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Director: José Vicente Morote Sarrión Coordinadora: Silvia del Saz

EL IMPACTO DEL COVID-19 EN LAS INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

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EL IMPACTO DEL COVID-19 EN LAS INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de México

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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EL IMPACTO DEL COVID-19 EN LAS INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

DIRECTOR

JOSÉ VICENTE MOROTE SARRIÓN COORDINADORA

SILVIA DEL SAZ

tirant lo blanch

Valencia, 2020

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En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Colección dirigida por:

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DIRECTOR: JOSÉ VICENTE MOROTE SARRIÓN COORDINADORA: SILVIA DEL SAZ

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DEPÓSITO LEGAL: V-1923-2020

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AUTORES ALFONSO COUCE LÓPEZ ALMUDENA DE LA MORENA RUBIO JOSÉ DÍEZ CLIMENT GERMÁN GALINDO GARCÍA BEATRIZ GARCÍA-CARO ANDREU ALEJANDRA GARCÍA VICENTE RODOLFO GILMARTIN PÉREZ PABLO LÓPEZ REDONDO PATRICIA MENDILIBAR NAVARRO CARLOS MINGORANCE MARTÍN CARLOS MORALES RUBIO CARLOS MÍNGUEZ PLASENCIA JOSÉ VICENTE MOROTE SARRIÓN ANTONIO ÑUDI TORNERO RAQUEL PADILLA PASCUAL CARLOS PEÑA RECH ANTONIO ALFONSO PÉREZ ANDRÉS ELOISA Mª PÉREZ ANDRÉS ALFONSO PÉREZ MORENO SILVIA DEL SAZ

ÍNDICE PRESENTACIÓN.................................................................................................... 31

PRIMER BLOQUE LA REACCIÓN A LA SITUACIÓN EXCEPCIONAL. DECLARACIÓN DE ESTADO DE ALARMA Y LAS LIMITACIONES DE DERECHOS LA LEGISLACIÓN SANITARIA Y DE SALUD PÚBLICA FRENTE AL COVID-19.

COMPETENCIA Y SUFICIENCIA DE LAS MEDIDAS CONTEMPLADAS POR LA LEGISLACIÓN DE SALUD PÚBLICA. CARLOS MÍNGUEZ PLASENCIA..................... 37 I. El marco legal ordinario de protección de la salud frente a la pandemia..... 37 II. El concepto de mando único en la legislación sobre protección de la salud.

Su aseguramiento mediante el RDL 21/2020.............................................

41 III. Conclusiones............................................................................................. 45 EL ESTADO DE ALARMA. LÍMITES Y CONTROL. SILVIA DEL SAZ Y ALEJANDRA GARCÍA VICENTE................................................................................................... 47 I.

Los estados excepcionales del art. 116 Ce exigen una situación de anormalidad que no pueda ser superada con la aplicación de la legalidad ordinaria 47 II. La limitación o suspensión de derechos por el RDEA y la habilitación a las autoridades delegadas para su desarrollo o incluso modificación............... 56 III. El control de la legislación excepcional y de las disposiciones y actos dictados a su amparo........................................................................................ 65 LAS MEDIDAS ADOPTADAS COMO CONSECUENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA PARA LA LUCHA CONTRA EL VIRUS COVID-19 Y SU POSIBLE COMPENSACIÓN. CARLOS MINGORANCE MARTÍN.........................

73

I. El resarcimiento por las medidas adoptadas al amparo del derecho excepcional........................................................................................................ 73 II. Las medidas adoptadas como consecuencia de la declaración de alarma... 77 1. Delimitación de las medidas posibles previstas en la LOEAE................. 77 2. Las medidas contenidas en el RD 463/2020 y sus disposiciones de ejecución................................................................................................. 79 III. La responsabilidad patrimonial de la administración derivada de las medidas adoptadas por la declaración del estado de alarma.............................. 85 1. Presupuestos de la responsabilidad...................................................... 85 2. La existencia de un daño efectivo, individualizado y singularizado........

87 3. Imputabilidad del daño al servicio público............................................

89 4. Nexo causal y ausencia de fuerza mayor..............................................

