REVISTA JURÍDICA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA Presidente de Honor JOSÉ FLORS MATÍES
Magistrado de la Sala Civil y Penal del TSJCV
Director ANTONIO SOTILLO MARTÍ Profesor Honorario de Derecho Mercantil. Universitat de València. Académico de número y Secretario General de la RAVJL.
Secretario FRANCISCO DE PAULA BLASCO GASCÓ
Catedrático de Derecho Civil. Universitat de València. Académico de número de la RAVJ
CONSEJO DE REDACCIÓN Lluis Aguiló i Lúcia Profesor Honorario de Derecho Constitucional. Universitat de València. Letrado de les Corts Valencianes
Manuel Alegre Nueno Magistrado Suplente de la Sala de lo Social del TSJCV Profesor titular de Derecho del Trabajo. Universitat de València
Juan Añón Calvete Abogado. Académico ordinario de la RAVJL
Ángel Blasco Pellicer Magistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo. Catedrático de Derecho del Trabajo. Universitat de València.
Ángela Coquillat Vicente Abogada
Jorde de la Rúa Navarro Magistrado de la Audiencia Provincial de Valencia
José Díaz Delgado Magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Académico de número de la RAVJL
Vicente Domínguez Calatayud Registrador de la Propiedad. Académico de número y Bibliotecario de la RAVJL
Alberto García Moreno Profesor Titular de Derecho Tributario. Universitat de València
José Luis Martínez Morales Abogado. Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universitat de València. Académico de número y Tesorero de la RAVJL
Guillermo Palao Moreno Catedrático de Derecho Internacional Privado. Universitat de València.
Simeón Ribelles Durá Notario de Valencia
Constancio Villaplana García Registrador de la Propiedad de Alicante.
CONSEJO ASESOR Presidente Vicente Domínguez Calatayud Registrador de la Propiedad Académico de número y Bibliotecario de la RAVJL Vocales: Javier Boix Reig
Catedrático de Derecho Penal. Universitat de València. Abogado. Académico de número de la RAVJL
Pía Calderón Cuadrado
Magistrada de la Sala Civil y Pernal del TSJCV Catedrática de Derecho Procesal. Universitat de València Académica de número de la RAVJL
Juan Martín Queralt
Catedrático de Derecho Tributario. Universitat de València. Abogado. Académico de número de la RAVJL
Purificación Martorell Zulueta
Magistrada de la Audiencia Provincial de Valencia. Académica de número de la RAVJL
María José Santacruz Ayo
Abogada. Académica de número de la RAVJL
Publicación trimestral N.º 84 Febrero 2023
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Índice I.
ARTÍCULOS DOCTRINALES............................................................................ • La construcción jurídica de una Comunidad Autónoma: 40 años de la Comunidad Valenciana 1982-2022...................................................................
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María Rosa Ripollés Serrano
II
DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DEL TJUE Y DEL TRIBUNAL SUPREMO..... 1. Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea............................
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Vicente Domínguez Calatayud Guillermo Palao Moreno
2.
Sentencias del Pleno de la Sala 1º (civil) del Tribunal Supremo................
107
Francisco de Paula Blasco Gascó Antonio Sotillo Martí
3.
Sentencias del Pleno de la Sala 2ª (Penal) del Tribunal Supremo.............
129
Angela Coquillat Vicente
4.
Sentencias de la Sala 3ª (Contencioso-administrativo) del Tribunal Supremo.........................................................................................................................
141
José Díaz Delgado
5.
Sentencias para la unificación de doctrina de la Sala 4ª (laboral) del Tribunal Supremo....................................................................................................
195
Ángel Blasco Pellicer
III.
CRÓNICA JURISPRUDENCIAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA............. 199 1. Sentencias civiles y mercantiles del TSJCV y de las Audiencias Provinciales........................................................................................................................... 205 Jorge de la Rúa Navarro
2.
Sentencias penales de TSJCV y de las Audiencias Provinciales.................
253
Angela Coquillat Vicente
3.
Sentencias laborales del TSJCV...........................................................................
279
Manuel Algre Nueno
IV.
RESOLUCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA................................................................................................. 289 Constancio Villaplana García
V.
RESOLUCIONES EN MATERIA TRIBUTARIA.................................................
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Alberto García Moreno Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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Índice
VI.
COMENTARIOS DE SENTENCIAS Y DE RESOLUCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SEGURIDAD JURÍDICA Y FE PÚBLICA.........................................
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Simeón Ribelles Durá
•
Comentario a la RDGSJyFP (de 15 de noviembre de 2022 (B.O.E de 5 de diciembre de 2022)................................................................................................
325
ACTUALIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNITAT VALENCIANA..................
331
VIII. ANALÍTICA JURISPRUDENCIAL ................................................................................
343
VII.
Lluís Aguiló Lúcia
Por EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
•
Custodia compartida o monoparental tras el divorcio. Apelación en procesos de divorcio y de modificación de medidas.....................................
