primera etapa de un camino hacia la colaboración............................................................. 32 1.2.2. Desregulación y nueva regulación de los mercados................ 33 1.2.2.1. Primera ola de reformas regulatorias: la euforia desreguladora.......................................................... 34 1.2.2.2. Fase de re-regulación y redefinición de los marcos normativos.............................................................. 35 1.2.3. De los procesos de privatización a la externalización de servicios........................................................................................ 37 1.2.4. Balance general de los procesos de privatización y externalización.................................................................................... 40 1.3. La gobernanza: el marco teórico y empírico adecuado para la colaboración público-privada.................................................................. 41 1.3.1. Gobernanza y colaboración público-privada.......................... 43 1.3.1.1. Concepto de colaboración público-privada............. 45 1.3.1.2. Características de la colaboración público-privada: entorno, estructuras y procesos de colaboración..... 54 Capítulo 2 LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Y LAS DIMENSIONES DEL SISTEMA DE EMPLEO EN ESPAÑA 2.1. Introducción...................................................................................... 67 2.2. La transformación de las políticas de empleo en España................... 70 2.2.1. Las políticas pasivas de empleo.............................................. 71 2.2.2. Las políticas activas de empleo.............................................. 78 2.2.3. Políticas de regulación del mercado laboral........................... 84

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2.3. Dimensiones impulsoras de la colaboración público-privada en la intermediación laboral...................................................................... 89 2.3.1. Especialización de los servicios de empleo: activación, personalización y mejora de la microgestión.................................. 89 2.3.2. Coordinación de la política y servicios públicos de empleo.... 91 2.3.3. El proceso de liberalización del mercado de trabajo en España: la entrada de operadores privados.................................... 97 2.4. Conclusiones..................................................................................... 102 Capítulo 3 LOS SERVICIOS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL: SERVICIOS PÚBLICOS Y OPERADORES PRIVADOS (2010-2016) 3.1. Introducción...................................................................................... 107 3.2. La organización de los servicios de intermediación laboral: sistema público de empleo en España............................................................ 109 3.2.1. El Sistema Nacional de Empleo.............................................. 110 3.2.2. Órganos del Sistema Nacional de Empleo.............................. 112 3.2.3. Instrumentos del Sistema Nacional de Empleo....................... 116 3.2.3.1. Estrategia Española para el Empleo y Planes Anuales de Política de Empleo......................................... 117 3.2.3.2. Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE)....................................................... 125 3.2.4. El Servicio Público de Empleo Estatal: evolución y características....................................................................................... 127 3.3. Las agencias de colocación: operadores privados.............................. 131 3.3.1. Algunos datos sobre las agencias de colocación y principales operadores............................................................................. 133 3.3.2. Las agencias privadas de colocación...................................... 136 3.3.2.1. Sobre el concepto y tipología de las agencias de colocación en el ámbito de la intermediación laboral.. 138 3.3.2.2. De la autorización a la declaración responsable: flexibilización del modelo........................................... 146 3.3.2.3. Sobre el ámbito relacional entre sector público y sector privado: coordinación y colaboración........... 149 3.4. Conclusiones..................................................................................... 156 Capítulo 4 LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LOS SERVICIOS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL EN ESPAÑA (2010-2016) 4.1. Introducción...................................................................................... 159

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4.2. El modelo de colaboración público-privada en los servicios de intermediación laboral en España............................................................. 161 4.2.1. La configuración del modelo de colaboración público-privada: el Acuerdo Marco de Colaboración.................................. 162 4.2.1.1. Selección del modelo de colaboración, proceso de diseño y negociación del Acuerdo Marco................ 163 4.2.1.2. Análisis de la estructura de colaboración planteada en el Acuerdo Marco............................................... 168 4.3. Conclusiones..................................................................................... 189 Capítulo 5 ESTUDIOS DE CASO 5.1. Introducción...................................................................................... 195 5.2. Nota metodológica............................................................................ 195 5.3. Descripción y análisis de proceso de colaboración público-privada: contratos nº 1 y nº 2.......................................................................... 196 5.3.1. Condiciones iniciales de colaboración para los contratos nº 1 y nº 2..................................................................................... 197 5.3.2. Objetivo general y estratégico de la estructura de colaboración público-privada en los contratos 1 y 2 del SEPE............. 202 5.3.3. Características y análisis del contrato nº 1 del SEPE dentro del AM 17/13......................................................................... 206 5.3.3.1. Condiciones iniciales del contrato nº 1.................... 206 5.3.3.2. Estructura de gestión y relaciones de intercambio de colaboración en el contrato nº 1......................... 213 5.3.3.3 Procesos de colaboración en el contrato nº 1........... 218 5.3.3.4. Espacios y procesos de comunicación y gestión de conflictos o ajustes del modelo................................ 235 5.3.4. Características y análisis del contrato nº 2 del SEPE dentro del AM 17/13......................................................................... 237 5.3.4.1. Condiciones iniciales del contrato nº 2.................... 238 5.3.4.2. Estructura de la asociación o colaboración para el contrato nº 2........................................................... 245 5.3.4.3. Procesos de colaboración en el contrato nº 2........... 248 5.3.4.4. Espacios y procesos de comunicación y gestión de conflictos o ajustes del modelo................................ 260 5.3.5. Evaluación y continuidad de la colaboración público-privada.......................................................................................... 260 5.4. Análisis comparado de los contratos nº 1 y nº 2 y resultados sobre el modelo de colaboración público-privada........................................... 263 5.4.1. Diferencias y similitudes entre las agencias de colocación de los contratos nº 1 y nº 2......................................................... 264

