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LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y EL TRATADO DE LISBOA

Andreu Olesti Rayo (Coordinación)

IDP

INSTITUT DE ´ DRET PUBLIC

Valencia, 2012

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ÍNDICE Abreviaturas.............................................................................................. 6 Presentación.............................................................................................. 8 DR. ANDREU OLESTI RAYO

Las Comunidades Autónomas en el Tratado de Lisboa: planteamiento general.............................................................................................................15 DR. ANDREU OLESTI RAYO

El reconocimiento de la autonomía regional en el Tratado de la Unión Europea: ¿un avance para la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos?.............................................................................. 42 DRA. SUSANA BELTRÁN GARCÍA

El principio del respeto de la identidad nacional y de las funciones esenciales de los estados miembros de la Unión Europea.................................... 69 DRA. SILVIA MORGADES GIL

El ius standi de las regiones en la Unión Europea: ¿mejorará el Tratado de Lisboa la legitimación procesal de las Comunidades Autónomas?......... 104 DR. MANUEL CIENFUEGOS MATEO

El control de la subsidiariedad y de la proporcionalidad por las Cortes Generales —comisión mixta para la UE— y por los Parlamentos Autonómicos en España1....................................................................................................................................................146 DRA. FRANCINA ESTEVE GARCIA DRA. MARIONA ILLAMOLA DAUSÀ

La interpretación del principio de autonomía institucional por el Tribunal de Justícia de la Unión Europea: incidencia en la autonomía regional y local...........................................................................................................216 DRA. LAURA HUICI SANCHO

Energía y Comunidades Autónomas desde la perspectiva del Tratado de Lisboa......................................................................................................... 246 DRA. MILAGROS ÁLVAREZ VERDUGO

Las competencias autonómicas sobre I+D+I en el Tratado de Lisboa.... 268 DR. DAVID MOYA

ABREVIATURAS As. Asunto B.O.E. Boletín Oficial del Estado CALRE Conferencia de las Asambleas Legislativas de Europa CARCE/CARUE Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas/Unión Europea CCAA Comunidades Autónomas Cdo. Considerando CdR Comité de las Regiones CE Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 CEEA/EURATOM Comunidad Europea para la Energía Atómica CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero CES Comité Económico y Social COPREPA Conferencia de Presidentes de Parlamentos Autonómicos COSAC Conferencia de Comisiones de Asuntos Comunitarios y Europeos de los Parlamentos de la UE CSIC Consejo Superior de Investigaciones Científicas D.O.U.E. Diario Oficial de la Unión Europea EAC Estatuto de Autonomía de Cataluña ERA European Research Area; Espacio Europeo de Investigación FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional FRONTEX Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación operativa en las Fronteras Exteriores I+D+I Investigación, Desarrollo e Innovación IPEX Interparlamentary European Union Information Exchange MICINN Ministerio de Ciencia e Innovación Núm. Número

6 PCSD PE PESC PGE REGLEG REPER RSS STC TCE TCEE TFUE TJCE TJUE TPI TUE UE

Abreviaturas

Política Común de Seguridad y Defensa Parlamento Europeo Política Exterior y de Seguridad Común Presupuestos Generales del Estado Conferencia de Presidentes de Regiones con Poder Legislativo Representación Permanente de España en la Unión Europea Red de Seguimiento de la Subsidiariedad Sentencia del Tribunal Constitucional Tratado de la Comunidad Europea Tratado de la Comunidad Económica Europea Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea Tratado de la Unión Europea Unión Europea