345
INSTRUCCIONES PARA LOS AUTORES..............................................................................
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I. Artículos doctrinales
La construcción jurídica de una Comunidad Autónoma: 40 años de la Comunidad Valenciana 1982-2022 MARÍA ROSA RIPOLLÉS SERRANO Dra en Derecho por la Universidad de Valencia Letrada de las Cortes Generales Profesora de Derecho Constitucional de la Universitat de Valencía, CEU Cardenal Herrera de Valencia, Complutense de Madrid e ICADE Madrid
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL RÉGIMEN PREAUTONÓMICO. REAL DECRETO-LEY 10/1978, DE 17 MARZO. III. EL MOMENTO FUNDACIONAL. LA APROBACIÓN DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA Y LA LOTRAVA. IV. LA PUESTA EN MARCHA DE LAS INSTITUCIONES AUTÓMICAS PROVISIONALES. V. LAS REFORMAS ESTATUTARIAS. V.1. PRIMERA REFORMA: LO 4/1991. V.2. SEGUNDA REFORMA: LO 5/1994 Y LO 12/1994. V.3. TERCERA REFORMA: LO1/2006. V.4. CUARTA REFORMA: LO 3/2019 Nota de la Dirección: Con motivo del 40 aniversario del Estatutio de Autonomía de la Comunidad Valenciana, la Revista quiere sumarse a esa celebración con la publicación de este trabajo de la valenciana Letrada en las Cortes Generales Dª Rosa Ripollés Serrano, que no solo destaca por su calidad, sino que supone un excelente estudio de la intrahistoria del debate parlamentario de la elaboración del Estatuto de Autonomía y de sus reformas.
I. INTRODUCCIÓN Han transcurrido cuarenta años desde la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, LO 5/1982 de 1 de Julio, (BOE de 1 de Julio de 1982). Es un periodo de tiempo suficiente como para recordar quienes fueron testigos o protagonistas de aquellos acontecimientos, realmente transformadores a partir de la Constitución de 1978, de la realidad organizativa territorial; y a tiempo de que las nuevas generaciones, especialmente los jóvenes estudiantes de Derecho y jóvenes juristas valencianos conozcan sus antecedentes jurídico-territoriales, y cómo, con aplicación inteligente del Derecho, el consenso como procedimiento, desde el principio de legalidad, “de la Ley a la Ley”, se construyó un nuevo sistema constitucional, una Comunidad Autónoma, un nuevo ordenamiento jurídico que ha devenido en un ordenamiento multinivel, con una distribución del poder político inédita en España en la etapa moderna. Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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Añado a ello mi personal testimonio pues fui testigo excepcional de aquellos momentos, por mor de mis circunstancias profesionales, ya que había estudiado la carrera de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia, allí me doctoré, allí impartí clases en la Facultad y en el CEU y desde allí aprobé en marzo de 1981 la oposición de Letrados de las Cortes Generales, y, en tal condición, tramité como Letrada de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, y como una de mis primeras iniciativas legislativas, el proyecto de Ley orgánica (técnicamente proposición) de Estatuto de Autonomía de Valencia. Poco después, vigente ya el Estatuto, en el verano de 1981, por encargo del Presidente Landelino Lavilla y el Secretario General del Congreso de los Diputados Nicolás Pérez Serrano, fui enviada a Valencia para asistir como Letrada con el Diputado Antonio García Miralles que sería elegido Presidente, a la puesta en marcha de la Asamblea prevista en la disposición transitoria tercera, uno, del Estatuto de Autonomía que disponía que “en el plazo de treinta días desde la promulgación del presente Estatuto, los parlamentarios elegidos en las elecciones generales de 1979, más otros tantos miembros designados por los partidos políticos por los que fueron presentados, en la misma proporción, se constituirán en una Asamblea que desempeñará, en cuanto sean aplicables, las funciones atribuidas por el presente Estatuto a las Cortes Valencianas, de forma transitoria, hasta las primeras elecciones a las mismas”. Aquella Asamblea transitoria hasta las elecciones de mayo de 1983 eligió el 12 de agosto de 1982 un primer Presidente, igualmente transitorio —Joan Lerma Blasco—, que lo sería en tal concepto hasta las primeras elecciones autonómicas. De este modo se iniciaba una nueva institución territorial, la Comunidad Valenciana, como una de las diecisiete Comunidades que integran España más las dos ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla. A partir de la aprobación del Estatuto de Autonomía por LO 5/1982, de 1 de julio, ha habido cuatro reformas estatutarias de diferente alcance que constituyen un testimonio jurídico de la evolución de la autonomía valenciana, a la vez que son expresión de la propia evolución de nuestro Estado autonómico. En efecto, el Estado de las Autonomías se fue construyendo desde lo dispuesto en la Constitución de 1978, los Estatutos de Autonomía aprobados desde Diciembre de 1979 (Estatutos de Autonomía del País Vasco, LO 3/1979 de 18 de diciembre, y Estatuto de Autonomía de Cataluña, LO 4/1979 de 18 de diciembre); hasta los últimos en 1995 (Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta, LO 1/1995 de 13 de marzo, y Estatuto de Autonomía para la Ciudad de Melilla, LO 2/1995 de 13 de marzo. Más la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y sobre la base de los denominados Pactos autonómicos entre los partidos mayoritarios – Acuerdos de 1982 entre UCD y PSOE sobre la base del Informe García de Enterría, y Pactos autonómicos de 1992 entre el PP y el PSOE. 10 | Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023