90 5. Antijuridicidad..................................................................................... 92 IV. La indemnización por los actos materialmente expropiatorios.................... 94 V. Reparación integral del daño. Compatibilidad de títulos indemnizatorios...

96

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Índice

1. La plena indemnidad........................................................................... 96 2. Medidas compensatorias..................................................................... 98 3. Compatibilidad de títulos indemnizatorios........................................... 100 LA UTILIZACIÓN DE LA FIGURA DEL RDL PARA LA LIMITACIÓN DE DERECHOS EN LUGAR DE LA PRÓRROGA DEL ESTADO DE ALARMA. EL PERMISO OBLIGATORIO RETRIBUIDO. LÍMITES DE LOS REALES DECRETOS -LEYES O AL SER EXCEPCIONALES ¿TODO VALE? ALFONSO PÉREZ MORENO Y ANTONIO ALFONSO PÉREZ ANDRÉS....................................................................................... 103 I. El valor de ley de la declaración del estado de alarma y de sus prórrogas parlamentarias. El exceso en la limitación de derechos............................... 103 1. Requisitos constitucionales del Estado de Alarma................................ 103 2. La regulación del Estado de Alarma en la LO 4/1981........................... 104 3. Valor de Ley del RDEA, de la autorización parlamentaria para la prórroga y del RD que establece la prórroga................................................. 106 4. La LOEAE requiere de una actualización en las medidas de necesidad tipificadas........................................................................................... 107 II. La irregular utilización de la figura del RDL para la limitación de derechos en lugar de la prórroga o modificación del estado de alarma..................... 108 1. Breve referencia a los límites del Decreto Ley....................................... 108 2. La afectación a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE................................................................... 110 3. Los excesos cometidos en algunos RDL como el 10/2020 dentro del Estado de Alarma................................................................................ 111 4. No puede admitirse que un RDL modifique lo establecido en un RD de declaración o prórroga del Estado de Alarma, porque ello atenta contra el principio de competencia y desoye aspectos reglados del ejercicio de esta potestad normativa para situaciones excepcionales................. 112

SEGUNDO BLOQUE REQUISAS E INTERVENCIONES PARA GARANTIZAR EL SUMINISTRO DE DETERMINADOS PRODUCTOS ANÁLISIS JURÍDICO ESPECÍFICO SOBRE LAS REQUISAS TEMPORALES DE TODO TIPO DE BIENES PRACTICADAS DURANTE LA CRISIS SANITARIA DEL COVID-19. ALFONSO COUCE LÓPEZ......................................................................

117

I. Introducción.............................................................................................. 117 II. Régimen jurídico de las requisas temporales de bienes practicadas durante la crisis sanitaria del COVID-19.................................................................. 118 III. Régimen indemnizatorio de las requisas temporales de bienes practicadas durante la crisis sanitaria del COVID-19..................................................... 123 1. Determinación del justiprecio o indemnización por los daños y perjuicios irrogados por la requisa de bienes practicada durante la crisis del COVID-19........................................................................................... 124

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Índice

2. Cuestiones procedimentales de relevancia para la reclamación del justiprecio o la indemnización por los daños y perjuicios irrogados por la requisa de bienes................................................................................ 129 IV. Conclusiones............................................................................................. 131 OTRAS MEDIDAS DE ASEGURAMIENTO DEL ABASTECIMIENTO Y SUMINISTRO DE PRODUCTOS SANITARIOS. ALMUDENA DE LA MORENA RUBIO............ 135 I. Introducción.............................................................................................. 135 II. Presupuestos generales de la responsabilidad patrimonial de la administración........................................................................................................... 137 III. Intervención de los laboratorios privados y de las pruebas de diagnóstico del COVID-19............................................................................................ 139 1. Régimen indemnizatorio por intervención de laboratorios privados..... 141 IV. Fijación de precios..................................................................................... 144 1. Procedimiento de fijación de precios de productos sanitarios............... 145 2. Implicaciones y consecuencias de la fijación de precios........................ 145 3. Responsabilidad patrimonial de la administración por pérdidas como consecuencia de la fijación de precios................................................ . 147 V. Flexibilización de los requisitos necesarios para la comercialización de productos sanitarios en España....................................................................... 148 1. Responsabilidad patrimonial de la administración por los daños inferidos como consecuencia de la flexibilización de los requisitos de los productos sanitarios............................................................................ 151 VI. Servicio a domicilio de medicamentos por las oficinas de farmacia............. 152

