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Concepción Escobar Hernández (Dir.) especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

Una colección clásica en la literatura universitaria española.

Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch. www.tirant.es

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Libros de texto para todas las

INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

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INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 2ª EDICIÓN

DIRECTORA

AUTORAS

Concepción Escobar Hernández

Nila Torres Ugena Fanny Castro-Rial Garrone Nicole Stoffel Valloton Rosario Ojinaga Ruiz Carmen Quesada Alcalá Claribel de Castro Sánchez Yaelle Cacho Sánchez Teresa Marcos Martín

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA 2ª Edición

Concepción Escobar Hernández (Dir.)

Nila Torres Ugena Fanny Castro-Rial Garrone Nicole Stoffel Valloton Rosario Ojinaga Ruiz Carmen Quesada Alcalá Claribel de Castro Sánchez Yaelle Cacho Sánchez Teresa Marcos Martín

Valencia, 2015

Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© Concepción Escobar Hernández (Dir.)

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-293-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Prólogo El lector tiene en sus manos la segunda edición de las Instituciones de la Unión Europea que sigue respondiendo al mismo espíritu que inspiró la primera edición de 2012: la preocupación de quien firma este Prólogo de proporcionar a los alumnos de la UNED —pero no sólo a ellos— un instrumento útil para el aprendizaje. Sobre todo en un momento como el actual, en que la adaptación de nuestra enseñanza universitaria al Sistema Europeo de Enseñanza Superior obliga a buscar nuevas técnicas e instrumentos de apoyo a la enseñanza y el aprendizaje.

Por tanto, su objetivo no es otro que presentar a los alumnos del Grado en Derecho los contenidos básicos que se han venido definiendo a lo largo de los años en nuestro país como propios de esta asignatura. Y hacerlo de una manera que sea asequible para una asignatura semestral, de tal forma que su contenido permita al estudiante de Derecho adquirir los conocimientos imprescindibles que pueda profundizar en fases posteriores de su formación académica.

El libro que ahora se publica tiene, por tanto, un marcado carácter docente.

En buena medida está condicionado por la experiencia docente de sus autoras a lo largo de bastantes años de docencia en diversas Universidades españolas, que nos ha llevado al convencimiento de que es necesario proporcionar a nuestros estudiantes un instrumento de trabajo en el que se recojan las categorías básicas que definen el proceso de integración europea y en el que se analicen los elementos que definen las dimensiones estructural, institucional y normativa de la Unión Europea.

En esta segunda edición han seguido participando las profesoras Nila TORRES UGENA, Fanny CASTRO-RIAL GARRONE, Nicole STOFFEL VALLOTON, Rosario OJINAGA RUIZ, Carmen QUESADA ALCALÁ, Claribel de CASTRO SÁNCHEZ, Yaelle CACHO SÁNCHEZ y Teresa MARCOS MARTÍN, a las que se hace la oportuna referencia en los capítulos de los que son autoras. Con todas ellas he tenido el privilegio de compartir trabajo, preocupaciones y amistad en las tres Universidades en las que he prestado servicios desde mi ya lejana incorporación a la Universidad en 1981. Y a todas ellas deseo manifestar en esta ocasión, como ya lo hice en 2006 y 2012, mi agradecimiento personal por haber querido compartir conmigo, y dentro de un equipo, un proyecto y una tarea netamente universitarias.

Madrid, 20 de octubre de 2015 CONCEPCIÓN ESCOBAR HERNÁNDEZ Catedrática de Derecho Internacional Público (UNED) Miembro de la Comisión de Derecho Internacional

Capítulo I

El proceso de integración europea* I. ANTECEDENTES Admitida la existencia de otros modelos históricos de organización de la sociedad europea, los orígenes del europeísmo pueden situarse en la Edad Moderna (Truyol y Serra, A., La integración europea, Madrid, 1999). Con la desintegración de la Cristiandad medieval surgen en Europa, a finales del Siglo XV y principios del Siglo XVI, los primeros Estados nacionales y, con ellos, la denominada sociedad internacional tradicional. Es ya en el contexto de una sociedad internacional constituida por Estados soberanos e independientes donde adquieren pleno sentido, como antecedentes del posterior proceso de integración europea, los conocidos proyectos europeístas del abate Saint-Pierre (1658-1743), Kant (1724-1804) o Saint-Simon (1760-1825). Estas aspiraciones se encuentran igualmente en la obra de otros pensadores y escritores, como Comte (1798-1857), Víctor Hugo (1802-1885) o Lemmonier, fundador del periódico “Los Estados Unidos de Europa” en 1867.