PRESENTACIÓN Dr. Andreu Olesti Rayo

Universitat de Barcelona

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa, así como el proceso de reformas estatutarias que ha tenido lugar últimamente ha configurado un nuevo entorno político, en el que las Comunidades Autónomas adquieren un papel renovado en sus relaciones con la Unión Europea. Esta monografía colectiva se centra en analizar si algunas características significativas de este sistema relacional podrían haberse alterado como consecuencia de las modificaciones operadas. Con esta finalidad se han trazado diferentes áreas de interés: La primera, dedicada a examinar las modificaciones institucionales que se han incorporado en el Tratado de Lisboa, con el objetivo de determinar si la revisión operada afecta e incide de alguna forma en el autogobierno de las Comunidades Autónomas. La segunda, con el objetivo de analizar el funcionamiento del Protocolo de subsidiariedad y determinar las consecuencias que puede suponer su aplicación para la administración pública catalana; así como también de identificar los problemas y las dificultades, prácticas y de índole jurídica, que puede presentar la aplicación del Protocolo de subsidiariedad. La tercera, se consagra a estudiar si la formalización del principio de la autonomía regional y local en la parte dispositiva del Tratado de la Unión Europea tiene alguna consecuencia sobre las relaciones entre la Unión Europea, sus Estados y las entidades subestatales; a determinar si se está produciendo un cambio del contenido del principio de la autonomía institucional de los Estados que pueda abrir nuevas perspectivas para las administraciones autonómicas; así como al estudio sistemático de la jurispru-

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dencia del TJUE a los efectos de precisar, si procede, la evolución de estos principios. Finalmente, y como cuarta área de interés, se realizan dos estudios de caso, que pretenden ilustrar la incidencia que tiene la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sobre el sistema institucional y la distribución de competencias internas y, así, completar la visión sobre los aspectos generales de la participación de las Comunidades Autónomas Teniendo en cuenta estas áreas de interés, se asignaron a los participantes en la obra el desarrollo de unos determinados temas. I. En primer lugar, se ha realizado el encuadre del objeto de la investigación en el nuevo Tratado de Lisboa, que ha sido el instrumento que ha permitido incluir buena parte de los avances del Tratado Constitucional de 2004. Esta contribución elaborada por el profesor Andreu Olesti ha abordado los siguientes aspectos: en primer lugar se hace referencia al nuevo catálogo de competencias instaurado en el Tratado de Lisboa que clarifica y sistematiza el reparto entre los Estados miembros y la Unión Europea. En segundo lugar, se examina la afectación del ejercicio de estas competencias por el principio de subsidiariedad. A continuación se procede a valorar la previsión de la participación de las Comunidades Autónomas ante los órganos e instituciones que ejercen el poder normativo en la Unión Europea y finalmente se examinan las menciones expresas contenidas en el Tratado de Lisboa al fenómeno regional. II. En segundo término, dentro de las modificaciones institucionales incorporadas al Tratado de Lisboa, dos cuestiones son tratadas en este apartado: A) La primera es la relativa a la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos de la Unión Europea; a partir del respeto que el Tratado de Lisboa concede a la autonomía regional. Este planteamiento es desarrollado por la profesora Susana Beltrán y la profesora Silvia Morgades. La primera ha investigado si bajo el paraguas de la autonomía regional es posible deducir

Presentación

un derecho de las Comunidades Autónomas, y especialmente de Cataluña, a participar en la Unión Europea y dónde se podrían encontrar los límites de esta participación. En este sentido, el sistema de toma de decisiones en la Unión Europea puede comportar que una región que posea competencias materiales en ámbitos muy concretos se vea impedida para desarrollarlas, bien porque las instituciones de la Unión Europea que participan en el proceso deciden, en busca de una mayor eficacia, contar con una única oficina por Estado, o bien porque es el Estado el que no dispone de un sistema que garantice el ejercicio de estas competencias en relación a la Unión Europea. De otro lado, la profesora Silvia Morgades examina la diferente aproximación e interpretación que realizan los Estados respeto a la necesidad de que la integración europea respete sus identidades nacionales; mientras que unos, como Alemania, entienden que ésta incluye a sus estructuras fundamentales, políticas y constitucionales, entre las que se encuentra la autonomía regional y local; otros, como en Francia, centraron sus preocupaciones en la idea del respeto de las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía. Estas dos preocupaciones aparecen incluidas en el Tratado de Lisboa. B) La segunda cuestión, desarrollada por el profesor Manuel Cienfuegos, se refiere a la legitimación activa de las Comunidades Autónomas en general, y de la Generalitat, en particular, ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Más concretamente, se estudia en que medida la flexibilización de las condiciones de legitimación establecidas de conformidad con el artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea puede favorecer el acceso de la Generalitat a la Justicia de la Unión Europea. En principio, las Comunidades Autónomas no pueden defender judicialmente sus competencias ante de una norma comunitaria con la misma facilidad con la que lo pueden hacer los poderes centrales de sus Estados, porque su legitimación en el contencioso comunitario no es privilegiada, de forma que arrastran enormes dificultades para impugnar los actos comunitarios de los cuales no son destinatarias. De hecho, los entes regionales sólo pueden

