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especialidades de Derecho, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.

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3ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA

Luciano Parejo Alfonso

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Libros de texto para todas las

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

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TIRANT LO BLANCH MANUALES

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tercera edici贸n revisada y actualizada

LUCIANO PAREJO ALFONSO Catedr谩tico de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

tirant lo b anch Valencia, 2010

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© LUCIANO PAREJO ALFONSO

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: VI.S.B.N.: 978-84-9876-916-6 IMPRIME: Guada Impresores, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice PRESENTACIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN ...........................................................

9

ABREVIATURAS.............................................................................................................

11

PRIMERA PARTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 1.

Lección 2.

La Administración pública y el Derecho administrativo .............................

Las bases constitucionales del Derecho administrativo ..............................

17 49

II. LAS FUENTES; EN ESPECIAL, EL REGLAMENTO Lección 3.

Lección 4.

Las fuentes del Derecho administrativo (I) ..................................................

Las fuentes del Derecho administrativo (II): el Reglamento ......................

85 121

III. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LAS CARACTERÍSTICAS DE SU ACTIVIDAD Y EL ESTATUTO DE LOS DESTINATARIOS DE SU ACCIÓN Lección 5.

Lección 6.

Lección 7.

Lección 8.

Lección 9.

La organización administrativa y sus principios rectores ...........................

Las Administraciones territoriales (I) ..........................................................

Las Administraciones territoriales (II): la Administración local ................

Las características generales de la actividad administrativa por razón de la singularidad del sujeto que la realiza y el estatuto de sus destinatarios .....

La clasificación general de la actividad administrativa ..............................

163 195 225 251 275

SEGUNDA PARTE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SU CONTROL I. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO Lección 10. La actividad unilateral y formalizada de la Administración pública: aspectos generales del procedimiento administrativo ................................................

Lección 11. La dinámica de la actividad unilateral y formalizada de la Administración: fases y trámites del procedimiento administrativo .....................................

Lección 12. El deber de resolver y su incumplimiento: el silencio administrativo ........

Lección 13. El acto administrativo ...................................................................................

Lección 14. Eficacia y validez del acto administrativo ....................................................

307 337 363 389 421

8

ÍNDICE

II. LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL: LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO Lección 15. La actividad contractual del sector público (I): los elementos del contrato público ............................................................................................................

Lección 16. La actividad contractual del sector público (II): la preparación y la ejecución de los contratos del sector público ................................................................

Lección 17. La actividad contractual del sector público (III): el régimen especial de los contratos administrativos típicos..................................................................

447 491 519

III. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE SU ACTUACIÓN Lección 18. El control de la Administración pública y de su actuación: el control interno ....................................................................................................................

Lección 19. El control jurisdiccional de la Administración pública ................................

Lección 20. El procedimiento del recurso contencioso-administrativo en primera o única instancia y el procedimiento abreviado ........................................................

Lección 21. Los procedimientos especiales y los recursos contra las resoluciones procesales ............................................................................................................

555 575 607 633

TERCERA PARTE LAS INSTITUCIONES GENERALES PARA LA REALIZACIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO Y SU COMPOSICIÓN CON EL PRIVADO Lección 22. El interés público y la potestad de infligir un mal por la contravención de la legalidad administrativa: las sanciones administrativas........................

Lección 23. El interés público y la potestad de sacrificio de bienes y derechos: la expropiación forzosa ...............................................................................................

Lección 24. El interés público y la potestad de despliegue de los servicios públicos: la responsabilidad patrimonial de la Administración .....................................

663 705 729

CUARTA PARTE LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y ECONÓMICOFINANCIEROS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Lección 25.

Lección 26.

Lección 27.

Lección 28.

Lección 29.

Lección 30.

La función pública y su marco jurídico .........................................................

El contenido de la relación jurídica del empleado público...........................

Los derechos individuales de ejercicio colectivo en el empleo público ........

Los bienes de la Administración pública (I): los bienes patrimoniales .......

Los bienes de la Administración pública (II): los bienes de dominio público La actuación administrativa y la gestión presupuestaria ...........................

