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EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO los actos administrativos 3.2

EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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Todo el Derecho

En este volumen se describe y analiza el inicio del procedimiento administrativo. El primero de sus 6 capítulos se refiere a las actuaciones inquisitivas que se pueden realizar antes de abrir el expediente. Después de desplegar el abanico de las distintas maneras de iniciar el procedimiento (y las variadas consecuencias jurídicas que producen), la atención se focaliza sobre todo en la incoación del expediente de oficio (en especial a raíz de una denuncia), y el arranque a instancia de parte interesada. También se presta atención a la acción pública y otras formas de inicio del procedimiento a instancia de parte no interesada. El libro se cierra con una exposición de las medidas cautelares que se pueden adoptar o imponer para garantizar el efecto útil de la resolución que se dicte al final de la tramitación del procedimiento.

David Blanquer Criado

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David Blanquer Criado

978-84-1355-087-9

los actos 3.2

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EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Ángel M. López y López

Tomás S. Vives Antón

Marta Lorente Sariñena

Ruth Zimmerling

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

DAVID BLANQUER CRIADO Letrado del Consejo de Estado (excedente) Catedrรกtico de Derecho Administrativo (UJI)

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© David Blanquer Criado

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-088-6 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Capítulo 8 LAS ACTUACIONES INQUISITIVAS PREVIAS AL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. BREVE APROXIMACIÓN NORMATIVA.................................................................... 27 A) Las diligencias preliminares en el proceso judicial civil............................................... 27 B) La fase sumarial en el proceso judicial penal.................................................................. 27 C) El procedimiento administrativo..................................................................................... 30 II. APROXIMACIÓN FUNCIONAL.................................................................................... 36 A) Reflexión preliminar sobre la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos...................................................................................................................................... 36 B) Se trata sobre todo de evitar la incoación de un procedimiento sancionador, cuando todavía no se tienen elementos de juicio suficientes para adoptar esa decisión...................................................................................................................................... 38 C) La verificación del fundamento de las denuncias......................................................... 41 D) La errónea función de evitar la prescripción de las infracciones sancionables; el propósito desviado de soslayar el riesgo de caducidad del procedimiento principal........................................................................................................................................... 45 III. DESLINDE CONCEPTUAL CON OTRAS FIGURAS PRÓXIMAS PERO DIFERENTES........................................................................................................................... 52 A) Introducción........................................................................................................................ 52 B) Las actuaciones inquisitivas previas y la inspección administrativa.......................... 52 1. Breve aproximación funcional a la inspección administrativa............................ 52 2. Las actuaciones inquisitivas previas y sus conexiones con la inspección.......... 53 3. La eventual duplicación o superposición de distintas pesquisas........................ 56 C) Las actuaciones inquisitivas y la supuesta obtención de medios de prueba............ 58 1. En el desarrollo de las actuaciones inquisitivas no se obtienen pruebas en sentido estricto, sólo se recaban informaciones........................................................... 58 2. La distinción entre las «fuentes» de la prueba, los «medios» de prueba, y el «objeto» de la prueba................................................................................................ 62 3. La fuente de la prueba................................................................................................. 63 4. El medio de prueba: la diligencia de constancia del resultado de la actuación inquisitiva...................................................................................................................... 64 5. El objeto de la prueba: la controversia sobre la veracidad del contenido de la diligencia de constancia.............................................................................................. 67 D) Las actuaciones inquisitivas previas y la eventual adopción de medidas cautelarísimas....................................................................................................................................... 72 IV. LAS ACTUACIONES MATERIALES DE AVERIGUACIÓN DE HECHOS Y COMPROBACIÓN DE DATOS....................................................................................... 74 A) Las pesquisas inquisitivas y el principio de legalidad de la actuación administrativa............................................................................................................................................. 74 1. El origen de los poderes utilizados para realizar actuaciones inquisitivas........ 74

