ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
JOAN RIDAO
LOS GRUPOS DE PRESIÓN Análisis de la regulación del lobby en la UE y España
LOS GRUPOS DE PRESIÓN
En los últimos años, los lobbies se han multiplicado y ganado terreno en el diseño e implementación de políticas públicas en Europa y en España. Con todo, solo la UE y una decena de Estados miembros han tomado la iniciativa en la esfera regulatoria. Y en España se reduce al ámbito autonómico. Por ello, hasta ahora, la mayor parte de estudios sobre la cuestión, de cariz eminentemente politológico, se han centrado en la interacción entre los grupos de interés y los gobiernos, para analizar su capacidad de influencia en las decisiones públicas. La reciente regulación en el seno de la UE, las iniciativas en curso a nivel estatal y la regulación en el ámbito autonómico revelan sin embargo la existencia de una tendencia creciente a adoptar una regulación semejante a la establecida en los países anglosajones, con una configuración pluralista de las relaciones entre Estado y sociedad. Sin duda, ello va a contribuir a una mayor transparencia e integridad formal en el sistema de relaciones entre actores públicos y privados de cara a la influencia en la elaboración de políticas públicas y, tal vez, un sistema de mayor equilibrio de oligarquías en el campo de juego. El presente trabajo sistematiza y analiza dichas regulaciones en el nivel europeo y español.
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LOS GRUPOS DE PRESIÓN Análisis de la regulación del lobby en la UE y España
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LOS GRUPOS DE PRESIÓN Análisis de la regulación del lobby en la UE y España
JOAN RIDAO
Profesor Titular Acreditado de Derecho Constitucional Letrado del Parlamento de Cataluña Prólogo de Manuel Villoria Mendieta
Valencia, 2017
Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
El presente estudio ha sido realizado en el marco de la colaboración de su autor con Transjus, Instituto de Investigación de la Universidad de Barcelona, en su condición de investigador asociado. Se trata asimismo de una coedición con el Centre d’Estudis Jurídics i Formació Especialitzada del Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya y con los estudios de Dirección General y Liderazgo de EAE Business School.
© Joan Ridao
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-553-0 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
«Una asociación política, industrial, comercial o incluso científica y literaria, es un ciudadano ilustrado y poderoso al que no se puede someter ni confinar en la sombra y que, al defender sus derechos particulares contra las exigencias de los poderes públicos, salva las libertades comunes». Alexis de Tocqueville, De la democracia en América «Corre el siglo XIX. Con sus levitas, chalinas y patillas, esperan en el Capitolio. Estamos hablando de Washington DC. Y del genuino Capitolio. Y donde esos señores tan endomingados esperan a los congresistas y representantes del pueblo libre norteamericano es en la estancia llamada lobby, los vestíbulos de la sede de la monumental cámara de los representantes de la capital a orillas del río Potomac. Y su trabajo consiste en convencer a los representantes del pueblo libre norteamericano de que legislen en el sentido que quieren quienes les han ayudado a pagar estos trajes caros, porque están a sueldo de alguien que no representa los intereses del pueblo libre, precisamente, sino de alguien con intenciones espurias y cara poco amable». Carrasco R., Jara M. y Vidal J., Conspiraciones Tóxicas, 2007 «Los lobistas me hacen entender un problema en diez minutos, mientras que mis colaboradores tardan tres días». Atribuido a John Fitzgerald Kennedy
A mis hijas, y causa de mis desvelos, Mariona y Laia
Joan Ridao Licenciado en Derecho (UAB) y Doctor en Ciencia Política y de la Administración (UB), además de Diplomado en Estudios Avanzados de Ciencia Política (UB) y en Perfeccionamiento en Justicia Constitucional y tutela jurisdiccional de Derechos Fundamentales (Universidad de Pisa). Profesor Titular y Agregado (Acreditado), de Derecho Constitucional. Letrado del Parlamento de Cataluña. Profesor Asociado de Derecho Constitucional, adscrito al Departamento de Ciencia Política y de la Administración, Derecho Constitucional y Filosofía del Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona y profesor ad honorem de la Universitat Rovira i Virgili. También ha impartido docencia en la Universitat Ramon Llull-ESADE y en la Universitat Oberta de Catalunya. Miembro del Consejo de Garantías de Cataluña (2011-2016). Gran Cruz de la Orden de San Raimon de Penyafort. Su trayectoria académica e investigadora se ha centrado en ámbitos como la organización territorial del Estado; la participación política, la transparencia y la corrupción pública; les coaliciones políticas y la gobernabilidad; y la colaboración publicoprivada para el impulso de políticas públicas. Es autor de más de un centenar de publicaciones científicas o de divulgación.
