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DERECHO PÚBLICO DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS

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TOMÁS S. VIVES ANTÓN

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DERECHO PÚBLICO DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS

ANTONIO DESCALZO GONZÁLEZ Profesor titular de Derecho administrativo Universidad Carlos III de Madrid

Valencia, 2019

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Índice I. Introducción.............................................................................. 9 II. La tradicional indefinición de la intervención pública sobre el deporte federado........................................................................ 13 III. Las relaciones Estado y sociedad y el principio de intervención administrativa proporcionada y menos restrictiva aplicado al deporte federado........................................................................ 27 IV. El valor y relevancia de la competición como título de la relación jurídica trabada entre federaciones y Administración......... 33 1. LA RELEVANCIA O INTERÉS DEL DEPORTE ORGANIZADO A TRAVÉS DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS COMO TÍTULO COMPETENCIAL DEL ESTADO EN MATERIA DE DEPORTE..................................... 45 V. La supervisión pública del deporte federado.............................. 55 1. MANIFESTACIONES DE LA SUPERVISIÓN O TUTELA PÚBLICA SOBRE LAS FEDERACIONES........................... 61 2. EN PARTICULAR, LA TUTELA ADMINISTRATIVA SOBRE LOS PROCESOS ELECTORALES DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS...................................................... 68 3. LA NECESARIA EXTENSIÓN DEL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DEL ARTÍCULO 149.1.18 DE LA CONSTITUCIÓN A LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS......... 74 VI. La calificación y ordenación general de las competiciones oficiales como derecho exclusivo atribuido por la Ley a las federaciones deportivas y su compatibilidad con el derecho de la competencia en el mercado........................................................ 91 1. RÉGIMEN GENERAL....................................................... 91 2. SOBRE LA POSIBILIDAD DE INTEGRAR A LAS COMPETICIONES OFICIALES CALIFICADAS Y ORDENADAS POR LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS ENTRE LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 106.2 TFUE............ 107

Índice

VII. La aplicación a las federaciones deportivas del canon establecido por el Tribunal Constitucional para las asociaciones de configuración legal.......................................................................... 113 VIII. La fiscalización de las decisiones federativas en vía administrativa y judicial............................................................................... 119 1. EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA FISCALIZACIÓN DE LAS DECISIONES FEDERATIVAS INTERNACIONALES Y NACIONALES EN MATERIA DE DOPAJE....................... 124 2. EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPORTE Y EL CONSEJO SUPERIOR DE DEPORTES.......................................... 135 IX. La sujeción de las federaciones deportivas a la Ley de transparencia........................................................................................ 141 1. EL CONTEXTO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y BUEN GOBIERNO......... 141 2. LA APLICACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE PUBLICIDAD ACTIVA A LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS.. 144 3. LA PERCEPCIÓN DE AYUDAS O SUBVENCIONES PÚBLICAS COMO FUNDAMENTO DE LA PUBLICIDAD ACTIVA DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS............ 153

I. Introducción

Este trabajo tiene su origen en la investigación desarrollada para participar en el merecido libro homenaje que con ocasión de su jubilación académica se ha dedicado al Profesor Luciano Parejo Alfonso, Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid1. Mi intención era aproximarme a una materia que pudiera enlazar con alguno de los ámbitos principales de la actividad investigadora desplegada a lo largo de su fructífera carrera académica por el Profesor Parejo Alfonso como es el relativo al derecho de la organización2 y, concretamente, el estudio de la tarea de vigilancia y supervisión que corresponde al Estado en la actual situación de permanente cambio y trasformación que le caracteriza3. Y, en este contexto, analizaba entonces el régimen jurídico general previsto para la organización del deporte pues, como bien afirma Parejo Alfonso, dejando de lado el ejercicio, individual o no, de modalidades deportivas con exclusiva finalidad de juego o de cuidado del propio cuerpo, “la práctica deportiva, al serle inherente la emulación, es competitiva (lo que sucede desde luego cuando se organiza con finalidad lucrativa y se ejerce profesionalmente). La competición exige por sí misma la necesaria organización a escala adecuada; factor que 1

