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Volumen I

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA

Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

Diego López Garrido

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen I

Diego López Garrido

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LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA (Volumen I)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen I DIEGO LÓPEZ GARRIDO (Director) Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM) Letrado de las Cortes Generales MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN

Profesora Titular de Derecho Constitucional de la UCLM

JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UCLM

MAGDALENA GONZÁLEZ JIMÉNEZ

Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional de la UCLM

MARÍA MERCEDES SERRANO PÉREZ

Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional de la UCLM

MARÍA LÓPEZ MORENO DE CALA Letrada de las Cortes Generales

TOMÁS BASTARRECHE BENGOA

Profesor Ayudante Doctor de Derecho Constitucional de la UAM

JULIÁN ROLLÓN MUÑOZ Abogado General del Estado

MARÍA PEÑARRUBIA BAÑÓN Profesora Asociada UCLM

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© Diego López Garrido y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-766-4 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

INFORMACIÓN SOBRE LOS AUTORES Diego López Garrido es Director y Autor de esta obra.

Los Coautores de la misma han sido los siguientes: Lección 1:

Diego López Garrido

Lección 2:

Diego López Garrido

Lección 3:

Diego López Garrido

Lección 4:

María López Moreno de Cala

Lección 5:

María López Moreno de Cala

Lección 6:

María Luz Martínez Alarcón Diego López Garrido

Lección 7:

Diego López Garrido

Lección 8:

María Luz Martínez Alarcón

Lección 9:

María Luz Martínez Alarcón

Lección 10: María Luz Martínez Alarcón Lección 11: María Luz Martínez Alarcón

María López Moreno de Cala Lección 12: María Luz Martínez Alarcón Lección 13: Tomás Bastarreche Bengoa Lección 14: Diego López Garrido Lección 15: Diego López Garrido Lección 16: Diego López Garrido Lección 17: Diego López Garrido Lección 18: Magdalena González Jiménez Lección 19: Diego López Garrido Lección 20: Diego López Garrido

María Mercedes Serrano Pérez Lección 21: María Luz Martínez Alarcón

Magdalena González Jiménez Lección 22: Diego López Garrido

Lección 23: Julián Rollón Muñoz

Diego López Garrido

Magdalena González Jiménez Lección 24: Diego López Garrido Lección 25: María Luz Martínez Alarcón

Magdalena González Jiménez Lección 26: Tomás Bastarreche Bengoa Lección 27: Diego López Garrido Lección 28: Diego López Garrido Lección 29: José Luis García Guerrero Lección 30: Magdalena González Jiménez

María Peñarrubia Bañón

Índice Prólogo. El Derecho Constitucional Español y Europeo en el Siglo XXI........................ 13

PRIMERA PARTE LA CONSTITUCIÓN Lección 1 El Derecho Constitucional como ciencia jurídica............................................................ 19 Lección 2 El poder constituyente....................................................................................................

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Lección 3 Teoría de la constitución................................................................................................

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Lección 4 Modelos constitucionales (I): El presidencialismo (Estados Unidos y Francia)................ 57 Lección 5 Modelos Constitucionales (II): El Sistema Parlamentario (Reino Unido, Alemania e Italia)............................................................................................................................. 103 Lección 6 La Constitución Española de 1978................................................................................. 159 Lección 7 La Unión Europea y su dimensión constitucional........................................................... 187

SEGUNDA PARTE EL ESTADO DE DERECHO Lección 8 El Estado Constitucional de Derecho............................................................................. 215 Lección 9 Las fuentes del Derecho (I). La Constitución como norma jurídica. La reforma constitucional............................................................................................................................. 249 Lección 10 Las fuentes del Derecho (II). Las fuentes del Derecho en el ordenamiento jurídico español................................................................................................................................. 271 Lección 11 Las fuentes del Derecho (III). Las fuentes del Derecho europeo...................................... 309

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Índice

Lección 12 Tutela judicial efectiva.................................................................................................... 327 Lección 13 El control de la constitucionalidad................................................................................. 355 Lección 14 El control jurisdiccional del Derecho Europeo................................................................ 417

TERCERA PARTE LA DEMOCRACIA Lección 15 La democracia como forma de Estado. La representación política. El derecho de sufragio.................................................................................................................................. 433 Lección 16 La soberanía. Soberanía del Estado e integración europea.............................................. 447 Lección 17 La separación horizontal de poderes. Los órganos constitucionales. Las instituciones de la Unión Europea........................................................................................................... 463 Lección 18 La división territorial del poder (I). El Estado de las Autonomías................................... 479 Lección 19 La división territorial del poder (II). La Unión Europea y sus espacios competenciales: las políticas comunes...................................................................................................... 537 Lección 20 La Jefatura del Estado. La Corona................................................................................. 565 Lección 21 El Poder Legislativo. Las Cortes Generales. Los Parlamentos Autonómicos.................... 601 Lección 22 El Poder Legislativo de la Unión Europea. El Parlamento Europeo. El Consejo.............. 667 Lección 23 El Poder Ejecutivo. El Gobierno y la Administración Pública. Los Gobiernos Autonómicos.................................................................................................................................. 679 Lección 24 El Poder Ejecutivo de la Unión Europea. El Consejo Europeo. La Comisión Europea.... 741 Lección 25 El Poder Judicial. El Jurado............................................................................................ 755 Lección 26 El Ministerio Fiscal........................................................................................................ 795

