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2ª EDICIÓN

LEY REGULADORA DE LAS BASES DEL RÉGIMEN LOCAL

textos legales

LEY REGULADORA DE LAS BASES DEL RÉGIMEN LOCAL 2ª EDICIÓN Actualizada a las Sentencias del Tribunal Constitucional resolviendo los recursos interpuestos a la reforma de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre y al Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

textos legales

Ley reguladora de las bases del régimen local Actualizada a las Sentencias del Tribunal Constitucional resolviendo los recursos interpuestos a la reforma de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre y al Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional 2ª edición

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Ángel M. López y López

Tomás S. Vives Antón

Marta Lorente Sariñena

Ruth Zimmerling

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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Valencia, 2018

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Segunda edición en la editorial Tirant lo Blanch

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-990-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Nota autor...................................................................................... 13 Abreviaturas.................................................................................... 17 LEY 7/1985, DE 2 DE ABRIL, REGULADORA DE LAS BASES DEL RÉGIMEN LOCAL PREÁMBULO................................................................................. 19 TÍTULO I. Disposiciones generales................................................ 34 TÍTULO II. El municipio............................................................... 51 CAPÍTULO I. Territorio y población.................................................. 51 CAPÍTULO II. Organización............................................................. 72 CAPÍTULO III. Competencias.......................................................... 97 CAPÍTULO IV. Regímenes Especiales................................................. 119 TÍTULO III. La Provincia............................................................... 122 CAPÍTULO I. Organización.............................................................. 123 CAPÍTULO II. Competencias............................................................ 135 CAPÍTULO III. Regímenes especiales................................................ 142 TÍTULO IV. Otras Entidades locales................................................ 145 TÍTULO V. Disposiciones comunes a las Entidades locales............... 152 CAPÍTULO I. Régimen de funcionamiento......................................... 152 CAPÍTULO II. Relaciones interadministrativas.................................... 164 CAPÍTULO III. Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones. 176 CAPÍTULO IV. Información y participación ciudadanas........................ 182 CAPÍTULO V. Estatuto de los miembros de las Corporaciones locales...... 188 TÍTULO VI. Bienes, actividades y servicios, y contratación.............. 203 CAPÍTULO I. Bienes....................................................................... 203 CAPÍTULO II. Actividades y servicios................................................ 206 CAPÍTULO III. Contratación............................................................ 223 TÍTULO VII. Personal al servicio de las Entidades locales................ 223 CAPÍTULO I. Disposiciones generales............................................... 223 CAPÍTULO II. Disposiciones comunes a los funcionarios de carrera........ 225

ÍNDICE CAPÍTULO III. Selección y formación de los funcionarios con habilitación de carácter nacional y sistema de provisión de plazas..................... 236 CAPÍTULO IV. Selección de los restantes funcionarios y reglas sobre provisión de puestos de trabajo....................................................... 239 CAPÍTULO V. Del personal laboral y eventual..................................... 241 TÍTULO VIII. Haciendas Locales.................................................... 247 TÍTULO IX. Organizaciones para la cooperación entre las Administraciones Públicas en materia de Administración Local................... 261 TÍTULO X. Régimen de organización de los municipios de gran población....................................................................................... 266 CAPÍTULO I. Ámbito de aplicación................................................... 267 CAPÍTULO II. Organización y funcionamiento de los órganos municipales necesarios............................................................................... 268 CAPÍTULO III. Gestión económico-financiera..................................... 290 CAPÍTULO IV. Conferencia de Ciudades............................................. 295 TÍTULO XI. Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias................................... 295 DISPOSICIONES ADICIONALES......................................................... 298 DISPOSICIÓN DEROGATORIA............................................................ 322 DISPOSICIONES TRANSITORIAS........................................................ 322 DISPOSICIONES FINALES................................................................ 326

LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DISPOSICIONES ADICIONALES......................................................... 329 DISPOSICIONES TRANSITORIAS........................................................ 347 DISPOSICIÓN DEROGATORIA............................................................ 357 Índice Analítico............................................................................... 361