A. DESCALZO GONZÁLEZ, “La supervisión pública del deporte”, en Estudios de Derecho público en Homenaje a Luciano Parejo Alfonso, II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, pp. 2005 y ss. Entre sus primeras aportaciones al derecho de la organización se encuentra el libro dedicado a La organización administrativa en general. Apuntes de Derecho Administrativo de la Cátedra del Prof. Dr. E. García de Enterría, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1982; poco después, su capital Estado social y Administración pública. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa, Civitas, Madrid, 1982 y, posteriormente, Organización y poder de organización, Iustel, Madrid, 2009. En relación con esta materia es obligada la referencia de sus estudios sobre La vigilancia y la supervisión administrativas. Un ensayo de su construcción como relación jurídica, Tirant lo Blanch, Valencia, 2015 y Estado y Derecho en proceso de cambios. Las nuevas funciones de regulación y garantía del Estado social de soberanía limitada, Tirant lo Blanch, Valencia, 2016.

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se añade a los que suponen el carácter reglado de la mayoría de las modalidades deportivas y la necesidad de hacer efectiva la indispensable disciplina. Desde este punto de vista, pues, la actividad deportiva es, por definición, actividad organizada, organización y ordenamiento específico”4. Las lógicas limitaciones de espacio establecidas para aquella investigación inicial dejaron necesariamente fuera del campo visual de atención el examen detallado de importantes aspectos y problemas del régimen jurídico de las federaciones deportivas españolas, establecido principalmente en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, y que ahora, finalmente, se analizan en esta publicación. En particular, y frente a la interpretación tradicional y común de considerar que las federaciones deportivas actúan por delegación de la Administración pública, considero que la publificación o intervención de su organización y actividad responde mejor a un régimen de tutela o supervisión orgánica ejercido por la Administración sobre las funciones de carácter público desarrolladas por las federaciones deportivas en virtud del mandato directo de la Ley del deporte. En efecto, sobre la base de la idea de tutela o supervisión administrativa5 que recae sobre el deporte federado en España, se aborda

L. PAREJO ALFONSO, “El deporte como materia, soporte y objeto de competencias estatales”, en Cuestiones actuales del fútbol profesional, RFEF, Madrid, 2000, p. 35. En este trabajo se utilizan como términos equivalentes ambas expresiones pues, según creo, los dos quieren destacar la existencia de una relación jurídica trabada entre dos organizaciones diferentes donde una de ellas, el poder público administrativo, debe velar y garantizar los intereses públicos cumplidos por la otra persona mediante distintas técnicas jurídicas. Es bien cierto, no obstante, que la voz tutela ha ido desapareciendo al compás del paralelo crecimiento primero del término omnicomprensivo de control y luego de la más moderna expresión de supervisión. En efecto, como hace ya cierto tiempo manifestó A. GALLEGO ANABITARTE, “Transferencia y descentralización; delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda”, RAP, núm. 122 (1999), p. 13, “actualmente en España se mantiene mayoritariamente una tesis muy restrictiva sobre la tutela (concepto que caprichosamente se quiere cambiar por el de control) jurídica”. Sobre la función de control como categoría general o supraconcepto constitucional caracterizada por i) la diferenciación orgánica y funcional y con ella de dos voluntades dando lugar a una relación jurídico-pública específica; ii) la exis-

Introducción

aquí el sistema que necesariamente le acompaña de fiscalización en sede administrativa y contencioso-administrativa de las actuaciones federativas de interés público como son las relativas a la calificación y organización de las competiciones oficiales6, el ejercicio de la potestad sancionadora y la garantía de su funcionamiento democrático; facultades las dos primeras que tienen atribuidas legalmente aun tratándose de entidades de Derecho privado. Temas siempre objeto de discusión que se ha visto recientemente recrecido con ocasión de la destitución por el Tribunal Administrativo del Deporte del que era