Índice PRÓLOGO............................................................................................... 17
I. INTRODUCCIÓN 1. ¿Qué es hacer lobby?........................................................................... 21 2. La legislación sobre transparencia y la incipiente regulación del lobby...................................................................................................... 25 3. La incidencia del fenómeno de la corrupción y la falta de probidad en la gestión pública................................................................................. 32
II. LOS GRUPOS DE PRESIÓN EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA 1. Sucinto bosquejo sobre normativas estatales pioneras......................... 37 2. Aproximación al fenómeno lobby por parte de distintos organismos europeos.............................................................................................. 43 3. La regulación de la Unión Europea...................................................... 46 3.1. La naturaleza del lobby radicado en Bruselas.............................. 46 3.2. El acceso a la información, el Registro de Transparencia y los Códigos de conducta................................................................... 49 a) El acceso a la información..................................................... 49 b) El Registro de Transparencia y los Códigos de conducta........ 51 4. Críticas y conflictividad suscitada por la regulación de la UE.............. 66 5. La jurisdicción europea ante los grupos de presión.............................. 71 5.1. El caso Caronna contra la Comisión............................................ 72 5.2. El caso EMC Development AB contra la Comisión Europea....... 76 5.3. El llamado caso Dalligate............................................................ 78
III. EL LOBBY EN ESPAÑA 1. Fundamentos para una regulación del lobby en España....................... 81 1.1. Efectos de la ausencia de una normativa en el ámbito estatal. Los mecanismos de participación institucional e informal.................. 84 2. La doctrina consultiva y los pronunciamientos del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la cuestión................................... 89 2.1. La doctrina del Consejo de Estado............................................... 89 2.2. Los pronunciamientos de la jurisdicción ordinaria....................... 93 2.3. El Tribunal Constitucional........................................................... 96 3. Precedentes y propuestas de regulación en el ámbito estatal. La reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados............................. 98
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6.
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3.1. Los antecedentes del debate constituyente................................... 98 3.2. Las primeras iniciativas parlamentarias....................................... 99 3.3. Las propuestas de regulación más recientes................................. 107 3.4. Las propuestas de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados en la X Legislatura..................................................... 109 La pionera regulación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia....................................................................................... 115 Actuales tentativas de regulación en el ámbito estatal.......................... 121 5.1. La Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos.................................................................. 121 5.2. La Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para la regulación de los Grupos de interés, del Grupo Parlamentario del Partido Popular............................................... 127 La regulación en Cataluña, Castilla-La Mancha y Aragón................... 133 6.1. Cataluña: la regulación que afecta al Gobierno, la Administración de la Generalitat y los entes locales. La regulación del Parlamento de Cataluña...................................................................... 133 a) Ley catalana 19/2014, del 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno................... 133 b) El Registro de grupos de interés del Gobierno y la Administración de la Generalitat........................................................ 139 c) El Decreto Ley 1/2017, de 14 de febrero, por el que se crea y regula el Registro de grupos de interés de Cataluña............... 153 d) La regulación del Parlamento de Cataluña............................. 157 6.2. La regulación de Castilla-La Mancha.......................................... 170 6.3. La regulación de Aragón.............................................................. 177 6.4. Iniciativas rechazadas y en curso: Navarra, Comunidad de Madrid y Comunidad Valenciana...................................................... 184 a) Navarra................................................................................. 184 b) Comunidad de Madrid.......................................................... 185 c) Comunidad Valenciana.......................................................... 189 Experiencias en el ámbito local............................................................ 192 7.1. Ayuntamiento de Madrid............................................................. 193
