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DERECHO AMBIENTAL Y TRANSFORMACIONES DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

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CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ÁNGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA

DE

GISPERT PASTOR

JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA

DE LA

MUELA

RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones

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DERECHO AMBIENTAL Y TRANSFORMACIONES DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Antoni Pigrau Solé Lucia Casado Casado (dirs.)

Anna Pallarès Serrano (coord.)

Nicolás Navarro Batista Manuel José Terol Becerra Alba Nogueira López Dionisio Fernández de Gatta Sánchez Raquel Castillejo Manzanares Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa José Manuel Marraco Espinós Judith Gifreu Font

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Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2010 Antoni Pigrau Solé, Lucia Casado Casado (dirs.), Anna Pallarès Serrano (coord.), Nicolás Navarro Batista, Manuel José Terol Becerra, Alba Nogueira López, Dionisio Fernández de Gatta Sánchez, Raquel Castillejo Manzanares, Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, José Manuel Marraco Espinós, Judith Gifreu Font © 2010 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-47-5 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

PRIMERA PARTE DERECHO AMBIENTAL Y TRANSFORMACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS: PERSPECTIVAS A NIVEL COMUNITARIO Y CONSTITUCIONAL

CAPÍTULO I. SOCIEDAD

CIVIL Y MEDIO AMBIENTE: EL IMPACTO DEL CONVENIO DE AARHUS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA . . . . . . . . . . . .

..

17

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

El acceso a la información ambiental: un derecho de la persona . . . . . .

1. El contexto general del acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El objeto del derecho: un concepto amplio de información medioambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Las excepciones al derecho: el establecimiento de un régimen específico para la información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. El silencio negativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Otros aspectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. La participación ciudadana en la elaboración de planes y programas . . .

1. El concepto de plan o programa: una delimitación compleja . . . . . . .

2. El modelo de participación: temprano e informal . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El destinatario de la participación: una audiencia pública . . . . . . . . . .

4. Breve referencia a los organismos genéticamente modificados . . . . . .

IV. Democracia participativa y legislación ambiental: una omisión innecesaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. El acceso a la justicia como medio de control de la UE . . . . . . . . . . . . .

17 23 23

Nicolás Navarro Batista (Prof. Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria)

I. II.

26 27 32 32 33 34 38 42 43 45 47

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Índice

1. La legitimación colectiva: un estatus específico para las ONG. . . . . . .

2. Los actos susceptibles de revisión e impugnación . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El procedimiento contencioso-administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48 51 54 55

CAPÍTULO II. CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA VERSUS DERECHO AL MEDIO AMBIENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

Manuel José Terol Becerra (Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Pablo de Olavide)

I. II.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

En torno al significado tradicional y mayoritariamente atribuido al medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Sobre el silencio de los trabajos constituyentes y de la Constitución en torno a su concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Recordatorio de la actitud doctrinal sobre el medio ambiente posterior a la constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El medio ambiente jurisprudencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. De su concepto en la STC 102/1995, de 26 de junio . . . . . . . . .

3.2. De su sintonía con la conciencia social. Filología del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3. De su coincidencia con ciertos planteamientos internacionales sobre el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Propuesta metodológica de aproximación al significado constitucional del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El plan constitucional del bienestar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Adhesión estatutaria al plan constitucional del bienestar. . . . . . . . . . .

3. El medio ambiente como objeto de un derecho subjetivo a un bienestar concreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Tentativa de acercamiento al contenido del derecho al medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. El derecho al medio ambiente y la protección de la naturaleza como realidades jurídicas diferenciables. Mención de sus tratamientos estatutarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Derecho de propiedad versus protección de la naturaleza . . . . . . . . . . . .

1. Reflexión preliminar decimonónica y lúcida sobre el derecho de propiedad y sus limitaciones por el Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El contenido esencial del derecho de propiedad en la STC 37/1987, de 26 de marzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. ¿Primacía del valor de uso sobre el valor de cambio? . . . . . . . . . . . . .