Índice

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Lección 27 El Tribunal Constitucional............................................................................................. 821 Lección 28 El Tribunal de Justicia de la Unión Europea................................................................... 837 Lección 29 Los partidos políticos..................................................................................................... 851 Lección 30 Las instituciones de democracia directa. La iniciativa ciudadana europea....................... 883

Prólogo El Derecho Constitucional Español y Europeo en el Siglo XXI El primer elemento original o destacable de esta obra es su título: Lecciones de Derecho Constitucional de España y de la Unión Europea. No se pretende con ello hacer dos libros adosados, uno sobre España, otro sobre la Unión. El objetivo es estudiar y exponer la configuración y naturaleza que el derecho constitucional adquiere en nuestro país en cuanto forma parte de la Unión Europea. Desde 1985, en que se inició la adhesión a la Unión, no cabe hablar de una Constitución española y solo española. La Carta magna se ve atravesada por la potencia de una construcción política y jurídica de la que hoy participan 28 países (a la espera de la consumación del Brexit).

Los Tratados europeos (el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) forman parte —o complementan— la Constitución española, sin sustituirla, ni cambiar sus principios, ni transformar su arquitectura. En realidad, la fortalecen, o se fortalecen mutuamente, porque están vinculados —la Constitución y los Tratados— por la misma cultura y filosofía política y jurídica, y por iguales valores.

Hace poco, decía en el libro colectivo Derecho Constitucional Comparado (Tirant lo Blanch) que la Constitución ha sido el gran instrumento unificador de la política de la modernidad. Unificador y cohesionador en múltiples ámbitos: el político, el social y, por supuesto, el jurídico. Pero lo que verdaderamente explica el rol histórico de la Constitución, desde sus orígenes en el siglo XVIII, es lo que llamaríamos la emancipación de la política respecto a la economía y los intereses meramente privados, a los que el poder político preconstitucional llevaba subordinado desde la aparición del Estado Moderno. En los tres ejemplos más elocuentes del nacimiento de la idea y la realidad constitucional (Estados Unidos, Francia y España) —dejando aparte el caso especial y diferente de Inglaterra— la Constitución formal escrita rompe, o trata de romper, con un Estado que no es capaz de liderar el cambio económico y social que se alumbra en la era de la Ilustración.

Esta misión histórica se mantiene hoy, cuando el primer constitucionalismo liberal, oligárquico y masculino, se ha transformado en el siglo XX en el Estado constitucional democrático de sufragio universal, la base legal del Welfare State, joya de la corona de los sistemas políticos europeos.

La Constitución de 1978 se inscribe, por su modernidad, en esa evolución hacia la autonomía de los poderes jurídicos frente a los «poderes fácticos», para defender el interés general.

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Diego López Garrido

Como veremos, los tres pilares que vertebran nuestra Constitución son: el Estado de Derecho, la Democracia y los Derechos Fundamentales. De ahí que estas Lecciones dediquen su parte Segunda, Tercera y Cuarta a esos tres grandes principios constitucionales, y que la obra gire en torno a ellos.

Son, en realidad, los mismos principios que inspiran a los «valores» de la Unión Europea, tal y como los define el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como propios de sus «Estados miembros». Este precepto del TUE añade la «libertad», la «igualdad» y la «dignidad humana», valores que la Constitución de 1978 sitúa en su artículo 1º.1 y en el importante artículo 10.1.

La Unión Europea es seguramente la principal expresión avant la lettre de un fenómeno que define el comienzo siglo XXI: la «globalización». Término, entre otros también utilizados, que sirve para denominar a dinámicas económicas, tecnológicas, sociológicas, que desbordan el tradicional ámbito nacional o estatal de la vida política. El Estado soberano clásico, monopolizador del poder y de la violencia (Weber), se ve desafiado por organizaciones supranacionales, semipúblicas (Organización Mundial del Comercio) o privadas (corporaciones multinacionales o transnacionales), en una evolución imparable que inició las Naciones Unidas después de la Segunda Guerra Mundial.

En el terreno de la disciplina académica jurídico constitucional se ha desatado en los últimos años un debate sobre una cierta crisis del constitucionalismo, o de la propia Constitución, entendida como la forma de organización política par exellence, que no reconocía poderes extraconstitucionales, originada en el pueblo como «poder constituyente», y con supremacía sobre cualquier otra norma (Grimm).