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2. Los supuestos poderes implícitos de la Administración para desarrollar actuaciones inquisitivas.................................................................................................. 77 3. ¿Puede bastar el apoderamiento reglamentario para realizar actuaciones inquisitivas?...................................................................................................................... 80 4. La expresa atribución de concretas potestades en una norma con rango de ley.................................................................................................................................... 82 B) El genérico deber de colaboración de la persona investigada en el desarrollo de las actuaciones inquisitivas, y las obligaciones concretas emanadas de una orden administrativa...................................................................................................................... 87 C) Algo sobre la toma de muestras para su posterior análisis en un laboratorio.......... 89 1. Introducción................................................................................................................. 89 2. Algo sobre el eventual resarcimiento por la forzosa incautación de la muestra.................................................................................................................................... 91 3. El carácter contradictorio de los informes de los laboratorios............................ 93 4. Especial consideración a la cadena de custodia de las muestras tomadas en el curso de la actuación inquisitiva............................................................................... 96 D) Algo sobre la eventual entrada en el domicilio para realizar actuaciones inquisitivas previas en materia de defensa de la competencia.................................................... 101 E) La distinción entre las actuaciones administrativas inquisitivas previas, y el registro policial motivado por una actividad criminal......................................................... 112 F) Los frutos del árbol envenenado y los hallazgos casuales durante una actuación inquisitiva; la adquisición de informaciones vulnerando los derechos fundamentales y libertades públicas................................................................................................... 122 V. LAS GARANTÍAS FORMALES DE LA ACTUACIÓN INQUISITIVA PREVIA A LA INCOACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO PRINCIPAL................... 132 A) La aparente ausencia de actuaciones formales............................................................... 132 B) La existencia de actuaciones formales durante el desarrollo de las actuaciones de averiguación y comprobación........................................................................................... 136 1. La existencia de algunos actos formales aunque no haya procedimiento......... 136 2. La existencia de un procedimiento secundario de carácter instrumental......... 137 3. El inicio del procedimiento preparatorio o secundario....................................... 140 4. El desarrollo del procedimiento preparatorio o secundario; breve excurso sobre las diligencias de constancia................................................................................ 140 5. La resolución que se dicta al terminar el procedimiento secundario o instrumental............................................................................................................................. 146 6. La incorporación de las actuaciones previas a un posterior expediente principal.................................................................................................................................... 147 C) Un ejemplo de mayor densidad normativa del procedimiento secundario o instrumental: las actuaciones inquisitivas previas para realizar averiguaciones y comprobaciones de eventuales corruptelas políticas o administrativas................... 153 D) Algo más sobre las garantías de la persona investigada................................................ 157 1. Preliminar: la insuficiente densidad normativa de la ley cuando regula las actuaciones inquisitivas previas; breve reflexión sobre las lagunas de la ley y la integración del ordenamiento jurídico aplicando los principios generales del Derecho......................................................................................................................... 157 2. ¿Encaja el investigado en las actuaciones previas en el concepto de interesado?................................................................................................................................... 161

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3. Algo sobre la audiencia a la persona investigada y el eventual carácter contradictorio de las actuaciones inquisitivas previas...................................................... 163 4. El derecho a no declarar contra uno mismo (artículo 24.2 CE)........................ 170 5. Las actuaciones inquisitivas previas y la asistencia letrada.................................. 173 6. La eventual indefensión del investigado; su derecho a impugnar las actuaciones inquisitivas.............................................................................................................. 177 VI. LAS ACTUACIONES INQUISITIVAS PREVIAS Y EL TRANSCURSO DEL TIEMPO..................................................................................................................................... 183 A) La duración máxima de las actuaciones previas............................................................ 183 B) El tiempo invertido en las actuaciones previas no se computa a efecto de la eventual caducidad del posterior procedimiento sancionador.......................................... 194 C) Las actuaciones previas no interrumpen el plazo de prescripción de las infracciones sancionables................................................................................................................... 199 D) El carácter transitoriamente reservado de la información, y la transparencia administrativa........................................................................................................................... 201 1. El carácter transitorio de la reserva........................................................................... 201 2. La transparencia y el acceso a la información recopilada durante la realización de las actuaciones inquisitivas.......................................................................... 204 3. Los sujetos que pueden invocar la transparencia para acceder a la información recopilada durante las actuaciones inquisitivas previas............................... 206 4. El contenido de la solicitud de quien invoca la transparencia para acceder a la información obtenida como consecuencia de las actuaciones inquisitivas previas............................................................................................................................. 210 5. Algunos límites a la transparencia que pueden justificar que se deniegue el acceso a la información sobre las actuaciones inquisitivas previas..................... 211

Capítulo 9 LOS DISTINTOS MODOS DE INICIAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. PRELIMINAR........................................................................................................................... 217 A) Planteamiento general........................................................................................................ 217 B) Algo sobre el inicio del proceso penal............................................................................. 217 C) El inicio del proceso civil................................................................................................... 219 D) El inicio del proceso contencioso-administrativo........................................................ 221 E) La incoación del procedimiento administrativo........................................................... 222 1. La opción binaria en el procedimiento administrativo común: el inicio de oficio o a instancia de parte........................................................................................ 222 2. ¿Hay “tertium genus”?; ¿y un “numerus apertus” de maneras de iniciar un procedimiento administrativo?................................................................................. 225 3. El rango de la norma que atribuye legitimación para incoar un procedimiento..................................................................................................................................... 230 F) Especialidades en el inicio de los procedimientos tributarios: algunas dudas y paradojas sobre el inicio de oficio o a instancia de parte interesada.............................. 231 1. Algo sobre las declaraciones y autoliquidaciones del contribuyente................. 231 2. El procedimiento impugnatorio iniciado de oficio al interponerse un recurso por un órgano administrativo................................................................................... 238