Todos estos proyectos expresaban la idea de que los Estados de Europa compartían una comunidad de culturas, un pensamiento político homogéneo y unas mismas raíces jurídicas. Sin embargo, la historia moderna de nuestro continente estuvo caracterizada por los enfrentamientos entre las potencias europeas. Fueron los fracasos en las tentativas de redefinir Europa por la fuerza y, muy especialmente, las experiencias de las dos guerras mundiales, los que condujeron definitivamente a la idea de una Europa integrada pero fundada en la expresión de la libre voluntad de sus Estados y sus pueblos.

Tras la Iª Guerra Mundial se produce un resurgir de los movimientos pacifistas y europeístas. Se crean numerosas asociaciones de difusión de la idea federalista y reaparecen proyectos de gran repercusión como el de Richard CoundenhoveKalergi, defendido en su manifiesto Paneuropa de 1923. Una mayor influencia tuvo aun el proyecto presentado ante la Sociedad de Naciones por el Ministro de Asuntos Exteriores francés A. Briand en 1929, quien propugnaba la creación de una federación denominada ya Unión Europea. Aunque el proyecto recibió el apoyo de algunos gobiernos, como el español, fracasó por la oposición de Estados

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El presente capítulo ha sido redactado por la Dra. Rosario OJINAGA RUIZ, Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Titular de la Cátedra “Jean Monnet” de Derecho de la Unión Europea de la Universidad de Cantabria.

El proceso de integración europea

como el Reino Unido, centrado en su política colonial, y la desconfianza de otros países como la Unión Soviética.

La depresión económica de los años 30 y el triunfo de los fascismos propiciaron el estallido de la IIª Guerra Mundial. Con ello, la vieja utopía de la unificación europea prenderá aun más en los pensadores y políticos de la época y en la propia sociedad civil, organizada nuevamente en asociaciones europeístas de carácter privado. No obstante, la emergencia de dos nuevas potencias no europeas y la posterior división del mundo en dos bloques antagónicos —la denominada fractura Este/Oeste o fractura ideológica de la sociedad internacional anterior al fin de la guerra fría— determinarán el alcance de los posteriores procesos de organización europea. La organización e integración europea se realizará de forma parcial en la Europa occidental hasta el término de la guerra fría, mientras que la Europa Oriental se organizará durante ese período en torno al Consejo de Ayuda Económica Mutua (1949) y el Pacto de Varsovia (1955).

Los primeros logros en la organización de la sociedad europea occidental se desarrollaron, inicialmente, en el marco de organizaciones internacionales regionales de cooperación. En una Europa que seguía viviendo bajo la amenaza del resurgimiento del militarismo alemán y la invasión soviética, se crearon dos organizaciones regionales para la cooperación militar. Francia y Reino Unido impulsaron la creación en 1948, mediante el Tratado de Bruselas, de una alianza o pacto de legítima defensa colectiva que a partir de 1954 se denominará Unión Europea Occidental (UEO). Más tarde, en 1949 se crea la OTAN, en la que participan inicialmente diez Estados europeos del Oeste junto con Estados Unidos y Canadá. Esta nueva alianza militar expresaba la idea de que, para los propios Estados europeos, la UEO era un mecanismo insuficiente ante la magnitud que siguió tomando la política soviética con la invasión de Checoslovaquia y otros acontecimientos relevantes de la época.

En el ámbito de la cooperación económica se creó la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), en 1948, para gestionar en común la ayuda americana recibida en el marco del Plan Marshall. La economía europea, que había quedado arruinada por la guerra, era una economía de autarquía. Mientras tanto, la potente industria norteamericana quedó potenciada por el conflicto armado y se reconvirtió rápidamente hacia la industria civil. La economía norteamericana necesitaba nuevos mercados exteriores en Europa y, como ésta no estaba en condiciones de producir ni de comprar, la alternativa fue la propuesta norteamericana de crear un plan de ayuda para la reconstrucción de los países europeos. En 1960 se produce la transformación de esta organización en la nueva Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), que reúne, más allá de los Estados europeos, a los países industrializados con economía de mercado.

Instituciones de la Unión Europea

Tras todo lo dicho, el acontecimiento más decisivo en el devenir histórico del proceso de integración europea fue la celebración del Congreso Europeo, en La Haya, en 1948. Fue convocado por el Comité de Coordinación de los Movimientos para la Unidad Europea y participaron en él numerosas organizaciones federalistas que, posteriormente, se integraron en el Movimiento Europeo. Este Congreso estuvo marcado por las diferencias entre los partidarios de la cooperación intergubernamental en el marco de organizaciones internacionales de cooperación, y los partidarios de una integración de carácter federal a través de organizaciones internacionales de integración, que conllevan la transferencia del ejercicio de competencias soberanas a dichas organizaciones. En este último sentido, en el Congreso de La Haya se propugnaba ya la transferencia de competencias soberanas para la construcción de una unión política y económica entre los Estados europeos, mediante la desaparición completa de los aranceles y las restricciones al comercio y la creación de una unión aduanera, la libre circulación de capitales y la unificación monetaria.

