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COMENTARIO SISTEMÁTICO A LA LEY 5/2011, DE ECONOMÍA SOCIAL

Narciso Paz Canalejo Ex Registrador General de Cooperativas y Administrador Civil del Estado Abogado del I.C. de Madrid

tirant lo b anch Valencia, 2012

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Recordando al profesor Álvaro D’Ors (†); y su “auctoritas” como maestro de juristas, investigador, docente y universitario cabal.

Y con agradecimiento a las Escuelas Económica y Jurídica sobre Economía Social, de la Universidad Valenciana.

índice Presentación (Profesor Mercader Uguina)................................................

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Nota del autor.........................................................................................

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LEY 5/2011, DE 29 DE MARZO, DE ECONOMÍA SOCIAL Artículo 1. Objeto...................................................................................

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Artículo 2. Concepto y denominación....................................................

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Artículo 3. Ámbito de aplicación............................................................

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Artículo 4. Principios orientadores.........................................................

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SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter;

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ÍNDICE 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

Artículo 5. Entidades de la economía social............................................

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Artículo 6. Catálogo de entidades de economía social............................

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Artículo 7. Organización y representación.............................................

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Artículo 8. Fomento y difusión de la economía social.............................

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Artículo 9. Consejo para el Fomento de la Economía Social...................

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SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3.

Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria. 2.6. Referencia especial a la Confederación Empresarial de la Economía Social (CEPES)

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y

ÍNDICE

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técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria

Disposición Adicional Primera. Información estadística sobre las entidades de la economía social..................................................................

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Disposición Adicional Segunda. Financiación.........................................

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Disposición Adicional Tercera. Ordenación Jurídica de la ONCE como entidad singular.................................................................................

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Disposición Adicional Cuarta. Integración de las empresas de la Economía Social en las estrategias para la mejora de la productividad.......

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Disposición Adicional Quinta. Informe del Gobierno.............................

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Disposición Adicional Sexta. Ejercicio de actividades sanitarias por titulados universitarios de Licenciado en Psicología o Graduado en el ámbito de la Psicología.....................................................................

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Disposición Adicional Séptima. Programa de impulso de las entidades de Economía Social...........................................................................

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Disposición Transitoria Primera. Régimen transitorio aplicable del Consejo para el Fomento de la Economía Social......................................

281

Disposición Transitoria Segunda. Cooperativas de viviendas...................

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Disposición Final Primera. Título competencial......................................

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Disposición Final Segunda. Habilitación al Gobierno.............................

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Disposición Final Tercera. Modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio......................................................................

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Disposición Final Cuarta. Entrada en vigor.............................................

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RELACIÓN DE APOYOS DOCUMENTALES, NORMATIVOS Y BIBLIOGRÁFICOS, CONSULTADOS I. Documentación española....................................................................

II. Documentación europea....................................................................

III. Bibliografía........................................................................................

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Comentario

Comentario

PRESENTACIÓN “Le plus grand art, rester soi meme” (M. de Montaigne, Les Essais, I, 38) La afirmación de que Narciso Paz Canalejo constituye, sin duda, un gran especialista español en Derecho cooperativo no admite duda. Su activa participación en los más importantes procesos de reforma normativa en esta materia en los últimos treinta años avalaría, por sí sola, la anterior conclusión. Así lo acredita su intervención en la redacción de la Ley 3/1987, General de Cooperativas y el haber presidido las Comisiones de Expertos que elaboraron los Anteproyectos de Ley de Cooperativas de Euskadi (1992) y el de la Comunidad de Madrid (1998).

Pero, por si esto fuera poco, a ello se une en el enorme acervo de publicaciones —más de un centenar— que ha realizado en las más prestigiosas revistas y editoriales. Fue autor del primer análisis jurídico sistemático (1977) sobre las Cooperativas de segundo grado en nuestro país, “pronosticando” su importante desarrollo futuro, y del libro, fundamental en la materia: “El nuevo Derecho cooperativo español” (1980). Junto a Vicent Chuliá, dio a la luz los más importantes Comentarios a la Ley General de Cooperativas de 1987. Obra no superada y que constituye, seguramente, la aportación más importante que al Derecho cooperativo se ha realizado en nuestro país. La misma es una obra rigurosamente científica, primera en su género, como decimos, en la literatura española, con aportaciones rigurosas y de enorme valor, que contribuyó decisivamente a la construcción dogmática de la institución cooperativa y, en su conjunto, del Derecho cooperativo.