57 59 59 61 62 62 66 68 71 72 73 74 77 80 83 84 86 89

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Índice

SEGUNDA PARTE LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO AMBIENTAL (I): NUEVOS MECANISMOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA

CAPÍTULO III. EL

CONTROL AMBIENTAL DE ACTIVIDADES DE SERVICIOS. COMPETENCIAS Y SEGURIDAD AMBIENTAL ANTE UN POTENCIAL DESARROLLO DEL PAPEL DE LAS ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN . .

.....

97

Alba Nogueira López (Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidade de Santiago de Compostela. Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona)

I. II.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Excepciones al nuevo marco normativo por razones imperiosas de interés general: razones ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Autorización vs. actividad comunicada: ¿seguridad juridica vs. agilidad procedimental? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Cambios en el régimen de intervención administrativa preventiva . . .

2. Las ECAs como certificadoras en las actividades comunicadas. . . . . . .

3. Necesidad de reforzar la definición normativa del régimen jurídico de actividades y el control ex post de actividades . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Público y privado en el control ex post de actividades. . . . . . . . . . . . . . . .

1. El control operativo de actividades por los cuerpos de inspectores de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El control de actividades por parte de Entidades de control técnico . .

V. Competencias ambientales autonómicas, externalización del control y validez territorial de los regímenes de intervención . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97 100 102 102 103 105 109 109 111 115 119 120

CAPÍTULO IV. LA

INTEGRACIÓN DE ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

.......

123

Dionisio Fernández de Gatta Sánchez (Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca)

I. II.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La incorporación de criterios ambientales a los contratos públicos en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Unión Europea, contratación pública y medio ambiente . . . . . . . . . . .

2. El medio ambiente y la contratación pública en los Tratados Europeos, en los Programas Ambientales y en las Estrategias de Desarrollo Sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La no inclusión de criterios ambientales en las primeras normas europeas sobre contratación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. El régimen vigente de los criterios ambientales en los contratos públicos europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Nuevas propuestas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. La legislación española en materia de contratos y el medio ambiente . .

123 126 126 128 132 133 139 141

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Índice

1. Aspectos generales sobre el régimen histórico y constitucional de la contratación pública, y el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La Legislación nacional vigente hasta 2007 sobre Contratos de las Administraciones Públicas y el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Las nuevas Leyes 30/2007, de 30 de Octubre, de Contratos del Sector Público, y 31/2007, de 30 de Octubre, sobre Procedimientos de Contratación en los Sectores del Agua, la Energía, los Transportes y los Servicios Postales (BOE del 31 de Octubre): la definitiva incorporación de los criterios ambientales y de sostenibilidad en la contratación pública; y otras normas . . . . . . . . . .

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

141 144

146 156

TERCERA PARTE LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO AMBIENTAL (II): NUEVAS PERSPECTIVAS EN EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y EN EL ACCESO A LA JUSTICIA

CAPÍTULO V. EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

Raquel Castillejo Manzanares (Profesora Titular de Derecho Procesal de la Universidad de Santiago de Compostela)

I. II. III. IV.

La intervención penal en la tutela del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . .

Distintos supuestos de legitimación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Legitimación para accionar ante el orden contencioso administrativo . . .

Legitimación para accionar en proceso seguido por delitos contra el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Ejercicio de la acción popular versus acción civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Restricción en el ejercicio de la acción popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO VI. NUEVAS PERSPECTIVAS DEL ACCESO A LA JUSTICIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163 166 169 175 177 182 186 187

Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa (Profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Navarra)

I. II.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

El acceso a la justicia ambiental: una cuestión de legitimación . . . . . . . .

1. Primer paso importante: El Convenio de Aarhus . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La frustrada Propuesta de Directiva de acceso a la justicia ambiental . .

3. La escueta LIPPJMA 27/2006, en materia de acceso a la justicia ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. La acción pública prevista en la LIPPJMA: circunscrita a las ONGS ambientales, condicionada y otras cuestiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Requisitos e interpretación jurisprudencial previa y reciente. . . . . . . .

1.1. La interpretación jurisprudencial más reciente . . . . . . . . . . . . . . .

2. Ámbito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Pretensiones en los procesos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

187 190 191 192 194 197 197 200 203 204

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Índice

4. La legitimación en los procedimientos sancionadores administrativos y la exigencia de reparación de daños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Algunas limitaciones destacables de la LIPPJMA 27/2006, en el acceso a la justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Otros obstáculos para el acceso a la justicia ambiental . . . . . . . . . . . . . .

