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especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.
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2ª EDICIÓN, ACTUALIZADA CONFORME A LA LO 1/2015, DE 30 DE MARZO
Francisco Muñoz Conde Carmen López Peregrín Pastora García Álvarez
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Libros de texto para todas las
MANUAL DE DERECHO PENAL MEDIOAMBIENTAL
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MANUAL DE DERECHO PENAL MEDIOAMBIENTAL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
MANUAL DE DERECHO PENAL MEDIOAMBIENTAL 2ª edición Completamente revisada y actualizada conforme a la LO 1/2015, de 30 de marzo
FRANCISCO MUÑOZ CONDE Catedrático de Derecho penal Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
CARMEN LÓPEZ PEREGRÍN Porfesora Titular de Derecho penal Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
PASTORA GARCÍA ÁLVAREZ Porfesora Titular de Derecho penal Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Valencia, 2015
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© Francisco Muñoz Conde Carmen López Peregrín Pastora García Álvarez
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Abreviaturas ACP Anterior Código penal. ADPCP Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales. Art./s. Artículo/s. BOE Boletín Oficial del Estado. Cc Código civil. CDJ Cuadernos de Derecho Judicial. CE Constitución española. Coord. Coordinador/es. Cp Código penal. CPC Cuadernos de Política Criminal. Dir. Director/es. Ed. Edición. Edit. Editor/es. EPC Estudios Penales y Criminológicos. FGE Fiscalía General del Estado. FJ Fundamento jurídico. JD Jueces para la Democracia. LO Ley Orgánica. LORPM Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores. P./ pp. Página/ páginas. RDPC Revista de Derecho Penal y Criminología. RDPP Revista de Derecho y Proceso Penal. RECPC Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. RGD Revista General de Derecho. RGDP Revista General de Derecho Penal. RIGA Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental. RJUAM Revista Jurídica Universidad Autónoma de Madrid. RMGA Revista Mensual de Gestión Ambiental. RP Revista Penal. RPJ Revista del Poder Judicial. RVAP Revista Vasca de Administración Pública. SAP Sentencia de la Audiencia Provincial. STC/SSTC Sentencia/s del Tribunal Constitucional.
Abreviaturas
STS/SSTS Sentencia/s del Tribunal Supremo. TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Prólogo a la segunda edición La LO 1/2015, de 30 de marzo, ha modificado ampliamente numerosos preceptos del Código penal, entre ellos, los relacionados con el Derecho penal medioambiental, aunque (a excepción de lo relativo a los incendios) dichas modificaciones ni siquiera se mencionan en la Exposición de Motivos. Efectivamente, en esta materia se han introducido importantes cambios, que no sólo no solucionan en general los problemas que ya había puesto de manifiesto la doctrina en relación con la anterior regulación, sino que más bien crean otros de difícil solución. Valgan de muestra los siguientes ejemplos: En el ámbito de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, se diferencia tras la reforma de 2015 entre delitos de atentados genéricos contra el medio ambiente (art. 325 Cp), delitos relativos a la gestión de residuos (art. 326 Cp) y delitos relativos a instalaciones en las que se realicen actividades peligrosas o se almacenen o usen sustancias peligrosas (art. 326 bis Cp), empleando para ello una técnica legal muy deficiente, no sólo porque se equiparan en algunos tipos lesión y potencialidad lesiva («cause o pueda causar daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas, o a animales o plantas»), sino también porque, además, las penas de los delitos de los arts. 326 y 326 bis se establecen por remisión a los supuestos del art. 325, sin que las respectivas modalidades delictivas coincidan. Así, por ejemplo, el art. 326 bis se refiere al caso en que la conducta típica descrita en él cause muerte o lesiones a personas y remite la pena al 325, que sin embargo no contempla este supuesto. Todavía más sorprendente resulta que, sin explicación alguna, se modifique la estructura del art. 325, convirtiendo los tipos ya existentes, desde 1983, en tipos cualificados e introduciendo un nuevo tipo básico que prevé una conducta lesiva de los recursos naturales con una pena muy inferior a la prevista en el párrafo primero del art. 325.2 para el caso de peligro hipotético para el equilibrio de los sistemas naturales. Por otro lado, aunque desaparece el más que cuestionable delito