Ciertamente, el interés y la atención de Narciso Paz respecto a las entidades de la Economía Social se ha proyectado no sólo sobre las Cooperativas, sino también sobre Mutuas, Sociedades Agrarias de Transformación, Fundaciones y Asociaciones, bien en publicaciones, bien mediante la elaboración de Estatutos y Dictámenes; aunque el objeto preferente de su atención haya sido el mundo cooperativo, a cuya construcción dogmática ha contribuido de forma decisiva. Muchas de sus ideas y propuestas —en ese campo— se han visto trasladadas a los textos legales, entre ellas: el Comité de Recursos, la baja obligatoria de socios, la mejora funcional de las Asambleas de Delegados, los socios de trabajo, el derecho a for-

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jesús r. mercader uguina

mular propuestas, el principio de que la libertad de asociación debía permitir a las Cooperativas agruparse bien en asociaciones específicas, bien de cualquier otra forma, basada en el derecho fundamental de asociación (en tal sentido, desde el Ministerio de la Presidencia, orientó la redacción de los artículos 150 y 158 de la Ley 3/1987, General de Cooperativas).

Igualmente, bien conocidas y consolidadas doctrinalmente se encuentran sus tesis sobre la naturaleza societaria del vínculo existente entre el socio trabajador y las Cooperativas de Trabajo Asociado y su fundamentada defensa de una vía de posible solución a los límites del trabajo asalariado en las Cooperativas de Trabajo Asociado, que ha inspirado buena parte de las reformas legislativas posteriores sobre este punto.

Su actividad profesional como Abogado y Asesor de diversas entidades económico-sociales hace del autor de los presentes “Comentarios a la Ley de Economía Social” un referente fundamental para todos aquellos que deseen caminar con seguridad por un terreno que, como la regulación de la economía social, se caracteriza por su novedad, complejidad y dificultad técnica. En suma, en Narciso Paz no se cumple la conocida afirmación de Michel de Montaigne según la cual “nuestra sabiduría y nuestra reflexión siguen en la mayoría de los casos la dirección del azar” (Los ensayos, III, 8). La sabiduría de Narciso Paz, que es notable, su rigor y disciplina, que no son muy frecuentes, han huido a lo largo de su vida de los impulsos y de las agitaciones cotidianas siempre fortuitas, para definir una sólida línea de trabajo, estudio y reflexión.

Quienes hayan leído hasta este punto la presente introducción se preguntarán, con muy fundadas razones, qué mérito poseo para tener el honor y el placer de prologar una obra de la calidad de la presente y para valorar a una personalidad tan reconocida como la de Narciso Paz. La explicación es simple y muestra el ser profundo de su autor: su independencia y generosidad.

Conocí a Narciso Paz hace cerca de veinte años y desde entonces siempre me he beneficiado de su sabia sombra. Nos conocimos con motivo de la redacción de nuestra obra (más suya que mía), La desprotección por desempleo de los socios de cooperativas de trabajo asociado (1993), cuyo impacto social y efecto sobre el marco normativo sólo requiere de la lectura atenta del RD. 42/1996, de 19 de enero, por el que se amplía la protección por desempleo a los socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado en situación de cese temporal o reducción temporal de jornada. A lo largo de los meses de su elaboración me acerqué al corazón del mundo cooperativo, pero además cobró vida para mí la reco-

presentación

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mendación realizada por el autor que abre con su cita este prólogo: “No afirmar nada temerariamente, no negar nada a la ligera” (Los ensayos I, 26). Posteriormente, de nuevo, su ayuda contribuyó a perfilar un trabajo que, andando el tiempo, recibiría también gran estima doctrinal: La Sociedad Laboral: Sencillamente una Sociedad Especial. (A propósito de la Ley 4/1997, de 24 de marzo, de Sociedades Laborales), que realicé junto a Pedro Portellano. Puedo afirmar que me honro con su amistad personal y que siempre he considerado sus razonables consejos profesionales.