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II. EL ACTO FORMAL DE INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO..................... 241 III. LAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS INMEDIATAS DERIVADAS DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO....................................................................... 244 A) Introducción........................................................................................................................ 244 B) El inicio del cómputo del plazo máximo para dictar y notificar una resolución expresa................................................................................................................................... 245 C) La ordenación prioritaria de la tramitación de unos u otros procedimientos........ 248 D) La consecuencia jurídica derivada del inicio de un procedimiento impugnatorio interponiendo un recurso administrativo ordinario.................................................... 253 1. Se evita la firmeza del acto administrativo que se proyecta impugnar.............. 253 2. El plazo para iniciar el procedimiento impugnatorio interponiendo un recurso de alzada.............................................................................................................. 253 3. El plazo para iniciar el procedimiento impugnatorio interponiendo un recurso de reposición...................................................................................................... 254 4. Las reglas sobre el cómputo del plazo para interponer un recurso administrativo ordinario................................................................................................................ 254 E) La interrupción del plazo de prescripción del ejercicio de acciones indemnizatorias.......................................................................................................................................... 258 F) La interrupción del plazo de prescripción del ejercicio de potestades administrativas........................................................................................................................................ 259 1. Introducción................................................................................................................. 259 2. Las reglas generales sobre el cómputo del plazo de prescripción de las infracciones sancionables...................................................................................................... 262 3. La regla especial sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción aplicable a las infracciones permanentes y continuadas.................................................. 265 4. La regla especial sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción aplicable a las infracciones que temporalmente permanecen ocultas por carecer de signos externos.............................................................................................................. 271 5. La regla especial sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción aplicable a las previas actuaciones inspectoras.................................................................. 273 IV. LA EVENTUAL IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR EL QUE SE INICIA LA TRAMITACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO............ 277 A) Introducción........................................................................................................................ 277 B) La incoación de un procedimiento sancionador.......................................................... 278 C) La incoación de un procedimiento para declarar que un bien es de interés cultural............................................................................................................................................ 281 D) La incoación de un procedimiento de elaboración de un plan de ordenación de los recursos naturales.......................................................................................................... 283 E) La incoación de un procedimiento de deslinde de bienes inmuebles....................... 285 V. LA PASIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DERIVADA DE NO HABER INICIADO LA TRAMITACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO........................................................... 289 A) Introducción........................................................................................................................ 289 B) La responsabilidad patrimonial por no haber incoado un procedimiento a instancia de parte...................................................................................................................... 291 C) La responsabilidad patrimonial por no haber incoado un procedimiento de oficio........................................................................................................................................... 292 1. Introducción................................................................................................................. 292

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2.

3.

4.

5.

6.

La pasividad en materia de seguridad ciudadana................................................... 293 La pasividad en materia urbanística......................................................................... 296 La pasividad en materia ambiental........................................................................... 301 La pasividad administrativa en materia de contaminación acústica.................. 302 La pasividad administrativa en el sector financiero.............................................. 310

Capítulo 10 LA INCOACIÓN DE OFICIO

I. INTRODUCCIÓN................................................................................................................ 319 A) La diversidad de fuerzas motrices.................................................................................... 319 B) El acto administrativo por el que se inicia de oficio la tramitación del procedimiento: ¿es siempre un «acuerdo»?............................................................................... 320 C) La notificación al interesado del acto por el que se inicia la tramitación del procedimiento; la eventual notificación al denunciante; la publicación en un boletín oficial del inicio del procedimiento................................................................................. 322 D) El carácter reglado o discrecional de la decisión de incoar el procedimiento......... 325 1. Cuestiones generales................................................................................................... 325 2. Especial consideración al carácter reglado o discrecional del inicio del procedimiento sancionador................................................................................................. 328 II. LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO A INICIATIVA ESPONTÁNEA DEL ÓRGANO COMPETENTE...................................................................................... 337 III. LA INCOACIÓN DEL EXPEDIENTE EN CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DICTADA POR UN SUPERIOR JERÁRQUICO............................................ 343 IV. EL INICIO A PETICIÓN RAZONADA DE OTROS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS................................................................................................................................ 346 A) Cuestiones generales........................................................................................................... 346 1. El autor de la petición razonada................................................................................ 346 2. El tipo de procedimiento que puede iniciarse a raíz de una petición razonada..................................................................................................................................... 347 3. El contenido de la petición razonada....................................................................... 349 4. Los efectos jurídicos de la petición razonada......................................................... 350 5. Algo sobre la eventual impugnación de la petición razonada............................. 351 B) El inicio de un procedimiento administrativo a raíz de una inspección.................. 352 1. Introducción................................................................................................................. 352 2. La petición razonada para que se inicie un procedimiento sancionador o de restablecimiento de la legalidad................................................................................ 357 V. LA INCOACIÓN DE OFICIO A RAÍZ DE LA PRESENTACIÓN DE UNA DENUNCIA. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE DENUNCIA............... 361 A) Aproximación general........................................................................................................ 361 1. El denunciante: ¿héroe o villano?............................................................................. 361 2. El denunciante y la corresponsabilidad social en la efectiva realización del Estado de Derecho....................................................................................................... 362 B) El denunciante que excita a la Administración para que inicie de oficio la tramitación de un procedimiento.............................................................................................. 362 C) El concepto amplio y el concepto estricto de denuncia presentada en sede burocrática..................................................................................................................................... 366