de establecimiento de depósitos del anterior 328, se mantienen como delito una serie de conductas relacionadas con residuos nuevamente con una técnica legislativa más que discutible, con la que, sin atender a ninguna de las críticas doctrinales vertidas sobre la anterior regulación, se acentúan los problemas interpretativos y de aplicabilidad. Especialmente llamativo es el nuevo delito del art. 326.2, que castiga el traslado de residuos remitiéndose directamente al «Derecho de la Unión Europea» y sin exigir siquiera la infracción de éste. La reforma se ha hecho de una manera tan poco reflexiva que se han cometido errores garrafales, como el que el art. 327 (que recoge los tipos cualificados
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que antes preveía el art. 326) se refiera, por un lado, a los hechos de los tres artículos anteriores (325, 326 y 326 bis) para imponerles una pena superior para, seguidamente, decir que dicha pena se aplicará a quienes realicen los hechos del «artículo anterior» (¿sólo del 326 bis?) concurriendo alguna de las circunstancias que menciona. En cuanto a los delitos relativos a la protección de la flora, la fauna y animales domésticos, también hay muchos cambios, casi ninguno afortunado. De un lado, al pasar el objeto material de los delitos de los arts. 332 y 334 de referirse a las especies de flora o fauna «amenazadas» a abarcar a todas las especies de flora o fauna «protegidas», se amplía enormemente el ámbito de aplicación de estos delitos, aproximando peligrosamente la tutela penal en esta materia a los ilícitos administrativos, en vez de restringir el castigo penal a los ataques más graves a las especies más necesitadas de protección. A ello se une la introducción de la posibilidad de castigar los delitos contra la flora y la fauna protegida cometidos por imprudencia, lo cual amplía mucho los tipos penales teniendo en cuenta que los casos de desconocimiento sobre el carácter protegido de la especie objeto de la conducta típica determinaba antes la impunidad de la misma. Por otra parte, se incluye como delito el furtivismo en el marisqueo, lo que no deja de ser una infracción del principio de intervención mínima del Derecho penal, dada la escasa gravedad de este tipo de conductas. En el art. 337 (maltrato animal) se amplían el círculo de animales objeto de protección y el ámbito de las conductas típicas. El maltrato injustificado por cualquier medio o procedimiento es el presupuesto común, pero el tipo básico exige que ese maltrato o bien produzca un resultado de lesiones graves o bien se concrete en el sometimiento del animal a una explotación sexual, mención esta última que parece, cuanto menos, chocante. Además, se reintroduce, como tipo cualificado, el que el maltrato injustificado se realice con ensañamiento, calificativo éste que por estar referido específicamente a los delitos contra las personas había sido duramente criticado y suprimido en versiones anteriores de esta figura penal. En cuanto a los incendios, llama la atención que se eliminen de la lista de delitos para los que es competente el Jurado, a pesar de tratarse de unos delitos que, por definición, tienen un componente de peligro para la sociedad en su conjunto que nadie mejor que los propios ciudadanos pueden valorar en su exacta dimensión. Esta decisión probablemente se deba, sin embargo, a la abundancia de sentencias absolutorias que se producían en la práctica en los juicios con jurado popular, que no ayudaba a acabar con la sensación de impunidad. Por otro lado, los tipos cualificados del delito de incendio forestal no sólo se incrementan sino que se incluyen en ellos supuestos difíciles de interpretar y justificar. Con lo dicho es suficiente para darse cuenta de que las dificultades que, por diversas razones, presenta la aplicación de estos delitos en la praxis judicial, se
Prólogo a la segunda edición
incrementan aún más cuando la legislación que sirve de base a la Administración de Justicia en esta materia presenta incorrecciones y defectos de técnica legislativa tan patentes como los aquí someramente señalados. No obstante, con esta nueva edición, igual que con la anterior, seguimos manteniendo nuestra voluntad de exponer con la mayor claridad posible la compleja regulación que tiene en nuestro Ordenamiento jurídico el Derecho penal medioambiental, teniendo en cuenta sobre todo que el destinatario de esta obra no son sólo los estudiantes de Derecho y los juristas, sino también los estudiantes del Grado y especialistas en Ciencias medioambientales, que ciertamente no están por lo general muy versados en cuestiones jurídicas, pero que tienen que conocer, por lo menos, los principios básicos y la legislación, que, desde el punto de vista del Derecho penal, rigen esta cada vez más importante materia. Sevilla, 29 de julio de 2015 FRANCISCO MUÑOZ CONDE CARMEN LÓPEZ PEREGRÍN PASTORA GARCÍA ÁLVAREZ