tencia de una acción u omisión que, en cuanto objeto de control, es susceptible de ser confrontada con un criterio o medida de valoración y iii) el desarrollo de una actividad de control comprensiva de fases ideales de información, examen y comprobación y adopción de la medida o las medidas procedentes véanse L. PAREJO ALFONSO, “La vigilancia, la supervisión y el control administrativos”, en Control administrativo y Justicia administrativa, INAP, Madrid, 2016, pp. 26 y 27; J. AGUDO GONZÁLEZ, La función administrativa de control, Civitas, Madrid, 2018, pp. 38 y 39. Con todo, y como digo, la palabra supervisión ha ganado fortuna en los últimos tiempos según acredita su muy generalizada utilización en la legislación y doctrina para configurar la relación jurídica que –superando la figura del acto administrativo– se traba entre la Administración pública y los operadores de ciertos sectores y emplea una variedad de técnicas de diferente naturaleza (vigilancia, inspección, control, regulación); relación a la que, insisto, responde el tema aquí tratado y a la que se refiere, por ejemplo, la muy reciente regulación de las facultades de supervisión de las Administraciones públicas para velar “por el cumplimiento de las obligaciones que incumben a las entidades de gestión” colectiva de los derechos reconocidos en la Ley de propiedad intelectual, conforme establecen los artículos 154 y 155 de dicha Ley en la redacción del Real Decreto-ley 2/2018, de 13 de abril, por el que se modifica el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/26/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, y la Directiva (UE) 2017/1564 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de septiembre de 2017. Sobre la relación de supervisión véase, por todos, L. PAREJO ALFONSO, La vigilancia y la supervisión administrativas. Un ensayo de su construcción como relación jurídica, cit.; más recientemente, J. Mª. BAÑO LEÓN, “Derecho al procedimiento en la relación administrativa multipolar (los derechos fundamentales como límite a la renuncia del legislador al control previo de actuaciones)”, REDA, núm. 189 (2018), p. 50. A estos efectos, y conforme al artículo 3.1.a) del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre federaciones deportivas españolas, la organización de tales competiciones oficiales “se entiende referida a la regulación del marco general de las mismas”.

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hasta ese momento Presidente de la Real Federación Española de Fútbol. La configuración de este Tribunal como un órgano de ámbito estatal, adscrito al Consejo Superior de Deportes, pero que goza en el ejercicio de sus funciones de independencia respecto de aquél, suscita importantes interrogantes en relación con la aplicación del régimen general de los procedimientos y recursos administrativos. Asimismo, y desde la misma idea de tutela o supervisión, se indaga aquí la sujeción de las federaciones deportivas españolas a las reglas de transparencia que hoy derivan del imprescindible buen gobierno de las organizaciones encargadas de la gestión de los asuntos de interés general. Y, por similares razones, la tutela pública alcanza a los recursos financieros y los contratos que pueden celebrar las federaciones en atención a que, con carácter general y ordinario, sus fondos proceden de ayudas y subvenciones públicas. Se afronta igualmente en este estudio la compatibilidad con el derecho de la competencia de las funciones federativas de calificación y de ordenación del marco general de las competiciones oficiales en cuanto derecho exclusivo atribuido por la Ley a las federaciones deportivas.

II. La tradicional indefinición de la intervención pública sobre el deporte federado

La intervención pública sobre el fenómeno deportivo organizado a través de federaciones es claramente tributaria del modelo implantado antes de la actual Constitución donde, según es sabido, primero fue absorbido por la estructura del Movimiento Nacional y luego adscrito a la organización administrativa7. Desde entonces, esa peculiar relación entre una clara manifestación de la libertad personal como es la práctica organizada del deporte y la Administración pública no ha dejado suscitar dudas y problemas sobre su mejor explicación8. Hasta el momento, y sobre la base de la configuración establecida en la anterior Ley 13/1980, de 31 de marzo, general de la cultura física y el deporte, la respuesta común y general 7