V. El acceso a la justicia ambiental y la legislación autonómica en España . .

VI. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

206 207 209 214 218

CAPÍTULO VII. REFLEXIONES

SOBRE LAS DIFICULTADES DEL ACCESO A LA JUSTICIA AMBIENTAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ABOGADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

219

José Manuel Marraco Espinós (Abogado)

I. II.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Algunos procedimientos relativos a la aplicación del articulo 45 CE ante los tribunales de justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Democracia ambiental y acceso a la justicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Reflexión final sobre el convenio de aarhus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

219 220 223 225

CAPÍTULO VIII. NUEVOS MECANISMOS DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: EL CONTROL DE LA OFICINA ANTIFRAU DE CATALUNYA SOBRE LAS ACTUACIONES AMBIENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

227

Judith Gifreu Font (Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Barcelona)

I. II.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Una alternativa a los órganos de control existentes o un ejemplo de duplicidad en las funciones fiscalizadoras?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El ombudsman parlamentario: el Defensor del Pueblo y el Síndic de Greuges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El Tribunal de Cuentas y la Sindicatura de Comptes. . . . . . . . . . . . . .

III. La Oficina Antifrau de Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Naturaleza jurídica y designación parlamentaria del órgano directivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Relaciones con el Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Ámbito competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Estructura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Actuaciones procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Las actuaciones ambientales de la administración pública . . . . . . . . . . . .

227 229 231 234 238 238 240 241 245 247 251

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PRESENTACIÓN Es un placer presentar una nueva publicación resultante de los trabajos auspiciados por el Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona, que sigue considerando fundamental el impulso del trabajo jurídico interdisciplinar en los temas que suscita el siempre cambiante mundo del derecho ambiental.

Esta publicación recoge la mayor parte de las ponencias presentadas en el Seminario de expertos celebrado el 27 de enero de 2010 en Tarragona, en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universitat Rovira i Virgili en torno al tema «Derecho ambiental y transformaciones de la actividad de las administraciones públicas».

Teniendo como eje el análisis de los principales cambios que están aconteciendo en la actuación de los poderes públicos como consecuencia de la incorporación de la noción de desarrollo sostenible a la actuación administrativa, este Seminario prestó especial atención a la reorientación y la complementación de los tradicionales instrumentos de intervención administrativa y a las nuevas perspectivas en el control de la actividad administrativa y en el acceso a la justicia en materia ambiental.

El Seminario fue organizado conjuntamente por el Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT) y por el Grupo de investigación «Territorio, Ciudadanía y Sostenibilidad», reconocido y financiado como Grupo de Investigación Consolidado de la Generalitat de Catalunya para el período 2009-2013. Como en ocasiones anteriores el Seminario contó con la presencia y las aportaciones de personas que forman parte del mundo del derecho ambiental, desde la empresa, desde los colegios profesionales, desde las organizaciones de defensa del medio ambiente o desde las administraciones.

Los ponentes desarrollaron distintos aspectos que tienen en común el estudio del impacto del Derecho ambiental sobre el comportamiento de las administraciones públicas, desde sus respectivas perspectivas académicas. El profesor Nicolás Navarro Batista, de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, abordó el impacto sobre la Administración de la Unión Europea del Convenio de Aarhus sobre los derechos de acceso a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. El profesor Manuel Jesús Becerra, de la Universidad Pablo de Olavide, analizó desde un enfoque constitucionalista, el medio ambiente como derecho social tutelable.