PRIMERA PARTE
DERECHO PENAL MEDIOAMBIENTAL. PARTE GENERAL
Capítulo I
El Derecho penal objetivo La expresión «Derecho penal» es, en sí misma, relativamente reciente, ya que hasta mediados del siglo XVIII la expresión que se empleaba era la de Derecho criminal. Y como un calificativo y otro ponen de manifiesto, si bien con la expresión Derecho criminal se hacía hincapié en el crimen como objeto de intervención de esta disciplina, con la de Derecho penal se pone el acento en la que tradicionalmente viene siendo la principal consecuencia jurídica que impone esta rama del Ordenamiento jurídico en los casos en los que se ve llamada a intervenir: la pena. Es más, el uso del término Derecho penal no sólo evoca inmediatamente la imposición de una pena como tal, sino, incluso y más concretamente, la imposición de una pena privativa de libertad. Y es cierto que la pena era en sus comienzos, con sus ventajas e inconvenientes, la única consecuencia jurídica del Derecho penal. Pero a finales del siglo XIX aparecieron también, como instrumento de reacción frente a las infracciones penales, las medidas de seguridad. La asunción en el Derecho penal español tanto de penas como de medidas de seguridad como consecuencias jurídicas del delito, además de permitir calificar a nuestro Derecho penal como un Derecho penal dualista en lo que a las consecuencias jurídicas del delito se refiere, lleva también a plantearnos si no sería procedente abandonar la expresión de Derecho penal (con su vinculación específica a la pena como consecuencia jurídica) y retomar la de Derecho criminal (más omnicomprensiva). Sin embargo, aunque la pena haya dejado de ser la única consecuencia jurídica del delito, sigue siendo su principal consecuencia, la más característica, lo que unido a que el término «crimen» carece de arraigo en nuestro sistema jurídico, hace que pueda mantenerse sin mayor problema la denominación tradicional de este sector del Ordenamiento jurídico como Derecho penal. Otra cuestión terminológica es la que plantea el binomio de expresiones Derecho penal objetivo y Derecho penal subjetivo, y su relación con el término «Derecho penal» sin mayores aditivos. Con el término Derecho penal objetivo se alude básicamente al sector del Ordenamiento jurídico que como conjunto de normas jurídicas asocia a la comisión de un hecho constitutivo de delito, la imposición de una pena y/o de una medida de seguridad, como consecuencia jurídica. Y por Derecho penal subjetivo se entiende lo relativo a la legitimidad del poder punitivo del Estado o ius puniendi. Por tanto, cuando se emplea el término Derecho penal nos estamos refiriendo más exactamente a lo que se entiende por Derecho penal objetivo.
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Del concepto de Derecho penal (objetivo) nos ocuparemos en este capítulo. Del Derecho penal subjetivo trataremos en los capítulos II y III.
A. DERECHO PENAL Y CONTROL SOCIAL Como ya hemos anticipado, el Derecho penal no es más que un sector del Ordenamiento jurídico y por ello, como comprobaremos inmediatamente, es parte de un sistema de control social más amplio. Efectivamente, las personas, los seres humanos, no vivimos aislados, sino en comunidad, y la convivencia, tan necesaria para el desarrollo personal, es conflictiva. Por ello, y para hacer posible la convivencia, son necesarias normas que han de ser respetadas. Simplemente, como exponía FREUD, frente al principio del placer, que impulsa a la persona a satisfacer por encima de todo sus instintos, existe el principio de la realidad, representado por las normas que los demás imponen, que obliga al individuo a sacrificar o limitar esos instintos y a tener en cuenta a los demás. Porque la convivencia es un proceso dialéctico en el que el individuo renuncia a sus impulsos egoístas a cambio de que la comunidad con los demás le posibilite un mejor desarrollo de su personalidad y los medios necesarios para su supervivencia. Por norma ha de entenderse cualquier regulación de las conductas humanas para hacer posible la convivencia. Esa regulación de la convivencia supone un proceso de comunicación o interacción entre los miembros de una comunidad que se consuma a través de una relación estructural que en la Sociología moderna se denomina con el nombre de expectativa, así