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EL REPROCHE PERSONAL EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Culpa y dolo, responsabilidad objetiva y culpa infraccional

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia.

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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EL REPROCHE PERSONAL EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Culpa y dolo, responsabilidad objetiva y culpa infraccional

PABLO SOTO DELGADO Doctor en Derecho Profesor del Instituto de Derecho Público Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad Austral de Chile

tirant lo blanch Valencia, 2021

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© Pablo Soto Delgado

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-275-1 MAQUETA: Disset Ediciones

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Yet there is a common element which fully justifies this terminology, that enables the word “law” to appear as the expression of a concept with a socially highly significant meaning. For the word refers to that specific social technique of a coercive order, which, despite the vast differences between the law of ancient Babylon and that of the United States of today, between the law of the Ashantis in West Africa and that of the Swiss in Europe, is yet essentially the same for all these peoples differing so in time, in place, and in culture: the social technique which consists in bringing about the desired social conduct of men through threat of a measure of coercion which is to be applied in case of contrary conduct. Hans Kelsen, “The Law as a Specific Social Technique” (1941).

Para Juan Pablo

Índice PRÓLOGO............................................................................................... 21 AGRADECIMIENTOS............................................................................. 25 INTRODUCCIÓN.................................................................................... 27 1. Contexto e identificación del problema...................................... 27 2. Hipótesis y relevancia................................................................ 30 3. Metodología y fuentes................................................................ 33 4. Estructura.................................................................................. 35

Capítulo Primero CONVENCIONES PARA LA INVESTIGACIÓN Y PANORAMA ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN CHILE I. CONVENCIONES PARA LA INVESTIGACIÓN................................. 38 1. Derecho administrativo sancionador en sentido amplio............. 38 2. Las sanciones administrativas tienen la función de hacer cumplir el derecho........................................................................ 43 3. El énfasis en la responsabilidad y las infracciones: imputación subjetiva y mens rea...............................................................

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4. Responsabilidad objetiva como responsabilidad a todo evento.. 46 II. PANORAMA ACTUALIZADO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CHILENO......................................................... 48 1. El problema de la cobertura constitucional de las sanciones administrativas.......................................................................... 48 2. La práctica del Tribunal Constitucional desde 1991: sancionar administrativamente no es juzgar........................................... 50

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Índice

3. La tesis de la transferencia......................................................... 53 3.1. El antecedente español: principios del ius puniendi y matices............................................................................ 53 3.2. La tesis de la transferencia en Chile y los matices........... 56 3.3. Hacia la tesis de la transferencia dura en el Tribunal Constitucional................................................................. 61 4. El resurgimiento del debate sobre la inconstitucionalidad de las sanciones administrativas....................................................... 64

Capítulo Segundo PRINCIPIO DE CULPABILIDAD Y LA CONSTITUCIÓN DE 1980 I. LA DOGMÁTICA PENAL.................................................................... 70 1. Principio de culpabilidad y exclusión de la responsabilidad objetiva...................................................................................... 70 2. Heterogeneidad en las supuestas bases constitucionales del principio de culpabilidad.............................................................. 73 2.1. La prohibición de presumir de derecho la responsabilidad penal........................................................................ 73 2.2. El artículo 1 de la Constitución...................................... 78 2.3. Prohibición de retroactividad, la regulación del juicio político y el uso en la Constitución del término “delito”. 79 2.4. El artículo 5 inciso 2 de la Constitución y los tratados de derechos humanos........................................................... 80 2.5. Balance.......................................................................... 81 II. LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL Y LAS ACTAS DE LA COMISIÓN DE ESTUDIO DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN....................... 83 1. Prohibición de presumir de derecho la responsabilidad penal..... 83 2. Las actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución.. 87

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Índice

3. Comentarios con respecto a la doctrina constitucional y las actas de la Comisión Ortúzar.................................................... 91 III. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL......... 92 1. Pronunciamientos antes de 2015................................................ 93 1.1. Elementos de la responsabilidad penal y prohibición de presumirla de derecho..................................................... 93 1.2. Los delitos calificados por el resultado exigen siempre un vínculo de culpabilidad: interpretación conforme con la Constitución................................................................ 96 2. El principio de culpabilidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde 2015..................................................... 98 3. Síntesis sobre las decisiones del Tribunal Constitucional............ 105 IV. OBSERVACIONES SOBRE EL PRETENDIDO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD............... 106

Capítulo Tercero LA TRANSFERENCIA ESPECÍFICA DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CHILENO I. LA OBLIGADA REFERENCIA ESPAÑOLA PARA LA TRANSFERENCIA ESPECÍFICA DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.................................. 110 II. ACLARACIÓN SOBRE LAS ACTAS DE LA COMISIÓN ORTÚZAR Y EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS....................................................................................... 115 III. EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR SEGÚN LA DOCTRINA CHILENA....... 118 1. Doctrina penal........................................................................... 118 2. La literatura administrativista.................................................... 120 3. Observación acerca de la doctrina y una referencia a la culpa infraccional............................................................................ 126

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Índice

IV. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR........................................................... 127 1. Culpabilidad implícita................................................................ 127 2. Una sanción por acumulación de infracciones es un evento de responsabilidad objetiva prohibido constitucionalmente........ 129 3. El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador depende de la operatividad de la potestad sancionatoria....................................................................................... 130 4. No hay inconstitucionalidad si la culpabilidad no se exige en la ley: es materia de interpretación judicial................................ 132 5. La culpabilidad es aplicable al derecho administrativo sancionador (aunque de manera relativizada)...................................... 133 6. El principio de culpabilidad como obiter dictum........................