Las dos corrientes de pensamiento expresadas en el seno del Consejo de La Haya propiciaron la creación de diferentes organizaciones europeas.

Por un lado, en virtud del Estatuto de Londres de 1949, se creó el Consejo de Europa como organización de cooperación con fines políticos generales, excluida la cooperación en materia de defensa. En materia política se imponía pues, tal y como propugnaban los británicos, el modelo de cooperación intergubernamental en el marco de organizaciones internacionales clásicas.

Por su parte, las corrientes federalistas, insatisfechas con este resultado, promovieron la integración económica y una primera transferencia parcial de soberanía a partir de la propuesta francesa de creación de la CECA, la primera comunidad europea. Nos situamos así en el inicio del proceso de integración europea propiamente dicho.

II. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA: DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA En la evolución del proceso de integración europea puedan ya identificarse, al menos estructuralmente, dos grandes etapas. El proceso de integración se inicia con la creación de las Comunidades Europeas en los años 50. La transición progresiva hacia la Unión Europea se inicia con el Tratado de Maastrich de 1992, que incorpora formalmente dicho concepto. Más recientemente, la principal aportación del Tratado de Lisboa de 2007, que “constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa” (art.

1 TUE), ha sido una refundación de la Unión Europea.

El proceso de integración europea

1. La creación de las Comunidades Europeas Al término de la IIª Guerra Mundial, en virtud de los Acuerdos de Postdam, las potencias vencedoras establecieron un sistema de distribución de la explotación de la cuenca del Ruhr con el fin de limitar el nivel de la industria del carbón y el acero alemana, prevenir una recuperación de su potencial militar y establecer un sistema de reparaciones por daños de guerra mediante el aprovechamiento de una zona rica en recursos. Cuando en 1947, Estados Unidos y Reino Unido anunciaron su intención de transferir la administración de su zona nuevamente a las autoridades alemanas, Francia y los Estados del Benelux reaccionaron con preocupación. El acuerdo final fue el establecimiento de un sistema de administración internacional de la cuenca del Ruhr con la participación de Alemania.

Esta administración internacional fue el paso previo para la posterior propuesta francesa de creación de la CECA. En 1950 se hizo pública la Declaración Schuman, una iniciativa del Ministro francés de Asuntos Exteriores, concebida por Jean Monnet, que preconizaba la puesta en común de la producción europea del carbón y el acero. Más concretamente, se contemplaba la participación francesa y alemana en condiciones de igualdad, y se formulaba una invitación al resto de Estados europeos para unirse a esta empresa. Además de Alemania, aceptaron Italia y los tres países del Benelux: Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Reino Unido declinó la invitación, pues sus intereses económicos seguían estando esencialmente en su imperio colonial. Los seis Estados miembros originarios firmaron el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (conocido como Tratado de París) el 18 de abril de 1951, que entró en vigor el 23 de julio de 1952. Se trataba de un primer paso en el proceso de integración europea, una manifestación de la integración funcional, basado en la idea de que las solidaridades y la integración sectorial en el ámbito económico permitirían establecer progresivamente el camino hacia una integración política europea. Lo había dicho el propio Schuman al presentar su propuesta, orientada inicialmente a poner fin al antagonismo franco-alemán a partir de un objetivo económico, pero concebida como una primera etapa de la federación europea. Esta proyección hacia el futuro se deduce, análogamente, de la propia lectura del Preámbulo del Tratado CECA. Posteriormente, asistimos al fracaso de dos nuevos proyectos especialmente ambiciosos: la Comunidad Europea de Defensa y la Comunidad Política Europea.

Tras la creación de la UEO y la OTAN —que se inscribe principalmente en el marco del enfrentamiento ideológico entre las superpotencias— aunque se mantuvo la aspiración de crear un mecanismo de defensa propiamente europeo, las circunstancias económicas no lo permitieron. Los ejércitos europeos eran débiles y la industria tenía como prioridad la reconstrucción que demandaba la población.

Asimismo, Alemania estaba ocupada y desarmada y, a pesar de los acontecimien-

Instituciones de la Unión Europea

tos vividos, no era posible pensar en un ejército auténticamente europeo sin la participación de este Estado. Cuando en 1950 Churchill propuso ante el Consejo de Europa la creación de un ejército europeo unificado con la participación de Alemania, Francia desconfió de una propuesta que implicaba el rearme alemán.