que las normas que regulan la convivencia no son, en última instancia, más que reflejo de expectativas. Pero las normas pueden ser incumplidas, frustrándose entonces la correspondiente expectativa que expresan. Surge entonces el problema de cómo pueden solucionarse esas frustraciones o, en la medida en que sean inevitables, de cómo pueden canalizarse para asegurar la convivencia. Y el sistema elegido para ello es la imposición de una sanción. Este esquema (expectativa-frustración de la expectativa-sanción) es común a todas las normas reguladoras de la convivencia, tanto en las sociedades actuales como a lo largo de la Historia. Y esas normas aparecen en los distintos ámbitos de la vida en comunidad. En este sentido, la imposición de una sanción se lleva a cabo primariamente a nivel social: en cualquier sociedad y tiempo se dan una serie de reglas, las normas sociales, que sancionan de algún modo (por ejemplo con segregación, aislamiento, pérdida del prestigio social, etc.) los ataques a la convivencia. Estas normas sociales forman el orden social, orden establecido a través de una serie de reglas de
Manual de Derecho penal medioambiental
comportamiento no escritas que el individuo va conociendo e internalizando en un proceso de interacción con los demás sujetos que le rodean. En este sentido la familia, la escuela, los grupos sociales o laborales, etc., han jugado históricamente un papel esencial en la transmisión de las normas sociales, normas cuya infracción está asociada a una sanción informal, como el castigo o el rechazo social. Obviamente, los mecanismos de socialización y las sanciones sociales son diferentes en cada sociedad y momento histórico. Probablemente, lo que caracteriza el control social en la actualidad es un lento e imperceptible desplazamiento del poder de lo público al mercado, del poder político al mediático y el económico. Y en este contexto, los controles sociales parecen estar adquiriendo nuevas dimensiones, al estar siendo remplazados los tradicionales controles informales (escuela, familia, iglesia, ejército...) por nuevos métodos de control más sutiles, en los que juegan un importante papel los medios de comunicación.
Pero el orden social se ha mostrado insuficiente por sí solo para garantizar la convivencia. Por eso, al hacerse en algún momento histórico necesario un grado más preciso de organización y regulación de conductas humanas, nace la norma jurídica que, a través de un determinado plan, se propone dirigir el orden social. En este sentido, el orden jurídico y el Estado, titular de ese orden jurídico, no son más que el reflejo o superestructura de un determinado orden social incapaz por sí mismo para regular la convivencia de un modo organizado y pacífico. En la medida en que el orden social fuese autosuficiente podría prescindirse del orden jurídico y del Estado, pero hoy por hoy ello no parece posible, por lo que es preciso aceptar, aunque desde una visión crítica, la existencia de un orden jurídico. A su vez, una parte de las normas que forman el orden jurídico, las normas jurídico-penales, se refiere a las conductas que más gravemente atacan a la convivencia humana, tal como es regulada por el orden jurídico, y que por eso son sancionadas con el medio más duro y eficaz de que dispone el aparato represivo del poder estatal: la pena. Al respecto, actualmente parece también muy difícil que pueda llegar a prescindirse del orden penal. Las posturas abolicionistas no parecen tener, por ello, posibilidades de éxito.
De esta manera, la norma jurídico-penal constituye también un sistema de expectativas: se espera que no se realice la conducta en ella prohibida y se espera también que, si se realiza, se reaccione con la pena en ella prevista. La realización de la conducta prohibida supone, pues, la frustración de una expectativa y la correspondiente aplicación de una pena, la reacción frente a esa frustración. En esencia, por tanto, la norma penal tiene la misma estructura que cualquier otro tipo de norma, social o jurídica. Pero difiere en su contenido, porque la frustración de la expectativa constituye en Derecho penal un delito y la reacción frente a ella, una pena y/o una medida de seguridad.
Francisco Muñoz Conde - Carmen López Peregrín - Pastora García Álvarez Como puede comprobarse, para poder llegar a imponer la consecuencia jurídica penal es necesario que se cometa el delito, por lo que las normas penales son normas contrafácticas, es decir, que para que se cumpla la hipótesis en ellas contenidas, han de ser infringidas. Son normas, por tanto, que se cumplen cuando se incumplen.