M. BASSOLS COMA, “La Administración deportiva: evolución y posible configuración”, RAP, núm. 85 (1978), pp. 375 y ss; más recientemente, R. TEROL GÓMEZ, “El modelo publificado de organización federativa. Las potestades delegadas: utilidad y sentido en 2017”, en la obra colectiva Un nuevo marco jurídico para el deporte, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2017, p. 238. Sobre la discutida naturaleza jurídica de las federaciones deportivas y sus rasgos incluso corporativos véase, con amplias referencias a favor y en contra, I. AGIRREAZKUENAGA, Intervención pública en el deporte, Civitas, Madrid, 1998, pp. 338 a 352; A. CAMPS POVILL, Las federaciones deportivas. Régimen jurídico, Civitas, Madrid, 1996; J. BERMEJO VERA, “Entes instrumentales para la gestión de la función pública del deporte: las federaciones deportivas”, en Administración instrumental. Libro homenaje a Manuel Francisco Clavero Arévalo, Civitas, Madrid, 1994, pp. 299 a 317; J. ESTEVE PARDO, “Las asociaciones de configuración legal. El caso de las federaciones deportivas”, REDA, núm. 45 (1985), pp. 113 y ss.; G. REAL FERRER, Derecho público del deporte, Civitas, Madrid, 1991, pp. 476 y 477; J. C. TEJEDOR BIELSA, Público y privado en el deporte, Bosch, Barcelona, 2003, pp. 79 a 95. Más recientemente, y en línea con lo que aquí se expone, es obligada la remisión a los trabajos de A. PALOMAR OLMEDA, El sistema deportivo español: una visión diferente y pautas de reforma, Aranzadi, Cizur Menor, 2011; y “El cambio de paradigma en las relaciones de las federaciones españolas con el órgano estatal de relación”, Revista Aranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento, núm. 53 (2016), pp. 291 a 339.

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deriva de la doctrina sentada en la STC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 4, resolutoria de la cuestión de inconstitucionalidad suscitada contra dicha norma, de la que fue ponente el profesor Rafael Gómez-Ferrer Morant, y a cuyo tenor “(…) las Federaciones aparecen configuradas como asociaciones de carácter privado, a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo”9. Sucede que esta atribución legal de funciones públicas a las federaciones se ha interpretado luego, normalmente, como una simple delegación por parte de la Administración pública de manera que, como dice la doctrina, las federaciones deportivas son “entidades que ejercen determinadas funciones públicas por delegación de la Administración, en los términos que, entre otros, santificó la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985”10. En efecto, y como afirma Terol, “la técnica de la delegación de funciones públicas de carácter administrativo en las Federaciones deportivas españolas, como técnica de intervención pública, quedó corroborada por el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia e instaurada por la Ley 31/1980 y sus reglamentos de desarrollo” de tal suerte y manera que, como dice este mismo autor, “esta forma de intervención hay que reconocer que ha tenido un éxito considerable pues en la misma vuelve a incidir, perfeccionándola, la vigente Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, así como la totalidad de las leyes del deporte de las Comunidades Autónomas aprobadas desde tal fecha”11. Por lo que hace al escalón general estatal, al que sólo se refiere este trabajo, son los artículos 7.1 y 30.2 de la citada Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte (en adelante LD), los que parecen apuntar en tal dirección, pues según el primero la actuación “en el ámbito de deporte corresponde y será ejercida directamente por el Consejo Superior de Deportes, salvo los supuestos de delegación previstos en la presente Ley” y, de otra parte, y conforme al segundo de los pre-

E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho administrativo, I, Civitas, Madrid, decimosexta edición, 2013, p. 434. E. ARNALDO ACUBILLA, “El Tribunal Administrativo del Deporte: naturaleza y funciones”, en Los retos del deporte profesional y profesionalizado en la sociedad actual, Madrid, 2017, p. 93. R. TEROL GÓMEZ, “El modelo publificado de organización federativa. Las potestades delegadas: utilidad y sentido en 2017”, cit., p. 242.