Artículos doctrinales
Pues bien, la aprobación y reformas del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana reflejan esa evolución porque si la aprobación del Estatuto es propia del primer momento estatutario, el que se podría denominar momento fundacional del Estado Autonómico; la primera reforma estatutaria de 1991 por LO 4/1991, de modificación del artículo 12.4 de la LO 5/1982, de 1 de Julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, se situó en los preliminares de la armonización autonómica, que cristalizó en los Acuerdos autonómicos de 28 de febrero de 1992. La segunda reforma de 1994, se situó en la oleada de reformas estatutarias desde comienzos de los noventa, reformas que dieron lugar a ampliaciones competenciales y, en el caso valenciano, a la asunción como propias, como estatutarias, de las competencias originariamente atribuidas por ley orgánica de transferencias paralela en su aprobación al Estatuto —la LOTRAVA L.O. 12/1982, de 1 de Agosto, de transferencias a la Comunidad Valenciana de competencias de titularidad estatal—. La tercera reforma, la compleja transformación estatutaria por L.O. 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, nos sitúa ya en los llamados Estatutos de segunda generación, cuya estructura y contenido se asemeja más, sin serlo, a la de un texto constitucional que a uno propiamente estatutario. Y la cuarta, y hasta el momento última reforma, por LO 3/2019, de 12 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana en materia de participación de la Generalitat Valenciana en las decisiones sobre inversión del Estado en la Comunidad Valenciana, es una reforma que podría calificarse de aspiracional, programática, desde la aspiración política de conseguir mayores inversiones estatales en la Comunidad Autónoma, con necesidades presupuestarias crecientes para afrontar las prestaciones propias del Estado social, en el marco de las amplias competencias asumidas por los entes territoriales autonómicos, y singularmente la Comunidad Valenciana desde la reforma estatutaria de 2006. Siempre he sostenido, como se desprende del procedimiento de aprobación del Estatuto que aquí tratamos y de las futuras reformas del Estatuto que después se abordarán, que los avatares de la Comunidad Valenciana son una muestra excelente no solo de cuáles eran los sujetos y los afanes de la propia Comunidad, sino también un espejo que devuelve la imagen de la España de cada momento, tanto de principios de los ochenta, en el momento de la aprobación del Estatuto; como las reformas de consolidación competencial de los noventa, de ampliación competencial y asentamiento del Estado autonómico, producidas mediante la cascada de reformas estatutarias de aquellos años; y, en fin, las reformas de los primeros años del siglo XXI, que dieron lugar a los llamados Estatutos de “segunda generación” en algunos casos planteadas extramuros de la propia Constitución. Hay otra faceta que también se desprende del estudio que sigue a continuación, la historia de la construcción de una Comunidad Autónoma es, también y necesariamente, Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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una historia de personas y sus ideas, de personalidades públicas, y conviene no olvidar a los hombres y mujeres que forjaron la autonomía valenciana, algunos grandes políticos, todos esforzados ciudadanos que, desde sus diferentes opciones políticas intervinieron y han intervenido en el origen y evolución del proceso autonómico. Frente a una cierta tendencia a desdeñar el papel de los políticos, de los legisladores, nada mejor que el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados o del Senado para conocer a parlamentarios de gran valía, personalidades rigurosas, —diputados y senadores o miembros del Gobierno o altos cargos— que pelearon por hacer realidad ese proyecto que hoy es la Comunidad Valenciana. Aquí se “escucharán“, sus posiciones, extraídas de la mejor fuente primaria que existe al respecto, los Diarios de Sesiones de las Cámaras, del Congreso de los Diputados y del Senado; posiciones que compartiremos o no, pero son el testimonio de momentos relevantes; y no es baladí este conocimiento pues, como establece el art 3.1 de nuestro CC, en el Título Preliminar que contiene nuestro sistema de fuentes del Derecho: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Este es, en fin, un estudio desde la perspectiva del Derecho Constitucional, Derecho Autonómico y Derecho Parlamentario, especialidades que tienen como común denominador ser Derecho Público. II. El RÉGIMEN PREAUTONÓMICO VALENCIANO. REAL DECRETO-LEY 10/1978, DE 17 MARZO Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho administrativo y Ministro para las Regiones en Gobiernos de Suárez a lo largo de 1977 a 1979, fue uno de los artífices del diseño territorial del Estado como autonómico y