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acceder de manera limitada, como cualquier particular, persona física o jurídica. La jurisprudencia comunitaria es taxativa. Esta situación se ve agravada por el hecho de que los tribunales comunitarios son excesivamente restrictivos en su apreciación de la legitimación activa de los entes regionales y, de manera particular, cuando se interpone un recurso de anulación contra un reglamento, de tal suerte que chocan frontalmente con el requisito de la afectación individual. Desde esta perspectiva, encuentra cierta lógica que nuestras Comunidades Autónomas hayan ejercitado acciones ante el Tribunal de Justicia o el Tribunal de Primera Instancia sólo en contadas ocasiones, y con suerte desfavorable. El contencioso comunitario de las ayudas públicas otorgadas por nuestras Comunidades Autonomías es un buen exponente de esta realidad. El Tratado de Lisboa no contiene innovaciones que, a priori, mejoren sustancialmente el ius standi de los entes regionales individualmente considerados. La única excepción sería la eliminación del requisito de la afectación individual de las personas físicas y jurídicas para interponer un recurso de anulación contra los actos reglamentarios de las instituciones comunitarias, que podrán ser impugnados si no requieren medidas de ejecución (artículo 263, párrafo 4, del TFUE). Aunque el significado exacto de la expresión actos reglamentarios es controvertido, puesto que no queda claro si incluye también los reglamentos de naturaleza legislativa, si el nuevo criterio de la afectación directa se maneja con flexibilidad cuando se resuelvan los primeros recursos de anulación que lleguen ante el Tribunal General o, si procede, en casación ante el Tribunal de Justicia, mejorará la situación procesal de las regiones europeas en el marco del recurso de anulación contra los reglamentos comunitarios. III. En la siguiente área temática sobre el principio de subsidiariedad la idea ha sido analizar el control del principio de subsidiariedad por parte de las Cortes Generales y de los parlamentos autonómicos, tarea que ha sido encomendada principalmente a las profesoras Francina Esteve y Mariona Illamola.

Presentación

Las líneas principales del desarrollo de su trabajo consisten en examinar los principales criterios que es preciso tener en cuenta para dar cumplimiento al respeto del principio de subsidiariedad, para enmarcar la tarea que corresponde a los parlamentos nacionales en el ejercicio de la respectiva función de control. A continuación, se analiza la nueva Ley 2/2009 de modificación de la Comisión Mixta para la Unión Europea para adaptarla al Tratado de Lisboa que incluye algunas modificaciones en la composición de la Comisión Mixta y amplía sus competencias, asignándole el control de la aplicación del principio de subsidiariedad en relación a las iniciativas legislativas europeas en aplicación del denominado “Sistema de Alerta Temprana”. Se finaliza con las adaptaciones que están llevando a cabo los parlamentos autonómicos, y especialmente el Parlamento catalán, para determinar su participación en la elaboración de los informes que fijen su parecer sobre el cumplimiento del respeto de la subsidiariedad y el papel que las diferentes reformas estatutarias atribuyen a los parlamentos autonómicos en relación a la aplicación del derecho de la UE. IV. Respeto a la cuarta área temática, se analiza la interpretación del principio de autonomía institucional por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea; tarea que le corresponde principalmente a la profesora Laura Huici. La idea central es examinar la lectura del principio institucional que hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que conlleva un tratamiento, en gran medida contradictorio para las regiones legislativas de los Estados miembros como es el caso de Cataluña. Por un lado, se afirma el respeto absoluto a la competencia exclusiva del Estado para definir su organización territorial. En este sentido, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado identificar cuál es el nivel competente para aplicar el derecho comunitario. Pero, de otro lado, si se produce un incumplimiento, el Tribunal sólo admite la responsabilidad del Estado como tal y declara específicamente que es indiferente cuál sea el reparto interno de competencias. Por lo tanto, si por un lado la jurisprudencia del Tribunal hace una lectura descentralizadora de la aplicación del derecho de la Unión Europea, por otro lado, somete el principio de autono-