Sin embargo, poco tiempo después, bajo la influencia de los acontecimientos de la guerra de Corea, Jean Monnet fue encargado por el gobierno francés de elaborar una propuesta —el Plan Pleven— para la creación de una Comunidad Europea de Defensa, inspirado en la ya conocida Declaración Schuman. El tratado constitutivo de la CED llegó a firmarse en el año 1952, pero este proyecto fue abandonado. Entre otras cosas, en el estado incipiente en que se encontraba el proceso de integración europea cabía preguntarse al servicio de qué poder o política exterior actuaría un ejército europeo integrado.

El proyecto de Comunidad Política Europea surgió, precisamente, de la consideración de las carencias que incidieron en el fracaso de la CED. Pensando en la integración política, se elaboró un proyecto en el que participaron parlamentarios de la CECA y del Consejo de Europa para la creación de una nueva comunidad con competencias en materia de relaciones exteriores, coordinación de las políticas económicas y establecimiento de un mercado común basado en la libre circulación de personas, bienes y capitales. Sin embargo, el proyecto fue finalmente rechazado por la Asamblea Nacional francesa cuando se desarrolló el debate sobre su ratificación. Los otros cuatro Estados de la CECA lo habían ratificado e Italia estaba dispuesta a hacerlo, pero las divisiones entre los socialistas y la oposición de De Gaulle y de los comunistas en Francia lo impidieron. La opción más realista en esta situación fue el simple ingreso de Alemania en la UEO y la OTAN en 1954.

Pese a todo, el proceso de integración europea fue relanzado nuevamente a raíz de la Conferencia Europea de Mesina en 1955. En el informe Spaak de 1956 se retoma el camino de la integración funcional iniciado con la creación de la CECA, con la propuesta de creación de dos nuevas comunidades europeas: la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). El 25 de marzo de 1957, los seis Estados originarios de la CECA proceden en Roma a la firma de los tratados constitutivos de ambas comunidades, entrados en vigor el 1 de enero de 1958.

El proyecto más ambicioso de todos los iniciados en el marco de las comunidades europeas fue, sin ninguna duda, el correspondiente a la Comunidad Económica Europea para el establecimiento de un mercado común o mercado interior.

Desde la entrada en vigor del Tratado de Maastrich en 1993, la CEE pasó a denominarse Comunidad Europea, como expresión de la tendencia progresiva a atribuirle una función política más general en el proceso de integración europea.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión sustituye y sucede a la Comunidad Europea (Art. 1 TUE).

El proceso de integración europea

En julio de 2002 se dio por terminado el Tratado CECA, una vez cumplido el período de 50 años previsto en su tratado constitutivo.

2. La creación de la Unión Europea Desde la elaboración del informe Tindemans, en 1975, se sucedieron diversos proyectos de reforma de los tratados constitutivos de las comunidades europeas, sobre cuyas bases se adoptará el Acta Única Europea en 1986, entrada en vigor el 1 de julio de 1987.

Posteriormente, el cambio más significativo se produce con la introducción del concepto de Unión Europea y la continuidad de las Comunidades Europeas en virtud del Tratado de Maastricht de 1992, entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. Las modificaciones posteriores de este modelo se realizaron en virtud del Tratado de Ámsterdam de 1997, entrado en vigor el 1 de mayo de 1999; y el Tratado de Niza de 2001, entrado en vigor el 1 de febrero de 2003.

En el concepto complejo de Unión Europea introducido por el Tratado de Maastrich, la Unión Europea aparece fundada sobre las Comunidades Europeas (pilar comunitario) y las políticas de cooperación intergubernamental: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en los Ámbitos de Justicia e Interior (CAJAI); esto es, los dos pilares extracomunitarios. Posteriormente, en virtud del Tratado de Ámsterdam, el tercer pilar pasa a denominarse pilar de Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (CPJMP). Durante el período de duración de esta estructura, la doctrina comparaba la Unión Europea con la arquitectura de un templo griego. Su frontispicio se encontraba en las disposiciones comunes, sus columnas en los tres pilares mencionados y su basamento en las disposiciones finales del Tratado de la UE. Así concebida, y a diferencia de las Comunidades Europeas, la UE no era propiamente una organización internacional y fue, de hecho, caracterizada como una más compleja “estructura organizativa institucional y jurídica internacional, común a un grupo de Estados soberanos, que se sirve de instrumentos económicos y sociales para lograr la paz y bienestar para los ciudadanos que viven en este espacio geopolítico internacional” (Mangas Martín, A., La Constitución Europea, Iustel, 2005, p. 26).