IV. LA REGULACIÓN DE LAS RELACIONES CON LOS LOBISTAS 1. El acceso a la información en la legislación de transparencia............... 195 1.1. La legislación estatal.................................................................... 195 1.2. La legislación autonómica........................................................... 202 2. La financiación y el control de la actividad económica de los partidos políticos............................................................................................... 213 2.1. La regulación sobre la financiación de partidos políticos en España................................................................................................ 213
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2.2. Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos............................. 219 3. La regulación del ejercicio del alto cargo de la Administración: incompatibilidades y conflictos de intereses. Las «puertas giratorias»........... 225 3.1. Antecedentes normativos sobre la cuestión.................................. 225 3.2. La ley reguladora de ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado....................................................................... 227 3.3. La regulación del estatuto de los altos cargos en la esfera autonómica............................................................................................. 236 3.4. El régimen de incompatibilidades y conflictos de interés en otros ámbitos como el parlamentario................................................... 241 4. La participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas................................................................................................ 245 4.1. El procedimiento de elaboración de normas: leyes y reglamentos.. 246 4.2. La Iniciativa Legislativa Popular.................................................. 255 4.3. El derecho de petición.................................................................. 264 BIBLIOGRAFÍA Y RESUMEN DE TABLAS............................................. 269
PRÓLOGO Es un placer y un honor poder realizar el prólogo al presente texto, no sólo por la admiración y el respeto que a la persona del autor tengo, sino también por el interés y el rigor que atesora el libro. Para cualquier persona que quiera conocer los retos de la regulación del lobby, el estado del arte en su análisis jurídico y la situación normativa existente en este ámbito hoy en día en Europa y España el libro del profesor y letrado del Parlamento de Cataluña es la mejor opción existente. Joan Ridao no sólo es un gran jurista, sino que ha sido también uno de los mejores parlamentarios que han pasado por las Cortes Generales, además de haber vivido el combate diario de la vida política activa como Secretario General de Esquerra Republicana, esta riqueza de experiencias vitales se traslada al texto pues muchas de las peripecias regulativas del lobby en Cataluña y en el Estado las ha vivido en primera persona. Ridao conoce bien las buenas y las malas prácticas del lobby y ello le permite hacer sugerencias atinadas de cómo evitar errores y caminar por la senda de los aciertos. El libro comienza por una excelente introducción que nos sitúa ante los problemas conceptuales y los riesgos y dilemas esenciales en esta compleja materia. Efectivamente, el lobby o la actividad estructurada de influencia sobre los decisores públicos es algo normal e ineludible en cualquier democracia, pero, al tiempo, la opacidad y la ausencia de regulación en este ámbito nos lleva a democracias desequilibradas, donde la soberanía popular es socavada desde el mismo instante en que se cuentan los votos y la igualdad política, parte ineludible de cualquier democracia de calidad, es pisoteada sin compasión en la formulación e implantación de las políticas públicas. De ahí la necesidad de regular el lobby y las actividades conexas que pueden generar influencia indebida en la toma de decisiones, como la financiación de los partidos políticos. El autor, a partir de su introducción, prosigue su aventura intelectual con un repaso a la regulación del lobby en los Estados de la Unión Europea, aportando una información actualizada y sugerente de cara a entender, posteriormente, los retos regulatorios en el Estado español. En todo caso, el segundo capítulo del libro se centra en
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Manuel Villoria Mendieta