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mía institucional al principio de aplicación uniforme del derecho de la Unión Europea. V. Finalmente se realizan dos estudios de caso, que pretenden ilustrar la incidencia que tiene la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sobre el sistema institucional y la distribución de competencias internas y, así, completar la visión sobre los aspectos generales de la participación de las Comunidades Autónomas en órganos con poderes normativos en la Unión Europea, el funcionamiento del principio de subsidiariedad y cuál de las interpretaciones están asumiendo en la práctica las instituciones. A) El primer caso es el relativo a la energía y es desarrollado por la profesora Milagros Álvarez. Se trata de lo siguiente: el Tratado de Lisboa ha incorporado la energía como un nuevo ámbito de competencias compartidas de la UE y ha previsto para su desarrollo la aplicación del procedimiento legislativo ordinario, previa consulta al CES y al CdR. Paralelamente, la energía es un ámbito material en el cual las CCAA cuentan con una actividad normativa y política importante, razón por la cual la novedad competencial que introduce el Tratado de Lisboa abre un nuevo espacio de interés para las relaciones entre la UE y las entidades subestatales. Especialmente en el caso del Estatuto de Autonomía de Cataluña, su artículo 133 califica la energía como una competencia compartida de la Generalitat. La comparación entre las disposiciones del TFUE y del Estatuto permite plantear el análisis de la posible incidencia del reconocimiento explícito de este ámbito competencial de la UE en el alcance y ejercicio de las competencias reconocidas a la Generalitat de Cataluña y, en aplicación del principio de subsidiariedad, la eventual identificación de aspectos la regulación de los cuales debiera corresponder en todo caso a aquélla. B) El segundo caso de estudio se encauza en el ámbito de la investigación y es desarrollado por el profesor David Moya en los términos siguientes. El Tratado de Lisboa reconoce expresamente una auténtica competencia compartida de carácter concurrente que, de acuerdo con el artículo 2 TFUE, significa que allí dónde la Unión no ejercite su competencia pueden hacerlo los Estados pero,

Presentación

tan pronto como la Unión establezca orientaciones políticas o disposiciones normativas, sus disposiciones desplazan a la normativa estatal. Este reconocimiento no hace más que reflejar una realidad comunitaria que superaba el simple fomento. Igualmente, Lisboa adapta el resto de disposiciones sobre R+D+I al nuevo marco institucional y normativo, incorporando algunas de las novedades aparecidas en los cerca de diez años entre uno y otro Tratados. Así, por ejemplo, se eleva al Tratado la creación del Espacio Europeo de Investigación (conocido en inglés como ERA), dónde investigadores, conocimientos científicos y tecnologías circulen libremente (artículo 178.1 TFUE) como medio para el fortalecimiento de las bases científicas y tecnológicas de la industria de la Unión. Para finalizar debo mencionar que esta obra colectiva que se publica es el resultado de una investigación titulada “La administración autonómica y la entrada en vigor del Tratado de Lisboa: adaptación organizativa al nuevo entorno político”, que fue financiada por la Escuela de Administración Pública de Catalunya, en el marco de la Resolución GAP/2612/2009 de 16 de septiembre de convocatoria de subvenciones a trabajos de investigación sobre la Administración Pública. Sirvan las últimas palabras de la presentación para agradecer el esfuerzo desarrollado por la Sra. Mireia Estrada Cañamares que, en su calidad de becaria del proyecto de investigación, ha realizado un magnífico trabajo de búsqueda, sistematización y análisis de las fuentes de conocimiento utilizadas en esta obra; y por el Sr. Marc Gordo Creus que ha asumido, con rigor, la paciente labor de revisar y armonizar el formato de las contribuciones que configuran esta monografía. Dr. Andreu Olesti Rayo Octubre 2011

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL TRATADO DE LISBOA: PLANTEAMIENTO GENERAL Dr. Andreu Olesti Rayo

Catedrático de Derecho Internacional Público (Derecho Comunitario Europeo) Universitat de Barcelona

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS. III. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS COMUNITARIAS Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD. IV. LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA. V. EL RECONOCIMIENTO DEL FENÓMENO REGIONAL EN EL TRATADO DE LISBOA. VI. CONSIDERACIONES Y REFLEXIONES FINALES.