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D) El deslinde conceptual entre la denuncia y la acción pública; breve excurso sobre la denuncia y la querella en el ámbito penal................................................................... 372 E) El deslinde conceptual entre la denuncia y la queja...................................................... 374 F) El deslinde conceptual entre la denuncia y la petición razonada............................... 377 1. Introducción................................................................................................................. 377 2. El contenido del acto declarativo.............................................................................. 377 3. La distinta fuerza o eficacia del acto declarativo................................................... 377 4. El origen de la información que se suministra....................................................... 378 5. El sujeto que suministra información y la naturaleza jurídica de su acto......... 378 VI. LA PERSONA QUE PRESENTA LA DENUNCIA..................................................... 379 A) La capacidad de obrar del denunciante; especial consideración a los menores de edad........................................................................................................................................ 379 B) La identificación de la persona denunciante, y la reserva administrativa sobre esa información; algo sobre las denuncias anónimas......................................................... 388 1. Cuestiones generales: la denuncia pública y el pleno conocimiento de la identidad de la persona que la presenta........................................................................... 388 2. La excepcional admisión de las denuncias plenamente anónimas..................... 392 3. El sigilo y la reserva de la Administración sobre la identidad del denunciante...................................................................................................................................... 396 4. La defensa del interesado cuando ignora la identidad de la persona que le ha denunciado.................................................................................................................... 406 5. Breve excurso sobre los confidentes de la policía, y la defensa del acusado de un delito en un proceso penal................................................................................... 414 C) El simple denunciante y el denunciante cualificado.................................................... 417 1. La variada tipología de denunciantes: simple, cualificado, víctima, protegido, y arrepentido................................................................................................................. 417 2. El denunciante y las personas que son parte del procedimiento administrativo; algo más sobre la distinción entre el denunciante simple y el denunciante cualificado..................................................................................................................... 419 3. Lo más habitual es que el denunciante no tenga el estatuto del interesado, y por tanto no sea parte en el procedimiento............................................................ 432 4. Algunas singularidades sectoriales que atribuyen un plus al simple denunciante; especial consideración al derecho a que se le notifique el archivo o la incoación del procedimiento..................................................................................... 433 D) La denuncia formulada por un funcionario público o por un órgano administrativo.......................................................................................................................................... 441 1. Introducción................................................................................................................. 441 2. Una disquisición terminológica: ¿la denuncia siempre es un acto de un particular o también puede ser de un empleado público?; ¿puede un órgano administrativo presentar una denuncia, o sólo puede formular una petición razonada?....................................................................................................................... 442 3. Algo sobre la obligación de denunciar que pesa sobre algunos funcionarios.. 447 4. Aunque la denuncia burocrática puede ser oral, normalmente es escrita......... 450 5. El contenido mínimo del documento oficial que incorpora la denuncia del funcionario; el estilo que debe utilizarse para redactarlo..................................... 452 6. La eventual controversia sobre la autoría o la autenticidad de la denuncia burocrática; la ratificación.............................................................................................. 460

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7. La presunción de inocencia y la eventual controversia sobre la veracidad del relato fáctico contenido en la denuncia burocrática; la credibilidad reforzada del relato contenido en el documento oficial......................................................... 462 8. No obstante el plus de credibilidad que se otorga a esas denuncias burocráticas, no se trata de auténticos medios de prueba; breve reflexión sobre la utilidad de la ratificación y la del interrogatorio al denunciante........................ 470 VII. LA FORMALIZACIÓN DE LA DENUNCIA Y LA TRAMITACIÓN DESPUÉS DE SU RECEPCIÓN................................................................................................. 476 A) La presentación de la denuncia y las cuestiones jurídicas que suscita la recepción del escrito.............................................................................................................................. 476 1. La presentación mediante un escrito electrónico o en papel; el contenido mínimo de la denuncia; su eventual subsanación...................................................... 476 2. El plazo para presentar la denuncia; la eventual inadmisión de las denuncias tardías o extemporáneas............................................................................................. 484 3. La presentación de la denuncia y el cómputo del plazo para dictar y notificar la resolución.................................................................................................................. 484 4. La inadmisión a trámite de la denuncia anónima................................................. 488 5. La posterior incorporación de la denuncia al expediente administrativo........ 491 6. Algo sobre la posibilidad de modificar o retirar una denuncia ya presentada. 498 B) Algunas consecuencias derivadas de la presentación de una denuncia.................... 499 1. Algo sobre la eventual vulneración de la dignidad o el honor de la persona denunciada.................................................................................................................... 499 2. Las denuncias falsas; algo sobre el documento oficial falso, o el falso testimonio de un funcionario.................................................................................................. 503 3. La denuncia que suministra información obtenida de manera ilícita o vulnerando el derecho a la privacidad................................................................................ 518 4. Algo sobre los efectos de la denuncia en otras actuaciones administrativas; la eventual revocación de una autorización o título habilitante............................. 519 C) La obligación administrativa de examinar el fundamento de la denuncia, y otras consecuencias derivadas de su recepción........................................................................ 523 1. Planteamiento general; la denuncia que manifiestamente carece de fundamento objetivo.............................................................................................................. 523 2. La comprobación burocrática del fundamento de la denuncia.......................... 526 3. La denuncia no tiene eficacia vinculante; no predetermina las actuaciones inquisitivas a desarrollar para verificar su credibilidad........................................ 539 4. Algo sobre la eventual subrogación de otra Administración por inactividad de la que recibe la denuncia....................................................................................... 540 D) La impugnación del archivo de la denuncia................................................................... 547 1. Planteamiento general................................................................................................ 547 2. La admisibilidad del recurso...................................................................................... 548 3. La legitimación de quien recurre el archivo de una denuncia............................. 548 4. Las pretensiones de quien recurre el archivo de una denuncia........................... 561 VIII. EL FOMENTO DE LAS DENUNCIAS, MEDIANTE LA PROTECCIÓN DE QUIENES LAS FORMULAN............................................................................................. 581 A) Introducción........................................................................................................................ 581 B) El estatuto de protección del denunciante de la corrupción política o administrativa.......................................................................................................................................... 583 C) El reforzamiento del sigilo y la reserva respecto a la identidad del denunciante.... 589