Cierra Cicerón su célebre Tratado sobre la amistad afirmando que: “el mayor mal en la amistad es la adulación”. Quienes conocen el mundo cooperativo saben que no hay exageración alguna en mis palabras y quienes lean la presente obra tendrán además la enorme fortuna de adentrarse con máximas garantías en el complejo mundo que abre la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social.

Tres Cantos, 24 de octubre de 2011

Jesús R. Mercader Uguina

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Carlos III de Madrid

Nota del autor La Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social (BOE nº 76, del 30 del mismo mes) merece una glosa —diligente pero no apresurada, ni superficial— por varias razones. Ante todo, por la materia que regula, cuyos perfiles cualitativos y datos cuantitativos la hacen merecedora de un análisis jurídico especial; en cuanto a lo primero, las instituciones económico-sociales aportan una serie de valores, tales como “el beneficio a largo plazo, la prioridad de las personas sobre el capital y la creación de puestos de trabajo de calidad y duraderos” (MARIO MAURO, Copresidente del Intergrupo de Economía Social del Parlamento Europeo, 2011); por ello esas entidades son “unos socios inevitables de un desarrollo económico y social equilibrado y equitativo” (ALAIN COHEUR, 2011).

Respecto a la vertiente dimensional, tales entidades en el año 2010 han representado, en España, “el 12,6 por ciento del empleo total (2.350.000 trabajadores), más de 45.000 empresas que facturan en torno a 100.000 millones de euros, lo que supone el 10 por ciento del PIB y cerca del 3 por ciento del valor añadido” (PEDREÑO, J. A., en CEPES, Cuadernos de Economía Social nº 1 de 2011, págs. 1 y 2).

En segundo lugar, estamos ante una Ley estatal pionera, en nuestro país, y acaso no sólo en la Unión Europea, sobre la materia que regula.

Además, es uno de los pocos textos legales del área social —pero no exclusivamente laboral— que, en España ha ido precedido de un notable trabajo, a cargo de una Comisión de Expertos, plasmado en un documento de especial valor ilustrativo sobre el marco regulatorio finalmente aprobado. En cuarto lugar, estamos ante una Ley transversal y de mínimos, rasgos que sin duda hacen especialmente necesario tanto analizar —con cierto rigor— aquello que dice como ofrecer ideas para que el Reglamento pueda completar o subsanar lo que el legislador sólo ha esbozado o incluso eludido u omitido inadvertidamente. Finalmente se trata, en su mayor parte, de una norma legal aprobatoria de bases reguladoras (en el sentido constitucional del término), aspecto éste del máximo interés en nuestro “Estado de las Autonomías”.

Para afrontar el comentario analítico de esta norma he tratado de aplicar diversas aportaciones y varias experiencias profesionales y personales. Respecto a aquéllas he acudido a la doctrina económica, jurídica y sociológica sobre la economía social; en especial a la contribución, ciertamente relevante, de varios profesores —economistas, sobre todo,

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pero también juristas— de la Universidad de Valencia, plasmada en libros y en las Revistas editadas por CIRIEC-ESPAÑA, desde hace más de cinco lustros.

En cuanto a las experiencias que he tratado de volcar en este libro son: ante todo, mi trayectoria, a lo largo de más de 20 años, como Administrador Civil del Estado destinado en diversos puestos de trabajo relacionados con la elaboración de Proyectos legales y reglamentarios (concretamente, en los Ministerios de Trabajo, de la Presidencia y de Economía y Hacienda —Dirección General del Tesoro y Política Financiera—); en segundo lugar, mi vocación y empeño, no recientes, para estudiar diversas entidades de economía social (no sólo las Cooperativas, sino también las Asociaciones, las Fundaciones y las Mutualidades); y, finalmente —una vez desfilado de la función pública— mi ejercicio profesional como Abogado de esos tipos de Sociedades, no sólo en el plano jurídico-privado, sino también en las vertientes del Derecho Administrativo y Constitucional (dada mi dedicación a estos últimos campos en mi fase de desempeño funcionarial).

Ese triple bagaje probablemente resulte perceptible en la pretensión de analizar cada precepto de la Ley de Economía Social no sólo desde una perspectiva monofocal, frecuentemente iusprivatista, sino también con cierta ambición pluripanorámica (Derecho constitucional; Derecho parlamentario y reglas de técnica normativa; Derecho Administrativo, en especial, las relaciones Ley-Reglamento, etc.).

Ahora bien, ni aquel acervo doctrinal, ni estas vivencias prácticas convierten al presente Comentario en un tratado o en una obra definitiva.

Las limitaciones de todo trabajo intelectual abordado individualmente, aunque no en soledad; la propia novedad de la mayoría de las cuestiones que aborda la Ley 5/2011 —unida a su engañosa simplicidad—; el deseo de no demorar la aparición del libro para ofrecer a otros investigadores un primer instrumento de análisis y contraste, y, en fin, la necesidad de seguir reflexionando en torno al citado cuerpo legal, son factores que explican el carácter aproximativo, y no exhaustivo, de esta obra. Naturalmente, sin renunciar al nivel de precisión y rigor que los lectores merecen y el autor ha luchado por alcanzar, así como intentando esbozar alguna idea sobre el impacto normativo de esta regulación en las diversas familias de la economía social.

Una característica especial de esta glosa es la preocupación por la problemática que surgirá al abordar el posible desarrollo de la Ley desde dos ámbitos competenciales: por un lado, a nivel estatal (Reglamento

nota del autor

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—o Reglamentos— de la Ley de Economía Social) y, por otro lado, desde el plano autonómico (normas —Leyes o Reglamentos— de las CCAA). A esta doble perspectiva también trata de responder este libro.

El tono crítico que, en ocasiones, percibirá el lector de esta obra se debe tanto al deseo de huir de la pereza mental —peligro que acecha a cualquier universitario (A. D’ORS)— y de la banalidad glosadora, como a las elusiones y limitaciones técnico-jurídicas constatables en la nueva Ley, que cualquier analista atento sin duda puede percibir. Pero la discrepancia siempre aparece argumentada y, a menudo, procura ir acompañada de posibles opciones para superar los problemas y dificultades. Y, en todo caso, no supone olvidar el mérito de quiénes han luchado por esta norma (con CEPES a la cabeza), ni el carácter consensuado con que se aprobó en sede parlamentaria.

El presente comentario no pretende cubrir la necesidad de que la doctrina siga profundizando en el análisis de la Economía Social y de su Ley reguladora. Como tampoco ha podido llegar a identificar —y mucho menos a responder— todas las dudas y lagunas detectadas en ese texto legal. Pero sí pienso que la dedicación y esfuerzo volcados en sus páginas evitará a ulteriores estudiosos no pocos trabajos preliminares para acercarse a la Ley 5/2011. Por lo demás, el esfuerzo analítico del autor pretende también ofrecer una herramienta útil e imparcial a otros posibles operadores sobre el marco jurídico de la economía social; y, sobre todo, reforzar una idea que me parece básica: en unos tiempos como los actuales, con el peligro de minimizar lo social y de acomplejarse —cuando no resignarse— ante la tiranía de los mercados financieros y del fundamentalismo mercantil nunca serán suficientes las voces que recuerden esto: desde la sociedad civil se han creado y funcionan diversas entidades que integran el espacio económico-social y que, sin ser una panacea, tiene al menos dos diferencias cualitativas con las empresas convencionales; su potencial —y aptitud— par la participación de sus miembros, y el servicio a los mismos, en lugar de perseguir la maximización del lucro al capital. Esta Nota no puede concluir sin dejar constancia del agradecimiento debido a tres personas. Ante todo, a Isabel Navarro Amérigo, Documentalista encargada del Servicio de Estudios y Documentación del CIDEC, sin cuya amable y eficiente ayuda no hubiera sido posible recordar, repasar y actualizar las numerosas aportaciones doctrinales sobre economía social ante las que el autor se siente obligado, desde hace años. Además, a Eugenio de Santos Canalejo, Letrado de las Cortes Generales, que me ha permitido realizar un seguimiento puntual de la tramitación parlamentaria de la Ley de Economía Social y de au-

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torizada doctrina constitucional. Finalmente, al profesor Jesús Mercader Uguina, por su ayuda a la hora de seleccionar las obras más cualificadas en los temas de la órbita laboral o paralaboral relacionadas con algunas manifestaciones del ámbito económico-social.