La tradicional indefinición de la intervención pública sobre el deporte federado

ceptos, “las federaciones deportivas españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública”. En el ámbito de la doctrina judicial, y en directa relación con el precepto legal recién apuntado, la generalizada opinión de que nos encontramos ante una simple delegación por parte de la Administración pública en las federaciones deportivas aparece confirmada, por todas, en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de diciembre de 1996, resolutoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por varias federaciones contra el Real Decreto 1835/1991 de 20 de diciembre, sobre federaciones deportivas, para dar respuesta a la supuesta invalidez del artículo 3 del reglamento impugnado con la siguiente breve explicación: “Se alega por el recurrente que el art. 3º del Real Decreto al calificar las funciones que desarrollan las Federaciones Españolas, bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes como “funciones públicas de carácter administrativo” contradice el art. 33 de la Ley 10/90. La tesis de la parte recurrente no puede ser compartida por la Sala, no solamente porque la Ley lo dice expresamente en su exposición de motivos cuando reconoce naturaleza jurídica privada de las Federaciones al tiempo que les atribuye funciones públicas de carácter administrativo, sino también lo afirma el art. 30 después de declarar en su nº 1 que tienen las competencias que le son propias, en su nº 2, establece que las Federaciones Deportivas Españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen por delegación funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración Pública. No existe pues la contradicción a la que alude el recurrente pues el art. 3º es perfecto desarrollo del art. 30 de la Ley 10/90. Además de lo expuesto, la naturaleza de funciones públicas de carácter administrativo que ejercen las Federaciones Deportivas Españolas ha sido ya reconocido en la sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 14 de Junio de 1984 en el recurso nº 307.199/84 interpuesto al amparo de la Ley 62/78 de 26 de Diciembre, en su tercer considerando reconoce que las asociaciones de carácter deportivo pueden constituirse libremente al amparo del derecho constitucional de asociación, pero si intervienen en competiciones oficiales o son el instrumento que las

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Administraciones Públicas utilizan para hacer efectivas algunas de sus responsabilidades en la promoción del deporte, actúan como agentes de la Administración. El tema planteado en el presente motivo ha sido ya resuelto también por el Tribunal Constitucional en su sentencia 67/1985 de 24 de Mayo, al resolver la cuestión de inconstitucionalidad nº 364/1983 planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en relación con la Ley del Deporte 13/1980 de 31 de Marzo sustituida por la Ley 10/90, que declara conforme a la Constitución los arts. 14 y 15 de la Ley 13/80 en cuanto atribuye funciones públicas de carácter administrativo a las Federaciones Españolas, al colaborar con el Comité Olímpico Español”.

A juicio de Terol, esta técnica de la delegación consiste en la “publicatio de organizaciones privadas preexistentes u obligatoriamente creadas y supone, en términos generales, la utilización de entidades asociativas para la gestión de determinadas funciones públicas” y se traduce en “el ejercicio privado de funciones públicas, y que no se da únicamente en el ámbito del deporte, donde como se ha visto se han publificado las más importantes funciones de las Federaciones deportivas, para que las ejerzan por delegación de la Administración pública”12. Este ejercicio delegado de funciones públicas de carácter administrativo comporta, conforme igualmente señala Terol, siguiendo aquí a Cuchi, que el régimen jurídico a que queda sometido su ejercicio sea jurídico-publico, pues “el principal efecto de la publificación de funciones es el del iter procedimental de ejercicio de las mismas, con lo que las resoluciones y actos federativos dictados en tal ejercicio podrán ser impugnados ante la Administración, de modo que la posterior decisión pública agotará la vía administrativa y será recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa”13. En particular, la comentada delegación de funciones públicas de carácter administrativo como técnica de colaboración que da lugar a la consecuente intervención se asocia normalmente con las atribuidas 12

R. TEROL GÓMEZ, “El modelo publificado de organización federativa. Las potestades delegadas: utilidad y sentido en 2017”, cit., p. 245. R. TEROL GÓMEZ, “El modelo publificado de organización federativa. Las potestades delegadas: utilidad y sentido en 2017”, cit., p. 252.