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Presentación

Algunos ponentes centraron sus intervenciones en torno a los nuevos mecanismos de intervención administrativa, tema de gran interés, dada la evolución acontecida en este ámbito. Si bien los tradicionales instrumentos de intervención (el establecimiento de prohibiciones, la autorización administrativa, los estándares ambientales, la sanción…) situaban claramente el Derecho ambiental en una perspectiva de control y limitación de las actividades privadas, en los últimos años, ante la grave situación de deterioro ambiental existente y la ineficacia de los tradicionales instrumentos de limitación directa, han aflorado nuevas técnicas en base a una progresiva implantación del principio de cooperación que habrán de contribuir a frenar el progresivo deterioro ambiental a través de una mayor intervención y corresponsabilización de los particulares. La profesora Alba Nogueira, de la Universidade de Santiago de Compostela, se ocupó de los cambios en el régimen de control ambiental de actividades de servicios y el profesor Dionisio Fernández de Gatta Sánchez, de la Universidad de Salamanca, de la ambientalización de la contratación pública. Debemos agradecer también las destacadas intervenciones de los profesores esús Jordano Fraga y Antonio José Sánchez Sáez, de la Universidad de Sevilla, sobre las transformaciones de la administración ambiental y de los mecanismos de intervención administrativa, y los acuerdos voluntarios en materia ambiental, respectivamente, aunque finalmente no se hayan podido recoger en esta publicación.

Otro centro de atención lo constituyó el control de la actividad administrativa y el acceso a la justicia. En este ámbito la profesora Raquel Castillejo Manzanares, de la Universidad de Santiago de Compostela analizó el ejercicio de la acción penal en materia de medio ambiente; el profesor Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, de la Universidad de Navarra, tuvo a su cargo la cuestión de los cambios en el acceso a la justicia en materia de medio ambiente; el abogado ambientalista José Manuel Marraco Espinós abordó las dificultades del acceso a la justicia ambiental desde la perspectiva del abogado; y, por último, la profesora Judith Gifreu Font, de la Universitat Autònoma de Barcelona, presentó uno de los nuevos mecanismos de control de la actividad administrativa, la Oficina Antifrau de Catalunya y su papel en el control de las actuaciones ambientales de la Administración.

Esta presentación no debe terminar sin expresar el agradecimiento del CEDAT y del grupo de investigación «Territorio, ciudadanía y sostenibilidad» al Ministerio de Ciencia e Innovación, que financia el proyecto de investigación «El derecho ambiental como modelo para la transformación de la actividad de los poderes públicos» (SEJ200761972/JURI) en el que se enmarca esta publicación. Tarragona, septiembre de 2010 ANTONI PIGRAU SOLÉ Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universidad Rovira i Virgili Director del CEDAT LUCÍA CASADO CASADO Profesora Agregada de Derecho Administrativo Universidad Rovira i Virgili Responsable de Proyectos del CEDAT 14

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PRIMERA PARTE DERECHO AMBIENTAL Y TRANSFORMACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS: PERSPECTIVAS A NIVEL COMUNITARIO Y CONSTITUCIONAL

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Capítulo I

SOCIEDAD CIVIL Y MEDIO AMBIENTE: EL IMPACTO DEL CONVENIO DE AARHUS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Nicolás Navarro Batista (Prof. Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria)

I. INTRODUCCIÓN El Convenio de Aarhus no es, desde luego, un tratado ambiental tradicional (en adelante, el Convenio o Aarhus).1 No contiene un estándar ambiental, en el sentido de establecer objetivos de calidad respecto a los elementos, parámetros o factores que inciden en el medio ambiente. Su singular reside en que atribuye a la sociedad civil derechos relacionados con el ambiente: el acceso a la información, la participación en ciertas decisiones y el acceso a la justicia. En este sentido se ha observado, con razón, que el Convenio tiene carácter instru1. Vid. el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medioambiente, autenticado en Aarhus (Dinamarca), el 25.6.1998. Su texto puede consultarse en el anexo a la Decisión 2005/370 del Consejo, de 17.2.2005, DO L 124, de 17.5.2005, p. 1 ss. e igualmente en el BOE núm. 40, de 16.2.2005, p.

5.535 ss. Entre la abundante bibliografía sobre este tratado vid. NAVARRO BATISTA, N.: Sociedad civil y medio ambiente en Europa, Colex, Madrid, 2001 y, recientemente, con una aproximación multidisciplinar, PIGRAU SOLÉ, A. (dir.): Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del Convenio de Aarhus, Atelier, Barcelona, 2008.

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mental o procedimental: regula derechos relacionados con o al servicio de objetivos ambientales.2 No es, ciertamente, el único tratado del que pueda predicarse esta característica, pero habitualmente derechos como el acceso a la información o la participación se inscriben en tratados que persiguen un determinado estándar ambiental. Por el contrario, el Convenio de Aarhus enfoca su atención exclusivamente en derechos relacionados con el ambiente y de manera transversal, puesto que irradia a diversos ámbitos.