I. INTRODUCCIÓN El Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, surge como una alternativa al denominado Tratado Constitucional (Tratado por el cual se establecía una Constitución en Europa, firmado en Roma el 24 de octubre de 2004), que fue ratificado por dieciocho Estados miembros (entre ellos España, mediante la Ley Orgánica 1/2005, de 20 de mayo)1. Su objetivo

Francia y los Países Bajos lo rechazaron. Francia, el 29 de mayo de 2005, celebró un referéndum que, con una participación del 69,44% de la población con derecho a voto obtuvo el 54,87% de votos en contra. Unos días después, el 1 de junio, el referéndum convocado en los Países Bajos también se saldó con la oposición del 61,6% de los votantes al Tratado Constitucional, en este caso la participación fue del 62,8%. La negativa de estos dos países paralizó el procedimiento de ratificación de los países pendientes (República Checa, Dinamarca, Portugal, Suecia y Reino Unido). Esta parálisis se prolongó hasta el Consejo Europeo celebrado los días 21 y 22 de junio de 2007, en el que se convocó un nuevo proceso de revisión de los Tratados constitutivos

principal es incorporar las modificaciones incluidas en el Tratado Constitucional abandonando y rechazando los elementos simbólicos y semánticos que pudieran dar a entender a los ciudadanos que nos encontrábamos ante una forma de asociación que recordara a una estructura estatal2. En este sentido, el Tratado de Lisboa se presenta como un ejercicio inverso al fracasado Tratado Constitucional. En éste se utilizaba un lenguaje que, de alguna manera, quería ilustrar un avance formal en el proceso de integración: se utilizaba una terminología y unos símbolos que recordaban el ordenamiento político y administrativo estatal; en el Tratado de Lisboa se elimina cualquier referencia que contenga elementos que evoquen el Estado, y que puedan confundirse terminológicamente con las acciones e instituciones de este. Sin embargo, el contenido material de ambos Tratados es esencial y prácticamente el mismo. Se trata de conservar el contenido del Tratado Constitucional modificando el continente, rebajando las expectativas que pudieran dar a entender que la Unión Europea se estuviera aproximando a una forma estatal. Entre los logros mantenidos se incluye el cambio en la forma de concebir el proceso de integración europeo; pues desde el 1 de diciembre de 2009, la Unión Europea se configura como una organización internacio-

y convocaron una conferencia intergubernamental de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. La Conferencia tenía un calendario preciso y preestablecido, con unas líneas directrices concisas y muy elaboradas y con un mandato de negociación muy detallado; para permitir un rápido consenso en el contenido y el alcance de la revisión de los Tratados constitutivos. La Conferencia Intergubernamental se abrió el 23 de julio de 2007, y finalizó el 18 de octubre, la firma del Tratado de revisión se llevó a término el 13 de diciembre en Lisboa. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa se pospuso hasta el 1 de diciembre de 2009. En el Consejo Europeo de Bruselas celebrado los días 21 y 22 de junio de 2007 se subraya expresamente que el resultado de la revisión “no tendrá carácter constitucional” y en los Tratados resultantes “no se utilizará el término Constitución”. Además, “no figurará en los Tratados modificados ningún artículo que mencione los símbolos de la UE (bandera, himno o divisa)”, en Conclusiones de la Presidencia al Consejo Europeo celebrado el 21 y 22 de junio de 2007, en Doc. 11177/1/07/REV 1, Anexo I, pág. 16.

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nal, con personalidad jurídica (expresamente prevista en el artículo 47 TUE) que sustituye la Comunidad Europea y los antiguos ámbitos de cooperación intergubernamental. Hace falta señalar también que, a diferencia del Tratado Constitucional, el marco estatutario al Tratado de Lisboa lo constituyen dos tratados internacionales complementarios: el primero es el Tratado de la Unión Europea (TUE), que se configura como un tratado marco, y el segundo es el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que viene a suponer un desarrollo de las previsiones contempladas en el TUE3. En todo caso, ya sea en el TUE o en el TFUE, se mantienen, por regla general, los avances materiales previstos en el Tratado Constitucional, y el Tratado de Lisboa se configura como un marco de referencia estable con voluntad de permanencia, es el instrumento “políticamente posible” que ha permitido incluir la mayor parte de los avances que se incluían en el Tratado Constitucional del 2004. En este contexto, se procede a examinar algunas de las cuestiones más significativas que inciden en la participación de las Comunidades Autónomas con el proceso de integración europeo, sin perjuicio de que alguno de estos aspectos vaya a ser profundizado en otras contribuciones de esta monografía.