755 775 805 825 843 895

Presentación a la primera edición La más reciente evolución de la enseñanza en la Universidad al hilo del llamado proceso de Bolonia —reducción primero de los ciclos conducente a los títulos superiores y estructuración después de aquella enseñanza en dos únicos escalones: grado y postgrado— han incrementado la dificultad que, en el contexto de los del Derecho, ofrecen la enseñanza y el aprendizaje del Derecho Administrativo de “grado”. La condena a complejidad y continua transformación que impone a éste su propio objeto, que los tiempos que corren no hacen más que agravar, si de suyo en modo alguno facilita, en efecto, dichas tareas, menos aún ayuda a la de adaptación al apuntado proceso, que va imponiendo empero su lógica con independencia de la decantación precisa de los requerimientos finales que comporta.

Esta obra, carente de toda pretensión innovadora, ensaya tal adaptación, sobre la idea —propia de la colaboración reglamentaria con la Ley— de “sólo lo necesario, pero todo lo que efectivamente lo sea”, con la pretensión de la mayor facilitación posible de las expresadas tareas de enseñanza y aprendizaje y desde la respuesta a los dos interrogantes básicos de qué precisa ser enseñado y aprendido y cómo deben transmitirse los conocimientos precisos teniendo en cuenta los condicionantes básicos que van a derivar de los planes de estudio.

Todo lo cual encuentra reflejo en su título, su planteamiento y su contenido.

Prescinde en todo caso de la clásica división en parte general y especial para, partiendo de unas básicas nociones históricas, articular la entera materia en cuatro partes referidas, respectivamente, a sus bases constitucionales y fuentes, la(s) Administración(es) pública(s) en cuanto sujeto(s) [y su lógica constructiva y de funcionamiento: la organización administrativa] y el status del ciudadano, la actividad propia de aquellos sujetos (tanto la unilateral y consensual, como la no menos importante contractual), el control interno y judicial de toda esa actividad, y los medios para el desarrollo de la misma (los personales —la función pública—, los materiales —los bienes demaniales y patrimoniales y económicofinancieros—, si bien estos últimos, en cuanto objeto de una disciplina distinta, sólo desde la perspectiva de su gestión, organizada presupuestariamente, y su incidencia en la actividad administrativa).

La realización de la obra, respuesta a una cordial invitación de la editorial que es grato agradecer, ha sido posible en el plazo amable pero firmemente fijado gracias a la colaboración de los compañeros del área de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid de que se deja constancia en cada Lección, que no puedo por menos de agradecer en todo lo que ha valido.

Getafe (Madrid), septiembre de dos mil siete El autor

Abreviaturas AGE AL AP AALL AAPP ATS BOE Cc CA CCAA CE CGPJ Cp DOCE EBEP EEAA LA LAAEE LAE LC LCSP LEF LEG LGob LGP LGS LHL LJCA LLAASE LM LoCE LoCJ LoDP LOFAGE LoFyCS LoPDCP

Administración General del Estado.

Administración local.

Administración pública.

Administraciones locales.

Administraciones públicas.

Auto del Tribunal Supremo.

Boletín Oficial del Estado.

Código civil.

Comunidad Autónoma.

Comunidades Autónomas.

Constitución española de 27 de diciembre de 1978.

Consejo General del Poder Judicial.

Código penal.

Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.

Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.

Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales.

Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.

Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio.

Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

12 LoPJ LoPSC LOU LoTC LoTCu LPAP LPrAu LrBRL LRJPAC LTPP RBCL REF ROCE RPAPRePt

RPrPS RSCL STC STJUE STS TC TCE TEuDH TFUE TJUE Tol TRDvRL

TRLS76 TUE

ABREVIATURAS

Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. .

Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.

Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957.

Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.

Sentencia del Tribunal Constitucional.

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Sentencia del Tribunal Supremo.

Tribunal Constitucional.

Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957, en la versión resultante del Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001.

Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline.

Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, en la versión resultante del Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009.

PRIMERA PARTE

EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Lección 1

La Administración pública y el Derecho administrativo1 SUMARIO: 1. Concepto de Derecho administrativo y de Administración pública. 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública. 1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo. 2. La evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del Derecho administrativo. 2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad moderna). 2.2. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporáneo: la decantación de la “Administración pública”. 2.3. Del Estado liberal al Estado social: los cambios en la Administración pública. 2.4. Notas definitorias de la situación actual. 3. Ejercicio práctico. 4. Bibliografía.