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7. Balance sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional...... 135 V. PRONUNCIAMIENTOS DE LA CONTRALORÍA Y LAS CORTES QUE PONEN EN CUESTIÓN EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.................. 136 1. Asunto preliminar...................................................................... 136 2. La Contraloría General de la República..................................... 137 3. Corte de Apelaciones................................................................. 139 4. La Corte Suprema...................................................................... 141 4.1. El dolo y la culpa no son exigibles en la infracción administrativa si no están explícitamente consignados en la ley................................................................................... 141 4.2. La responsabilidad objetiva no está prohibida en el derecho administrativo sancionador................................... 142 5. Síntesis de las decisiones anteriores............................................ 144 VI. CONCLUSIONES ACERCA DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.................. 145

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Índice

Capítulo Cuarto EL REPROCHE PERSONAL EN LA JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA Y EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS I. LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS......... 152 II. LA JURISPRUDENCIA EUROPEA SOBRE LA RESPONSABILIDAD SIN REPROCHE PERSONAL EN EL DERECHO PENAL................... 158 III. CONSECUENCIAS DE LA REVISIÓN DE LAS DECISIONES ANTERIORES............................................................................................ 167

Capítulo Quinto EL MODELO ANGLOSAJÓN SIN REPROCHE PERSONAL: STRICT LIABILITY EN DELITOS REGULATORIOS Y DE BIENESTAR PÚBLICO I. LA EXIGENCIA DE MENS REA EN LA RESPONSABILIDAD PENAL COMO PARADIGMA EN EL DERECHO ANGLOSAJÓN......... 170 1. El principio de mens rea.............................................................

170

2. Tipos de mens rea......................................................................

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II. LA MENS REA EN CUESTIÓN: PANORAMA DE LA STRICT LIABILITY..................................................................................................

173

1. Aspectos terminológicos............................................................. 173 1.1. Definición general de strict liability................................

173

1.2. “Delitos de bienestar público” o “delitos regulatorios”.. 174 1.3. Dos significados relevantes de strict liability..................

177

1.4. La strict liability en los distintos elementos del delito..... 178 2. La explicación dominante y las razones para la strict liability....

179

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Índice

III. DESARROLLO DE LA STRICT LIABILITY EN EL DERECHO INGLÉS..................................................................................................... 180 1. Orígenes..................................................................................... 180 2. La derrotabilidad de la mens rea................................................

184

IV. DESARROLLO DE LA STRICT LIABILITY EN EL DERECHO ESTADOUNIDENSE................................................................................. 188 1. Los comienzos............................................................................ 188 2. La Supreme Court...................................................................... 189 3. Strict liability de los administradores por los actos de la empresa: responsible corporate officer doctrine...............................

192

V. COROLARIO....................................................................................... 196

Capítulo Sexto LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL DERECHO ANGLOSAJÓN I. SANCIONES ADMINISTRADAS POR AGENCIAS EN ESTADOS UNIDOS................................................................................................ 201 1. Panorama................................................................................... 201 2. La construcción jurisprudencial de una administrativización sancionatoria......................................................................... 205 3. Civil vs. criminal: la exclusión de las salvaguardias penales en las sanciones administrativas................................................. 209 4. Exclusión de mens rea en las sanciones administradas por agencias........................................................................................ 215 II. SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL DERECHO INGLÉS........ 221 1. Aspectos generales..................................................................... 221

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Índice

2. La nueva institucionalidad sancionatoria administrativa en el Reino Unido.......................................................................... 224 2.1. La mejora regulatoria como contexto............................ 224 2.2. Clases de sanciones administrativas en la Regulatory Enforcement and Sanctions Act de 2008......................... 229 3. Salvaguardias y strict liability.....................................................

233

III. BALANCE........................................................................................... 237

Capítulo Séptimo VALORACIÓN DE LA RACIONALIDAD Y CONVENIENCIA DE LA RESPONSABILIDAD SIN REPROCHE PERSONAL EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR I. LA JUSTIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD SIN REPROCHE PERSONAL BASADA EN LA DISMINUCIÓN DE COSTOS............... 241 1. La negligence produce iguales efectos que la strict liability.........