TERCER BLOQUE LA INCIDENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA Y SUS MEDIDAS DE DESARROLLO EN LA LEGISLACIÓN DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS LA INCIDENCIA DE LA NORMATIVA DE EXCEPCIÓN SOBRE LOS CONTRATOS PÚBLICOS. INTRODUCCIÓN. CARLOS MORALES RUIZ Y PATRICIA MENDILIBAR NAVARRO.............................................................................................................. 157 I. Introducción.............................................................................................. 157 1. El marco jurídico del COVID-19 y la Comunicación de la Comisión Europea.................................................................................................. 157 2. El ordenamiento jurídico español de la contratación pública durante el COVID-19........................................................................................... 162 II. La normativa de emergencia adoptada desde el 20 de mayo de 2020....... 163 1. El RDL 7/2020..................................................................................... 164 2. El RDL 8/2020.................................................................................... . 164 3. El RDL 11/2020................................................................................... 167 4. El RDL 15/2020................................................................................... 168 5. El RDL 17/2020................................................................................... 168

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Índice

III. Informes interpretativos de la Abogacía del Estado.................................... 169 IV. Conclusión................................................................................................ 172 FUERZA MAYOR, FACTUM PRINCIPIS Y COVID-19. CARLOS MORALES RUIZ.....

175

I. Introducción.............................................................................................. 175 II. La fuerza mayor......................................................................................... 176 1. Aproximación civil al concepto de fuerza mayor.................................. 176 2. El tratamiento de la fuerza mayor en la normativa de contratación pública: exoneración y redistribución del riesgo....................................... 182 A. El concepto de fuerza mayor en el derecho administrativo............ 182 B. El tratamiento de la fuerza mayor en la contratación administrativa 184 C. Los efectos de la fuerza mayor en los distintos contratos administrativo........................................................................................... 187 III. El factum principis..................................................................................... 190 1. Definición........................................................................................... 190 2. Aproximación civil al factum principis.................................................. 190 3. El tratamiento de factum principis en la contratación administrativa: causa de reequilibrio........................................................................... 192 A. El concepto de factum principis.................................................... 192 B. El factum principis en la contratación administrativa..................... 194 IV. Las medidas adoptadas en el marco de la crisis del COVID-19.................... 198 LA SUSPENSIÓN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO Y EL COVID-19.

CARLOS MORALES RUIZ......................................................................................... 205 I. Aproximación a la suspensión en el derecho privado................................. 205 1. Planteamiento..................................................................................... 205 2. La suspensión de los contratos por fuerza mayor................................. 206 II. La suspensión de los contratos en el derecho público................................ 211 1. Ámbito de aplicación del régimen de suspensión de los contratos administrativos....................................................................................... 211 2. Evolución del régimen de suspensión de los contratos administrativos. 213 A. El régimen previo a la LCSP 2017. Evolución histórica.................... 213 B. LA LCSP de 2017.......................................................................... 218 a) Todos los contratos................................................................. 219 b) Los contratos de obras............................................................ 221 c) Los contratos de servicios y suministros................................... 221 3. Recapitulación: régimen vigente de las suspensiones contractuales...... 221 III. La suspensión de los contratos y la normativa de emergencia.................... 226 LA AFECCIÓN DE LA NORMATIVA A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS Y SUMINISTROS CON PRESTACIONES SUCESIVAS. PARTICULARIDADES. PATRICIA MENDILIBAR NAVARRO......................................................................................... 231 I. Los supuestos del art. 34.1 del RDL 8/22020............................................. 231 II. Ambito de aplicación del art. 34.1 RDL 8/2020.......................................... 232 1. Contratos de servicios y suministros de prestación sucesiva................. 232