exponer de forma sintética y clara la regulación del lobby en los organismos de la Unión Europea, espacio privilegiado de influencia por la repercusión transnacional de sus regulaciones y sus impactos en las normativas nacionales de los Estados miembro. Pendientes de la definitiva implementación del registro obligatorio, si este llega, el autor cierra este capítulo con un muy interesante análisis de jurisprudencia del TJUE en materia de lobby, que muestra que el Tribunal no proscribe expresamente los lobbies y solo admite su reprobabilidad cuando no se limitan a influir sino también a controlar y viciar el proceso de toma de decisiones. En su tercer capítulo, el autor se centra en la regulación del lobby en España. Para empezar, con muy buen criterio, expone cómo la propia Constitución ya introduce criterios que deberían inducir a una regulación del lobby en el legislativo y en el ejecutivo, por ejemplo, en el artículo 9.2, además de reconocer a algunos sujetos un papel esencial en la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios, como son los sindicatos y organizaciones empresariales. Más adelante explica la compleja regulación de la participación institucional formal por parte de múltiples sujetos en ámbitos específicos de actividad y la realidad existente de la continua labor de influencia que se ejerce sobre los decisores públicos de forma opaca y sin control. Hace, además, un excelente trabajo de recopilación de jurisprudencia en la materia, que nos aporta luz incluso cuando no existían normas que regularan el fenómeno cuando se dictaron las sentencias. También narra de forma detallada y completa los fracasos que ha habido en los intentos de regulación del lobby a nivel estatal, sus limitaciones y sus avances. Ridao completa esta información con su análisis de las propuestas de regulación en marcha, como la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos o la Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para la regulación de los Grupos de interés, del Grupo Parlamentario del Partido Popular, además de darnos cumplida cuenta de los pros y contras de la regulación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Posteriormente, estudia de forma sencilla pero muy completa las regulaciones ya existentes de lobby a nivel autonómico, en concreto, las de Cataluña, Castilla-La Mancha y Aragón. Por razones obvias, merece la pena leer con atención su
Prólogo
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análisis de la regulación catalana, que conoce perfectamente y que constituye, en este momento, el más avanzado y actualizado estudio sobre esta compleja normativa y sus efectos. Concluye el capítulo con un breve análisis de la normativa en el nivel local. El cuarto capítulo trata de las regulaciones conexas a la de lobby, sin las cuales la mera regulación del lobby no conseguiría apenas resultados de prevención de la influencia indebida y promoción real de la integridad. Ello exige estudiar la normativa de transparencia y su conexión con la actividad de lobby, lo cual realiza el autor con atinado esfuerzo. También es esencial analizar la financiación y el control de la actividad económica de los partidos políticos y ver cuáles serían los peligros que una inadecuada regulación de este ámbito generaría sobre la actividad de lobby. Para ello, basta ver la situación estadounidense, donde la completa y detallada regulación del lobby no impide, sobre todo a partir de la famosa sentencia del Tribunal Supremo «Citizens United», la captura de políticas por parte de los intereses económicos más fuertes y mejor interesados, mediante la financiación sin límite económico de campañas políticas a través de los denominados Super PAC; dando lugar a un sistema más cercano a una plutocracia con derechos humanos que a una verdadera democracia. Otro aspecto fundamental que una regulación completa del lobby debe tener como apoyo es una normativa rigurosa y completa de la gestión de los conflictos de interés, especialmente de las denominadas «puertas giratorias». A ello dedica Ridao un epígrafe de gran detalle y claridad expositiva. Finalmente, la correcta y coherente regulación de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas sería la culminación de un enfoque integral de control de la influencia indebida y la búsqueda de un campo de juego equilibrado en la toma de decisiones públicas; el autor expone con el rigor característico la normativa existente en la materia y sus límites y posibilidades. En suma, un texto excelente y de gran actualidad que contribuirá a mejorar nuestro conocimiento de uno de los componentes clave de los marcos de integridad necesarios para generar una democracia de calidad en el Estado y, cómo no, en las Comunidades Autónomas y entes locales. No puedo cerrar este prólogo sin comentar que, al tiempo que he leído el texto de Joan Ridao, estaba leyendo otro excelente libro del historiador Borja de Riquer sobre los negocios y la corrupción política desarrollada por Cambó, primero en España y, sobre todo,
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Manuel Villoria Mendieta
luego en Argentina. El texto demuestra cómo los dirigentes de las compañías eléctricas, y Cambó era uno de ellos (de CADE en España y CHADE en Argentina), desde muy pronto comprendieron que la mejor defensa de sus intereses exigía la captura del regulador y, para ello, usaron todo tipo de influencias indebidas, desde el soborno directo a la financiación de campañas políticas, sin ningún tipo de cortapisa. En suma, mal lobbismo ha existido en España en la República, durante el franquismo (cómo no recordar la maravillosa Escopeta Nacional de Berlanga) y en la democracia actual, la clave ahora es hacerlo transparente y tratar de conseguir que exista el máximo equilibrio posible en la toma de decisiones públicas. De ello depende vivir en una democracia de calidad o en una mera plutocracia (por suerte, por ahora, con derechos civiles y políticos, eso sí).
Manuel Villoria Mendieta Catedrático de Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos