En tres tiempos (memoria, conjunto y elementos), diecinueve profesionales del urbanismo analizan en diecisiete trabajos, desde la arquitectura y el derecho, el presente y, sobre todo, el futuro de la ordenación y la legislación del territorio. Del recuerdo al proyecto, de la ciudad histórica a la periferia última, de Latinoamérica a Canarias, de la sanidad urbana al lenguaje jurídico. A este análisis disciplinar se suma, mediante un acceso digital, una amplia y valiosa selección de trabajos publicados por Joaquín Casariego, buena parte de ellos en colaboración con su compañera vital y profesional. Unos y otros se pretenden materiales para construir un mundo nuevo, ahora que llega a su fin el anterior, que no el antiguo.
40 años de ordenación y legislación del territorio en Canarias
En 1976 comienza a cerrarse, con el Texto Refundido de la Ley del Suelo, el período normativo abierto en 1956 y que se completaría con los reglamentos de 1978 y 1979. En 2016, empieza en Canarias un tiempo legal distinto, al iniciarse la tramitación de una nueva Ley del Suelo autonómica que plantea un profundo cambio de la normativa vigente. Entre ambas fechas, el tiempo ciudadano evoluciona desde la esperanza democrática a la crisis económica, con la reforma laboral y territorial. Son cuarenta densos años en los que se enmarcó la vida profesional de Joaquín Casariego, profesor, arquitecto y urbanista.
buc4
buc4
BIBLIOTECA URBANÍSTICA CANARIA
40 años de ordenación y legislación del territorio en Canarias Homenaje a Joaquín Casariego (1948-2016)
40 AÑOS DE ORDENACIÓN Y LEGISLACIÓN DEL TERRITORIO EN CANARIAS Homenaje a Joaquín Casariego (1948-2016)
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
40 años de ordenación y legislación del territorio en Canarias
ofesionales del urbanismo o, el presente y, sobre todo, ecuerdo al proyecto, de la as, de la sanidad urbana al n acceso digital, una amplia go, buena parte de ellos en os se pretenden materiales or, que no el antiguo.
40 años de ordenación y Homenajelegislación a Joaquín Casariego del territorio (1948-2016) en Canarias Homenaje a Joaquín Casariego (1948-2016)
Coordinador
FAUSTINO GARCÍA MÁRQUEZ
buc4
el Suelo, el período normade 1978 y 1979. En 2016, mitación de una nueva Ley rmativa vigente. Entre amdemocrática a la crisis ecoaños en los que se enmarcó urbanista.
40 AÑOS DE ORDENACIÓN Y LEGISLACIÓN DEL TERRITORIO EN CANARIAS
Valencia, 2017
Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Asociación Canaria de Derecho Urbanístico
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-492-4 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Agradecimientos La edición de un nuevo libro es siempre motivo de alegría, es una gota de refrescante agua en un caudal siempre cambiante de cultura y conocimiento, de información y experiencia, de vivencias e ilusiones que, sin duda, nos ayuda en nuestro proceso interminable de crecimiento personal y profesional. En ocasiones, el origen de la obra escrita se produce por circunstancias tristes, como en este caso, pero la propia obra, con el esfuerzo de sus autores, se convierte en algo muy valioso, en un homenaje, en un recuerdo a personas que, como Joaquín Casariego, han dejado su impronta personal y profesional no sólo en los que participamos en el libro, sino sobre todo en muchas promociones de estudiantes y estudiosos, hoy convertidos en profesionales de la arquitectura, el urbanismo y la ordenación del territorio, y que, en mayor o menor medida, disfrutaron, disfrutamos, de sus clases, de sus publicaciones o, simplemente, de su trato personal. Para alguien como él, que tanto amaba los libros y los atesoraba con especial mimo en su biblioteca, esta publicación es, sin duda, uno de los mejores modos de recordarlo y de que perdure su legado. Por eso, debe alegrarnos que el recuerdo de su nombre y su obra reúna a 19 autores tan variados en una obra colectiva como esta. Tal logro requiere, siquiera de forma muy simple, que como presidente de la Asociación Canaria de Derecho Urbanístico (ACADUR), agradezca a todos los que participan en este libro su desinteresada aportación. A los autores, sin duda, porque con los 17 artículos que integran la obra ayudan a perpetuar ese recuerdo y el respeto por la figura y el trabajo de Joaquín; a las entidades colaboradoras que apoyan la edición de la obra, porque con ello reconocen en él su aportación pública y su compromiso social; a Faustino García Márquez, porque, más allá de su implicación personal, ha asumido una labor compleja de coordinación pero que, como es habitual en su trayectoria, ha resuelto satisfactoriamente con indudable maestría; y, en fin, a Elsa Guerra, por su completa predisposición e inmediato apoyo a la iniciativa de este proyecto literario. En mi nombre y en el ACADUR, muchas gracias.
Juan José Santana Rodríguez. Presidente de ACADUR
Índice Agradecimientos........................................................................................ 9 Juan José Santana Rodríguez. Presentación.............................................................................................. 15 Faustino García Márquez Abreviaturas.............................................................................................. 21
Tiempo I MEMORIA Capítulo 1 Memorias leves......................................................................................... 29 Jesús Álvarez García Capítulo 2 Nota sobre Joaquín Casariego................................................................... 35 Joan Busquets Grau Capítulo 3 ...Y febril la mirada: la escritura en prensa de Joaquín Casariego.............. 37 Fernando Senante Mascareño José María Senante Mascareño Capítulo 4 Selección de artículos de Joaquín Casariego.............................................. 63 Elsa Guerra Jiménez
Tiempo II CONJUNTO Capítulo 5 Relato para una gestión responsable del territorio..................................... 71 Eduardo Cáceres Morales Capítulo 6 La importancia de los nuevos modos de planificar el territorio: nuevos retos de progreso social....................................................................... 93 Teresa Navarro Hernández
12
Índice
Capítulo 7 Una perspectiva latinoamericana............................................................... 125 David Gouverneur Oscar Grauer Capítulo 8 El territorio urbano disperso y su transformación..................................... 169 Pablo Ley Bosch Capítulo 9 La incidencia del planeamiento urbanístico sobre la salud. Especial referencia al Decreto 169/2014, de 9 de diciembre que establece el procedimiento de la Evaluación del Impacto en la Salud de la Comunidad Autónoma de Andalucía...................................................................... 181 Ángel Lobo Rodrigo
Tiempo III ELEMENTOS Capítulo 10 Una preocupación compartida: los Centros Históricos de Canarias.......... 197 Joaquín Sabaté Bel Capítulo 11 El último crecimiento de periferia compacta de Las Palmas....................... 229 Manuel Bote Capítulo 12 A propósito de los catálogos de impactos del Proyecto de la Ley del Suelo de Canarias, una novedosa herramienta contra la resignación para poner en valor el campo y el paisaje de las islas................................... 239 Normando Moreno Santana Capítulo 13 Arquitecturas redivivas en Las Palmas de Gran Canaria: el caso del Hospital de San Martín.............................................................................. 261 Noemí Tejera Mujica Capítulo 14 Deber de uso turístico y regulación actual en Canarias.............................. 289 Juan José Santana Rodríguez Capítulo 15 La rehabilitación práctica de los establecimientos turísticos...................... 365 David Sánchez Lanuza
Índice
13
Capítulo 16 Derecho Comunitario y Ordenamiento Turístico de Canarias................... 415 Antonio Domínguez Vila Capítulo 17 El lenguaje jurídico y su comprensión como derecho ciudadano............... 457 Carmelo Padrón Díaz
Presentación Faustino García Márquez Arquitecto
La sensación de vacío que provoca la ausencia trasciende, en ocasiones, del sentimiento o la conmoción personal para invadir el ámbito social. En el caso de Joaquín Casariego, arquitecto, su amplia e intensa actividad docente y profesional, su resolución y empuje, lo situaron y lo mantienen en una posición destacada dentro del colectivo que, durante cuarenta años, ha desarrollado la ordenación, el diseño y la regulación de las ciudades y el territorio en Canarias. La Asociación Canaria de Derecho Urbanístico ACADUR ha querido editar el presente volumen en su memoria, en nuestra memoria común.
I. En 1976, cuando Joaquín Casariego terminó la carrera de Arquitectura, nuestro cercano mundo, el de las islas y su territorio, el de la ciudad y sus ciudadanos, el del planeamiento y su regulación, estaba cambiando. En 2016, cuando se apagó su fecunda vida, este trozo de mundo estaba, otra vez, mudando la piel. O tal vez no ha dejado nunca de renovarse, año a año, generación tras generación, hasta que nos hemos acostumbrado a su movimiento, como algo que fluyera con nosotros, parte de nuestra propia evolución. Fuimos las generaciones de la Ley del Suelo de 1956, del urbanismo laborista británico de posguerra, de los Green Belts y las New Towns; pero también de la terminación y colmatación de las urbanizaciones turísticas sureñas, de las parcelaciones ilegales y las viviendas autoconstruidas, de los barrios marginales y los centros históricos. Somos las generaciones de las casas rurales garajeras y la indisciplina feroz, de la vuelta al medio rural, la identidad en el paisaje y la escuela canaria; pero también del posmodernismo, la globalización, la comunicación continua y el implacable consumismo. En 1976 acababa de llegar una nueva ley, la última regulación territorial de una dictadura agonizante, el texto legal que refundía la sucinta norma de 1956, la única que habíamos aprendido y aplicado hasta en-
16
Faustino García Márquez
tonces, con la más barroca y compleja ley 19/1975, la del visado urbanístico y los suelos urbanizables no programados. Entre septiembre de 1978 y enero de 1979, los reglamentos de planeamiento, disciplina y gestión definieron, por primera y última vez, un entorno legal cerrado, completo, perfecto. Pero nada es perfecto ni estaba completo ni cerrado: justamente en 1979, iban a resucitar los ayuntamientos democráticos. La ciudad iba a cambiar, los programas electorales rebosaban nuevos conceptos y describían un urbanismo nuevo, reivindicativo y compartido, más cercano a los ciudadanos, más preocupado por la ciudad que nunca había existido, la de Vecindario y el Polvorín, la de las calles de tierra y los bloques al aire, la de los sancochos para echar un techo y los amasijos de viviendas del Patronato. Profesionales y Colegios se fundían con asociaciones vecinales y partidos en movimientos reivindicativos que se abrían paso por la brecha abierta por una recién estrenada constitución que crisalizaba al franquismo, como definió Gustavo Bueno, ocultándolo en brumas de libertad. Alumnos y profesores, vecinos y profesionales compartíamos y derrochábamos seguridad en nosotros mismos, en nuestras ideas, en el futuro. Los nuevos ayuntamientos daban sus primeros pasos, atrevidos y ocasionalmente torpes. Se pararon los planes generales en tramitación: los movimientos sociales exigían modelos urbanos alternativos, modelos globales alternativos. Las asociaciones y federaciones eran escuelas de ciudadanía, donde unos y otros se enseñaban urbanismo. Un nuevo tiempo iba a alumbrar una nueva ciudad. Se ganaron batallas y se perdió la guerra. O quizá nunca hubo guerra y solo fue el sueño agitado de una generación, de una parte de una generación, de —¿por qué no decirlo?— la mejor parte de una generación. Lo sentenció Eric Hobsbawm, claro y contundente, en sus autobiográficos “Años interesantes”: Creíamos saber cómo sería el mundo nuevo cuando el antiguo mundo hubiera llegado a su fin. En esto, como todas las generaciones, estábamos equivocados.
II. Pocos años después, remitiendo ya la fiebre, mientras comenzaban a despuntar y aplicarse planes generales y normas subsidiarias no tan distintos, cuando los centros históricos de las Islas se inquietaban ante sus
17
Presentación
primeros planes especiales de protección y reforma interior, las competencias territoriales comenzaron a ser destiladas desde el alambique central a las recién estrenadas autonomías. Todavía nacería una ley territorial estatal, en 1990, que un tribunal pondría a tijeretazos en su sitio, siete años después; pero en ultramar ya habíamos empezado a hacer nuevas leyes y nuevos planes: el bloque legal de 1987 y los planes insulares, la ley de espacios naturales de 1994 y sus planes y normas, la ley del territorio de 1999 y sus directrices generales y turísticas. Otra vez, con más años y menos ilusiones, con más sosiego y no menos fuerza, parecíamos encaminados hacia un mundo moderadamente nuevo, tímidamente sostenible. Y tal parece que, nuevamente, como todas las generaciones, nos volvimos a equivocar. La historia reciente es demasiado cercana y no es éste el lugar ni el momento para abordarla, colgados de una jarcia, sable en alto. Ni estamos en edad, qué quieren. La última docena de años, y este año de 2016 en particular, han sido otra vez un tiempo de intenso cambio. Por un lado, un fantasma ha agitado la vida social y administrativa del país, inquietando un tanto al sistema, a la vieja crisálida reconvertida no precisamente en mariposa; por otro, una ola más vieja y temible ha paralizado planes y reconducido doctrinas y derechos que creíamos cimentados para siempre, implantando duras e implacables reformas. Aquí y ahora le toca al suelo. Prefiero cederle el sable y la palabra al propio Joaquín, en su artículo de prensa, publicado a finales de 2011, sobre “el espejismo de la desregulación urbanística”, cuya referencia encontrarán en el capítulo que escriben Fernando y José María Senante Mascareño.
III. Este libro es obra de un conjunto de 19 arquitectos y juristas, algunos de los cuales compartieron docencia con Joaquín Casariego en diferentes universidades; otros, colaboraron con él en trabajos profesionales o académicos; todos, compartieron el tiempo de Joaquín, lo conocieron a él y conocen su obra. Plantean sus reflexiones desde perspectivas diferentes, decantadas a lo largo de estos 40 años, pero todos las orientan hacia el futuro. Y esta circunstancia es aprovechada para agrupar los 17 trabajos en tres tiempos: el tiempo de la memoria, el tiempo del conjunto y el tiempo de los elementos, e intentar articular un cierto relato, por analogía o contraposición, mediante la secuencia de artículos o capítulos dentro de cada tiempo.
18
Faustino García Márquez
El tiempo de la memoria pertenece a quienes se acercan a Joaquín desde los recuerdos de una etapa, de una actividad, de un trabajo, de una vida. Jesús Álvarez trae a la memoria el tiempo de la construcción de un profesional; Joan Busquets, el del trabajo intelectual cercano; Fernando y José María Senante exploran la divulgación periodística que hizo Joaquín de sus ideas. Por último, Elsa Guerra, desde la unidad profesional y vital, tras gestionar las generosas autorizaciones de los editores originales, realiza una amplia selección y recopilación de textos publicados por Joaquín, en parte escritos conjuntamente con ella, que acompañan al presente libro y que nos permiten recorrer, de su propia mano y perspectiva, estos 40 años de historia, pensamiento y profesión. El segundo tiempo, el del conjunto, acoge a los profesionales que abordan la ordenación o la regulación del territorio como una globalidad, bien sea desde una visión general, o desde un ámbito geográfico o científico concretos. Eduardo Cáceres parte del proceso de dominio y gobierno del territorio para reflexionar sobre las condiciones de una planificación responsable del mismo; mientras Teresa Navarro se centra en los presupuestos globales y locales, técnicos y sociales de una ordenación territorial sostenible e integrada. David Gouverneur y Óscar Grauer realizan un recorrido histórico por el urbanismo latinoamericano para explicar y analizar la urbanización informal o marginal y su compleja ordenación. Pablo Ley dedica su artículo a la ordenación de la nueva ciudad dispersa, sus vacíos expectantes, sus infraestructuras y su paisaje, y Ángel Lobo estudia la incipiente evaluación del impacto del planeamiento urbanístico sobre la salud. El tiempo de los elementos está dedicado a los trabajos que examinan partes espacial o sectorialmente singulares de la ordenación o legislación territoriales. La ciudad histórica es el espacio que preocupa a Joaquín Sabaté, y que ejemplariza en la ordenación especial de la Villa de Teguise (Lanzarote); en el borde opuesto, el de las periferias urbanas compactas, Manuel Bote disecciona el espacio creado en Siete Palmas (Las Palmas). Normando Moreno se ocupa de un instrumento incorporado al último proyecto de ley territorial canaria, los catálogos de impactos, dirigidos a la gestión de las arquitecturas disonantes en el paisaje rural. Noemí Tejera, también desde el otro extremo, expone la recuperación cultural de una pieza arquitectónica singular, el Hospital de San Martín, en el casco histórico de la capital grancanaria. Los tres últimos trabajos de este tiempo están dedicados a aspectos jurídicos de la ordenación turística: Juan José Santana profundiza en el deber de uso turístico establecido en Canarias y su respaldo constitucional y legal; David Sánchez Lanuza
19
Presentación
se centra en la problemática de la rehabilitación turística y su aplicación a un supuesto práctico; Antonio Domínguez dedica su artículo a los conflictos del ordenamiento legal canario con el derecho comunitario y, finalmente, la mención al derecho canario y comunitario es aprovechada por Carmelo Padrón para tratar del derecho ciudadano a la comprensión del lenguaje jurídico.
IV. Reuniendo en un libro estos documentos y recuerdos, pero también reflexiones e indagaciones sobre el presente y el futuro, y con la ayuda de las entidades que hacen posible su publicación, no buscamos solo recordar, sino proyectar ideas, marcos y planes para unas ciudades y un territorio siempre en proceso de cambio. Pese al empecinamiento de la historia, empeñada en demostrar una y otra vez la irrealidad de los nuevos mundos imaginados, cada generación continuará llenando papeles y pantallas de ideas y proyectos, de sueños y esbozos, en la absoluta y no menos obcecada convicción de que llegará el día en que ella misma, o cualquier otra, vencerá a la historia y logrará construir su nuevo mundo, tal cual lo imaginó y planeó, sobre las cenizas del antiguo. Así será.