A partir de la Declaración sobre el futuro de la Unión Europea adoptada por el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001, se inició un proceso dirigido al relanzamiento político de la UE y su democratización, culminado con la adopción del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, comúnmente denominado Constitución Europea, el 29 de octubre de 2004. Tras la firma, se inició la fase de ratificación necesaria para la entrada en vigor de la Constitución Europea en los veinticinco Estados miembros de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, mediando en algunos casos la nece-

Instituciones de la Unión Europea

sidad de previas reformas de las constituciones nacionales. España ratificó dicho tratado tras la convocatoria de un referéndum sobre la base del artículo 92 CE y una vez que el Tribunal Constitucional —en su Declaración de 13 de diciembre de 2004—confirmó la inexistencia de contradicción entre la Constitución Europea y la Constitución Española de 1978. Sin embargo, los resultados negativos de los referéndum en Francia y Holanda interrumpieron el proceso de ratificación de la Constitución Europea, que no llegó a entrar en vigor.

En cuanto al significado del Tratado Constitucional en la evolución del proceso de integración europea, puede afirmarse que no se ha pretendido una culminación del mismo, sino la progresiva constitucionalización de un proyecto inspirado en el federalismo supranacional y una organización más sistemática del poder europeo.

Más concretamente, en relación con la naturaleza del Tratado Constitucional, y sin cuestionar ni su dimensión constitucional como instrumento del Derecho originario de la UE ni su particular inspiración constitucionalista —puesta de manifiesto tanto en su procedimiento de elaboración como en su contenido, especialmente mediante la constitucionalización de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea—, lo cierto es que dicho instrumento conservaba la naturaleza internacional de un tratado. La Constitución Europea se ha calificado, en síntesis, como un tratado internacional constitutivo de una avanzada y atípica organización internacional (Mangas Martín, A., La Constitución Europea, Iustel, Madrid, 2005, pp. 19-21). Dicho tratado expresaría las principales características del proceso de integración europea, iusinternacionalista en su origen pues está dotado de una base jurídica convencional, pero complementado en su devenir histórico por unos influjos netamente federalistas (Martín y Pérez de Nanclares, J., “Las competencias comunitarias”, Derecho Comunitario material, McGrawHill, 2000, p. 13).

La salida a la crisis constitucional generada tras la interrupción del proceso de ratificación de la Constitución Europea se encuentra, finalmente, en el Tratado de Lisboa adoptado el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. La aportación esencial del Tratado de Lisboa ha sido una reforma estructural y una refundación de la Unión Europea. En este sentido, es de destacar la atribución expresa de personalidad jurídica a la Unión como organización internacional compleja en la cual se funde la antigua Comunidad Europea, en tanto que EURATOM conserva su propia personalidad, desapareciendo en cualquier caso estructuralmente la arquitectura de los tres pilares. Paralelamente, se produce una simplificación del Derecho originario de la UE que figuraba en una serie de tratados a los que progresivamente se habían ido incorporando reformas.

Actualmente, el Derecho originario de la UE se encuentra esencialmente en dos tratados: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). En ellos, se reorganiza con distinto alcance el sistema institucional, de competencias y de actos jurídicos de la Unión.

El proceso de integración europea

III. LA EVOLUCIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA: AMPLIACIÓN Y PROFUNDIZACIÓN Durante más de seis décadas, el proceso de integración europea se ha desarrollado progresivamente sin necesidad de un modelo de referencia previamente establecido. La evolución que ha experimentado la Unión Europea puede resumirse, esencialmente, en los conceptos de ampliación y profundización. De hecho, y aunque con ritmos distintos, cada ampliación suele coincidir con una fase de profundización mediante el perfeccionamiento de la estructura institucional, la atribución de nuevas competencias a la Unión y el desarrollo de los diferentes aspectos de la construcción europea.

1. La ampliación de la Unión Europea La ampliación de la Unión Europea se ha desarrollado hasta el momento en varias etapas. Cada una de ellas ha presentado sus complejidades, pero cabe destacar que las últimas ampliaciones iniciadas al término de la guerra fría con el propósito de reunificar el continente han constituido un reto importante para la integración europea. En este nuevo escenario, la Unión Europea ha tenido que intensificar también su cooperación transfronteriza y regional, especialmente con Rusia.

Inicialmente, el éxito de los seis Estados miembros originarios de las tres Comunidades Europeas impulsó a Dinamarca, Irlanda y Reino Unido a unirse a ellos en 1973. En un primer momento, Reino Unido no tuvo interés en participar en la CEE y, como alternativa, propuso al resto de miembros de la OECE la creación de la Asociación Europea de Libre Comercio mediante el Convenio de Estocolmo de 4 de enero de 1960, en el que participaron Reino Unido, Austria, Noruega, Suecia, Dinamarca, Portugal y Suiza. Sin embargo, poco tiempo después, ante el éxito económico de las Comunidades Europeas y el declive de su imperio colonial, solicitó el ingreso en 1961 y, nuevamente, en 1967. La oposición de Francia durante la presidencia del General De Gaulle, receloso de las tendencias atlantistas del Reino Unido, lo impedirá hasta el momento en que abandona el poder. Al mismo tiempo que Reino Unido, se incorporaron a las Comunidades Europeas Irlanda y Dinamarca, en tanto que un referéndum con resultado negativo en Noruega imposibilitó la incorporación de dicho país, aun a pesar de que había negociado y firmado el acuerdo de adhesión con los otros tres candidatos.