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D) La protección frente a represalias.................................................................................... 590 E) La compensación económica al denunciante por los gastos soportados................. 595 F) El otorgamiento al denunciante de un premio o incentivo económico................... 596 G) La clemencia, magnanimidad o benevolencia con el denunciante que antes ha cometido alguna infracción sancionable........................................................................ 605 1. La clemencia con los arrepentidos en la LPAC 39/2015.................................... 605 2. La clemencia en algunas normas sectoriales........................................................... 608 3. La clemencia administrativa en materia de defensa de un mercado abierto a la competencia.................................................................................................................. 612

Capítulo 11 LA INCOACIÓN A INSTANCIA DE PARTE INTERESADA

I. ¿QUIÉN ES PARTE INTERESADA? (REMISIÓN).................................................... 627 II. LA DIVERSIDAD DE ACTOS DEL INTERESADO EN EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO............................................................................................................... 628 A) Aproximación general a los distintos actos formales del interesado......................... 628 1. La diversidad de actos formales del interesado que pueden iniciar la tramitación de un procedimiento a instancia de parte...................................................... 628 2. Los actos del interesado que no determinan el inicio de la tramitación de un procedimiento administrativo.................................................................................. 631 3. Los actos del interesado que provocan el inicio de la tramitación de un procedimiento administrativo, pero que no desemboca en un acto resolutorio o decisorio: las quejas..................................................................................................... 632 4. La eventual formulación por el interesado de una consulta................................ 634 B) La solicitud del interesado que ejerce sus derechos subjetivos o intereses legítimos......................................................................................................................................... 644 C) La petición graciable........................................................................................................... 647 1. La definición del contenido normal del derecho constitucional de petición.. 647 2. El escrito por el que se formaliza la petición.......................................................... 655 3. Las actuaciones que debe realizar la Administración después de recibir una petición; el limitado control judicial....................................................................... 657 D) Las reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios a título de responsabilidad patrimonial de la Administración......................................................................... 659 1. Introducción................................................................................................................. 659 2. La interrupción del plazo de prescripción para reclamar la indemnización de daños y perjuicios a título de responsabilidad patrimonial; algo sobre el cómputo del plazo cuando hay interrupción......................................................... 660 3. Las reglas generales sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción para reclamar la indemnización de daños y perjuicios a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.................................................................. 673 4. Algunas reglas especiales sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción................................................................................................................................. 675 E) El recurso interpuesto por un interesado para combatir la validez de un acto administrativo.......................................................................................................................... 696 1. Introducción................................................................................................................. 696 2. El plazo para interponer el recurso e iniciar el procedimiento impugnatorio. 697

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3. El escrito por el que el interesado promueve el procedimiento impugnatorio............................................................................................................................... 700 4. Las pretensiones que formula el recurrente, y su fundamentación jurídica..... 705 F) El inicio del procedimiento de revisión a instancia de parte interesada: el ejercicio de la acción de nulidad................................................................................................ 713 1. Introducción................................................................................................................. 713 2. La pretensión de que se anule el acto o reglamento objeto de revisión............ 714 3. La pretensión de que se indemnicen los daños y perjuicios................................ 715 4. La pretensión de que se suspenda temporalmente el acto o reglamento que es objeto de revisión......................................................................................................... 726 III. ¿CÓMO DEBE SER EL ESCRITO O INSTANCIA DEL INTERESADO?......... 727 A) La presentación de un escrito por el interesado............................................................ 727 B) La eventual recalificación del acto formal del interesado por el que se inicia el procedimiento..................................................................................................................... 731 C) La eventual subsanación de las omisiones o deficiencias achacables al interesado. 745 1. Introducción................................................................................................................. 745 2. Deslinde conceptual: la subsanación, la recalificación y la mejora del escrito originariamente presentado por quien promueve la tramitación del procedimiento............................................................................................................................ 753 3. La obligación administrativa de actuar de buena fe y requerir la subsanación; la diligencia burocrática para requerir con prontitud la subsanación del escrito o instancia del interesado...................................................................................... 758 4. El requerimiento de subsanación, y la eventual suspensión del cómputo del plazo para dictar y notificar la resolución............................................................... 759 5. La expiración del plazo de subsanación y el desistimiento del interesado........ 760 D) El acto administrativo por el que se insta la subsanación: breve digresión sobre el concepto de requerimiento administrativo................................................................... 765 1. Introducción................................................................................................................. 765 2. El elemento subjetivo: la persona que formula el requerimiento (el ciudadano o la Administración)............................................................................................. 765 3. El elemento objetivo: el contenido normal del requerimiento; la variada tipología de requerimientos.......................................................................................... 766 4. La variedad de funciones de un requerimiento administrativo.......................... 768 5. El requerimiento-intimación: el cumplimiento de una obligación preexistente...................................................................................................................................... 769 6. El requerimiento-orden que impone una nueva obligación............................... 769 7. El requerimiento-carga y la subsanación de la solicitud del interesado............ 770 8. El requerimiento es un acto instrumental o de trámite; régimen de impugnación................................................................................................................................. 773 E) Algo más sobre las omisiones e insuficiencias que deben ser corregidas y son subsanables.................................................................................................................................. 775 1. Los defectos u omisiones que son subsanables y los que no pueden ser corregidos................................................................................................................................ 775 2. El antiformalismo del procedimiento y la innecesariedad de que el interesado subsane su escrito, por razón de la irrelevancia de las omisiones....................... 780 3. La subsanación del escrito del interesado en los procedimientos competitivos................................................................................................................................... 781