El Derecho penal participa así en la ordenación de la vida social, confirmando los valores establecidos en las demás instancias de control social, superponiéndose, pues, como ultima ratio al resto de las formas de control. En efecto, el Derecho penal aparece como el último recurso, el más potente con el que cuenta la sociedad para garantizar la convivencia. Y es precisamente la mayor gravedad de sus sanciones lo que impone, a su vez, un mayor grado de formalización en el funcionamiento de sus instancias de control. Así, como reacción más enérgica frente al comportamiento desviado, la sanción penal no sólo deberá reservarse para los supuestos más graves de ataque a la convivencia, sino que, además, solamente podrá imponerse en los casos en que esté claramente establecida la regla de conducta y con anterioridad al comportamiento que se pretende sancionar, evitando en todo momento la aleatoriedad o la arbitrariedad. Resumiendo, la función de todas las instituciones de control social es la afirmación y el afianzamiento de las normas importantes en el respectivo grupo social. Ésta es, por lo demás, una tarea esencial, ya que sin control social la existencia no sería posible. Y ello porque es inimaginable un proceso de socialización sin normas de conducta, sin sanciones para el caso de incumplimiento de las mismas y sin realización material de la norma y la sanción, es decir, sin control social. Dentro del amplio campo del control social, el Derecho penal constituye el sector que se ocupa de los conflictos más graves. De ahí que ninguna otra institución de control social prevea sanciones tan radicales para la infracción normativa. Y de ahí también las mayores exigencias de formalización en el ejercicio del control penal. El Derecho penal puede definirse entonces como un conjunto de normas jurídicas que asocian a la realización de un delito como presupuesto, la aplicación de penas y/o medidas de seguridad como principales consecuencias jurídicas. Definición que lleva a defender que siendo parte del Ordenamiento jurídico y de todo el sistema de control social, el Derecho penal es el sector que se ocupa de regular las conductas que más gravemente atacan la convivencia humana, aplicando por ello también las sanciones que revisten la mayor gravedad. El Derecho penal interviene en último lugar, cuando han fracasado las demás instancias de control social, ocupándose además de los casos más graves, los que más alteran la convivencia y más conmocionan a la sociedad. Por ello el Derecho penal es un control social formalizado, es decir, reúne una serie de garantías que le libran del subjetivismo, la arbitrariedad y la sorpresa propias de las restantes formas de control social.
Manual de Derecho penal medioambiental
B. LA INTERVENCIÓN DEL DERECHO PENAL EN LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE El Derecho penal medioambiental no es un Derecho penal distinto, sino una parte del Derecho penal que se caracteriza por referirse a una serie de intereses colectivos relacionados con los recursos naturales, la flora y la fauna. La peculiaridad del objeto al que se refiere plantea a veces, desde luego, una serie de problemas específicos que no se dan (o no se dan de la misma forma) en otros ámbitos del Derecho penal y ello justifica, precisamente, su estudio separado. En este sentido, hay que tener en cuenta que la Parte General del Derecho penal (los Fundamentos del Derecho penal y la Teoría Jurídica del Delito, sobre todo) se ha elaborado en gran parte en relación a los delitos pertenecientes al llamado Derecho penal clásico, común o nuclear, principalmente con respecto a delitos que protegen valores o intereses no de la colectividad, sino del individuo, como el homicidio, las lesiones o el robo. Pero el legislador penal ha ido ampliando su ámbito de intervención, intentando adaptarse a la sociedad moderna creando nuevos delitos que se alejan cada vez más de lo que históricamente constituyó el núcleo del Derecho penal. Por eso, en la situación actual se plantea el problema de tener que aplicar unas teorías y estructuras penales que se desarrollaron teniendo como modelo los delitos tradicionales a nuevos delitos, constitutivos del llamado «moderno» Derecho penal. Sin embargo, aunque se admita generalmente la necesidad de adaptar la legislación penal a los nuevos tiempos, no es fácil llegar a un acuerdo sobre las conductas que, en concreto, deben ser tipificadas como delito, la forma en que deben ser tipificadas o el tipo de penas que deben ser impuestas. Al respecto, lo primero que hay que analizar en un ámbito determinado que se pretenda regular es si la intervención penal es necesaria. Y en el ámbito medioambiental esa cuestión debe enmarcarse necesariamente en el conflicto existente entre el desarrollo económico y la conservación de la naturaleza (MATELLANES RODRÍGUEZ, 2008, pp. 17-24). En efecto, antes de la industrialización el daño que el ser humano podía causar a su entorno era limitado. Sin embargo, el progresivo desarrollo tecnológico ha incrementado exponencialmente el peligro para los recursos naturales. El agujero de ozono y sus consecuencias en el cambio climatológico, y la producción de desastres naturales son claros ejemplos del tipo de riesgos que conlleva el desarrollo tecnológico sin control. Pero a menudo no se trata ya de cambios generales en los que intervienen multitud de factores indeterminados. Se suceden los casos de conductas individuales de concretas consecuencias para el equilibrio ecológico: los vertidos industriales que producen la muerte de cientos de animales, por ejemplo. El problema está, como ya hemos indicado, en compatibilizar el desarrollo con el equilibrio ecológico. A ello se dirigió en primer lugar la creación de una serie