La globalización o transnacionalización vendría a poner patas arriba esta creencia consolidada en los dos últimos siglos. La reacción ha sido doble y opuesta: o bien negar que la globalización modifique o varíe la hegemonía del Estado nación blindado territorialmente, como la otra cara de la moneda de la Constitución, o bien elevar al constitucionalismo y su esfera de contenidos al nivel supranacional, «constitucionalizando» así el Derecho Internacional a través del ius cogens (Preuss). Un ejemplo sería el Convenio Europeo de Derechos Humanos, aplicado con fuerza y legitimidad por el Tribunal de Estrasburgo, cuyas sentencias tienen en España efecto ejecutivo sobre decisiones emanadas del poder legislativo, de las Administraciones públicas e incluso de los tribunales españoles, aunque posean naturaleza de cosa juzgada (sentencias firmes de estos tribunales), lo que se ha conseguido mediante la reforma del recurso de revisión.

El debate en la doctrina entre «optimistas» y «pesimistas» sobre la constitucionalización de la esfera supraestatal (Kumm) seguirá abierto. Pero, en la realidad política y jurídica, lo cierto es que el punto intermedio entre las dos posiciones expuestas anteriormente únicamente lo ha logrado la Unión Europea. La Unión no

Prólogo

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es un Estado, ni tiene todavía algo equivalente por completo a una Constitución; tampoco es una organización típica del derecho internacional. Es un conjunto de instituciones producto de una decisión política (Tratados) adoptada por Estados, pero que asume una visible autonomía en el propio campo político y en el del derecho. De modo que termina por integrarse y afectar al sistema constitucional español, y de los demás países que son miembros de la Unión.

En España, la inserción de la Unión en la estructura de la Constitución del Estado ha sido facilitada por su artículo 93, que permite «que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivada de la Constitución». Esto es lo que la firma por España de los Tratados Europeos en 1985 ha realizado, transmitiendo a la Unión materias tan relevantes constitucionalmente como las tarifas aduaneras, la política comercial, la moneda o la concurrencia empresarial. A eso hay que añadir que España comparte con la Unión políticas como el mercado interior, la cohesión económica y social, la agricultura y pesca, la protección de los consumidores, los transportes, la energía, etc… Además, la presencia en la Unión hace posible la libre circulación y residencia de ciudadanos españoles en todo el territorio de la Unión, y el resto de libertades económicas y de circulación de factores de producción.

Todo lo anterior se ve definitivamente corroborado con la supremacía jerárquica y efecto directo que el derecho europeo tiene sobre el nacional, y con la potestad de crear tal derecho europeo por órganos propios de la Unión, como el Parlamento Europeo y el Consejo de ministros, bajo la iniciativa de la Comisión y el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que veremos en detalle en esta obra.

Esta realidad obliga a estudiar el derecho constitucional español también desde la perspectiva europea. Porque el derecho europeo es también español, y los poderes legislativo, ejecutivo y judicial están integrados por órganos españoles y, a la vez, —en el ámbito de sus atribuciones, naturalmente— por las instituciones de la Unión que hemos mencionado. Y porque, en un campo tan decisivo como el monetario, la autoridad máxima no es el Banco de España, sino el Banco Central Europeo.

Y, en fin, porque la Carta de los Derechos fundamentales de la Unión Europea es fuente de interpretación vinculante para los tribunales españoles y los demás poderes públicos. Hay Derechos Fundamentales protegidos más allá de las fronteras del Estado (Teubner).

Así que los esenciales principios constitucionales del Estado español —Estado de Derecho, Democracia y Derechos Fundamentales— son, a la vez, patrimonio de la Unión, lo que hace posible una interpretación o interdependencia de ambos ordenamientos.

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Nada más claro para entender esto que el ejemplo de la batalla desencadenada desde la Unión Europea para que las grandes corporaciones tecnológicas norteamericanas (Apple, Google, Amazon, Facebook, Microsoft) paguen los impuestos debidos en cada país europeo —atributo constitucional del Estado por naturaleza—, sin hacer uso de las sofisticadas técnicas de elusión y evasión fiscal, solo posibles por el carácter transnacional de tales compañías. Cada Estado no puede abordar ese problema en solitario. La Unión Europea sí. Y tiene, sin ninguna duda, una dimensión constitucional, aunque la Unión no sea un Estado, ni una Unión Política completa, ni tenga una Constitución. Las Constituciones nacionales europeas han tenido que acoger en su seno competencias y normas de trascendencia cada vez mayor, que derivan de decisiones de instituciones de la Unión Europea.