cuenta, en un artículo de la RAP de 1999,1 cómo surgió el sistema de preautonomías tras la secuencia histórica de la asunción de la Corona por D. Juan Carlos I, el sí en el referéndum para la reforma política en diciembre de 1976, la celebración de las elecciones generales de 15 de junio de 1977, durante cuya campaña los partidos políticos ya propugnaban una nueva Constitución y un sistema de organización territorial basado en la autonomía, “en el primer Gobierno democrático —sostiene— nombrado el 5 de julio, figura un Ministro adjunto para las Regiones, y el Presidente Suarez ya tenía decidido el restablecimiento provisional de la Generalidad de Cataluña y el retorno de su Presidente en el exilio, José Tarradellas. Consciente el Presidente Suárez de los problemas que creó Cataluña con la proclamación de la II
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Clavero Arévalo. MF. La organización territorial del estado desde 1950 al 2000. RAP,150. Septiembre-diciembre 1999. Pag 39 y ss
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Artículos doctrinales
República en 1931, consiguió que el advenimiento de la democracia fuera pacífico y sin sobresaltos en 1977, para lo que jugó un importante papel el Presidente Tarradellas. Por Real Decreto-Ley 41/1977, de 29 de septiembre, se restableció provisionalmente la Generalidad de Cataluña, hasta la entrada en vigor del régimen de autonomía que pueda aprobarse en Cortes”. Tras la llegada de Tarradellas a Madrid y su entrevista con el Presidente Suárez, se emitió un comunicado —sigue narrando Clavero— “en el que se proclamaba que el sistema provisional establecido para Cataluña podría extenderse a otras Regiones españolas”, ante la petición de las Asambleas Regionales integradas por diputados y senadores de diferentes territorios, el Gobierno negoció una generalización del sistema provisional de autonomías, y surgieron así los trece posteriores Reales Decretos-Leyes de preautonomía, un pre diseño de lo que después serían las Comunidades Autónomas. Por Real Decreto-Ley 10/1978, de 17 de marzo se aprueba el Régimen preautonómico del País Valenciano. Se trataba de una norma muy similar a los otros Reales Decretos-Leyes de preautonomía, cuyo Preámbulo, si bien, como es obvio, no tiene carácter dispositivo, sí recogía el contexto y las limitaciones propias de este sistema provisional. En cuanto a lo primero se aludía a las reiteradas manifestaciones del pasado y el presente a favor de contar con instituciones propias, dentro de la unidad de España; “La totalidad de las fuerzas parlamentarias del antiguo Reino de Valencia han reconocido esta voluntad popular y han reconocido la urgencia de que se promulgasen las normas legales correspondientes. El presente Real Decreto-Ley quiere dar satisfacción a dicho deseo”, siquiera sea de forma provisional, y al instituir el Consejo del País Valenciano no condiciona la Constitución ni prejuzga la existencia, contenido y alcance del Estatuto de Autonomía que en su día pueda tener el País Valenciano”, decía textualmente el preámbulo del Decreto-Ley, en el que se observa ese dualismo Reino-País que marcara los primeros momentos del debate estatutario parlamentario; citándose como norma atributiva de la competencia del Consejo de Ministros para aprobarlo —prueba de la complejidad normativa de esa época— el art 13 de la Ley Constitutiva de las Cortes que, no olvidemos formaba parte de las Leyes Fundamentales del Franquismo, y la disposición transitoria segunda, uno de la Ley para la Reforma Política, la “octava Ley Fundamental que puso fin al sistema autoritario y abrió el camino para la restauración dmocrática. Las instituciones así creadas eran a modo de entidades del género mancomunidad, en los términos de la Ley 41/1975 de 19 de Noviembre, de Bases del Estatuto del Régimen Local y del Texto articulado aprobado por Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre; pero no solo eso, sino, matizadamente, especies del género de autonomía política, en su diseño inicial, y más aún en su desarrollo. El Real Decreto-Ley por el que se aprobó el Régimen preautonómico del País Valenciano, muy semejante a los demás Reales Decretos-Leyes de Preautonomía, era una norma compleja, alambicada en la redacción, que establecía en primer lugar el régiRevista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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men jurídico de la preautonomía sustentado en el propio Real Decreto-Ley, las normas de desarrollo aprobadas por el Gobierno y las reglamentarias de régimen interior que adoptara el Consejo del País Valenciano, órgano de gobierno del País Valenciano, con personalidad jurídica plena para sus fines competenciales, cuyos órganos internos de gobierno y administración eran el pleno y los consejeros. El territorio preautonómico comprendía el de los municipios de las tres provincias de Alicante, Valencia y Castellón; la composición provisional del Consejo estaba integrada por quince consejeros -dos elegidos por los parlamentarios a Cortes Generales de cada provincia, en proporción a los resultados en las elecciones generales que, a su vez, elegían a otros seis, más tres representantes uno por cada una de las Diputaciones Provinciales; la