La tradicional indefinición de la intervención pública sobre el deporte federado

a las federaciones deportivas en el posterior artículo 33 LD14 pero, evidentemente, antes deberían ligarse y coordinarse con las concretas competencias públicas atribuidas de manera directa al Consejo Superior de Deportes en el artículo 8 LD para, en su caso, y según lo dicho, poder ser luego objeto de la referida delegación. Según el citado artículo 33 LD, las funciones asignadas a las federaciones pueden organizarse de la siguiente forma: – funciones materiales y/o técnicas: “promoción general de su modalidad”; “diseñar, elaborar y ejecutar (…) los planes de preparación de los deportistas”; “colaborar (…) en la formación de técnicos y en la prevención, control y represión del uso de sustancias”; “organizar o tutelar competiciones oficiales internacionales”, “ejercer la potestad disciplinaria” y “ejercer el control de las subvenciones que asignen a las asociaciones y entidades deportivas”. – funciones formales: “calificar (…) las actividades y competiciones deportivas oficiales de ámbito estatal”. Como puede verse, y en una primera aproximación, del amplio elenco de funciones enumerado solamente del ejercicio de la potestad disciplinaria, en cuanto clara potestad pública de autoridad ex artículo 25 CE, y de la actividad formal de la calificación de las actividades y competiciones deportivas oficiales de ámbito estatal puede afirmarse que constituyen una función pública en sentido estricto del término. Conforme razonó hace tiempo Sainz Moreno, la expresión “función pública” se utiliza en nuestro ordenamiento “para designar ciertas actividades que gozan de una especial eficacia reconocida por el Derecho o se ejercitan haciendo uso de potestades que, en principio, sólo corresponden a los poderes públicos”15. 14

En rigor, es sólo el posterior artículo 3.1 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre federaciones deportivas, el que repitiendo las siete funciones previstas en el artículo 33 LD añade expresamente que las mismas son “funciones públicas de carácter administrativo” ejercidas por las federaciones deportivas “bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes” ex artículos 30.2 y 33 LD. F. SAINZ MORENO, “Ejercicio privado de funciones públicas”, RAP, núm. 100-102 (1983), p. 1781; en el mismo sentido más recientemente, G. FERNÁNDEZ FARRERES, Sistema de Derecho Administrativo, Thomson Reuters Civitas, Cizur Menor, 2012, p. 71. Muy seguramente, la relación general de las

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Podría decirse, por tanto, y en la relación con la primera de la citadas, que la aplicación a las federaciones deportivas de la doctrina de las entidades colaboradoras de la Administración se explica y justifica en atención a la necesidad de dar cobertura jurídica a la competencia disciplinaria que la LD les atribuye16. Circunstancia en absoluto nueva como acredita su aplicación a los casos conocidos de las corporaciones de base privada17 y de los concesionarios de los servicios públicos donde, como se sabe, para salvar las prerrogativas públicas que ostentan se recurre “al argumento de que tales potestades no son ejercidas sino en nombre de la Administración concedente y bajo su control último”18. En la actualidad, esa interpretación sobre la delegación de funciones administrativas para explicar la potestad disciplinaria de las federaciones deportivas establecida de manera directa en el artículo 74.2 LD podría enlazarse con el reciente artículo 2.2.b) de la LRJSP, a cuyo tenor las entidades de derecho privado vinculadas o

potestades de las Administraciones públicas es la establecida en el artículo 4.1. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. A su vez, el artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, expresa que “el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca” y, mucho antes, el todavía vigente Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955, ya señalaba en el artículo 43.1 que “serán atendidas necesariamente por gestión directa las funciones que impliquen ejercicio de autoridad”. T.R. FERNÁNDEZ, “De la sentencia Heras a la sentencia Contador. Presente y futuro de la justicia deportiva”, RAP, núm. 191 (2013), p. 287. Procede recordar, no obstante, que con arreglo al artículo 25.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), la potestad sancionadora se predica sólo de “las Administraciones públicas” y se “ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley”. De esta suerte, y como dice este mismo precepto en su apartado segundo, “el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario”. Según razonó hace ya tiempo T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Derecho administrativo, sindicatos y autoadministración, IEAL, Madrid, 1972. G. FERNÁNDEZ FARRERES, “La Administración pública y las reglas de la «externalización»”, Justicia Administrativa, núm. 33 (2006), p. 21.