La adhesión de Grecia en 1981, junto a las adhesiones de España y Portugal en 1986, supusieron la ampliación a 12 y el reforzamiento del flanco Sur de la Comunidad. Dichas ampliaciones constituyeron, asimismo, una importante contribución a la consolidación de la democracia en estos países.

Instituciones de la Unión Europea

En 1995 ingresaron Austria, Finlandia y Suecia, con la consiguiente ampliación a 15 Estados.

Posteriormente, en 1989 se abre una nueva etapa de ampliación tras la caída del muro de Berlín. En junio de 1993, el Consejo Europeo de Copenhague adoptó una decisión estratégica al acordar, por primera vez, que los países asociados de la Europa Central y Oriental podían llegar a ser miembros de la Unión Europea.

Como resultado de todo ello, la UE llevó a cabo la ampliación más importante de toda su historia en mayo de 2004, con el fin de contribuir a la estabilización del continente europeo, alcanzando los 25 Estados miembros tras la adhesión de algunas de las antiguas democracias populares del bloque soviético (la República Checa, Hungría, Polonia, y Eslovaquia), los tres Estados Bálticos que formaron parte de la Unión Soviética (Estonia, Letonia y Lituania), una de las Repúblicas de la antigua Yugoslavia (Eslovenia) y dos países mediterráneos (Chipre y Malta).

En 2007 se produjo la adhesión de Bulgaria y Rumanía y, finalmente, en julio de 2013 tuvo lugar el ingreso de Croacia, con lo que la Unión alcanza la cifra actual de 28 Estados miembros, extendiéndose desde el Atlántico al Mar negro e incluyendo a 500 millones de ciudadanos.

La política de ampliación continúa su desarrollo y la Unión se ha dotado de una estrategia de preadhesión para los países que se preparan para el ingreso, cuyos principales elementos son los acuerdos de asociación (acuerdos de estabilización y asociación en el caso de los Balcanes Occidentales), la ayuda financiera y la participación en los programas de la Unión. En la agenda actual de la ampliación figuran países de los Balcanes Occidentales, como Serbia, Montenegro, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Albania, que tienen ya la condición de candidatos oficiales a la adhesión a la Unión. Otros Estados como Bosnia y Herzegovina y Kosovo son candidatos potenciales tras haber presentado su candidatura. La situación de Kosovo es compleja pero se avanza actualmente en la negociación de un acuerdo de estabilización y asociación con la Unión en paralelo con el compromiso en el proceso de normalización de relaciones entre Kosovo y Serbia. De otro lado, Islandia ha sido Estado candidato tras solicitar su ingreso en 2009, pero las negociaciones se paralizaron a petición de dicho país en 2013 y éste retiró su candidatura en 2015. Siguen también las largas negociaciones con Turquía, que es miembro de la OTAN y del Consejo de Europa y tiene un acuerdo de asociación con la UE desde 1964. Entre otros problemas, el caso de Turquía suscita, por su situación geográfica, ciertos interrogantes sobre los límites de la Unión. Cabe, incluso, plantearse si la estrategia de ampliación basada en los criterios de Copenhague podría llegar a aplicarse a la ribera meridional del Mediterráneo. Parece que todas estas circunstancias exigirían una nueva reflexión sobre el concepto de Europa, los objetivos finales de la integración europea y los intereses de la Unión Europea en la escena mundial.

El proceso de integración europea

2. La profundización del proceso de integración europea La profundización del proceso de integración europea se expresa, en términos generales, en la progresiva realización y ampliación de los objetivos, medios y competencias de la Unión Europea, tanto en su dimensión económica como política.