composición definitiva —tras las elecciones locales— sería de nueve consejeros de designación por los parlamentarios a Cortes Generales y otros nueve a razón de tres diputados provinciales de cada Diputación Provincial. Los miembros elegidos por los parlamentarios a Cortes Generales elegirían un Presidente del Consejo por mayoría cualificada de dos tercios en primera votación o simple en segunda, con funciones de representación del Consejo y presidencia de las sesiones. También de entre los consejeros elegidos por los parlamentarios se contemplaba una especialización en sus competencias respecto de las materias transferidas por la Administración del Estado o por las Diputaciones Provinciales. El ámbito general de competencias abarcaba la potestad reglamentaria para el régimen interior, la coordinación de las funciones de las Diputaciones Provinciales, la gestión de las funciones y servicios transferidos, y proponer al Gobierno cuantas medidas afecten a los intereses generales del País Valenciano, verdadero concepto jurídico indeterminado, del que procederían facultades muy relevantes en el momento estatutario; para el cumplimiento de sus competencias el Consejo contaría con medios personales y materiales de las Diputaciones Provinciales. Por otra parte, los actos del Consejo quedaban sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero también, disponía el Decreto-Ley, podían no obstante ser suspendidos por el Gobierno, al igual que se contemplaba la posible disolución del Consejo por el Gobierno. Por último, la disposición transitoria tercera preveía que el régimen establecido, así como las entidades y órganos previstos, tenían carácter provisional “hasta la entrada en vigor de las instituciones autonómicas del País Valenciano que se creen al amparo de lo previsto en la Constitución”; disposición que conviene retener porque con el tiempo, ya vigente el Estatuto, cobrará relevancia interpretativa. El sistema preautonómico generalizado, tras alguna duda inicial sobre su extensión a otras regiones después de aprobarse los Reales Decretos-Leyes de preautonomía de Cataluña en septiembre de 1977 y del País Vasco en enero de 1978, pergeñaba el futuro diseño constitucional territorial y de desarrollo constitucional. La polémica previa simbolizada por aquellos símiles gastronómicos de entonces: —bien el célebre “café para 14 | Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023
Artículos doctrinales
todos” o generalización preautonómica, o la “tabla de quesos” es decir autonomías a discreción—, se saldó con la apuesta por la generalización ya expresada en las líneas programáticas del Gobierno Suárez en julio de 1977. El primer Consejo de Gobierno se constituyó el 10 de abril de 1978 presidido por José Luis Albiñana quien presidiría los cuatro primeros Consejos preautonómicos y, tras su dimisión, fue elegido Enrique Monsonis el 17 de diciembre de 1979 que, a su vez, presidiría los Consejos preautonómicos quinto al octavo, hasta el 11 de agosto de 1982. El 29 de diciembre de 1978 se publicó y entró en vigor la Constitución española, un par de meses antes, el 8 de octubre de 1978, las cuatro fuerzas políticas integrantes del Consejo del País Valenciano habían suscrito el Compromiso autonómico para la consecución de la plena autonomía. A partir de la entrada en vigor de la Constitución se abrió el proceso de iniciativa autonómica en los términos del art 143 CE, esto es la legitimación para la iniciación del proceso autonómico, que allí se atribuía a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares, y las provincias con entidad regional histórica. En el caso valenciano, pues, correspondía la iniciativa a las tres provincias valencianas, a cuyo fin conforme al art.143.2 CE, las Diputaciones y las dos terceras partes de municipios, cuya población represente al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia, habrían de adoptar los oportunos acuerdos de iniciativa autonómica en un plazo de seis meses desde el primer acuerdo. Si bien, para el caso de proponer más amplias competencias sin esperar el plazo de cinco años previsto en el art 148.2 CE, el art 151.1 CE disponía que el acuerdo debería adoptarse por las Diputaciones y tres cuartos de los municipios, de cada provincia afectada que representasen al menos la mayoría del censo electoral y dicha iniciativa habría de ser ratificada por referéndum con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia conforme a una ley orgánica que sería la LORDMR -LO 2/1980 de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, modificada por la LO 12/1980, de 16 de diciembre para la sustitución de la iniciativa autonómica en supuestos de no obtención de la ratificación provincial de la iniciativa, como fue el caso de la provincia de Almería en relación con el referéndum de ratificación de las máximas competencias para Andalucía. Completaba la normativa constitucional la previsión del art. 146 CE, de que el proyecto de Estatuto fuera elaborado por una asamblea integrada por los miembros de las Diputaciones Provinciales más los parlamentarios —Diputados y Senadores— de las provincias afectadas; para aquellas iniciativas de ampliación competencial y que hubieran superado el referéndum de acceso a máxima autonomía, la elaboración del Estatuto se atribuía a los Diputados y Senadores de tales provincias, sin participación de miembros de las Diputaciones Provinciales como órgano de la administración local. Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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No quedaba aquí la cosa porque la disposición transitoria Primera de la CE preveía que en los territorios con regímenes preautonómicos sus órganos colegiados superiores —perífrasis para referirse en el caso valenciano al Consejo—, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta, podía sustituir la iniciativa autonómica de las Diputaciones Provinciales. Item más, la Transitoria Segunda de la Constitución contemplaba un singular procedimiento de “tracto histórico sucesivo” toda vez que para aquellos territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía y en el momento de promulgarse la Constitución tuvieran regímenes preautonómicos, territorios que podrían directamente acceder a las máximas competencias y elaborar su proyecto de Estatuto solo por los parlamentarios a Cortes de tales provincias, es decir no requerían referéndum de acceso a la máxima autonomía sino que entraban directamente en tal condición. A tenor de las disposiciones citadas conviene referir las diversas fórmulas constitucionales de acceso a la autonomía que, básicamente, eran las siguientes, simbolizadas en dos preceptos constitucionales conexos con otras disposiciones de la propia Constitución: la vía del art. 143 CE, con acceso simple sin referéndum, con mayorías cualificadas para acordar la iniciativa autonómica de 2/3 de municipios de cada provincia, cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla, contenido básico de competencias, elaboración del proyecto de Estatuto por una Asamblea mixta con miembros de las Diputaciones Provinciales y parlamentarios a Cortes de las provincias afectadas (ex art.146 CE) y tramitación en Cortes Generales sin más especialidades procedimentales que las propias de Ley orgánica. Y vía del art 151 CE, iniciada por 3/4 partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y con referéndum de acceso a la máxima autonomía (salvo las preautonomías de tracto histórico sucesivo), contenido competencial de máximos, elaboración del proyecto solo por una asamblea integrada por los parlamentarios a Cortes de las provincias afectadas, y especial procedimiento parlamentario de tramitación en las dos primeras fases del iter legislativo en el Congreso de los Diputados con participación de los miembros de la Ponencia y la Comisión Constitucional del Congreso “con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva” (art.151.2.2º CE), y posterior referéndum en las provincias afectadas que requería mayoría en cada una de ellas y voto de ratificación de los Plenos de ambas Cámaras de las Cortes Generales. Y así fue, en efecto, porque el Consejo del País valenciano, —órgano colegiado superior de la Preautonomía conforme al Real Decreto-Ley 10/1978—, el 9 de enero de 1979 asumió la iniciativa autonómica y acordó posponer el comienzo del plazo para después de las elecciones locales de marzo de 1979. 16 | Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023
Artículos doctrinales
El primer acuerdo, que abría el plazo de los seis meses previstos en el artículo 143.2 CE, se adoptó el 25 de abril de 1979, de modo que el final del plazo debería ser el 25 de octubre de 1979. Sin embargo sobre esta circunstancia se solapó una nueva norma que introdujo una variable en la materia, me refiero a la aprobación de la LO 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de las distintas modalidades de Referéndum que disponía en el art 8 que “La ratificación por referéndum de la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 de la Constitución se ajustará a los siguientes términos: Uno. La iniciativa autonómica deberá acreditarse mediante elevación al Gobierno de los acuerdos de las Diputaciones o de los órganos interinsulares correspondientes y de las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, adoptados con las formalidades previstas en la Ley de Régimen Local, dentro del plazo prevenido en el artículo 143.2 de la Constitución (seis meses desde el primer acuerdo) y haciendo constar que se ejercita la facultad otorgada por el artículo q51.1 de la misma. Dos. El Gobierno declarara acreditada la iniciativa siempre que se hubieran cumplido los requisitos mencionados en el apartado anterior. Tres. Una vez acreditada la iniciativa, el Gobierno procederá a la convocatoria del referéndum en el plazo de cinco meses, fijándose la fecha concreta de su celebración, oído el órgano de Gobierno del Ente preautonómico respectivo.” En caso de no cumplirse los requisitos citados el apartado 4 del precepto citado preveía que no podría reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años. Más aun, la disposición transitoria segunda de la misma Ley decía: “Uno. A la entrada en vigor de la presente Ley, y a los efectos de la adecuada tramitación de las iniciativas autonómicas previstas en el artículo octavo de la misma que hubieran comenzado antes de dicho momento, se abrirá un plazo de setenta y cinco días con el fin de que las Corporaciones y Entes Locales interesados puedan proceder, en su caso, a la rectificación de los acuerdos en función d ellos términos de dicho precepto. Este plazo no implica reapertura ni caducidad de los plazos constitucionales previstos…”. Todo lo cual significó un proceso de rectificaciones de acuerdos que, como tales, figuran en el expediente del Proyecto de Estatuto de Autonomía Valenciano (en adelante PEAV)2 plazo que se extendió hasta el 8 de abril de 1980. Por decreto del Consell de 30 de mayo de 1979, que rectificaba uno previo de 15 de enero de 1979, se publicó (BOCPV) el acuerdo de asunción de la iniciativa autonómica por la vía del artículo 151 de la Constitución. Los acuerdos municipales y las rectificaciones conforme a la LO 2/1980, fueron por provincias los siguientes: 3