Índice

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2. El art. 34.1 se aplica a la ejecución de todos los contratos de servicios y suministros recurrentes que estén vigentes y que hayan sido celebrados por cualquier entidad del sector público salvo las expresamente excluidas............................................................................................. 233 3. Régimen aplicable a los contratos de servicios y suministros de tracto sucesivo excluidos por el art. 34.6 del RDL 8/2020.............................. 236 III. La suspension de los contratos cuya ejecución devenga imposible como consecuencia del COVID-!9....................................................................... 237 1. El presupuesto de hecho..................................................................... 237 2. La suspensión no se produce de forma automática.............................. 239 3. Procedimiento para la declaración de suspensión ex art. 34 del RDL 8/ 2020.................................................................................................. . 240 4. Plazo para solicitar la suspensión del contrato..................................... 241 5. Resolución del órgano de contratación................................................ 241 6. Indemnización por daños y perjuicios................................................. . 245 A. Partidas indemnizables.................................................................. 245 B. Especial mención a los gastos salariales......................................... 246 LA AFECCIÓN DE LA NORMATIVA EXCEPCIONAL A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS Y SUMINISTROS DE PRESTACIÓN ÚNICA. PARTICULARIDADES. PATRICIA MENDILIBAR NAVARRO...................................................................................

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I. Ámbito de aplicación del art. 34.2 del RDL 8/2020.................................... 253 II. Reflexiones sobre el plazo de duración de los contratos y el regimen general de ampliación del plazo contractual...................................................... 254 III. La ampliacion del plazo de ejecución de los contratos que no hayan perdido su finalidad.......................................................................................... 258 1. La ampliación del plazo de ejecución................................................... 258 2. Indemnización por gastos salariales adicionales................................... 259 IV. Si el contrato ha perdido su finalidad......................................................... 260 V. La modificación del art. 29.4 Lcsp 2017 por el RDL 11/2020 en relación con el contrato de suministros......................................................................... 260 LA SUSPENSIÓN DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS. AFECCIÓN AL CONTRATO DE OBRAS. JOSÉ DÍEZ CLIMENT............................................................................. 263 I. Introducción.............................................................................................. 263 1. Aplicación del RDL 8/2020.................................................................. 264 2. Interpretación de la norma.................................................................. 266 II. El art. 34.3 del RDL 8/2020: el contrato de obras....................................... 266 III. La suspensión del contrato........................................................................ 267 1. Condiciones o requisitos..................................................................... 267 2. La pérdida de la finalidad del contrato................................................. 268 3. La imposibilidad de ejecutar el contrato.............................................. 273 A. Causas que imposibilitan la ejecución del contrato........................ 273 B. Imposibilidad total o parcial.......................................................... 276 4. Efectos de la suspensión de los contratos. La indemnización............... 278 IV. La prórroga o ampliación de plazo del contrato......................................... 284 V. Otros supuestos previstos en el RDL 8/2020............................................... 286

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1. Contratos adjudicados cuya ejecución no se hubiese iniciado.............. 286 2. Contratos cuya entrega estuviese prevista en una fecha posterior a la finalización del estado de alarma........................................................ 287 VI. Procedimiento para solicitar la suspensión o la prórroga del contrato de obra.......................................................................................................... 288 VII. Otras consecuencias derivadas de la suspensión del contrato de obras....... 290 1. Fuerza mayor y el contrato de obras.................................................... 290 2. La modificación del contrato de obras................................................. 293 LAS CONCESIONES DE OBRAS Y SERVICIOS. EL REEQUILIBRIO ECONÓMICO PREVISTO EN EL RDL 8/2020. GERMÁN GALINDO GARCÍA.................................

297

I. Introducción.............................................................................................. 297 II. El principio de riesgo y ventura y el riesgo operacional............................... 298 III. El reequilibrio económico de las concesiones en el marco jurídico ordinario. 301 IV. El reequilibrio económico de la concesión a la luz de la normativa aprobada durante el estado de alarma...................................................................... 304 1. Introducción....................................................................................... 304 2. Ámbito de aplicación del art. 34.4 del RDL 8/2020.............................. 305 3. Requisitos del reequilibrio previsto en el RDL 8/2020........................... 306 A) Imposibilidad de ejecución del contrato......................................... 306 V. Relación de los regímenes ordinarios y extraordinario de reequilibrio económico financiero de la concesión................................................................. 310 LOS CONTRATOS PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACIÓN Y LAS CONCESIONES Y AUTORIZACIONES SOBRE EL DOMINIO PÚBLICO ANTE EL ESTADO DE ALARMA PROVOCADO POR LA CRISIS SANITARIA DEL COVID- 19. ELOÍSA Mª PÉREZ ANDRÉS.................................................................................................