Los primeros elementos de profundización se encuentran en la dimensión económica, que ha sido la dominante en el proceso de integración europea. Fundamentalmente, podemos destacar en este ámbito la realización del mercado interior —con el establecimiento de las libertades económicas (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) y la supresión de controles en las fronteras interiores—; los logros relacionados con el objetivo de la cohesión económica y social y el desarrollo de la política regional: y la implantación progresiva de la Unión Económica y Monetaria (UEM). En relación con esta última, merece una especial mención la Unión Monetaria, materializada con la introducción de la moneda única (el euro) actualmente en diecinueve Estados de la Unión (Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Portugal, Letonia y Lituania), la creación de una estructura institucional cuasi federal liderada por el Banco Central Europeo encargada de las competencias monetarias y el establecimiento de una política monetaria común. Por lo demás, la Unión Económica no es aún tal, pues la terminología da a entender la existencia de una política económica común de las instituciones de la Unión, cuando en realidad no le han sido atribuidas competencias de tal alcance. Actualmente, sin embargo, en relación con las dificultades surgidas en la gestión de la crisis financiera global de 2008, transformada luego en crisis económica y reconocida en la Unión como una crisis de deuda soberana de los denominados países periféricos de la eurozona desde 2010, se ha suscitado una intensa reflexión sobre la necesidad de reglas que permitan reforzar la gobernanza económica de la Unión. En la práctica, como respuesta a la crisis, la gobernanza económica de la eurozona ha sido reforzada mediante la creación de asistencia financiera para los Estados con dificultades de financiación y la mejora de los procedimientos de coordinación de las políticas económicas nacionales junto con un cierto reforzamiento de las instituciones de la Unión encargadas de su gobernanza económica [López Escudero, M., “Las interminables reformas de la gobernanza económica de la zona euro”, Revista General de Derecho Europeo, 27 (2012)].

En cuanto a la profundización en la dimensión política, cabe destacar la expansión del proceso de integración europea que se ha ido llevando a cabo mediante el desarrollo de los ámbitos de cooperación intergubernamental (PESC y CPJMP) desde la reforma del Tratado Maastrich hasta la última del Tratado de Lisboa, así como la creciente democratización del funcionamiento de la Unión. Ciertamente,

Instituciones de la Unión Europea

el proceso de construcción europea se ha fundado desde sus orígenes en una doble legitimidad: la legitimidad territorial que aportan los Estados y la legitimidad popular que aportan sus pueblos o ciudadanos de la Unión. El Tribunal de Justicia se refirió a esta doble legitimidad al calificar a la originaria CEE como una Comunidad de Estados y una Comunidad de pueblos (sentencia de 5.2.1963, Van Gend en Loos, 26/62). En este sentido, aun cuando la legitimidad democrática de la Unión se ha reforzado con la ascensión del principio de legitimidad popular en las reformas de los tratados, la tensión entre ambos modelos de legitimidad “se resuelve hoy a favor de los Estados, democráticos en su composición y funcionamiento, y no a favor de la intervención directa de los pueblos en la constitución de la UE” (Andrés Sáenz Santa María, P.; González Vega, J. A.; Fernández Pérez, B., Introducción al Derecho de la Unión Europea, Eurolex, 2ª ed., 1999, p. 98).

En la progresiva democratización del funcionamiento de la Unión Europea puede identificarse, a su vez, una doble dimensión institucional y material. La dimensión institucional se expresa en una serie de reformas en la estructura institucional y los procesos de adopción de decisiones que han contribuido al fortalecimiento de instituciones como el Parlamento Europeo —representativa de los ciudadanos de la Unión y cuyos miembros son elegidos mediante sufragio universal directo (art. 14 TUE)—, y otros órganos como el Comité Económico y Social Europeo —representativo de la sociedad civil organizada—. A través de ellos, como apuntara ya en su momento el Tribunal de Justicia, los particulares están llamados a colaborar en el funcionamiento de la Unión (sentencia 5.2.1963, Van Gend Loos, 26/62). Los logros más destacables en este contexto, se encuentran en la implantación progresiva del voto por mayoría cualificada frente a la unanimidad inicialmente imperante y la consolidación del procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo ordinario. En este procedimiento, el Parlamento Europeo comparte el poder legislativo con el Consejo de la Unión.

Junto a la dimensión institucional comentada, el refuerzo del fundamento democrático de la Unión en términos materiales encuentra su expresión en aspectos como la implantación del estatuto de ciudadanía de la Unión, mediante la atribución de un conjunto de derechos civiles y políticos específicos a los nacionales de los Estados miembros como expresión de un vínculo jurídico con la Unión (art.

20 TFUE). Una especial relevancia adquiere también la formalización jurídica del principio democrático y de respeto de los derechos humanos en el sistema político de la Unión (art. 6 TUE). Más concretamente, la tutela de los derechos y libertades fundamentales se ha reforzado con la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, dotada del mismo valor jurídico que los tratados, aun cuando cabe constatar que la tutela de estos derechos viene constituyendo desde hace décadas una constante en el ejercicio de la función jurisdiccional del Tribunal de Justicia. En cualquier caso, conviene precisar con la profesora Escobar Hernández, que los derechos humanos se conciben simultáneamente como un elemento

El proceso de integración europea

de legitimación política y democratización del proceso de integración europea, y como un parámetro de legalidad de la actuación de las instituciones de la Unión, aunque ello no se ha traducido en ningún caso en la “atribución a la Unión Europea de un nuevo título competencial que permitiría a las instituciones comunitarias legislar de forma general en materia de derechos humanos” (“La protección de los derechos humanos en la Unión Europea”, en Derecho Comunitario, Base de Conocimiento Jurídico, Iustel).