RESUMEN La presente lección cumple una finalidad introductoria en un doble plano: i) el dogmático o referido a la definición y el contenido del Derecho Administrativo en tanto que Derecho de la Administración pública (“AP”); y ii) el histórico, en el que ese mismo Derecho se aparece como resultado de las necesidades de la organización encargada de la gestión y realización de los intereses generales, que son variables y progresivamente complejos en directa relación con las funciones asumidas por el Estado en cada momento para la garantía del mínimo existencial (vinculado a la idea de dignidad) de la persona, considerada fundamentalmente en su dimensión social.

Son imprescindibles unos sólidos conocimientos de Derecho constitucional y de historia por lo que se recomienda el repaso de los textos utilizados en dichas asignaturas.

1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La AP, en cuanto parte de los poderes públicos constituidos, tiene indudable relevancia política y jurídica. Se trata, dicho de forma muy general y esquemática, de una organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida social, siendo fundamental para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual, pues tiene como misión cumplir funciones y proveer o, en su caso, garantizar la provisión de bienes y servicios indispen-

1

Lección elaborada con la colaboración del Prof. Dr. Ángel Manuel Moreno Molina.

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sables (seguridad, sanidad, educación, infraestructuras, entre otros muchos).

Para el cumplimiento de su misión aparece dotada de un estatuto específico predeterminado constitucionalmente (art. 103.1 CE), en el que —como principal manifestación de su condición de poder público— destaca la posibilidad de decisión unilateral y, sobre ello, de ejecución asimismo unilateral de la decisión previamente tomada. Ocurre que estas características de su actuación plantean una cuestión de primer orden: la del control de aquélla, tanto en el sentido de su encuadramiento en el Estado de Derecho y, por tanto, su dirección efectiva por los poderes superiores (de ahí el principio de legalidad —art. 103.1 CE—, comprensivo de la programación de la actividad administrativa, básicamente por la Ley, y el principio de dirección de dicha actividad por el Gobierno —art. 97 CE—), como en el sentido del cumplimiento de los mandatos y límites que de aquel encuadramiento resultan y, por tanto y en su caso, corrección de las desviaciones del marco jurídico que rige por entero su actividad (de ahí, en especial, el control judicial —106.1 CE—).

Estas notas ponen de manifiesto la relevancia que la AP tiene para el Derecho y explican porqué se ha generado el Derecho Administrativo como un Derecho peculiar, adecuado al fin institucional de esa organización, que se resumen en el servicio objetivo y eficaz a los intereses generales.

1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública El Derecho administrativo, como rama del Derecho positivo y como ciencia, tiene como objeto la AP. Bajo la sencillez y claridad aparentes de la afirmación anterior se esconde la extrema dificultad de la cuestión que está en la base misma del Derecho administrativo como ciencia: la definición y delimitación de la realidad de eso que acabamos de denominar “Administración pública”, que siempre presenta una doble vertiente: por un lado, es un sujeto específico (en realidad, un conjunto de sujetos) y, por otra, es una peculiar actividad.

En efecto, con el término “administración” se designa en general, tanto en el lenguaje ordinario como en el jurídico, una actividad dirigida a la conservación y la mejora de un patrimonio o un conjunto de cosas o derechos. La Administración “pública” presenta igualmente esa doble faceta, pero tiene una también doble peculiaridad: (a) tiene por objeto tareas que sirven al bien común, es decir, que satisfacen intereses públicos (característica sustantiva); y (b) pertenece al Estado, entendido éste como la suma de las instituciones políticas de un país (nota institucional).

La administración a la que se alude no es, por tanto, cualquier actividad material calificable como tal (como puede ser la actividad de administración empresarial), sino sólo la actividad “administrativa” que se puede imputar a organizaciones de carácter estatal o “públicas”. La administración que interesa al Derecho administrativo es, pues, la que tiene dimensión y relevancia políticas,

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

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siendo por ello regulada por la CE. Su núcleo principal es una parte o elemento del Estado, que la CE (art.103) describe por un lado como una organización (consistente en una estructura de órganos lato sensu creada de acuerdo con la Ley), y por otro como una actividad (cuyo fin es el servicio a los intereses generales).

Por ello, y al igual que el propio Estado (artículo 1.1 CE), la Administración pública es subjetivamente un poder público y objetivamente un ordenamiento, constituidos desde y por la norma fundamental. Por ello mismo el Derecho administrativo forma parte del Derecho público.