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de leyes que a nivel administrativo comenzaron a regular aspectos parciales del medio ambiente (como por ejemplo prohibiciones de vertidos en determinados lugares o limitación del nivel de gases tóxicos que puede expulsar una fábrica). La palabra clave era, y sigue siendo, «desarrollo sostenible», como equilibrio entre desarrollo económico y protección del medio ambiente dentro del principio superior de calidad de vida. La regulación administrativa se ha considerado, sin embargo, insuficiente, en la medida en que las infracciones se castigaban la mayor parte de las veces con sanciones meramente económicas, que eran asumidas por las empresas como parte del costo empresarial: podía resultar más barato pagar las sanciones que modificar la tecnología para hacerla ecológica. La preocupación por el medio ambiente, exacerbada por los excesos que tuvieron lugar en España en la década de los sesenta, se plasmó (tarde, pues en los países de nuestro entorno ya hacía tiempo que la ecología había tomado fuerza) en la Constitución española de 1978. En efecto, el art. 45 de la Constitución estableció lo siguiente: «1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
De este modo, el propio texto constitucional estaba reconociendo que la protección administrativa era en esta materia insuficiente. Consecuencia de ello fue que en 1983 se introdujera en el anterior Código penal el primer delito ecológico (antiguo art. 347 bis ACP). Las conductas incluidas en el delito eran sin embargo muy pocas y la experiencia no resultó muy gratificante, ya que se reiteraban los ataques al medio ambiente y escaseaban las condenas penales. El Código penal de 1995 (aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, de Código penal) amplió la protección del medio ambiente, incluyendo ya no sólo un artículo, sino dos Capítulos completos en el Título XVI de su Libro II: el Capítulo III («De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente») y el Capítulo IV («De los delitos relativos a la protección de la flora y la fauna»). Desde entonces el número de conductas constitutivas de delito en este ámbito no ha parado de crecer (así, por ejemplo, la reforma operada por la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, convirtió por primera vez en delito el maltrato a los animales domésticos). Tras este breve recorrido histórico, puede verse claramente que en el ámbito medioambiental también cabe apreciar el triple nivel de control social descrito
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en el epígrafe anterior: unas normas sociales (completamente insuficientes por sí solas para proteger el medio ambiente), un conjunto de normas jurídicas (de Derecho administrativo en su mayor parte, como veremos en el capítulo siguiente) muy amplio, pero igualmente insuficiente por sí solo, y finalmente una serie de normas jurídico-penales que permiten convertir en delito las conductas que más gravemente atenten contra el medio ambiente. En esta estructura, el Derecho administrativo ambiental constituye la base del sistema y el Derecho penal ambiental el último nivel de protección. Y, como veremos más adelante, ambos se complementan y se necesitan para poder otorgar una protección eficaz a los recursos naturales y el medio ambiente. El Derecho penal medioambiental es, pues, un sector del Derecho penal, y como tal participa de su naturaleza de último nivel de control social y le son aplicables los principios y conceptos generales del Derecho penal. Pero las instituciones penales tradicionales necesitan algunas correcciones, matizaciones o aclaraciones cuando se aplican a los delitos contra el medio ambiente. A ello se dirige este trabajo.
C. LA NORMA JURÍDICO-PENAL 1. Estructura de la norma penal Como cualquier otra norma de control social, la norma penal regula los comportamientos humanos en sociedad. La forma en que lleva a cabo esta tarea es, desde el punto de vista formal, asociando una sanción a una determinada conducta. En este sentido, la norma penal tiene la misma estructura que cualquier otra norma jurídica, pues consta de un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica, siendo su única especificidad el que su supuesto de hecho representa una conducta especialmente grave (delito) y el que la consecuencia jurídica que prevé (la pena y/o la medida de seguridad) constituye la reacción más intensa que puede adoptar una sociedad frente a la infracción de una norma. En función de su estructura pueden distinguirse tres clases de normas penales: normas penales completas, normas penales incompletas y normas penales en blanco.
a. Normas penales completas Norma penal completa es la que reúne todos sus elementos, esto es, un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica (por ejemplo, la contenida en el art.