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5.4.2. Características del modelo colaboración público-privada según contratos 1 y 2: principales resultados y hallazgos.......... 265 5.4.2.1. Entorno operativo y condiciones de inicio en los contratos nº 1 y nº 2................................................ 265 5.4.2.2. Tipo de operador privado....................................... 266 5.4.2.3. La estructura de colaboración................................. 268 5.4.2.4. Procesos operativos de colaboración....................... 268 5.4.2.5. La interconexión entre procesos y estructuras en los contratos 1 y 2........................................................ 270 5.5. Conclusiones..................................................................................... 272 Capítulo 6 CONCLUSIONES FINALES 6.1. Conclusiones finales.......................................................................... 277 6.2. Situación actual de la colaboración público-privada.......................... 279 6.2.1. Modelo de empleo en transición............................................ 280 6.2.2. Desafíos del modelo de colaboración público-privada........... 283 6.3. Retos y oportunidades de la colaboración público-privada............... 286

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................... 289 ANEXO ................................................................................................... 303

Listado de tablas Tabla 1. Variables e indicadores para el análisis operativo del modelo de CPP..................................................................................... 64 Tabla 2. Ejes de la EEAE........................................................................ 83 Tabla 3. Espacios de colaboración y ajuste............................................. 114 Tabla 4. Nuevo modelo de programación.............................................. 121 Tabla 5. Objetivos estrategias de empleo................................................ 122 Tabla 6. Servicios y programas PAPE..................................................... 124 Tabla 7. Ampliación competencial SEPE Vía Programas. Texto Refundido Ley de Empleo 2015......................................................... 131 Tabla 8. Evolución autorizaciones AACC 2015-2016............................ 135 Tabla 9. Nº y Tipología agencias autorizadas SEPE................................ 136 Tabla 10. Agencias de colocación por SSPPEE......................................... 144 Tabla 11. Nº de ETT que actúan como AACC......................................... 145 Tabla 12. Obligaciones e indicadores de evaluación de las AACC............ 147 Tabla 13. Nº AACC dadas de bajas.......................................................... 148 Tabla 14. Agencias autorizadas 05/2016.................................................. 149 Tabla 15. Nº de centros de trabajo autorizados....................................... 149 Tabla 16. Obligaciones de las AACC en su relación con SEPE................. 151 Tabla 17. Envío de información ETC-SISPE............................................. 151 Tabla 18. AACC memorias enviadas........................................................ 152 Tabla 19. Precios máximos por inserción................................................. 176 Tabla 20. Criterios de evaluación y adjudicación..................................... 178 Tabla 21. Funciones específicas de las S.G. Colaboración........................ 183 Tabla 22. Datos generales de la contratación........................................... 196 Tabla 23. Distribución zonal y por demandantes/lotes............................. 207 Tabla 24. Presupuesto contrato nº 1........................................................ 221 Tabla 25. Indicadores acumulados para AACC colaboradoras................. 234 Tabla 26. Evolución de la licitación contrato nº 1.................................... 236 Tabla 27. Resultados finales del proceso licitación contrato nº2.............. 244 Tabla 28. Presupuesto del contrato nº 2................................................... 249 Tabla 29. Desempleados mínimos según lote........................................... 255 Tabla 30. AACC colaboradoras con el SEPE. Resumen atenciones.......... 261 Gráfico 1. Formas de relación entre agencias de colocación y SNE........... 155 Gráfico 2. Marco de decisión y resolución sobre el Acuerdo Marco y AACC...................................................................................... 185