Esta realidad que acabamos de acotar puede ser conocida desde varias disciplinas, entre las que cabe destacar la “Ciencia de la Administración”, que intentan aprehenderla en su ser y funcionamiento reales aplicando metodologías diversas (principalmente la sociológica, la económica y la politológica). El Derecho administrativo supone, por tanto, un análisis y un estudio parciales de la AP, porque conduce a un conocimiento de la misma estrictamente limitado a su realidad jurídica o de deber ser.

1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo Ahora bien, el contenido y los límites del Derecho administrativo distan de ser pacíficos y claros. Lo explica ya la gran variabilidad de actividades y medios de acción de las AAPP a lo largo de la historia o en los diferentes países. Si bien la existencia de una organización, más o menos formalizada, encargada de la gestión de los intereses generales parece una constante en toda comunidad organizada (ubi societas, ibi administratio), el tipo de AP que es objeto de nuestra atención es el que resulta de un proceso histórico que, arrancando de las organizaciones político—administrativas del medioevo, culmina en unidades soberanas de base territorial según el modelo de Estado nacional que siguen una determinada evolución. El surgimiento del Derecho administrativo requiere así aún, como veremos más adelante (apartado 2 de esta Lección), la decantación de una serie de principios jurídicos conformadores de un régimen peculiar de la Administración; serie, en la que —sobre el trasfondo de la afirmación de los derechos del ciudadano— tienen un papel central la división o separación de poderes o funciones, el principio de legalidad de la Administración y el del control judicial pleno de su actividad. Estos principios tienen hoy carácter constitucional.

Esta determinación histórica y constitucional, cuya importancia podrá comprobarse a continuación, no ofrece, sin embargo, la precisión suficiente para satisfacer la importante función que el concepto de Derecho administrativo desempeña para la práctica jurídica actual, puesto que sirve como: 1) identificación del objeto propio de una disciplina, en tanto que específico ámbito de conocimiento científico; 2) delimitación de la jurisdicción a ejercer por los Jueces y Tribunales del orden contencioso—administrativo (artículo 1 LJCA), y 3) acotación del ámbito de aplicación de las prerrogativas atribuidas por el ordenamiento

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LUCIANO PAREJO ALFONSO

para el servicio objetivo de los intereses generales (artículos 2 LRJPAC y 2, 3 y 18 LCSP). La búsqueda y el hallazgo de un criterio único definitorio encuentran, empero, muchas dificultades (por ejemplo, la variabilidad histórica, funcional y material de las actividades de la Administración o el principio de unidad del ordenamiento). Por ello, y sin perjuicio de lo que más adelante se indicará en la lección correspondiente en relación con los concretos y singulares criterios de delimitación de la aplicación de las normas que regulan la Administración pública, puede partirse ahora de un primer e indicativo concepto de Derecho administrativo: el conjunto de normas que, desarrollando el estatuto constitucional de la(s) Administración(es) pública(s), regulan su organización, su funcionamiento y su actividad.

Sobre esta base cabe realizar algunas precisiones adicionales, que contribuyen a determinar el concepto inicial y aproximado formulado: 1ª. Siendo la AP un poder público constituido, el Derecho administrativo se inscribe, por su objeto, en el Derecho público interno.

Esta cualificación del Derecho administrativo como “interno” debe ser inmediatamente matizada como consecuencia de la progresiva consolidación —en el contexto del proceso de integración supranacional del que España forma parte y dadas las características de tal proceso— de un sistema de intervención administrativa de origen o carácter comunitario-europeo. Dejando ahora de lado la actividad administrativa de las instituciones de la UE y de las organizaciones por ella creadas con directa eficacia sobre los ciudadanos españoles, ese sistema transforma a las Administraciones públicas españolas en Administraciones indirectas de la UE y, por tanto, en ejecutoras también del Derecho europeo y servidoras de los intereses generales supranacionales que éste formaliza.

El carácter “interno” es compatible, así, con la “apertura” al Derecho supranacional que deriva de la citada integración europea; pues debe considerarse que el fundamento de la validez y la eficacia directas de dicho Derecho radica, aparte de en los Tratados de los que éste deriva, en la CE misma, en cuanto es ésta (art. 93) la que autoriza la cesión a las instituciones de la UE de las competencias de cuyo ejercicio es manifestación tal Derecho europeo.