311

I. Planteamiento de la situación ante la que se encuentran los contratos patrimoniales de la administración. Alcance del trabajo................................. 311 II. Normativa aplicable a los contratos patrimoniales y las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público............................................... 312 III. Las alteraciones de plazo y regimen económico de los contratos patrimoniales. La huida hacia las fórmulas que ofrece el derecho privado en una casuística jurisprudencial........................................................................... 315 1. Vacío normativo para la situación de los contratos patrimoniales como consecuencia del estado de alarma y la crisis sanitaria. Huida a las soluciones que aporta el Derecho Privado............................................... 315 2. La cláusula rebus sic stantibus frente al pacta sunt servanda. Su construcción jurisprudencial y la posibilidad de aplicarla al supuesto del estado de alarma y la crisis sanitaria....................................................... 316 3. Los efectos de la crisis sanitaria y el estado de alarma en el marco de la cláusula rebus sic stantibus................................................................. 318 4. Reflexión crítica y problemas prácticos en la aplicación de la cláusula rebus sic stantibus a los contratos patrimoniales de la Administración.. 320 5. La aplicación a los contratos patrimoniales de la Administración de las normas sobre los arrendamientos dictadas como consecuencia del estado de alarma................................................................................ 321

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IV. Posibles soluciones para la situación de las concesiones y autorizaciones sobre bienes de domino público durante el estado de alarma.................... 324 1. Planteamiento general de los efectos del estado de alarma en las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público.................. 324 2. Referencias a la naturaleza y régimen jurídico de las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público...................................... 325 3. Mecanismos para compensar y restablecer los efectos del estado de alarma en las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público............................................................................................... 328 A. La previsión en el pliego de soluciones concretas........................... 328 B. Suspensión del plazo de caducidad por imperativo del RD 463/ 2020............................................................................................ 331 C. El restablecimiento del equilibrio económico................................. 333 D. La devolución de la tasa por la ocupación de un bien de dominio público......................................................................................... 337 INCIDENCIA EN LOS CONTRATOS DE LA SUSPENSIÓN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS. RODOLFO GILMARTÍN PÉREZ......................................................... 339 I. La suspensión de los plazos administrativos............................................... 339 1. Extensión temporal............................................................................. 341 2. Suspensión -no interrupción- de plazos procedimentales..................... 341 3. Entidades a las que alcanza la suspensión y procedimientos afectados. 342 4. Excepciones a la suspensión automática.............................................. 343 II. Suspensión de plazos y licitación de contratos públicos.............................. 344 III. Suspensión de los plazos y la ejecución de los contratos............................ 348 LA CONTRATACIÓN DE EMERGENCIA. PABLO LÓPEZ REDONDO........................ 355 I. Introducción.............................................................................................. 355 II. Derecho europeo en tiempos del covid 19................................................. 356 III. La tramitación de emergencia en la ley 9/2017, de contratos del sector público...................................................................................................... 359 1. Introducción....................................................................................... 359 2. Requisitos para acudir a la tramitación de emergencia......................... 361 A. Que la administración deba actuar de manera inmediata.............. 361 B. Que la actuación inmediata derive de alguno de los supuestos del art. 120 de la LCSP....................................................................... 362 C. Que sea el único procedimiento que sirva para solucionar la situación de emergencia...................................................................... 363 D. Que la emergencia sea apreciada por el órgano de contratación... 364 E. Que la contratación únicamente sea de lo estrictamente necesario 364 F. Que la causa de emergencia no sea imputable al órgano de contratación....................................................................................... 364 3. La publicidad en la tramitación de emergencia.................................... 365 4. La insuficiencia de crédito................................................................... 367 IV. La tramitación de emergencia en la crisis del COVID-19............................. 368 1. Regulación y aplicación ex lege de la tramitación de emergencia......... 368 2. Novedades introducidas durante la crisis sanitaria ............................... 369