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Capítulo II

La Unión Europea* I. INTRODUCCIÓN Como ya se ha puesto de manifiesto en el Capítulo I de este libro, el proceso de integración europea se caracteriza por la idea de progresividad, que, por lo que ahora nos interesa, tiene una proyección especial en tres ámbitos: la ampliación de las materias o competencias puestas en común en el proceso de integración; la creación de nuevas estructuras al servicio de la integración y la definición de los modelos de relación entre los Estados y el proceso de integración mismo; y, por último, la identificación de los valores, principios y objetivos que están en la base del proceso de integración.

Este carácter progresivo de la construcción europea ha estado inspirado desde sus inicios por la idea de “profundización”, dentro de la que la “integración política” ha ocupado un lugar destacado. Así, baste con destacar que el propio Tratado de la ya desaparecida Comunidad Europea del Carbón y del Acero y el antiguo Tratado de la también desaparecida Comunidad Económica Europea conciben la integración económica que ambos auspician como una fase en la integración más amplia de los Estados miembros. Desde esta perspectiva, no puede obviarse que la creación de la Unión Europea, aún siendo una fase más del proceso de integración, ha introducido un cambio cualitativo.

En el presente Capítulo se analizarán los orígenes, naturaleza y personalidad jurídica de la Unión Europea, los principios y objetivos perseguidos por la misma y la compleja estructura de esta realidad político-jurídica.

II. LA NATURALEZA DE LA UNIÓN Y SU PERSONALIDAD JURÍDICA El Tratado de la Unión Europea, adoptado en Maastricht en 1992, constituye, sin duda, el acta oficial de nacimiento de la Unión, al afirmar en su art. A que “[p]or el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen una Unión Europea, en lo sucesivo denominada ‘Unión’” (párrafo primero), que representa “una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre

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El presente Capítulo ha sido redactado por la Dra. Concepción ESCOBAR HERNÁNDEZ, Catedrática de Derecho Internacional Público y Titular de la Cátedra “Jean Monnet” de Derecho de la Unión Europea de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Miembro de la Comisión de Derecho Internacional (Naciones Unidas).

La Unión Europea

los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible” (párrafo segundo).

La idea de crear una Unión Europea se había reflejado con anterioridad en distintos instrumentos elaborados en el marco de las Comunidades Europeas, de entre los que cabe destacar el Informe Tíndemans (1975), la Declaración Solemne sobre la Unión Europea (1983), el Proyecto de Tratado de la Unión Europea, conocido también como Proyecto Spinelli (1984), e —incluso— en el preámbulo del Acta Única Europea (1986).

Sin embargo, con el Tratado de Maastricht se introduce un cambio cualitativo, en tanto que la categoría “Unión Europea” adquiere naturaleza normativa al declararse expresamente en la parte dispositiva de uno de los Tratados constitutivos del proceso de integración la voluntad de los Estados miembros de crear la “Unión”, como una nueva realidad bajo cuya cobertura se seguirá desarrollando (e intensificando) el citado proceso de integración. No obstante, la Unión creada en 1992 no vino a sustituir a los Estados ni tampoco a las Comunidades Europeas hasta entonces existentes, ya que el propio Tratado declaraba expresamente que “[l]a Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado. Tendrá por misión organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos” (art. 1, párrafo tercero).

La Naturaleza y posición de la Unión Europea en el proceso de construcción europea fue, sin embargo, objeto de un importante debate cuyo punto álgido se produjo en la Convención en cuyo seno se elaboró el Tratado por el que se establece una constitución para Europa, que finalmente no llegó a entrar en vigor. En la citada Convención y en el denominado “tratado constitucional” se definió ya una Unión Europea con perfiles exclusivos, de tal forma que la Unión se configuró como el único instrumento jurídico-político a través del cual se llevarían a cabo todas las actividades propias del proceso de integración. Esta Unión Europea así entendida venía a sustituir incluso a las Comunidades Europeas, a las que sucedía jurídicamente.

A pesar de que el Tratado constitucional no llegó a entrar en vigor, este nuevo modelo de Unión Europea se ha mantenido en el Tratado de Lisboa. Y así, en el nuevo artículo 1 del TUE se dice lo siguiente: “Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES constituyen entre sí una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada ‘Unión’, a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes.

El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.

La Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados ‘los Tratados’). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea”.