El Tratado constitucional era un único instrumento jurídico, un acuerdo internacional, que se dividía en cuatro partes: la primera incluía los elementos definitorios, objetivos, competencias, procedimientos de decisión y las instituciones de la Unión Europea; la segunda parte que comprendía la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; la tercera parte que se refería a las políticas y al funcionamiento de la Unión; y finalmente, la cuarta parte que estaba constituida por las disposiciones generales y finales que se centran principalmente en los requisitos de la entrada en vigor y en el procedimiento de revisión del Tratado constitucional.

Las Comunidades Autónomas en el Tratado de Lisboa: planteamiento general

II. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y SUS ESTADOS MIEMBROS La enumeración de las competencias comunitarias, su alcance e intensidad nunca habían sido definidas de forma diáfana y transparente. La Unión Europea, desde el inicio del proceso de integración europeo, no había tenido un catálogo competencial explícito que reflejara su capacidad de acción comunitaria y que delimitara con claridad la competencia que mantenían sus Estados miembros. La determinación exacta del ámbito de acción de la antigua Comunidad Europea quedaba, en última instancia, a la precisión realizada por el antiguo Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. No existía un reparto de competencias por materias entre la Comunidad y sus Estados miembros; el Tratado constitutivo contenía algunas disposiciones específicas que se referían a ámbitos materiales de las competencias comunitarias, y simultáneamente, la Comunidad tenía atribuidas competencias de carácter funcional en determinadas esferas, esencialmente económicas. El sistema de distribución de competencias previsto en los Tratados constitutivos se articulaba sobre un conjunto variado de múltiples bases jurídicas heterogéneas y dispersas que atribuían competencias a la Comunidad Europea. El alcance y los límites de los poderes de acción comunitarios eran indefinidos, imprecisos y poco transparentes4; esto daba lugar a que la doctrina definiera el sistema de atribución de competencias como un sistema complejo, oscuro y flexible5.

DIEZ-HOCHLEITNER, J.: “El sistema competencial comunitario ante la CIG’04: los trabajos de la Convención”, en LIÑÁN NOGUERAS, D. J.; LÓPEZ JURADO, C: La reforma de la delimitación competencial en la futura Unión Europea, Editorial Universidad de Granada, 2003, pp. 31-32. CIENFUEGOS MATEO, M: “El impacto de la Comunidad Europea en las competencias de las Comunidades Autónomas”, en Estatuto y Autonomía, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2006, pág. 18.

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En la Declaración número 23 aneja al Tratado de Niza, los Estados miembros expresaron la conveniencia de dotar a la Unión Europea de un sistema de atribución de competencias más sencillo, más transparente que simplificara las competencias de la Unión Europea. En esta Declaración, titulada el futuro de la Unión Europea, se establecía los fundamentos de la futura revisión de los Tratados constitutivos. Los países europeos apelaban a un debate más amplio y profundo sobre “la forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad”. En parecidos términos, se pronunciaba el Consejo Europeo en la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea de diciembre de 20016 que fue aprobada en el Consejo Europeo celebrado en Laeken el 14 y 15 de diciembre de 2001. Este documento, que fue el inicio del proceso que dio lugar al Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, planteaba unos retos e insinuaba unas reformas que debían ser asumidas por la Unión Europea. Entre éstas, se abogaba por la necesidad de hacer más transparente el reparto competencial entre los Estados miembros y la Unión; se cuestionaba la forma de garantizar que el reparto competencial no implicara un aumento disimulado de las competencias de la Unión; y señalaba la necesidad de aclarar y simplificar el reparto competencial entre la Unión Europea y sus Estados miembros. Las razones alegadas para sustentar la necesidad de reformar este ámbito de actuación eran de diversa índole y obedecían a diferentes causas. Así, entre las más señaladas, se suelen mencionar, las exigencias de los Landers alemanes para clarificar el ámbito competencial de la Unión y sus Estados; la reticencia de algunos países a la expansividad de las competencias comuni-

Anexo I a las Conclusiones de la Presidencia al Consejo Europeo celebrado en Laeken, el 14 y 15 de diciembre de 2001, en SN 300/1/01 REV 1.