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A. Innecesaridad de acreditar la emergencia...................................... 369 B. Innecesaridad de prestar garantías................................................ 370 C. Aplicación retroactiva de la tramitación de emergencia a expedientes ya iniciados............................................................................. 371 D. Contratación en el extranjero........................................................ 371 E. Pago anticipado de las prestaciones.............................................. 371

CUARTO BLOQUE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS A RAÍZ DE LAS CIRCUNSTANCIAS ACAECIDAS Y DECISIONES ADMINISTRATIVAS ADOPTADAS EN LA LUCHA CONTRA LA PANDEMIA LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES COMPETENTES POR EL CONTAGIO DE LA ENFERMEDAD. LA FALTA DE ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS O INACTIVIDAD COMO FUNCIONAMIENTO ANORMAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Beatriz García-Caro Andreu.............................................. 375 I. Introducción.............................................................................................. 375 II. Las vías para exigir responsbilidad a los poderes públicos. La responsabilidad penal................................................................................................. . 376 III. La responsabilidad patrimonial de la administración por la falta de adopción de las medidas necesarias o su inactividad como funcionamiento anormal de los servicios públicos.............................................................. . 381 1. La ausencia de medidas necesarias para evitar el contagio como supuesto de funcionamiento anormal del sistema público. ¿La autorización de manifestaciones como un servicio público?............................. 383 2. El daño por infección de COVID-19 en la responsabilidad patrimonial.. 387 3. La relación de causalidad entre el funcionamiento anormal de los servicios públicos y el daño producido por el contagio. ¿Es el COVID-19 una causa de fuerza mayor?............................................................... 389 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LOS DAÑOS OCASIONADOS A LOS PACIENTES COMO CONSECUENCIA DE LA FALTA DE MEDIOS DEL PERSONAL SANITARIO. RAQUEL PADILLA PASCUAL.................................................. 393 I. Introducción.............................................................................................. 393 II. Elementos de la responsabilidad patrimonial sanitaria................................ 394 1. Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado............... 397 2. Daño imputable a la Administración por el funcionamiento normal o anormal.............................................................................................. 398 A. Adquisición de EPIs antes de la declaración del Estado de alarma.. 399 B. Adquisición de EPIs después de la declaración del Estado de alarma 401 3. Relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño causado..................................................................................... 404 A. Prueba del nexo causal................................................................. 404 B. Infecciones nosocomiales.............................................................. 407 4. Fuerza mayor...................................................................................... 409

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A. Breve referencia al concepto civil de fuerza mayor......................... 409 B. Concepto de fuerza mayor en el ámbito de la RPS y su incidencia en el COVID-19............................................................................ 411 C. Eventual responsabilidad del Estado por una “segunda ola” de contagios...................................................................................... 418 5. Daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley........................................................................................ 419 6. Procedimiento para exigir la acción de responsabilidad patrimonial..... 421 A. Ejercicio de la acción frente a la Administración no frente a su personal médico........................................................................... 421 B. Plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial. 424 III. La responsabilidad por retraso de intervenciones, imposibilidad de suministro de medicamentos u otros perjuicios análogos...................................... 425 1. Análisis de los elementos de la responsabilidad patrimonial sanitaria. . 425 A. Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado......... 425 B. Daño imputable a la Administración por el funcionamiento normal o anormal..................................................................................... 426 C. Relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño causado............................................................................... 426 D. Fuerza de mayor........................................................................... 430 E. Daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. ....................................................................... 432 IV. Valoraciones finales sobre la procedencia del ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial........................................................................... 432