Madrid, octubre de 2011

Narciso Paz Canalejo PS. La Ley 5/2011, de Economía Social, fue promulgada el 29 de marzo (BOE del 30), es decir ocho meses antes de que tomara posesión el nuevo Gobierno de España y, por lo tanto, también antes de que se produjese la reorganización ministerial que —como siempre ocurre— ese hecho acarrea. Por otro lado, este Comentario fue concluido el otoño de 2011, cuando aún ejercía el Gobierno anterior. Ahora bien, pese al retraso en la aparición del libro —debido a causas ajenas al autor y a la editorial— se ha preferido mantener en el texto las alusiones al Ministerio de Trabajo e Inmigración (hoy de Empleo y Seguridad Social) y a la Dirección General competente (de Economía Social, Trabajo Autónomo y Responsabilidad Social, que ahora ve invertido el orden de las dos primeras referencias), así como a los Departamentos de Economía y Hacienda (hoy escindido en dos) y al de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (en la actualidad de Agricultura), por varias razones: a) ser fiel al tenor de la Ley comentada; b) evitar dudas al lector que compare dicha norma con la glosa de la misma; y c) considerar preferible esta advertencia inicial a la otra alternativa: ir reiterando en el Comentario llamadas de atención del autor sobre las consecuencias denominativas de aquella reordenación ministerial, que afecta al texto o al análisis de varios preceptos de la Ley 5/2011.

Artículo 1. Objeto La presente Ley tiene por objeto establecer un marco jurídico común para el conjunto de entidades que integran la economía social, con pleno respeto a la normativa específica aplicable a cada una de ellas, así como determinar las medidas de fomento a favor de las mismas en consideración a los fines y principios que les son propios.

SUMARIO: I. Antecedentes: 1. Doctrina; 2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal; 3. Momento prelegislativo (Propuesta de los Expertos y Memoria de Análisis del Impacto Normativo). II. Fase parlamentaria: 1. En el Congreso; 2. En el Senado. III. Análisis del precepto: 1. Perspectiva formal y técnico-jurídica: 1.1. Formulación; 1.2. Nivel de coherencia; 1.3. Grado de suficiencia; 2. Problemas de fondo: 2.1. Plano constitucional; 2.2. Carácter; 2.3. Perfil innovador; 2.4. Relación de esta Ley con la normativa específica de cada entidad; 2.5. Eventual necesidad de regulación reglamentaria.

I. Antecedentes 1. Doctrina La doctrina especializada en Economía Social que más ha trabajado sobre la necesidad y conveniencia de una Ley reguladora de la misma, ha elaborado un documento muy útil para conocer los presupuestos teóricos y empíricos de la nueva legislación. En efecto, el «Informe para la elaboración de una Ley de Fomento de la Economía Social» (MONZÓN CAMPOS, Coordinador, y CALVO ORTEGA, CHAVES ÁVILA, FAJARDO GARCÍA Y VALDÉS DAL-RÉ, octubre 2009) —que vamos a seguir— nos recuerda que «en un mundo en transformación, la legislación debe adaptarse a las exigencias de los nuevos tiempos. La Economía Social, que también está en cambio, puede ver limitado su desarrollo si la legislación no la acompaña favorablemente. Y a la inversa, si ésta es adecuada, puede tener un impacto notable sobre el comportamiento de los grupos promotores y constituir un medio muy eficaz para favorecer la Economía Social».

«La adaptación de la normativa jurídica a las nuevas demandas de los agentes favorece su reconocimiento, despliegue y desarrollo. Así, el

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proceso de innovación jurídica bajo la forma de nuevos estatutos legales, que aparecen en el sector de servicios sociales de algunos países europeos como Suecia, Finlandia e Italia (Ley de 1991 sobre las cooperativas sociales), ha favorecido su reconocimiento y su éxito durante los últimos años».

«Pero —continúa aquel Informe— las innovaciones jurídicas pueden encontrar trabas si no cuentan con un apoyo o demanda real por parte de los agentes. En algunos casos, las nuevas fórmulas jurídicas ideadas por los poderes públicos no recogen el eco deseado. Es el caso, en Bélgica, del estatuto de las sociedades de finalidad social que permite a las empresas privadas primar objetivos sociales respecto al fin lucrativo. Este estatuto no ha tenido más que un éxito relativo. Esta situación se explica especialmente por su falta de atractivo y por el temor de los dirigentes de las asociaciones sin ánimo de lucro de perder algunas de sus ventajas (subsidios, régimen fiscal, etc.).