Esta obra se hace eco de esa realidad y aborda el Derecho Constitucional español como una mirada abierta a un «constitucionalismo más allá del Estado», aun sabiendo que el núcleo de ese constitucionalismo radica aún en el Estado y en su soberanía, que es el centro de su cuerpo político. Por eso, el derecho constitucional de España es también de la Unión Europea; el gobierno del Estado es «multinivel» (regional, nacional, europeo) y los derechos de los ciudadanos y ciudadanas se extienden a un ámbito jurídico y territorial supraestatal, compartiendo «fragmentos de soberanía».

No pretendemos ampliar la esfera del derecho constitucional hasta confundirla con el Derecho Internacional, pero sí acoger, en la era de la globalización, la creación «constitucional» europea, que ya forma parte del Derecho Constitucional de España.

DIEGO LÓPEZ GARRIDO Bahía de Cádiz 6 de diciembre de 2017 Día de la Constitución

PRIMERA PARTE

LA CONSTITUCIÓN

Lección 1

El Derecho Constitucional como ciencia jurídica SUMARIO

I. EL ESTADO Y EL DERECHO II. LA TEORÍA DEL ESTADO III. EL DERECHO CONSTITUCIONAL 1. El Derecho constitucional se inserta institucionalmente dentro de las ciencias «jurídicas» 2. El Derecho constitucional estudia la estructura fundamental del ordenamiento jurídico A) Ordenamiento y sistema B) Ordenamiento y función C) Ordenamiento y estructura 3. El Derecho constitucional estudia las fuentes de producción y reproducción del ordenamiento jurídico (Órganos constitucionales) 4. El Derecho Constitucional estudia e interpreta la estructura del ordenamiento al objeto de conocer su naturaleza y sus formas de aplicación

I. EL ESTADO Y EL DERECHO Se ha solido decir, desde los clásicos, que el Estado se compone de tres elementos: territorio, pueblo y poder soberano. La evolución del Estado mismo, desde su nacimiento en la era moderna, ha desembocado, en el área de la cultura occidental, en un elemento más, que unifica y consolida la esencia del Estado: el Derecho o el ordenamiento jurídico, y, a su vez, a su culminación en el concepto y la realidad constitucional.

Este proceso histórico se ha proyectado en la ciencia jurídica, y en las realizaciones legales prácticas que ésta estudia, a través de dos sucesivos conceptos o fenómenos que vamos a examinar: 1º La Teoría del Estado.

2º El Derecho Constitucional.

II. LA TEORÍA DEL ESTADO El conocimiento científico y doctrinal del Derecho del Estado o de la Teoría jurídica del Estado experimentó su reconocimiento, su expansión y su momento álgido a finales del siglo XIX en lo que se llamó Teoría General del Estado; tal y como fue elaborada por Rehm en 1899 y sobre todo por G. Jellinek, quien dice:

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Diego López Garrido «…la Ciencia Básica del Estado no es solamente la Teoría Jurídica del Estado, sino también una disciplina autónoma que… trata de fundamentar la naturaleza del Estado por encima del derecho y previa al derecho».

Esta «doctrina del Estado» tiene el objetivo, para Jellinek, de identificar todos los factores o elementos que concurren a la formación y función del Estado, para así hacer posible entender de forma completa las instituciones de cada Estado.

Y ello porque el Estado no se reduciría al Derecho, sino que es una formación social previa. Como advierte Klaus Stern: «se estableció en el tránsito del siglo XIX al XX una Teoría General del Estado y en el curso del siglo XX ha tenido lugar un reconocimiento poderoso de la Ciencia Política (Ciencia Política, politología)».

Si la dimensión política de la Teoría del Estado ha desembocado en la Ciencia Política, la dimensión jurídica acabó fundiéndose en el impetuoso Derecho Constitucional de la segunda mitad del siglo XX. Así que la vieja Teoría General del Estado, a lo largo del siglo XX se bifurca en dos ámbitos científicos autónomos: – la Ciencia Política – la Teoría del Derecho Constitucional.

III. EL DERECHO CONSTITUCIONAL Podemos entrar a definir el Derecho Constitucional, del momento actual, en los siguientes términos: ES AQUÉL ÁMBITO DE LA CIENCIA DEL DERECHO QUE ESTUDIA E INTERPRETA LA ESTRUCTURA FUNDAMENTAL (CONSTITUCIONAL) DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SUS FUENTES DE PRODUCCIÓN Y REPRODUCCIÓN, AL OBJETO DE CONOCER SU NATURALEZA Y SUS FORMAS DE APLICACIÓN.

Vamos a desarrollar el contenido de esta definición:

1. El Derecho constitucional se inserta institucionalmente dentro de las ciencias «jurídicas» La ciencia jurídica, y por tanto el Derecho Constitucional, debe contemplar el fenómeno jurídico no como un mundo normativo aislado, autoabastecido, sino, de un lado, como portador de significación, es decir, con sentido político (el