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LOS DAÑOS OCASIONADOS A LOS PROFESIONALES DEL SECTOR PÚBLICO COMO CONSECUENCIA DE LA FALTA O INSUFICIENCIA DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN FRENTE AL COVID-19. ALMUDENA DE LA MORENA RUBIO Y ALFONSO COUCE LÓPEZ............... 435 I. Introducción.............................................................................................. 435 II. Los riesgos por COVID-19 en la normativa................................................. 437 III. El trabajo en el sector público y el riesgo al COVID-19............................... 444 IV. Consideraciones preliminares sobre la responsabilidad patrimonial de la administración por los daños sufridos por empleados públicos en el desempeño de sus funciones. ........................................................................ 447 1. Responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a empleados públicos en supuestos de funcionamiento normal de los servicios públicos................................................................ 449 2. Responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños sufridos por empleados públicos en supuestos de funcionamiento anormal del servicio público. ............................................................................ 451 V. La responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados a los profesionales del sector público como consecuencia de la falta o insuficiencia de medidas de protección frente al COVID-19. .............................................. 453 1. La falta o insuficiencia de medidas de protección frente al coronavirus, ¿Un supuesto de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos?............................................................................................ 456

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2. El daño por infección de COVID-19, ¿Daño efectivo individualizado? Y en lo que aquí interesa, ¿cuantificable o evaluable económicamente?. 458 3. La falta o insuficiencia de medidas de protección frente al coronavirus, ¿existe nexo causal? ¿fuerza mayor como causa de exoneración de la responsabilidad patrimonial?................................................................. 462 VI. Cuestiones de relevancia para la tramitación del procedimiento para la reclamación de responsabilidad patrimonial de la administración en este tipo de supuestos............................................................................................. 466 1. ¿Ante quién ha de dirigirse la acción de responsabilidad patrimonial? ¿Ante la Administración contratante o empleadora o ante la Autoridad competente?...................................................................................... 467 2. ¿Puede instarse una acción colectiva que aglutine los daños por todo un conjunto de empleados públicos? Y en tal caso, ¿cómo habría de hacerse?............................................................................................. 472 3. ¿De qué plazo se dispone para instar la acción de responsabilidad patrimonial? ¿Desde cuándo habrá de computarse?............................... 473

QUINTO BLOQUE LOS EFECTOS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LOS EFECTOS DE LAS MEDIDAS DE SUSPENSIÓN DE LOS PLAZOS SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS. ANTONIO ÑUDI TORNERO..................................................................................... 479 I. La declaración del estado de alarma y la suspensión del procedimiento administrativo........................................................................................... 479 1. El Estado de Alarma y la doctrina del TC. ........................................... 479 2. La técnica legislativa............................................................................ 480 3. La norma COVID-19 y su prevalencia respecto al ordenamiento.......... 481 4. La Disposiciones Adicionales Tercera y Cuarta del RD 463/2020. Modificaciones e interpretaciones.............................................................. . 481 5. Ámbito de aplicación desde un punto de vista objetivo, subjetivo y temporal............................................................................................. 485 6. Diferencia entre “término y plazo”; entre “suspensión e interrupción”; y entre “reinicio y reanudación”.......................................................... 488 II. Las excepciones a la suspensión y a la reanudación...................................... 489 1. Reinicio en lugar de reanudación ........................................................ 489 2. Fecha de inicio de la actividad administrativa....................................... 491 3. Resolución motivada y conformidad del interesado............................. 491 4. Resolución motivada y protección de interés general........................... 492 5. Procedimientos de contratación pública no suspendidos...................... 493 6. Otros supuestos especiales.................................................................. 494 LAS INFRACCIONES Y SANCIONES POR ACTUACIONES RELACIONADAS CON EL ESTADO DE ALARMA Y SU NORMATIVA DE DESARROLLO. CARLOS PEÑA RECH..................................................................................................................... 495