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Archivo del Congreso de los Diputados. Expediente PEAV. Legajos 1922 a 1925 que contienen acuerdos municipales y rectificaciones de acuerdos. Archivo del Congreso de los Diputados. Expediente PEAV. Legajo 1920 Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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Alicante: con 52 ayuntamientos expresamente con referencia al art 151 CE más 8 con referencia indirecta al remitirse al acuerdo del Consell, total 60 ayuntamientos que, de un total de municipios de 138 en la provincia, cifra cuyos tres cuartos es de 101, la provincia no parecía cumplir el requisito del quorum del art. 151 CE. Castellón: con 23 ayuntamientos expresamente con referencia al art 151 CE más 6 con referencia indirecta al remitirse al acuerdo del Consell, total 29 ayuntamientos que, de un total de municipios de 134 en la provincia, cifra cuyos tres cuartos es de 100, la provincia no parecía cumplir el requisito del quorum del art. 151 CE. Valencia: con 182 ayuntamientos expresamente con referencia al art 151 CE más 10 con referencia indirecta al remitirse al acuerdo del Consell total 192 ayuntamientos que, de un total de municipios de 262 en la provincia, cifra cuyos tres cuartos es de 196, la provincia no parecía cumplir el requisito del quorum del art. 151 CE. Por lo que atañe al otro requisito del censo electoral de las corporaciones que hicieron referencia expresa a la opción por la vía del artículo 151 CE y por provincias: Alicante: El censo electoral de los ayuntamientos que acordaron la opción directa o indirectamente por referencia al acuerdo del Consell equivalió a 394.409 censados, correspondiendo la mitad más uno del censo a 380.750, lo que suponía el cumplimiento del requisito de quorum de población. Castellón: El censo electoral de los ayuntamientos que acordaron la opción directa o indirectamente por referencia al acuerdo del Consell equivalió a 186.491 censados, correspondiendo la mitad más uno del censo a 155.815, lo que suponía el cumplimiento del requisito de quorum de población. Valencia: El censo electoral de los ayuntamientos que acordaron la opción directa o indirectamente por referencia al acuerdo del Consell equivalió a 1.301.975 censados, correspondiendo la mitad más uno del censo a 730.143, lo que suponía el cumplimiento del requisito de quorum de población. Hubo un número de ayuntamientos que hacían referencia expresa al artículo 143 CE, Así: Alicante: 42 ayuntamientos (no se alcanzaba los 2/3 del total igual a 92 ayuntamientos), como tampoco la mitad más uno del censo electoral de la provincia. Castellón: 91 ayuntamientos (no se alcanzaba los 2/3 del total igual a 89 ayuntamientos), como tampoco la mitad más uno del censo electoral de la provincia. Valencia: 46 ayuntamientos (no se alcanzaba los 2/3 del total igual a 174 ayuntamientos), como tampoco la mitad mas uno del censo electoral de la provincia. Como conclusión, la práctica totalidad de ayuntamientos de las tres provincias se pronunciaron a favor de la iniciativa del proceso autonómico, pero bien por 151, o por 143 CE y algunos sin especificar. Estos ayuntamientos representaban, asimismo, la práctica totali-
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Artículos doctrinales
dad del censo electoral de las tres provincias, pero las dos condiciones conjuntas del 151 CE —quorum de ¾ de municipios y mayoría del censo electoral de cada provincia— no se cumplían en ninguna de las tres provincias, que sí, separadamente cumplían el requisito de la equivalencia censal. Tampoco se daban las condiciones conjuntas del artículo 143 CE (2/3 partes de los municipios que supongan la mayoría del censo electoral) en ninguna de las tres provincias, aunque sí el quorum de ayuntamientos en Castellón. Así las cosas, el proyecto de Estatuto de autonomía para Valencia, tenía elementos de ambas vías, porque, si bien se planteó en diversas instancias políticas acceder a la máxima autonomía, como ya se ha reseñado no en todas las provincias se alcanzó el quorum de municipios requerido ni los mínimos censales, en consecuencia y conforme al art. 8 de la LO 2/1980, no se convocó el referéndum de acceso a la máxima autonomía, y el proyecto de Estatuto fue adoptado por el tipo de Asamblea prevista en el art. 146 de la CE y no en el 151.2.1º; pero eso sí, el proyecto de Benicasim era un Estatuto de máximos en lo atinente a competencias. El proyecto de Estatuto de