En el ámbito cubierto por la supremacía de la CE y, por tanto, del Derecho interno propiamente dicho, el Derecho administrativo presenta una específica relación con el Derecho constitucional, que, por regir con la superioridad que le es propia la totalidad de la organización, el funcionamiento y la actividad del Estado, es, por definición, cabecera de capítulo del tratamiento jurídico-administrativo de cualesquiera materias, de modo que puede decirse —recurriendo a expresión ya célebre— que el Derecho administrativo es siempre Derecho constitucional concretizado.

Pero, por ello mismo, la AP y su actividad son el instrumento ordinario de realización del programa de continua integración política, económica

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

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social y cultural que el texto constitucional encomienda al Estado según su específica organización territorial.

2ª. La relación con el Derecho penal se caracteriza, sin embargo y en principio, porque el ámbito de aplicación de éste marca los límites de la del Derecho administrativo. Pese a contar éste con unos instrumentos garantizadores propios, algunos análogos a los de carácter punitivo, el Derecho penal delimita exteriormente el campo de lo administrativo en la medida en que: a) a aquel Derecho se encomienda la tutela más enérgica de los bienes jurídicos más importantes (principio de esencialidad) y b) lo penal goza de preferencia absoluta en los casos de concurrencia entre infracciones administrativas e ilícitos penales.

Sin embargo, la más reciente evolución, presidida por el creciente abandono por el Derecho penal del principio de intervención mínima o ultima ratio, está trastocando y haciendo problemáticas las relaciones sistémicas entre aquél y el Derecho administrativo, que son frecuentes por tratarse en ambos casos de ramas del Derecho cruciales en la dirección y el control, hoy, de la vida social.

3ª. El deslinde respecto del Derecho privado no es, por el contrario y desde siempre, tan absoluto. Es cierto que del artículo 103.1 CE resulta la correlación entre la organización y la actividad administrativas al servicio de los intereses generales y el Derecho administrativo, en tanto que ordenación atenida a las características de aquéllas. Sin embargo, en ocasiones el mejor servicio a los referidos intereses o las peculiaridades del contexto en el que se va a desarrollar la actividad (por ejemplo, la económica que, fruto de la iniciativa pública, debe desarrollarse en régimen de libre competencia: art. 128.2 CE) aconseja el recurso o la remisión a las normas de Derecho privado en cuanto parte integrante del ordenamiento jurídico único. Con independencia de que nunca pueda legitimar una defraudación del postulado básico del artículo 103.1 CE, resulta así una colaboración entre el Derecho privado y el Derecho Administrativo en la regulación de la actividad administrativa, que reviste diferentes modalidades según que el Derecho privado actúe como: a) límite de la actividad administrativa (protección de la propiedad privada o de otros derechos subjetivos de origen privado, que puede determinar supuestos de prejudicialidad); b) modelo de regulación con el que integrar lagunas del Derecho administrativo; c) instrumento adecuado para la ordenación de una determinada actividad (por ejemplo, para la atenuación del rigor del control público en beneficio de una gestión más ágil); o d) simplemente, ordenamiento al que remitir la regulación de determinadas actividades de la Administración (tal es el caso de los contratos patrimoniales de la AP).

4ª. Por último, la previsión constitucional (art. 103.3 CE) de un régimen peculiar para los empleados públicos plantea la relación del Derecho

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LUCIANO PAREJO ALFONSO

Administrativo con el Derecho laboral. En principio, las relaciones laborales quedan excluidas del ámbito de interés del Derecho administrativo, sin perjuicio de las especialidades de las de los trabajadores en la AP en garantía del servicio objetivo de los intereses generales (como es el caso del supuesto previsto en el artículo 28.2 CE). Por el contrario, la relación, de carácter estatutario, entre la AP y su personal funcionario es objeto de regulación por el Derecho administrativo con independencia del Derecho laboral.