Las Comunidades Autónomas en el Tratado de Lisboa: planteamiento general

tarias y la falta de transparencia, de claridad y de seguridad del modelo competencial7. Después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, estas reticencias hacia la posible fuerza expansiva de las competencias comunitarias se continúan manteniendo, y se incorporan explícitamente en el derecho originario. Los Estados miembros continúan preocupados por dejar constancia de su relevancia en la delimitación y en la determinación del alcance de las competencias comunitarias como tendremos ocasión de comprobar en las siguientes líneas. En efecto, el artículo 48 del TUE relativo al procedimiento ordinario de revisión, permite que los proyectos de reforma de los Tratados constitutivos puedan tener como finalidad el aumento o la reducción de las competencias comunitarias. Esta posibilidad, aunque difícil de imaginar (dado que cualquier revisión ordinaria requiere la celebración de una Conferencia intergubernamental que concluya en un tratado internacional que recoja los términos de las negociaciones y que posteriormente deba ser ratificado por todos los Estados miembros de acuerdo con aquello establecido en sus ordenamientos jurídicos internos), expresa la voluntad de imponer límites a la integración europea y reafirma a los Estados miembros como las instancias principales que conducen, hasta dónde estimen oportuno, el proceso de integración europeo. En todo caso, el Tratado de Lisboa, siguiendo la regulación ya prevista en el Tratado Constitucional, establece las categorías competenciales de la Unión Europea, y concreta los ámbitos de las competencias exclusivas, compartidas y complementarias. Se incluyen también las categorías de las competencias específicas de coordinación y las referentes a la Política Exterior y de Seguridad Común, y se mantiene la denominada cláusula de imprevisión o de flexibilidad.

PONS RAFOLS, X.: “Definición de competencias y acción exterior de la Unión Europea”, a MARIÑO MENÉNDEZ, F. M. (Dir.); MOREIRO GONZÁLEZ, C. J. (Coord): Derecho internacional y Tratado constitucional europeo, Marcial Pons, Madrid, 2006, pp. 110-111.

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En efecto, en el artículo 3 del TFUE se precisa el escueto listado de las competencias exclusivas de la Unión Europea: la unión aduanera; el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior; la política monetaria de los Estados miembros la moneda de los cuales es el euro; la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común; y la política comercial común. Se inserta además, la construcción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de acuerdo con la cual, la Unión también tiene la competencia exclusiva concluir acuerdos internacionales con terceros Estados, cuando la celebración del acuerdo internacional sea necesaria para ejercer su competencia interna, esté prevista en un acto legislativo de la Unión o afecte a normas comunes o altere el alcance de éstas8. En el ámbito de sus competencias exclusivas, las instituciones comunitarias son las únicas que tienen la capacidad de legislar y adoptar actos que sean jurídicamente vinculantes; si bien, pueden habilitar a los Estados miembros para que éstos adopten actos legislativos o para que apliquen estos actos legislativos. El catálogo de las competencias compartidas se recoge en el artículo 4 TFUE9; y comprende, entre otros, la consecución de

La jurisprudencia comunitaria en este tema se inicia a partir del año 1971. En el asunto AETR, el TJCE declaró “que, con la intención de precisar, en un caso determinado, la competencia de la Comunidad, para concluir acuerdos internacionales, conviene tomar en consideración el sistema del Tratado, tanto como sus disposiciones materiales; que esta competencia resulta no sólo de una atribución explícita del Tratado (…), sino que puede emanar igualmente de otras disposiciones del Tratado y de actos establecidos, en el marco de estas disposiciones, por las instituciones de la Comunidad (Sentencia del TJCE de 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, Comisión en Consejo (AETR), Reguera. 1971, p 273). Aspectos todos ellos que han sido precisados por la jurisprudencia comunitaria. Los ámbitos de acción de las competencias compartidas son los siguientes: el mercado interior; la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado; la cohesión económica, social y territorial; la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos; el medio ambiente; la protección de los consumidores; los transportes; las