Desde la perspectiva comunitaria, su singularidad más notable reside en que produce consecuencias directamente sobre la Administración de la UE; regula derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la propia UE como autoridad pública. Esta característica distingue a este tratado de otros convenios ambientales. Por regla general, los tratados ambientales que celebra la UE tienen como destinatarios a los Estados miembros. A la UE le corresponde, básicamente, adoptar normas dirigidas a los Estados (reglamentos y directivas, fundamentalmente) y controlar luego su cumplimiento efectivo. En consecuencia, los destinatarios de los tratados ambientales celebrados por la UE suelen ser sus Estados miembros. Este carácter también es predicable de Aarhus y, por ello, la Comunidad adoptó o reformó normas ambientales con el fin de que los Estados miembros cumpliesen las obligaciones del Convenio.3 Sin embargo, además de las disposiciones destinadas a los Estados miembros, también la UE es destinataria directa del Convenio de Aarhus. Como autoridad pública, la Administración de la UE está obligada a integrar y reconocer los derechos que el Convenio confiere al público o a la sociedad civil organizada.

En consecuencia, los destinatarios de Aarhus no son exclusivamente los Estados miembros, sino también la UE como autoridad pública. El Convenio confiere derechos a las personas, al público o a la sociedad civil organizada en sus relaciones con la Administración comunitaria.4

2. Los derechos reconocidos por el Convenio «son instrumentales para la garantía final del ambiente». En este sentido, GARCÍA URETA. A.: «Algunas cuestiones sobre la regulación del derecho de participación a la luz del Convenio de Aarhus de 1998», Revista Aranzadi de Derecho Ambiental 2005, nº 7, p. 43 ss., en concreto, p. 48.

3. Respecto a las obligaciones de los Estados miembros, la Comunidad reformó el régimen jurídico del acceso a la información ambiental y adoptó nuevas medidas sobre la participación ciudadana en la elaboración de planes y programas. Vid. la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, DO L 41, de 14.2.2003, p. 26 ss.; la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, DO L 197, de 21.7.2001, p. 30 ss. y la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo, DO L 156 de 25.6.2003, p. 17 ss.

4. Se ha afirmado, con razón, que «cuanto más se aproxime una organización internacional a las formas de organización estatales, más probable será y más justificado estará que se planteen en su seno cuestiones que podrían considerarse privativas de los Estados». Así lo indica MARTÍNEZ CAP-

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Aunque la UE asume obligaciones equivalentes a las de sus Estados miembros, no existe una identidad perfecta. Los Estados miembros asumen todas las exigencias derivadas de Aarhus pero la UE ha tenido que efectuar ciertas adaptaciones. Por ejemplo, la UE no resulta afectada por la autorización de proyectos sometidos a una evaluación de impacto ambiental, dado que carece de competencias en ese ámbito. De igual modo, la participación en la elaboración de los planes y programas o el acceso a la justicia tienen perfiles singulares debido a que nos encontramos ante un sistema descentralizado en el que la aplicación de las normas corresponde normalmente a los Estados.

Por otro lado, los derechos y obligaciones derivados de Aarhus también explican otro rasgo innovador: la confluencia entre el Derecho Internacional Público, el Derecho Comunitario y el derecho interno. Estas tres disciplinas científicas convergen e interactúan en este ámbito para ofrecer una misma perspectiva sobre las relaciones entre la sociedad civil y la Administración.

La interacción entre el Convenio de Aarhus y el Derecho Comunitario es manifiesta. Cuando se negoció el texto del Convenio, la legislación comunitaria en la materia y los problemas prácticos que se derivaron de su aplicación fueron tenidos muy en cuenta en su contenido. La UE influyó intensamente en el Convenio mejorando aspectos relevantes del mismo, como el acceso a la información o el derecho de participación.5 En sentido inverso, una vez adoptado el Convenio, la UE se ha visto obligada a aprobar nuevas normas o a modificar algunas vigentes con el fin de adaptarse a sus exigencias. Así, la UE ha cambiado el régimen jurídico sobre el acceso a los documentos y ha establecido una regulación específica, ad hoc, para la información ambiental. En consecuencia, pese a las apariencias, de hecho existen dos regulaciones distintas en función de que la información esté o no relacionada con el medio ambiente y, como comprobaremos, el régimen jurídico más progresivo atañe precisamente a la información ambiental, por exigencias del Convenio. De igual modo, la UE ha aprobado medidas para potenciar el derecho de participación ciudadana en la elaboración de planes y programas relacionados con el medio ambiente.