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I. Introducción.............................................................................................. 495 II. El marco normativo del regimen sancionador del estado de alarma............ 495 1. RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19........................................................................................... 495 2. La Orden de Interior INT/226/2020 de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las fuerzas y cuerpos de seguridad en relación con el RD 463/2020.......................................................... 498 3. Circular de 14 de abril del ministerio de interior a los delegados de gobierno con instrucciones sobre incoación de procedimientos sancionadores.............................................................................................. 499 III. Problemas derivados de la inconcreccion del regimen sancionador. Analisis de las posibles normas concurrentes susceptibles de ser aplicadas............. 500 1. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana........................................................................................... 501 A. Tipificación................................................................................... 501 B. Sanción y graduación.................................................................... 503 C. Competencia................................................................................ 504 D. Caducidad y Prescripción.............................................................. 504 2. Ley 33/2011 de 4 de octubre general de salud pública........................ 505 A. Tipificación................................................................................... 505 B. Sanción y Graduación................................................................... 507 C. Competencia ............................................................................... 507 D. Caducidad y Prescripción.............................................................. 507 3. Ley 17/2015 de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil...... 507 A. Tipificación................................................................................... 507 B. Sanción y graduación.................................................................... 509 C. Competencia ............................................................................... 509 D. Caducidad y prescripción.............................................................. 509 4. Código penal...................................................................................... 509 IV. Cuestiones relativas a la tramitacion de los procedimientos sancionadores durante el estado de alarma...................................................................... 510 V. Efectos de la finalizacion del estado de alarma sobre los procedimientos sancionadores........................................................................................... 512 VI. Conclusión................................................................................................ 512

SEXTO BLOQUE EL IMPACTO DE LAS MEDIDAS DE LUCHA CONTRA EL COVID-19 EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO LA AFECCIÓN A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN LA LUCHA CONTRA EL COVID-19. José Vicente Morote Sarrión...................................................................................................... 517 I. Introducción.............................................................................................. 517 II. La medida con mayor impacto en el funcionamiento de la actividad jurisdiccional. La interrupción de los plazos procesales..................................... 518 1. La regla general. Algunas aclaraciones necesarias................................ 518

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2. Las excepciones al a regla general de suspensión de términos e interrupción de plazos.............................................................................. 523 3. La posibilidad del juez de acordar la práctica de cualesquiera actuaciones judiciales que sean necesarias para evitar perjuicios irreparables.... 524 4. Una breve reflexión crítica sobre la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos. ................................................................. 524 III. Las propuestas del consejo general del poder judicial para la reactivación de la actividad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo. Primer y segundo documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la administración de justicia tras el estado de alarma....................................................................................................... 525 1. En relación con la competencia objetiva.............................................. 527 2. En relación con aspectos formales....................................................... 527 3. En relación con la acumulación de recursos......................................... 529 4. En relación con las medidas cautelares y cautelarísimas....................... 529 5. En relación con el Procedimiento Abreviado....................................... . 529 6. En relación con la resolución de los procedimientos............................ . 530 7. En relación con la apelación................................................................ 531 8. En relación con las costas procesales................................................... 531 IV. La vuelta paulatina a la normalidad. El RDL 16/2020 de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la administración de justicia. Su desarrollo mediante la orden jus/394/2020, de 8 de mayo, por la que se aprueba el esquema de seguridad laboral y el plan de desescalada para la administración de justicia ante el COVID-19. El pase a la fase II mediante la orden jus/430/2020............... 534 1. Las fases para la desescalada en el orden contencioso-administrativo. . 534 2. La reanudación de los plazos procesales............................................. . 536 A. El dies a quo para el cómputo de los plazos.................................. 537 B. La situación en la que quedan las actuaciones que están en caducidad............................................................................................ 538 3. La ampliación del plazo para los recursos frente a sentencias y resoluciones dictadas durante la suspensión de los plazos procesales y durante los veinte días siguientes a su levantamiento................................... 539 4. La habilitación del mes de agosto. ...................................................... 541 A. Análisis general de la medida........................................................ 541 B. El cómputo de los plazos señalados en días................................... 543 C. El cómputo de los plazos señalados en meses............................... 544 5. La utilización de las tardes para el ejercicio de la actividad jurisdiccional. 545 6. Otras medidas planteadas................................................................... 546 A. La tramitación preferente de los recursos relacionados con las ayudas y medidas en relación con el COVID-19.................................. 546 B. Celebración de actos procesales telemáticamente......................... 547 7. La preterición del futuro trabajo a domicilio....................................... . 553 V. Conclusión crítica sobre el escenario normativo actual............................... 554