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4. La subsanación en procedimientos tramitados para seleccionar al adjudicatario de un contrato........................................................................................................ 788 F) Los defectos del escrito del interesado y el cómputo de plazos.................................. 792 IV. ¿DÓNDE DEBE PRESENTAR SU ESCRITO EL INTERESADO?....................... 792 A) El lugar y el modo de presentación de escritos por el interesado............................... 792 1. Aproximación general................................................................................................. 792 2. El tránsito del tradicional expediente en papel, al moderno expediente electrónico............................................................................................................................ 797 3. Algunos problemas del pasado reciente, que en poco tiempo se han convertido en pretérito remoto................................................................................................ 798 B) Las oficinas de asistencia en materia de registros electrónicos, que sustituyen a las tradicionales ventanillas físicas......................................................................................... 806 C) El registro electrónico........................................................................................................ 810 1. Introducción................................................................................................................. 810 2. Los interesados y su correcta identificación ante la Administración electrónica...................................................................................................................................... 810 3. El Registro Electrónico General de la Administración territorial matriz, y otros registros electrónicos de las personificaciones instrumentales................. 814 4. El inicio del procedimiento a través de un registro electrónico......................... 816 D) «Correos» y otros prestadores de servicios postales.................................................. 817 E) Las representaciones diplomáticas y las oficinas consulares....................................... 824 V. LA ADMISIÓN O INADMISIÓN A TRÁMITE DE LA SOLICITUD............... 825 A) Introducción........................................................................................................................ 825 B) La regla general: inadmisión mediante acto resolutorio dictado al final de la tramitación del procedimiento.............................................................................................. 828 C) La excepción: inadmisión mediante acto de trámite cualificado, o resolución temprana dictada sin sustanciar el procedimiento....................................................... 833 D) La inadmisión a trámite del recurso extraordinario de revisión................................ 840 E) La eventual frustración del inicio del procedimiento de revisión de oficio: la inadmisión a trámite de la solicitud del interesado.......................................................... 843 1. Introducción................................................................................................................. 843 2. El elenco cerrado de las causas legitimadoras de la inadmisión a trámite......... 850 3. La interpretación estricta de las causas legitimadoras de la inadmisión a trámite................................................................................................................................. 854 4. Algo más sobre las causas de inadmisión tipificadas por la ley........................... 859 5. La impugnación ante los tribunales de la inadmisión a trámite o del silencio negativo.......................................................................................................................... 865 6. El limitado alcance del control judicial................................................................... 869 7. Juicio crítico sobre el limitado alcance del control judicial, y el criterio revisor aplicado por una equivocada jurisprudencia.......................................................... 874 F) La inadmisión en materia de acceso transparente a la información pública........... 881 1. Introducción................................................................................................................. 881 2. La información que está en curso de elaboración.................................................. 885 3. La información de carácter auxiliar o de apoyo..................................................... 886 4. La necesidad de reelaborar la información............................................................. 891 5. Las solicitudes que tengan carácter abusivo o que sean manifiestamente repetitivas.............................................................................................................................. 899 G) La inadmisión a trámite en materia de extranjería y de asilo...................................... 902

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Capítulo 12 LA INCOACIÓN A INSTANCIA DE PARTE NO INTERESADA I. INTRODUCCIÓN................................................................................................................ 919 II. LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD EJERCIDA POR EL DEFENSOR DEL PUEBLO........................................................................................................................... 921 III. LA ACCIÓN VECINAL EN EL ÁMBITO MUNICIPAL......................................... 922 A) Introducción........................................................................................................................ 922 B) La distinción entre la acción vecinal y otras figuras próximas o afines..................... 924 1. El ejercicio de la acción vecinal y la presentación de una denuncia................... 924 2. La acción vecinal y la acción pública o popular..................................................... 927 C) El ámbito subjetivo de habilitación procesal o legitimación de la acción vecinal; la elasticidad jurisprudencial en la interpretación del concepto de vecino.............. 930 D) Un procedimiento trifásico: el previo requerimiento, la pasividad administrativa, y el posterior ejercicio de acciones................................................................................... 932 1. Introducción................................................................................................................ 932 2. El previo requerimiento de un vecino a la Administración local....................... 932 3. La actividad o la pasividad administrativa.............................................................. 936 4. El posterior ejercicio de acciones por el vecino en sustitución de la entidad local................................................................................................................................. 938 E) El derecho del vecino al reembolso de los gastos.......................................................... 940 F) La acción sustitutoria de la Comunidad Autónoma.................................................... 941 IV. LA ACCIÓN PÚBLICA O POPULAR........................................................................... 942 A) Introducción........................................................................................................................ 942 1. La participación democrática en el control de la legalidad de la actuación administrativa............................................................................................................... 942 2. Breve excurso sobre la corresponsabilidad del Estado y la Sociedad................. 945 3. La reserva de ley........................................................................................................... 947 4. Los sectores o materias en los que se atribuye la acción pública......................... 949 B) Deslinde conceptual de otra figura próxima: la acción pública y la denuncia........ 955 C) Los titulares de la acción pública o acción popular...................................................... 958 1. Introducción................................................................................................................. 958 2. Los ciudadanos............................................................................................................. 960 3. Los extranjeros.............................................................................................................. 960 4. Las personas jurídicas privadas.................................................................................. 961 5. Las personas jurídicas públicas.................................................................................. 963 D) El ejercicio de la acción pública........................................................................................ 968 1. El ejercicio de la acción pública en sede administrativa y/o en sede judicial... 968 2. Cuestiones formales y de plazo................................................................................. 973 3. La transmisión a terceros de la acción pública ya ejercida: la transmisión por causa de muerte............................................................................................................ 977 E) Especial consideración a las pretensiones de quien ejerce la acción pública........... 978 1. Introducción................................................................................................................. 978 2. Las pretensiones declarativas de invalidez y las de condena al restablecimiento de la legalidad vulnerada........................................................................................ 980 3. Las pretensiones de reconocimiento de una situación jurídica individualizada..................................................................................................................................... 984 F) Los límites al ejercicio de la acción pública................................................................... 988