Autonomía —PEAV— llegó al Congreso de los Diputados el 25 de octubre de 1979; dos meses después se disolvían las Cortes de la Legislatura que devino Constituyente, por RD 3073 /1978 de 29 de diciembre y se convocaban elecciones para el 1 de marzo de 1979, constituyéndose las Cámaras de la Primera Legislatura el 23 de marzo de 1979. La I Legislatura constitucional —1979 a 1982— estuvo plagada de incidencias políticas, de entre las que destacan a los efectos que se analizan, la crisis de la UCD, la dimisión del Presidente del Gobierno Adolfo Suárez el 30 de enero de 1981, el intento de golpe de Estado de 23 de febrero de 1981, y los Acuerdos autonómicos entre el Gobierno de la Nación y el PSOE de 31 de julio de 1981. Amén, como se ha reseñado, de cambios legislativos que incorporaron legislación intermedia ente la Constitución y la aprobación estatutaria, como fue la citada LO 2/1980 y su célebre art 8 y disposición transitoria segunda que, en cierto modo, reorganizó la fórmula para expresión de los acuerdos de iniciativa autonómica de los municipios afectados. De todos estos elementos el que aquí más interesa es el Acuerdo autonómico de racionalización del Estado acordado sobre la base del Informe García de Enterría en 1981. El Profesor Luis Coscolluela Montaner nos cuenta, en primera persona, cabría decir, el origen de los Acuerdos autonómicos de 1981,4 cuando, tras la elección posterior al intento de golpe de Estado del 23 de febrero, resulta elegido como Presidente del Gobierno Calvo Sotelo y se plantea ordenar el Estado de las Autonomías, de modo que recurrió a la colaboración de juristas y economistas “con la clásica solución británica del Libro Blanco que ha de servir de base a cualquier decisión a tomar… El libro blanco se transformó en
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Coscolluela Montaner. L. “Los estatutos de Autonomía y los Pactos autonómicos”. Estudios Regionales.Nº44. 1996. Revista Jurídica de la Comunitat Valenciana | Núm. 84 | Febrero 2023 |
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una Comisión que se llamaría de expertos, pero que implicaba un pacto previo entre el Gobierno y el PSOE de aceptar en gran medida sus conclusiones y encargó al Profesor Eduardo García de Enterría la formación de una Comisión reducida de expertos, formada a su propuesta por profesores de Derecho Público y profesores y técnicos economistas, que fueron por mitad de la confianza de los dos grandes partidos políticos.”5. Coscolluela puntualiza cómo la mayoría de los juristas de esa Comisión eran administrativistas de la escuela de Enterría, lo que, como reconocería el propio Calvo Sotelo en sus Memorias, creó un malestar entre los constitucionalistas que tendría —sostiene Calvo Sotelo— consecuencias en la propia sentencia de la LOAPA. La redacción final y uniforme se encargó al Profesor Santiago Muñoz Machado. El Informe partía de la consideración de que el Estado de las Autonomías debía ser global y generalizado, por un elemental principio organizativo de uniformidad territorial, toda vez que es prácticamente imposible la funcionalidad de un Estado con unos territorios autónomos y otros no, aunque hay casos en que sí se ha producido esta singularidad como Portugal, bien que es cierto que sus Regiones autónomas —Azores y Madeira— son exclusivamente las dos archipielagicas. Cualitativamente el Informe mantenía el dualismo constitucional de nacionalidades y regiones, si bien, aun recomendando no usar o hacerlo al mínimo el 150.2 CE, aunque, como recoge el Prof. Coscolluela “Las Comunidades de Valencia y Canarias utilizaron desde el principio el art. 150.2, para acelerar su proceso de asunción de competencias, al margen del Estatuto”6 Los acuerdos autonómicos de 1981 parten del art 2 CE y en el preámbulo, apuntan que “El Título VIII del texto constitucional no consagra una ordenación cerrada o estática de la organización territorial del Estado, sino que constituye un amplio marco que permite la satisfacción de las voluntades de autogobierno de las distintas Comunidades Autónomas españolas, Su desarrollo es, por lo tanto una prolongación natural del proceso constituyente y requiere la aproximación de las diversas posiciones políticas que conforman la pluralidad ideológica de nuestras Cortes Generales. Por ello el Gobierno de la Nación y los representantes del partido político que lo sustenta junto con los representantes del Partido Socialista Obrero Español, firmantes de este Acuerdo, pretenden: En primer lugar…diseñar las bases operativas que hagan posible la profundización del proceso autonómico. En segundo lugar, la generalización del proceso,…reconociendo las diversas peculiaridades de las nacionalidades y regiones. En tercer lugar la racionalización del proceso institucional y legislativo autonómico que redundara en una mayor claridad del ordenamiento y en una reafirmación de la seguridad jurídica 7.
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Coscolluela Montaner. L. Op. Cit. pág 49. Coscolluela Montaner.L. Op Cit Pág. 51 “Acuerdos Autonómicos 1981” Colección Informes. nº 36. Madrid Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno Imprenta Nacional BOE 1981. Pág.4
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