Desde un punto de vista material, el extenso y heterogéneo contenido del Derecho administrativo puede clasificarse, fundamentalmente a efectos didácticos, en dos partes: a) El Derecho administrativo general, denominado convencionalmente así por agruparse en él las instituciones, las técnicas y las regulaciones de aplicación en los distintos sectores de la acción administrativa. Se incluyen aquí el sistema de fuentes (desde la óptica de la AP); la organización y el estatuto de las AAPP; la actividad administrativa en sus distintas formas, con especial referencia a la actividad unilateral y convencional; las instituciones de coordinación entre el interés público y el privado (expropiación forzosa, sanciones y responsabilidad patrimonial); el control de la actuación de la Administración; y el régimen jurídico de los medios de la Administración (bienes de la Administración, función pública y régimen económico— presupuestario). b) El Derecho administrativo especial o sectorial, calificado así por referirse a cada uno de los ámbitos o sectores de acción administrativa, delimitados en función de su contenido material (ordenación pública de la economía, defensa, seguridad ciudadana, educación, sanidad, medio ambiente, urbanismo, obras públicas, costas, etc…).

Una comprensión cabal del sentido y alcance del Derecho administrativo exige, en cualquier caso, un análisis, siquiera sea breve, de su decantación y evolución históricas.

2. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La AP que constituye el objeto del Derecho administrativo es desde luego un fenómeno creado por el hombre, por lo que tiene una naturaleza histórica. Su origen y desarrollo pueden situarse, con características aproximadas a las que presenta actualmente, en los siglos XVII y XVIII y en las transformaciones políticas inducidas por los movimientos revolucionarios liberales que se inician a finales del S. XVIII y se prolongan a lo largo de la mayor parte del siglo siguiente.

Un hito esencial lo constituye la Revolución francesa de 1789. La historicidad y

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

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la condición de organización-actividad estatales de la AP obligan a un análisis histórico de su proceso de surgimiento y consolidación, al hilo de la evolución del Estado. Porque la diferenciación de la AP dentro del aparato estatal es el fruto de una larga y compleja evolución cuyo conocimiento —siquiera en sus líneas más generales— resulta inexcusable para comprender su realidad actual.

El Estado, tal cual hoy lo conocemos, es una concreta forma histórica de organización política de la vida social, resultado de una cultura: la europeo-occidental. Más concretamente, el Estado moderno es una construcción que, como producto de un lento proceso de reintegración del poder político, acaba fraguando en los siglos XV y XVI. Tras afirmarse en torno a la figura del príncipe —del rey en las monarquías que surgen en dichos siglos— y, por tanto, adquirir la forma del Estado nacional, se desarrolla gracias a la continua concentración de poder en el monarca. Alcanza una primera plenitud en los siglos XVI y, sobre todo, XVII y XVIII, con el Estado absoluto. Con el éxito de las revoluciones liberales de fines del XVIII y primera mitad del XIX, sufre profundas transformaciones tanto en sus presupuestos como en su organización y funciones, reiniciando una nueva etapa de desarrollo y expansión bajo la forma del Estado liberal de Derecho.

Entrado ya el siglo XX, y decididamente tras la segunda guerra mundial, las necesidades de intervención pública producidas por los dos grandes conflictos bélicos y la progresiva complejidad posterior de la vida social a resultas del desarrollo económico, científico y tecnológico, dan lugar a una implicación y una responsabilización crecientes del Estado en y por las condiciones de vida, con el consecuente crecimiento exponencial en cantidad e intensidad de las funciones públicas como manifestación más visible; cambios que se resumen en la fórmula “Estado social”. Veamos, sin embargo, con un poco más de detenimiento, la evolución histórica del Estado moderno y de su producto más llamativo: la AP. Prescindiremos de referencias y coordenadas históricas remotas e iniciaremos nuestro repaso con la edad moderna, que va a propiciar la consolidación del Estado absoluto.

2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad Moderna) Es éste un período histórico intenso y variado, que se inicia con una gran expansión territorial y comercial-financiera (favorecida por la exploración y los descubrimientos geográficos), y tras atravesar una etapa de crisis y convulsión, culmina con un relanzamiento del desarrollo económico gracias al surgimiento, aún incipiente, de la industria (preparado por el siglo de la ciencia). Las mayores dimensiones de las empresas y de los proyectos políticos y la filosofía belicista y mercantilista de los mismos acaban debilitando las estructuras señoriales-feudales (incapaces de protagonizar, sostener y dirigir tales empresas y proyectos) y propician el proceso de concentración del poder por las monarquías