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138.1 Cp: El que matare a otro —supuesto de hecho— será castigado, como reo de homicidio, con la pena de prisión de diez a quince años —consecuencia jurídica—; o la recogida en el primer párrafo del art. 352, párrafo primero: Los que incendiaren montes o masas forestales —supuesto de hecho— serán castigados con las penas de prisión de uno a cinco años y multa de doce a dieciocho meses —consecuencia jurídica—). El concepto de norma penal completa no debe confundirse con el de artículo. En efecto, una norma puede estar comprendida en un solo artículo (como los mencionados ejemplos de la norma que regula el homicidio, contenida en el art. 138.1, o de la que regula el incendio forestal en el primer párrafo del art. 352). Pero también es posible que supuesto de hecho y consecuencia jurídica se encuentren contenidos en dos o más artículos que, por su proximidad, puedan entenderse, sin embargo, como parte de una misma norma (como ocurre por ejemplo en los arts. 238 y 240.1 Cp, que recogen respectivamente el supuesto de hecho —robo con fuerza en las cosas— y la pena correspondiente —prisión de 1 a 3 años—). También puede considerarse norma penal completa aquélla que contiene su supuesto de hecho y remite su consecuencia jurídica a la establecida para un supuesto de hecho distinto en otro artículo del Código penal, en cuanto que también contiene este segundo elemento estructural, lo único que sucede es que, para saber cuál es exactamente la consecuencia jurídica que corresponde aplicar, hay que acudir a otro precepto del Código penal. Es lo que sucede, por ejemplo, en el delito de apropiación indebida, que describe su supuesto de hecho en el art. 253 Cp, pero remite la consecuencia jurídica a la pena prevista para la estafa en el art. 249. O en el delito previsto en el art. 326.1, que castiga ciertas conductas relacionadas con residuos con las penas señaladas en el art. 325, «en sus respectivos supuestos». Aunque esta forma de legislar, más que como «técnica legislativa» puede calificarse como «pereza legislativa», con el peligro que ello entraña en cuanto contribuye a eliminar las diferencias valorativas que puedan existir entre un delito y otro.
b. Normas penales incompletas Por el contrario, se denomina norma penal incompleta a aquélla que sólo tiene sentido como complemento o aclaración del supuesto de hecho o de la consecuencia jurídica de una norma penal completa. Por ejemplo, tiene este carácter la previsión contenida en el art. 19 Cp, que declara exentos de responsabilidad criminal con arreglo al Código penal a los menores de dieciocho años; o el art. 28, que dispone que también responderán del delito como autores quienes inducen a otro a cometerlo. Estas normas no tienen sentido si no se ponen en conexión con una norma penal completa. Así, conectando los arts. 19 y 138.1 resultaría lo siguiente: El que mate a otro tendrá la pena de 10 a 15 años de prisión, salvo que sea menor de 18 años. Del mismo modo, poniendo en relación el art. 19 con el primer párrafo del art. 352 resultaría: Quien incendie montes o masas forestales será castigado con las penas de prisión de uno a cinco años y multa de doce a dieciocho meses salvo que sea menor de 18 años. Por otro lado, conectando los arts. 28 y 138.1 se origina: El
Manual de Derecho penal medioambiental que mate a otro o induzca a otro a matar tendrá la pena de 10 a 15 años de prisión. Y si relacionamos el art. 28 con el primer párrafo del art. 352 resulta: El que incendie montes o masas forestales o induzca a otro a hacerlo responderá con la pena de prisión de uno a cinco años y multa de doce a dieciocho meses.
En general (y sin perjuicio de que también podamos encontrarlas en otros lugares del Código penal), puede afirmarse que son normas penales incompletas los diferentes preceptos penales que se contienen en el Libro I del Código penal y que constituyen lo que se denomina la Parte General del Derecho penal. Todas estas normas penales incompletas solamente tienen sentido cuando se ponen en relación con las normas de la Parte Especial, contenidas en el Libro II del Código penal y que regulan las diferentes figuras delictivas. Las normas penales incompletas son, pues, previsiones legislativas que complementan, aclaran, matizan o incluso excepcionan el supuesto de hecho o la consecuencia jurídica prevista en todos o en parte de los delitos de la Parte Especial. El fundamento de la existencia de este tipo de preceptos se basa, simplemente, en razones de técnica y economía legislativa. Con ellos se evitan reiteraciones innecesarias respecto a circunstancias (en sentido amplio) que afectan frecuentemente al supuesto de hecho o a la consecuencia jurídica de los distintos delitos. Se logra así la redacción de una Parte Especial más ágil y simple que permite, a su vez, establecer de modo más preciso el contenido específico de cada norma. No hace falta por tanto repetir para cada delito, por ejemplo, que el menor de 18 años está exento de responsabilidad criminal o que el inductor también responde del delito con la pena del autor.