La tradicional indefinición de la intervención pública sobre el deporte federado

dependientes de las Administraciones Públicas quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas19; siempre, claro está, que se diera una interpretación ciertamente amplia a la idea de vinculación o dependencia de las federaciones respecto de la Administración que, verdaderamente, no parece posible. Ahora bien, y con independencia de lo que luego se dirá, resulta que el artículo 33 de la LD no habla tanto de delegación de funciones públicas de carácter administrativo cuanto, mejor, que las federaciones deportivas ejercen una serie de funciones –a secas, sin calificar– “bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes”20. Y, de otra parte, debe retenerse que entre las competencias del Consejo Superior de Deportes expresadas en el artículo 8 de la LD no se encuentra citada la potestad disciplinaria, que figura atribuida, en lo que ahora interesa, al actual Tribunal Administrativo del Deporte, órgano de ámbito estatal adscrito orgánicamente al Consejo Superior de Deportes, pero que actúa con independencia de éste (artículo 84.1 LD). Determinación que a juicio de Avezuela Cárcel supone que el Consejo Superior de Deportes no puede calificarse “como un órgano administrativo superior jerárquico del competente (el TAD) para la iniciación del procedimiento”21 disciplinario previsto en el referido artículo 84.1.b) de la LD. Así las cosas, puede convenirse que en este caso de la potestad disciplinaria no hay realmente una delegación de funciones por parte de la Administración pública –aquí el Consejo Superior de Deportes– a favor de las federaciones deportivas sino una atribución directa de la LD a dichas entidades, algo que no es equiparable.

Y, en esa línea, el posterior artículo 113 LRJSP expresa que las sociedades mercantiles estatales “en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas”. J. BERMEJO VERA, Constitución y deporte, Tecnos, Madrid, 1998, p. 189, establece igualmente que las funciones asignadas a las federaciones en la LD se hace “sin calificar expresamente como «funciones públicas de carácter administrativo»”. J. AVEZUELA CÁRCEL, “Una breve nota sobre el Tribunal Administrativo del Deporte: la incoación de expediente a propuesta del Consejo Superior de Deportes”, en la obra colectiva Un nuevo marco jurídico para el deporte, cit., p. 409.

Antonio Descalzo González

Y, en fin, otro tanto de lo mismo sucede, como luego veremos en detalle, con la función formal de la calificación de las actividades y competiciones deportivas oficiales de ámbito estatal que corresponde cumplir a las federaciones: el artículo 33 de la LD no habla de delegación de funciones públicas de carácter administrativo cuanto, mejor, que las federaciones deportivas ejercen una serie de funciones. Puestas así las cosas, la interpretación conjunta de la regla prevista en el artículo 30.2 LD según la cual “las federaciones deportivas españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública”, y de la dispuesta en el posterior artículo 33.1 del mismo texto donde se determina, como sabemos, que “las federaciones deportivas españolas, bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes, ejercerán” una serie de funciones que luego enumera pasa, en mi opinión, por la siguiente breve secuencia: i) las del artículo 33.1 LD son funciones propias de las federaciones sometidas a la tutela de la Administración pública; ii) nada impide, sin embargo, que conforme al artículo 30.2 LD las federaciones puedan también ejercer por delegación otras funciones públicas establecidas en el correspondiente instrumento jurídico. Dicho en otros términos: frente al sistema teórico de delegación donde se supone que la titularidad de las funciones corresponde a la Administración pública en la cabeza del Consejo Superior de Deportes22, procede considerar que las federaciones deportivas son las titulares de las funciones públicas que tienen encomendadas por la LD, aunque las ejercen bajo la tutela o supervisión de la Administración. En apoyo de esta interpretación hay más argumentos. En primer lugar, procede hacer constar que la doctrina científica que se ha ocupado del ejercicio de funciones públicas por entidades privadas colaboradoras de la Administración pública no incluye entre los supues22

Así se desprende del régimen general de la delegación del artículo 8 LRJSP, según el cual “la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación”; delegación que, como dice el mismo precepto, no supone la “alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén”.