241

2. Invertir la carga de la prueba es funcionalmente equivalente a la eliminación del reproche personal.......................................... 244 II. LAS DIFICULTADES DEL ARGUMENTO DISUASIVO PARA FUNDAR UNA RESPONSABILIDAD SIN REPROCHE PERSONAL.......... 245 1. El planteamiento de la disuasión................................................ 245 2. El núcleo del argumento: la certeza de la sanción....................... 246 3. Los problemas del argumento disuasivo..................................... 251 3.1. Las dudas desde el análisis conductual del derecho........ 251 3.2. El reproche personal es igualmente una categoría estructural del análisis disuasivo............................................... 256 4. Motivaciones de los infractores y teorías del incumplimiento..... 256

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Índice

5. En consecuencia, los incumplimientos que no son producto del mero cálculo requieren reproche personal.............................. 260 6. Otros aspectos contraproducentes.............................................. 262 III. DESPEJANDO EL MALENTENDIDO SOBRE LA STRICT LIABILITY......................................................................................................

263

1. Strict liability como responsabilidad con culpabilidad................ 263 2. Strict liability y responsabilidad objetiva como categorías no equivalentes........................................................................... 268 IV. CONCLUSIÓN: ES NECESARIO EL REPROCHE PERSONAL......... 271

Capítulo Octavo UN MODELO CON REPROCHE PERSONAL PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CHILENO I. LA IMPRUDENCIA (CULPA) EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR............................................................................ 276 1. Posibles roles del reproche personal en un esquema sancionatorio.......................................................................................... 276 2. Basta con la imprudencia para atribuir responsabilidad administrativa sancionadora en el derecho chileno........................ 277 Regímenes infraccionales y reproche personal................................ 279 3. La culpa o imprudencia como esquema argumentativo de bajo costo...................................................................................... 289 3.1. La culpabilidad no es un elemento irremontable............ 289 3.2. La culpa como comparación entre conductas y estándares objetivos.................................................................... 290 3.2.1.La culpa en el derecho penal chileno...................... 290 3.2.2.La suficiencia de la culpa sin representación en el derecho administrativo sancionador........................ 294

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4. El carácter graduable del estándar de cuidado............................ 295 5. El esquema menos exigente posible de reproche personal en el derecho administrativo sancionador...................................... 298 II. SOBRE LA CULPABILIDAD CORPORATIVA..................................... 302 III. BREVE RECAPITULACIÓN............................................................... 307

Capítulo Noveno CONFIRMACIÓN PRÁCTICA DE LA VIGENCIA DEL REPROCHE PERSONAL EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO CHILENO: LA CULPA INFRACCIONAL I. DOS INTERPRETACIONES SOBRE LA CULPA INFRACCIONAL..... 310 1. Como régimen culpabilístico distintivo del derecho administrativo sancionador.................................................................... 310 2. Como modelo sin reproche personal.......................................... 311 3. El desafío de lo anterior para este trabajo.................................. 312 II. LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA SOBRE LA CULPA INFRACCIONAL.................................................................................. 313 1. El incumplimiento de la obligación legal o reglamentaria es una conducta culposa en el derecho administrativo sancionador.. 313 2. En el derecho administrativo sancionador no se requiere acreditar culpa ni dolo, aunque la infracción a la norma equivale a “verdadera culpa”.................................................................. 317 3. El derecho administrativo sancionador requiere una “culpa infraccional”............................................................................. 319 4. La culpa infraccional admite prueba de la diligencia.................. 321 5. El caso fortuito o fuerza mayor es excepcional si se debe prestar un servicio público en forma continua: carácter graduable de la culpa.................................................................................. 324

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III. COMPATIBILIDAD ENTRE LA CULPA INFRACCIONAL Y EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD: LA EXPLICACIÓN DE LA CONTRALORÍA........................................................................................... 325 IV. LA PROPUESTA CONFIRMADA Y UNA MENCIÓN AL RENDIMIENTO DE UN SISTEMA POR REPROCHE PERSONAL................ 327 CONCLUSIONES..................................................................................... 331 1. Síntesis general........................................................................... 331 2. Detalle de las conclusiones......................................................... 332 BIBLIOGRAFÍA CITADA......................................................................... 339 JURISPRUDENCIA CITADA.................................................................... 371 Corte Suprema de Chile................................................................. 378 Corte de Apelaciones de Santiago.................................................. 381 Tribunal de Defensa de la Libre Competencia................................ 381 Contraloría General de la República.............................................. 381 Tribunal Constitucional de España................................................ 382 Estados Unidos.............................................................................. 382 Reino Unido.................................................................................. 383 Canadá.......................................................................................... 384 Corte Interamericana de Derechos Humanos................................. 384 Tribunal Europeo de Derechos Humanos...................................... 385 Tribunal de Justicia de la Unión Europea....................................... 385 NORMAS CITADAS................................................................................ 386 Chile.............................................................................................. 386 Alemania....................................................................................... 389 Estados Unidos.............................................................................. 389 España........................................................................................... 389 Reino Unido.................................................................................. 389 Derecho Internacional.................................................................... 389