c. Normas penales en blanco Tampoco son normas penales completas las llamadas normas penales en blanco, que son las que configuran su supuesto de hecho, total o parcialmente, por remisión a disposiciones de otras ramas del Ordenamiento jurídico, exigiendo la infracción de esta normativa extrapenal. La existencia de esta clase de normas se basa generalmente en la relación que existe entre su supuesto de hecho y otras ramas del Derecho, relativas además a materias complejas y con una regulación extrapenal que sufre frecuentes modificaciones (el ámbito propio, por lo demás, del llamado «moderno» Derecho penal). En efecto, las normas penales en blanco aparecen en sectores sometidos a una continua y cambiante regulación en otras ramas del Ordenamiento jurídico, principalmente en el Derecho administrativo. Es lo que sucede, por ejemplo, en materia de urbanismo o consumo, y también en el ámbito medioambiental. Sectores todos ellos en los que existe, con carácter previo a la intervención penal, una intervención administrativa fundamentalmente preventiva.
Francisco Muñoz Conde - Carmen López Peregrín - Pastora García Álvarez Y es que en una primera fase de la regulación de estos sectores no se trata tanto de sancionar como de armonizar intereses contrapuestos. Así, por ejemplo, ya hemos mencionado que en materia medioambiental la palabra clave es «desarrollo sostenible», como equilibrio entre el desarrollo económico y la protección del medio ambiente dentro del principio superior de calidad de vida. Es decir, hay un desarrollo industrial necesario e imparable que está degradando el medio ambiente, pero no es cierto que la tutela del medio ambiente sea incompatible con el crecimiento económico; al revés, resulta imprescindible, aunque a corto plazo pueda chocar con intereses parciales. Simplemente hay que hacer compatible dicho desarrollo con la protección del medio ambiente, evitando el desarrollo económico a toda costa, ponderando los costes ambientales que genera dicho desarrollo, sin que quepa, por otra parte, un maximalismo ecológico. En este sentido, el Tribunal Constitucional por sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, puso de manifiesto que el desarrollo económico y social constituye un límite a la protección del medio ambiente, al estar también aquél protegido por la Constitución.
La remisión que realiza la norma penal en blanco tiene por finalidad dejar a esas otras ramas la regulación detallada de materias que escapan a la especialidad del legislador penal, evitando además la continua reforma del Código penal. Y lo que es más importante, con esta técnica se persigue evitar contradicciones internas entre las distintas ramas del Ordenamiento jurídico que regulan una misma materia, impidiendo por ejemplo que si una conducta está permitida administrativamente, pueda ser constitutiva de delito. Así, por ejemplo, se considera que deben constituir delito las conductas más graves de contaminación. Pero la contaminación es un concepto muy amplio (incluye por ejemplo vertidos sólidos a los ríos o mares, pero también la emisión de gases tóxicos o la provocación de ruidos) y además hay ciertas conductas contaminantes permitidas (por ejemplo, los gases de los tubos de escape de los coches; o los ruidos hasta un cierto nivel). La solución es entonces dejar a otra rama del Derecho (al Derecho administrativo en nuestro caso) la regulación detallada y cambiante de cada actividad (qué clase de tubo de escape debe llevar un coche o un camión, qué nivel de decibelios puede generar una discoteca o un pub, qué tipo de filtro debe usarse en una fábrica de celulosa o textil, qué debe hacer con sus vertidos una empresa de alimentos o una de medicamentos, etc.) y construir el delito de manera que se castigue penalmente a quien contamine infringiendo la normativa administrativa en la materia. Esta técnica es la que usa, por ejemplo, el art. 325.1 Cp. De este modo, la descripción de la conducta delictiva es más escueta y, si cambia a nivel administrativo lo que se considera contaminante o no (por ejemplo, el nivel de decibelios prohibido), lo que puede ocurrir con frecuencia, no es preciso modificar la norma penal, evitándose además la existencia de contradicciones en las regulaciones de esta materia por ambos sectores del Ordenamiento jurídico.
Esta comprensión de la norma penal en blanco tiene como consecuencia la irrelevancia, para ser caracterizada como tal, del rango de la norma (legal o reglamentaria) a la que se remita la definición del supuesto de hecho. Esta cuestión, por el contrario, resulta de especial trascendencia en relación a la verificación del cumplimiento de las exigencias derivadas del principio de legalidad en materia penal por las normas penales en blanco. Y precisamente del principio de legalidad