El carácter hermético o restrictivo de las reglas jurídicas ligadas a la creación de cooperativas puede explicar la baja creación de cooperativas. En otros países, como Austria, la existencia de organismos de control —como los organismos de revisión— a los que deben afiliarse las cooperativas pueden representar costes adicionales (aunque esto —añadimos nosotros— no es por sí solo, y en sí mismo, un inconveniente, y además aporta credibilidad y seriedad). En Italia el Estatuto Asociativo presenta limitaciones significativas para el desarrollo de actividades económicas de gran envergadura, situación que no se da en otros países como, por ejemplo, en Francia. Por contra, la ausencia de una legislación protectora puede conllevar un grave declive del Sector, tras un proceso de desmutualización; es el caso del Reino Unido, donde los inversores externos han desmutualizado las «building societies».

«La lógica tradicional y natural del crecimiento de las entidades de la Economía Social se centra en la formación de estructuras federativas y de grupos cooperativos». Ahora bien —como nos recuerda el Informe que estamos siguiendo— «algunas sentencias del Tribunal de Justicia Europeo pueden dificultar este modo de desarrollo. En efecto, las estructuras federativas son interpretadas como un caso de acuerdo ilícito contrario a la libre competencia. Esta interpretación es, por lo menos, sorprendente, comparada con la permisividad acordada al fenómeno de la concentración patrimonial y financiera de los holdings privados capitalistas».

Por lo demás, a la hora de explicar la Propuesta normativa de la Comisión de Expertos, éstos consideran que el artículo 1º («Objeto de la

comentario a la ley 5/2011, de economía social

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Ley») debe entenderse en el doble sentido siguiente: por un lado, como parte de una norma que «tiene la vocación de actuar como Ley marco de las entidades de economía social, destinada no ya a sustituir el bloque normativo que fija el régimen jurídico concreto de estas entidades (cooperativas, asociaciones, mutualidades o fundaciones, por citar las que componen las grandes familias) sino a complementarlo». Por otro lado, el concreto artículo 1º delimita «el ámbito objetivo de aplicación de la Ley».

2. Precedentes normativos, en su caso, a nivel estatal Como ha señalado la doctrina jurídica que se ha ocupado del tema (GARCÍA FAJARDO, 2009 y 2010), el primer precedente del marco legal sobre economía social y agentes que lo integran en España fue la creación del Instituto Nacional de Fomento de la Economía Social (INFES) por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre. Dicho Instituto vino a sustituir a la antigua Dirección General de Cooperativas del Ministerio de Trabajo y tenía entre sus objetivos —como su nombre indicaba— el fomento de las entidades de Economía Social, que se definían en el RD. 1836/1991 como «aquellas que tengan por objeto la prestación de bienes y servicios a sus asociados, participando éstos directa y democráticamente en la toma de decisiones, y aquéllas en las que los trabajadores ostenten la mayoría del capital social. Asimismo se considerarán incluidas las personas físicas o jurídicas que realicen una actividad socioeconómica mediante cualquier fórmula de autoempleo. En concreto, componen el concepto de Economía Social las Cooperativas de cualquier tipo, las Sociedades Anónimas Laborales y cualesquiera otras entidades que reúnan los requisitos o cumplan las condiciones que se establezcan normativamente».

La norma, por lo tanto, era muy poco precisa y limitaba el concepto de Economía Social a las cooperativas y sociedades laborales principalmente, pero a la vez dejaba una puerta abierta a otras entidades e, incluso, consideraba el autoempleo individual como integrante del sector.

Dicho Instituto desapareció como organismo autónomo pero sus funciones fueron asumidas por la Dirección General de Economía Social, actual Dirección General de Economía Social, del Trabajo Autónomo y de la Responsabilidad Social de las Empresas, del Ministerio de Trabajo e Inmigración.

El INFES —como nos recuerda la autora citada— impulsará la creación de dos instituciones de gran importancia para la Economía Social.