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1. Los límites materiales.................................................................................................. 988 2. Los límites funcionales, y el uso desviado en fraude de ley................................. 993 V. ALGUNOS REGÍMENES ESPECIALES DE HABILITACIÓN PARA DEFENDER LA LEGALIDAD POR QUIENES NO SON INTERESADOS........... 1002 A) La habilitación especial de las asociaciones ecologistas para representar intereses difusos en materia ambiental............................................................................................ 1002 1. La habilitación especial otorgada por la ley............................................................ 1002 2. Breve digresión sobre los intereses difusos.............................................................. 1013 B) La defensa de la legalidad por los concejales, diputados provinciales y grupos políticos locales......................................................................................................................... 1016 1. Introducción................................................................................................................. 1016 2. Los grupos políticos locales....................................................................................... 1032 3. Las vías impugnatorias y los plazos.......................................................................... 1040 C) La acción pública de los vecinos para defender la legalidad en el régimen de Concejo abierto; breve referencia a la singularidad de Navarra......................................... 1047

Capítulo 13 LA EVENTUAL ADOPCIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES

I. EL CONCEPTO FUNCIONAL DE LA MEDIDA CAUTELAR.......................... 1059 A) Introducción........................................................................................................................ 1059 B) Un concepto jurídico indeterminado: la garantía del efecto útil de la resolución que finalmente se adopte................................................................................................... 1064 C) El matiz funcional de los procedimientos impugnatorios: las medidas cautelares y el valor de la justicia en un Estado de Derecho.......................................................... 1065 D) La misión institucional de las otras medidas provisionales que no tienen una función cautelar......................................................................................................................... 1067 II. EL DESLINDE FUNCIONAL Y CONCEPTUAL ENTRE LAS CAUTELARES Y OTRAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE CARÁCTER PROVISIONAL...................................................................................................................................... 1068 A) Aproximación general........................................................................................................ 1068 B) Las medidas de policía administrativa: las medidas provisionales que no tienen una función cautelar........................................................................................................... 1072 1. Introducción................................................................................................................. 1072 2. Las medidas provisionales de policía administrativa............................................ 1073 C) Las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada....................................... 1082 1. La finalidad de garantizar la obediencia al Derecho............................................. 1082 2. La ausencia de “periculum in mora”......................................................................... 1083 3. La posibilidad excepcional de imponer una medida de restablecimiento de la legalidad sin previa audiencia al interesado............................................................ 1089 4. Las medidas de restablecimiento de la legalidad y las sanciones en sentido estricto............................................................................................................................ 1096 D) Las medidas provisionales que además también son cautelares................................. 1098 1. Introducción................................................................................................................. 1098 2. La garantía del efecto útil de la resolución adoptada al final de la tramitación de un procedimiento administrativo....................................................................... 1099 3. La garantía de la efectiva ejecución del acto resolutorio...................................... 1099