Más llamativo aún es el cambio operado en el acceso a la justicia como medio de control de la Administración de la UE porque, en este caso, el Convenio de Aarhus no contiene, stricto sensu, disposiciones vinculantes. De hecho, se ha configurado un nuevo sistema de acceso para las ONG en los recursos de anulación y por omisión, pero específico, porque sólo concierne a cuestiones ambientales.

DEVILA, C.: «La transparencia en la Unión Europea», Cuadernos de Derecho Público nº 26, septiembre-diciembre 2005, p. 169 ss., en concreto, p. 171.

5. Por ejemplo, en la regulación del acceso a la información el Convenio de Aarhus tuvo muy en cuenta la experiencia adquirida con la aplicación de la Directiva 90/313/CEE. Así lo señala BRADY, K.: «New convention on access to information and public participation in environmental matters», Environmental Policy and Law 1998, vol. 28, p. 69 ss.

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Por tanto, el objeto de este estudio gira en torno al régimen jurídico del principio de participación ciudadana en los asuntos ambientales en las relaciones con la Administración de la UE. En concreto, examinaré el derecho de acceso a la información ambiental en poder de los organismos de la UE, el derecho a participar en la elaboración de planes o programas de la Unión y, por último, el estatuto jurídico conferido a las ONG para interponer un recurso de anulación o por omisión contra las autoridades de la UE por infracción al derecho ambiental. Comprobaremos que en líneas generales la UE ha cumplido cabalmente con sus compromisos salvo en algunos aspectos, en los que constataremos carencias, ambigüedades e incompatibilidades manifiestas.

En todo caso, como señalé anteriormente, no podemos ignorar que en este ámbito se produce una acusada simbiosis entre el Derecho Internacional Público, el Derecho de la UE y el derecho interno (el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional). En efecto, la democracia participativa no ha sido un enfoque originario del Derecho Comunitario o del Derecho Internacional Público. Al contrario, fue en el derecho interno donde primero arraigó esta concepción más activa y enriquecedora de la ciudadanía y de la democracia. La emergencia del principio de participación ciudadana surge de la superación del liberalismo clásico, de la separación entre Estado y sociedad, de la división entre el individuo y la sociedad.6 Por ello, tienen razón quienes afirman que el modelo de democracia participativa corresponde a un período más reciente del Derecho Internacional, que está recorriendo una línea de evolución que el derecho interno experimenta desde hace siglos, reconociendo un papel a los actores no estatales en la formación y aplicación de normas internacionales que protegen valores fundamentales.7 No es casual, por tanto, que en el análisis del Convenio de Aarhus se hayan empleado expresiones como democracia ambiental, democracia participativa o ciudadanía ambiental.8 En el seno de la UE, el fundamento jurídico-político de la democracia participativa se encuentra ahora anclado en el derecho originario tras la reforma

6. En este sentido, SÁNCHEZ MORÓN, M.: «El principio de participación ciudadana en la Constitución Española», Revista de Administración Pública 1979, nº 80, p. 172 ss., en concreto, pp. 172174. De ahí que se haya destacado que la Constitución Española supera la concepción liberal de la democracia circunscrita al ámbito representativo. Vid. JORDANO FRAGA, J.: La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995, p. 302. Para una visión general de la participación ciudadana en la Constitución Española también puede consultarse a ALONSO GARCÍA, E.: «La participación de individuos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en España.

Aspectos constitucionales», Revista Española de Derecho Administrativo 1989, nº 61, p. 49 ss.

7. Así lo señala IOVANE, M.: «La participation de la societé civile a l’élaboration et l’application du droit international de l’environnement», Revue Générale de Droit International Public 2008, nº 3, p. 465 ss., en concreto, pp. 468 y 470.