Listado de acrónimos, siglas y abreviaturas AACC Agencias de Colocación AC Agencia de Colocación ACC Agencia de Colocación Colaboradora AM Acuerdo Marco ANAC Asociación Nacional de Agencias de Colocación ASEMPLEO Asociación de Empresas CCAA Comunidades Autónomas CCOO Comisiones Obreras CES Consejo Económico y Social CPP Colaboración Público-Privada DD.GG. Direcciones Generales E Entrevista EEAE Estrategia Española de Activación para el Empleo ETC Espacio Telemático Común ETT Empresa de Trabajo Temporal FMI Fondo Monetario Internacional G.T. Grupo de Trabajo NGP Nueva Gestión Pública OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OIT Organización Internacional del Trabajo OPEA Orientación y Promoción para el Empleo y el Autoempleo PAE Plan de Activación para el Empleo PAPE Plan Anual de Política de Empleo PARES Partnership Employment Services PNR Plan Nacional de Reformas PPP Public Private Partnerships PREPARA Programa de Recualificación Profesional PwC PricesWaterhouseCoopers SIPE Sistema Integrado para el Empleo SISPE Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo SEPE Servicio Público de Empleo Estatal

16 SGEI SGGF SGPAE SGRRII SNE SSPPEE TACRC UE UGT UTE

María José García Solana

Subdirección General de Estadística e Información Subdirección General de Gestión Financiera Subdirección General de Políticas Activas de Empleo Subdirección General de Relaciones Institucionales y Jurídico Sistema Nacional de Empleo Servicios Públicos de Empleo (autonómicos y estatal) Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales Unión Europea Unión General de Trabajadores Unión Temporal de Empresas

Introducción1 El documento de trabajo de la OCDE titulado Good Governance and National Well-being. What are the linkages? (Helliwel, et al., 2014) pone de relieve que el bienestar de los ciudadanos tiene importantes lazos de unión con el modelo de gobernanza que se desarrolle, y cómo se lleve a cabo la prestación de los servicios públicos. Aunque como señala Guy Peters (2007) la mayor parte de los procesos de dirección de la sociedad son lo suficientemente complejos como para que un único actor sea capaz de determinar por sí solo alternativas y resultados, ello implica conocer los términos en los que se produce la colaboración activa de los actores públicos, privados, públicos-no estales y los ciudadanos. La existencia de problemas complejos, entornos cambiantes (Kooiman, 1993) y “sociedades autorreflexivas” (Villoria, 2011: 18) implica que el comportamiento de los actores públicos y privados se aborde en términos de confianza e intercambio, para alcanzar resultados aceptados por todas las partes. Pero ¿están todos los actores preparados para dar este tipo de respuesta a los ciudadanos? En las últimas décadas se han producido importantes transformaciones en los estados y sus administraciones públicas que intentaban responder a las críticas vertidas sobre su ineficiencia e incapacidad; tanto desde la academia, el ámbito institucional y la sociedad. La búsqueda de una administración más receptiva y cercana a los ciudadanos, la introducción de procesos y métodos para una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, la búsqueda de resultados, una mayor transparencia, son algunas de las acciones implementadas en aras de alcanzar un mejor gobierno y administración democráticos para nuestras sociedades. Si bien, la necesidad de introducir actores privados y sociales en la resolución de los problemas públicos plantea

Este libro tiene como origen la Tesis doctoral titulada “La colaboración PúblicoPrivada en la gestión de los servicios de intermediación laboral. El caso del Servicio Público de Empleo Estatal y las Agencias de Colocación”, que recibió el segundo accésit 2017 de premios a tesis doctorales del INAP. El libro que aquí se presenta es una versión reducida del análisis realizado en dicha Tesis.

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la pregunta de en qué lugar quedan estas transformaciones realizadas en las últimas décadas. Los procesos de colaboración público-privada introducen nuevos retos en los que diversos actores, que parten de objetivos y lógicas distintas, han de entenderse para conseguir resultados socialmente aceptados. En este sentido, este libro que aquí se presenta analiza la colaboración público-privada en el servicio de intermediación laboral, desarrollado entre el Servicio Público de Empleo Estatal y las agencias privadas de colocación, en España; y que abarca el periodo comprendido entre el año 2010, cuando aparecen formalmente las agencias privadas de colocación con ánimo de lucro y se incorpora el concepto de colaboración público-privada a la normativa de empleo, hasta el año 2016, momento en el que se implementa el modelo colaborativo. En este sentido, el concepto de colaboración público-privada que se utiliza en este libro implica un proceso continuo de ajuste, negociación y desarrollo coordinado de objetivos, acciones y resultados que dan contenido al servicio que se quiere prestar. Como se verá a lo largo de estas líneas, la incorporación en 2010 de las Agencias Privadas de Colocación con ánimo de lucro, al modelo de intermediación laboral español, supone un salto cualitativo en la estrategia de modernización de la política de empleo, desarrollada por España en los últimos veinte años. Las diferentes reformas normativas han ido configurando un modelo de colocación laboral en el que las entidades privadas, con y sin ánimo de lucro, han ido ganando un mayor espacio de intervención y control, dejando a los servicios públicos de empleo un papel casi asistencialista, tramitador de prestaciones y subsidios y sancionador de comportamientos fraudulentos. El cambio de contexto y reglas de juego permitirá el impulso, desde el Estado, de un mercado privado de intermediación laboral que habrá de articular mecanismos de interrelación con los servicios públicos de empleo, que hasta ese momento asumían en exclusiva la prestación de dicho servicio público. La relación entre el sector público y el sector privado no es algo nuevo en el ámbito de las políticas y servicios públicos de empleo (OPEAS, programas experimentales, formación). La novedad es que, junto a la existencia de agencias privadas de colocación, con y sin ánimo de lucro, la norma establece un nuevo estilo o modelo de inte-