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4. La garantía de la efectiva práctica de una prueba que es necesaria para aclarar una controversia fáctica.............................................................................................. 1101 5. La garantía del efecto útil de una inspección administrativa.............................. 1103 E) Las medidas plurifuncionales: las mixturas o combinaciones de distintas medidas provisionales creadas por el Derecho positivo....................................................... 1113 1. Planteamiento general; algunos ejemplos ilustrativos de la acumulación de funciones....................................................................................................................... 1113 2. La combinación de funciones está reservada al legislador................................... 1117 3. Algo más sobre la garantía del efecto útil de la resolución que finalmente se adopte............................................................................................................................. 1119 III. LOS RASGOS CARACTERÍSTICOS DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES QUE CUMPLEN UNA FUNCIÓN CAUTELAR....................................................... 1121 A) Introducción........................................................................................................................ 1121 B) El carácter instrumental o vicario de la medida, y su función cautelar.................... 1122 C) El carácter transitorio o interino de la medida cautelar.............................................. 1123 D) La creación de un título ejecutivo.................................................................................... 1128 IV. EL FUNDAMENTO LEGITIMADOR DE LAS MEDIDAS CAUTELARES... 1130 A) El “periculum in mora” y la garantía del efecto útil de la resolución administrativa............................................................................................................................................. 1130 B) El “fumus boni iuris” y la garantía de los derechos e intereses de quien impugna un acto administrativo, frente al riesgo de su inmediata ejecución.......................... 1136 1. Introducción................................................................................................................. 1136 2. El anticipo del criterio de fondo sobre la estimación o desestimación del recurso................................................................................................................................ 1140 3. La sólida y rocosa fundamentación jurídica que se exige para apreciar la existencia de apariencia de buen Derecho..................................................................... 1141 V. LAS MEDIDAS CAUTELARES TIPIFICADAS NORMATIVAMENTE........... 1149 A) La exigencia de tipificación normativa en materias reservadas a la ley..................... 1149 1. Introducción................................................................................................................. 1149 2. El principio de legalidad de la actuación administrativa..................................... 1152 3. ¿Es compatible el principio de legalidad con la aceptación del “numerus apertus” de medidas cautelares?........................................................................................ 1154 B) Clasificación básica y general de las medidas cautelares............................................. 1161 1. Introducción a las medidas cautelares positivas o negativas............................... 1161 2. Las medidas negativas de cesación orientadas a conservar el “statu quo”......... 1162 3. Las medidas positivas que cambian el “statu quo”................................................ 1163 C) La incautación de bienes o cosas muebles...................................................................... 1165 D) La consignación o depósito de dinero; la retención de pagos por la Administración......................................................................................................................................... 1169 E) Las fianzas y otras garantías económicas........................................................................ 1172 1. Introducción................................................................................................................. 1172 2. Las fianzas...................................................................................................................... 1174 3. La póliza de seguro caución....................................................................................... 1175 4. El depósito irregular de dinero.................................................................................. 1176 5. La prenda irregular de dinero o valores de deuda pública................................... 1178 6. La constitución de una garantía económica en un procedimiento sancionador................................................................................................................................... 1183

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7. La constitución de una garantía económica en el procedimiento que se tramita para liquidar una concesión demanial............................................................ 1187 8. La constitución de una garantía económica en el procedimiento de reintegro de subvenciones............................................................................................................ 1189 F) La anotación preventiva practicada en el Registro de la Propiedad.......................... 1194 1. Anotación preventiva de embargo en procedimientos de apremio sobre el patrimonio..................................................................................................................... 1194 2. La anotación preventiva de una prohibición de disponer................................... 1195 3. La anotación preventiva de demanda en materia urbanística............................. 1195 G) La suspensión de empleo y sueldo de un empleado público....................................... 1197 H) La suspensión de una actividad privada o el cierre temporal de un establecimiento............................................................................................................................................. 1213 I) La suspensión de la eficacia de un acto administrativo durante la tramitación de un procedimiento sancionador........................................................................................ 1215 VI. LA SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO O QUE ES OBJETO DE REVISIÓN........................... 1216 A) La suspensión de la eficacia de un acto administrativo durante la tramitación de un procedimiento impugnatorio o de invalidación..................................................... 1216 1. Introducción................................................................................................................. 1216 2. La invalidez de las normas que impiden la suspensión del acto impugnado... 1219 B) El alcance objetivo de la suspensión del acto impugnado........................................... 1223 1. La eficacia suspensiva no se limita a la ejecución del acto, sino que también se extiende a otras consecuencias distintas.................................................................. 1223 2. La suspensión en cadena de otros actos administrativos conexos...................... 1224 C) El fundamento de la suspensión del acto impugnado: cuestiones generales........... 1226 1. El “periculum in mora” y el “fumus boni iuris”...................................................... 1226 2. La equilibrada ponderación de las consecuencias que se producen al recurrente y al interés general como consecuencia de suspender la eficacia o no hacerlo............................................................................................................................ 1228 3. Los factores que favorecen la pretensión suspensiva del recurrente.................. 1234 D) Algunos supuestos de suspensión automática del acto recurrido.............................. 1238 E) El peculiar régimen de silencio positivo que se aplica a la solicitud de suspensión ........................................................................................................................................1240 F) La eventual exigencia al recurrente de contracautelas para salvaguardar al interés general afectado por la suspensión................................................................................... 1244 1. El ponderado equilibrio de unos y otros riesgos.................................................... 1244 2. Las clases de contragarantía. La fijación del importe de la contracautela........ 1248 3. Los medios económicos para constituir la contragarantía.................................. 1260 4. La eventual indemnización de los daños y perjuicios causados por la contracautela que resulta ser inútil o innecesaria.............................................................. 1260 G) El inicio de la eficacia suspensiva y la duración máxima de la medida cautelar...... 1271 H) Algunas reglas especiales y sectores específicos en materia de suspensión del acto administrativo impugnado................................................................................................ 1274 1. Una aclaración en materia de sanciones.................................................................. 1274 2. Especial referencia a la suspensión de los actos administrativos de contenido negativo.......................................................................................................................... 1275 3. La suspensión de efectos del acto administrativo que ordena el derribo de una construcción.................................................................................................................. 1287