8. El entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, destacaba que el Convenio suponía la aventura más ambiciosa de la «democracia ambiental» auspiciada por las Naciones Unidas. Esta afirmación la efectuó en el Prólogo de un documento elaborado al amparo de la Comisión Económica para Europa que explica de manera pormenorizada el Convenio y su contexto, tanto desde un punto de vista jurídico como práctico. Vid. SEC, S. y CASEY-LEFKOWITZ, S., en colaboración con JENDROSKA, J.: The Aarhus Convention. An Implementation Guide, ECE/CEP/72.

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propiciada por el Tratado de Lisboa, si bien es cierto que este continúa, también aquí, la senda de la Constitución Europea. Varias disposiciones del Tratado enmarcan la democracia participativa, bien con carácter general o bien de forma puntual. Algunas disposiciones recogen aspectos concretos de la democracia participativa, especialmente, el derecho de acceso a los documentos (art. 15 TFUE) y la iniciativa legislativa ciudadana (art. 11.4 TFUE). Pero, con carácter general, el Tratado afirma el derecho del ciudadano «a participar en la vida democrática de la Unión» (art. 10.3 TUE) y aboga por configurar «una administración europea abierta, eficaz y transparente» (art. 298 TFUE). Asimismo, la UE debe propiciar «un diálogo abierto, transparente y regular» con los ciudadanos, las asociaciones representativas y la sociedad civil. Aunque este mandato se extiende a todas las instituciones de la UE, se hace un llamamiento específico a la Comisión que, en aras de la transparencia (y de la coherencia), debe llevar a cabo «amplias consultas con las partes interesadas» (art. 11 TUE).9 Obsérvese que, hasta entonces, el único diálogo expresamente previsto concernía a los interlocutores sociales en el marco de la política social, tal como ahora sigue contemplando el artículo 152 TFUE.10 La reforma de Lisboa entroniza la democracia participativa como principio transversal ya que el diálogo abarca «todos los ámbitos de actuación de la Unión» (art. 11.1 TUE).11 Si el medio ambiente es un patrimonio común, si es nuestra responsabilidad compartida, deben arbitrarse medios para que la sociedad civil defienda el interés general, para propiciar una ciudadanía activa.

Ahora bien, la participación ciudadana no se justifica únicamente desde una perspectiva democrática. En el ámbito específico del medio ambiente, la participación ciudadana es aún más necesaria debido al elevado número de infrac9. Como he señalado, el Tratado de Lisboa reproduce disposiciones que estaban contempladas previamente por la Constitución Europea. Al amparo «De la vida democrática de la Unión», y bajo la égida de la transparencia y de la buena gobernanza, instituía expresamente el principio de democracia participativa articulando medidas para que los ciudadanos y las asociaciones representativas contribuyesen activamente a todos los sectores de actuación de la Unión mediante un «diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil». Vid. el Título VI de la Parte I, en especial, el art. I-47, aptdos. 1 y 2, y el art. I-50 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, DO C 310, de 16.12.2004, p. 1 ss.

10. El Acta Única Europea instaba a la Comisión a desarrollar el diálogo entre las partes sociales a nivel europeo en el ámbito de la política social (art. 118 B). Esa genérica previsión se reforzó luego en el Tratado de Maastricht, pero en el marco del Protocolo sobre la política social (art. 3), del que quedaba voluntariamente excluido el Reino Unido. Fue el Tratado de Ámsterdam el que finalmente introdujo con carácter general para la política social el diálogo y la consulta que la Comisión debe mantener con los interlocutores sociales, tanto sobre las orientaciones de la acción comunitaria como, en su caso, antes de presentar propuestas en este ámbito (art. 118 A.2 y 3 del Tratado de Ámsterdam).

11. De hecho, varias ONG europeas expresaron en su momento la conveniencia de «establecer en el Tratado un fundamento jurídico para las relaciones con las ONG en el contexto de la próxima conferencia intergubernamental» para superar el escollo (relativo) que suponía la ausencia de una base jurídica general que regulase el diálogo con las ONG o su consulta. Vid. documento de reflexión de la Comisión «La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración», COM (2000) 11 final, de 18.1.2000, pp. 12 y 13.

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