Introducción

rrelación entre el sector público y el sector privado, para la prestación del servicio público de intermediación laboral. La colaboración y la coordinación aparecen como formas específicas de relación con los servicios públicos de empleo, lo que permitirá asegurar un espacio estable de intervención a estas entidades privadas. En este sentido, paralelo a la regulación de nuevos actores en el mercado laboral, se asiste a un proceso de adaptación normativa que facilita la introducción del nuevo estilo de prestación del servicio de intermediación laboral y, que se esconde, bajo el paraguas de la modernización. Así, desde el año 2010 hasta 2013 diferentes instrumentos políticos y normativos impulsarán en España la creación de los procesos de colaboración público-privada en el mercado de trabajo. Para comenzar, la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo en su artículo 6.h)2 introduce, entre los fines que deberá garantizar el Sistema Nacional de Empleo, “fortalecer los Servicios Públicos de Empleo y favorecer la colaboración público-privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”. La reforma laboral de febrero de 2012 continúa la apertura a la colaboración público-privada en los servicios de intermediación laboral, que acabará concretándose en el Plan Anual de Políticas Activas de 2013 y siguientes. La Ley 4/2013, de 22 de febrero, de medias de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, añade la disposición adicional trigésimo segunda en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público3, que dará la posibilidad de formalizar de manera conjunta “acuerdos marcos para la contratación de servicios que faciliten la intermediación laboral” al Estado y a las Comunidades Autónomas. Asistimos a un desarrollo normativo del mercado laboral que, no sólo orienta y marca el rumbo de las políticas activas de empleo, sino que introduce a través de la figura del Acuerdo Marco un modelo

La Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo introduce el apartado h en el artículo 6, a partir de la modificación que realiza a dicha norma el Real DecretoLey 3/2011, de mejoras urgentes para la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo. 3 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (BOE, 16 de noviembre de 2011). 2

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específico de intermediación laboral público-privado para todo el Estado y las Comunidades Autónomas. De este modo, no sólo la competencia en materia de intermediación, que había sido transferida a la mayoría de las Comunidades Autónomas, vuelve a redefinirse desde el Estado al amparo de los programas de prestación y subsidios; sino que, será el Estado, a través del Acuerdo Marco, quien determine los términos en los que se produce la colaboración y coordinación con las agencias privadas de colocación, con y sin ánimo de lucro. Modelo de colaboración que convivirá con la dinámica habitual de intermediación de los servicios públicos empleo, estatales y autonómicos. El Acuerdo Marco de colaboración se convierte en la pieza clave para delimitar el nuevo modelo de intermediación laboral aplicable al Servicio Público de Empleo Estatal y a los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas que voluntariamente se adhieran (lo harán todas a excepción de Andalucía, Cataluña y País Vasco). En la aplicación del Acuerdo Marco se pueden señalar varios hitos y fases que ayudan a entender la configuración del modelo de colaboración público-privada en la intermediación laboral en España. Una primera fase, hasta el año 2013, cuando se produce la selección de las agencias de colocación que colaborarán con los Servicios Públicos de Empleo, tanto estales como autonómicos. Una segunda fase, de implementación, en la que se procede a la licitación y adjudicación concreta de los servicios de intermediación laboral a las agencias de colocación. Esta etapa se desarrolla a partir de 2014-2015, tanto a nivel estatal como autonómico. Durante los años 2014 y 2015 se desarrolla un primer proceso de licitación y adjudicación del servicio de intermediación laboral a nivel estatal, que recaerá en 6 Agencias de Colocación (contrato nº 1); y una segunda adjudicación asignada a 4 agencias (contrato nº 2). A lo largo de 2015, las Comunidades Autónomas, adheridas al Acuerdo Marco, harán lo mismo en su ámbito competencial, aunque a ritmos distintos. Mientras que las Comunidades Autónomas no adheridas, como Cataluña, iniciarán un modelo propio de colaboración, aunque con elementos comunes recogidos del Acuerdo Marco. Cabe señalar, que el proceso, desde sus inicios, ha estado caracterizado por un cierto grado de conflictividad y desconfianza. Junto a la