NOTA AUTOR El origen de esta obra se remonta a finales del año 2003, momento en que se aprueba la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. No era la primera reforma que sufría la Ley de Bases de Régimen Local, pero sí la que, por vez primera, modificaba su esencia y estructura originaria. Diez años después asistíamos a la segunda gran reforma, la efectuada con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. En ambos casos los cambios que se introducían fueron recibidos con gran revuelo, si bien con una notable diferencia. Así, mientras las críticas a la Ley de Modernización se agotaron con su entrada en vigor, las de la Ley de Racionalización dieron lugar a un encarnizado combate jurídico en el Tribunal Constitucional ante el que se presentaron hasta nueve recursos de inconstitucionalidad y un conflicto en defensa de la autonomía local de los previstos en el arts. 75 bis a 75 quinque de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional con los que se venían a impugnar la totalidad de la reforma, puesto que, en su conjunto, las impugnaciones afectaban a 24 de las 38 modificaciones efectuadas en la Ley de Bases del Régimen Local, a 2 de las cinco alteraciones que se habían realizado en la Ley de Haciendas Locales, a 9 de las 17 disposiciones adicionales de la Ley de Racionalización, así como a 7 de sus 11 disposiciones transitorias y a 4 de las 6 disposiciones finales. Y aunque tras la Ley de Racionalización se han producido otras reformas, que no pueden ser calificadas sino de menores, lo cierto es que el espacio de tiempo transcurrido desde entonces quedo mediatizado por los conflictos que, sobre la constitucionalidad de los cambios introducidos, habían de ser resueltos, lo que se fue produciendo entre marzo del año 2016 y septiembre del año 2017, al irse dictando las correspondientes sentencias por el Tribunal Constitucional, resoluciones que, cronológicamente, se corresponden con las siguientes: 1) Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016, 3 marzo 2016, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 1792/2014 planteado por la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

F. Javier Fuertes López

2) Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2016, 9 de junio, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 1959/2014 planteado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. 3) Sentencia del Tribunal Constitucional 168/2016, 6 de octubre, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 1995/2014 planteado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. 4) Sentencia del Tribunal Constitucional 180/2016, 20 de octubre, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 2001/2014 planteado por el Parlamento de la Comunidad Foral de Navarra. 5) Sentencia del Tribunal Constitucional 44/2017, 27 de abril, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 2002/2014 planteado por más de cincuenta Diputados integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUIA, CHA, la Izquierda Plural, Unión Progreso y Democracia y Mixto. 6) Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2017, 27 de abril, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 2003/2014 planteado por el Parlamento de Andalucía. 7) Sentencia del Tribunal Constitucional 54/2017, 11 de mayo, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 1996/2014 planteado por el Parlamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña. 8) Sentencia del Tribunal Constitucional 93/2017, 6 de julio, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 2006/2014 planteado por el Gobierno dela Comunidad Autónoma de Cataluña. 9) Sentencia del Tribunal Constitucional 101/2017, 20 de julio, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad 2043/2014 planteado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias. 10) Sentencia del Tribunal Constitucional 107/2017, 21 de septiembre, resolviendo el conflicto en defensa de la autonomía local 4292/2014 planteado 2.393 municipios. Al margen de cuestiones políticas, y desde una perspectiva estrictamente jurídica, se puede constatar que el Tribunal Constitucional mantuvo gran parte de las reformas efectuadas, puesto que la declaración de inconstitucionalidad alcanzó a cuatro artículos de la Ley de Bases de Régimen Local:

Nota autor

1) Artículo 26.2, con la supresión de dos incisos, en cuanto a la coordinación de la prestación de servicios municipales por la Diputación Provincial. 2) Artículo 57 bis, con la supresión total del precepto que se había añadido en cuanto a la garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas. 3) Artículo 104 bis, con la supresión de los apartados 4 y 5 relativos al personal eventual. 4) Disposición adicional Décimo Sexta, con la supresión de la nueva disposición y lo que en ella se regulaba en cuanto a la mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las Corporaciones Locales. A seis disposiciones de la Ley de Racionalización: 1) Disposición adicional Undécima, con supresión de lo establecido sobre compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias. 2) Disposición transitoria Primera, con supresión de lo dispuesto en cuanto a la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud. 3) Disposición transitoria Segunda, con supresión de lo dispuesto en cuanto a la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales. 4) Disposición transitoria Tercera, con supresión de lo dispuesto en cuanto a los servicios de inspección sanitaria. 5) Disposición transitoria Cuarta, en cuanto a la supresión del inciso “Decreto del órgano de gobierno” como forma por la que las Comunidades Autónomas tenían que acordar la disolución de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio. 6) Disposición transitoria Undécima, en cuanto al inciso “Decreto del órgano de gobierno” como forma por la que las Comunidades Autónomas tenían que acordar la disolución de las mancomunidades de municipios. Y a la declaración de inconstitucionalidad del inciso “el Consejo de Gobierno de” incluido en el segundo párrafo, in fine, del artículo 97 del texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local Así como a la forma en que había que interpretar los apartados 1 g) y 2 a) del artículo 36 de la Ley de Bases de Régimen Local, sobre las competen-

F. Javier Fuertes López

cias propias de las Diputaciones Provinciales (prestación de servicios de administración electrónica y plan provincial de obras y servicios de competencia municipal) y las disposiciones adicionales Séptima (sobre colaboración con las Intervenciones locales) y Decimoquinta (asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación) de la Ley de Racionalización. De esta forma, al final de la batalla, y una vez disipado el humo de las armas, la reforma permanece, pero a costa de perder una buena parte de los elementos sobre los que se pretendía sostener. En definitiva, un resultado que, a nadie contenta, y que trae a la memoria, una vez más, aquel certero diagnóstico, ya aplicado a anteriores reformas del Régimen Local por Francisco Sosa Wagner, de “que lo que no era superfluo resulta que era inconstitucional”. En estas circunstancias, y a la vista de cómo ha quedado la Ley de Bases de Régimen Local tras la reforma que en ella se había realizado con la Ley de Racionalización, se ha optado por introducir algunas modificaciones en el enfoque de la obra, y ello debido al alcance que, en la práctica, suponen esa revisión efectuada por el Tribunal Constitucional, siendo dos los elementos a considerar. Por una parte, y como forma de entender la reforma y su interpretación, se han introducido en la obra las disposiciones adicionales, las transitorias y la derogatoria de la norma reformadora, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Y, por otra, se han insertado, a lo largo del articulado de la Ley de Bases de Régimen Local y de esas disposiciones de la Ley de Racionalización, los extractos de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Tanto de los que declaran la inconstitucionalidad como de los que explican las razones por las que los preceptos impugnados son conformes a la Constitución. Todo ello con el fin de ofrecer una obra práctica en la que, junto al texto legal, se encuentren las concordancias y anotaciones que permitan entender el alcance y contenidos de esas previsiones legales. Logroño, a 1 de marzo de 2018 F. Javier Fuertes López javierfuerteslopez@gmail.com

ABREVIATURAS CE LBRL LCSP/2017 LJCA LMMGL LOREG LOTC LPA/2015 LRJ-PAC LRJSP/2015 RBEL ROF RSCL TREBEP TRLHL

Constitución Española de 1978 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa Ley 57/2003, de 16 diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, RD 1372/1986, de 13 de junio Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, RD 2568/1986, de 28 de noviembre Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, Decreto de 17 de junio de 1955 Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales

Abreviaturas

TRRL

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de RĂŠgimen Local

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

BOE, de 3 de abril de 1985 (corrección de errores publicada en BOE de 11 de junio de 1985) PREÁMBULO I La organización democrática de nuestra convivencia representada por la Constitución es un hecho singular de nuestra convulsa historia de los últimos siglos; singular por el grado de sosegado consenso que alcanzó en su elaboración y aprobación, hecho de por sí ya sin precedentes, y singular, también, por la importancia de los asuntos y viejas querellas que abordó; así en lo tocante a libertades y organización territorial del Estado, en torno a los cuales tal historia es pródiga en mostrarnos las notables y graves diferencias que dividían el sentimiento de los ciudadanos y eran causa de profundas alteraciones en la cosa pública. La implantación de un cimiento tan sólido de convivencia, que vale tanto como decir de futuro, por fuerza ha de producir beneficiosos efectos a lo largo y ancho del ser nacional insuflando nueva savia y nuevas energías en los últimos reductos de la organización social; en una palabra, regenerando un tejido social desatendido cuando no decrépito y lacerado por los sucesivos embates de cuantos vicios y abusos asolaron nuestra vida pública, transformándola en campo de agramante de quienes disputaban el dominio de las instituciones para satisfacción de privados intereses. Uno de los ámbitos en que mayores efectos produce y ha producido ya la aprobación de nuestra querida Constitución es el relativo a la Administración local tan necesitada de adaptación a la nueva realidad. En el día son numerosas las pruebas de la urgencia de definir desde el Estado el alcance de la autonomía que se reconoce a estas Entidades tan ricas en historia y en muestras de su importante contribución a la defensa y engrandecimiento de España, pero tan expuestas a sufrir los males que puedan derivarse de una abusiva limitación de su capacidad de actuación en los asuntos que son del pro-común de

Preámbulo

Ley 7/1985, de 2 de abril

las villas, pueblos, parroquias, alfoces, comunidades y otros lugares que con distintos nombres son conocidos en las diferentes regiones de nuestra patria. La gravedad del asunto no admite demora y mucho menos cuando, por mor de la nueva configuración territorial del Estado, las nuevas Comunidades Autónomas esperan, algunas con impaciencia, a que el Estado trace las líneas maestras definitorias de estas Entidades para, inmediatamente, proceder al ejercicio de las facultades que sus novísimos Estatutos les confían. Se comprenderá fácilmente que, al elaborar las presentes normas reguladoras del régimen local, el legislador sienta la carga de una especial responsabilidad, que le incita a extender sus reflexiones a todos aquellos ámbitos relacionados con el asunto y a indagar sobre la misma desde todas las perspectivas posibles y en primer lugar volviendo la vista a la Historia. Y es que las Instituciones que conforman el régimen local, además de su importancia intrínseca, además de su inmediata proximidad no ya a colectivos más o menos nutridos, sino a la práctica totalidad de los ciudadanos, poseen extraordinaria densidad histórica; cuentan con un pasado multisecular susceptible por sí solo de proporcionar valiosas enseñanzas y de orientar el pulso del legislador. Pensemos ante todo en el Municipio, marco por excelencia de la convivencia civil, cuya historia es en muy buena medida la del Occidente a que pertenecemos. Tanto en España como en Europa el progreso y el equilibrio social han estado asociados desde la antigüedad al esplendor de la vida urbana y al consiguiente florecimiento municipal. Y viceversa, los períodos de estancamiento o de retroceso se han caracterizado igualmente por la simultánea decadencia de las comunidades ciudadanas, que en siglos ya lejanos llegó a consumarse con la ruina y extinción de los municipios. Al clausurarse el primer milenio de nuestra era, la confluencia de factores múltiples y de diversa índole provocó el resurgimiento de la poco menos que inexistente vida urbana. Los países de Europa occidental, España entre ellos, volvieron a presenciar la erupción de núcleos humanos compactos. Sus asentamientos dejan de ser meros centros de población para adquirir superior organicidad, personalidad progresivamente definida; para forjar lentamente un régimen jurídico específico. El municipio, claro es, no equivale sin más a la ciudad, a la materialidad de sus calles y edificios. El municipio es la organización jurídica peculiar del núcleo urbano y también, con frecuencia, de su entorno geográfico. No se olvide, en efecto, que los nacientes municipios medievales fueron durante varios siglos instrumentos esenciales de colonización de terri-