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especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

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7ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA

Luciano Parejo Alfonso

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Libros de texto para todas las

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

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LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO Séptima edición revisada y actualizada

Luciano Parejo Alfonso Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

Valencia, 2014

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© Luciano Parejo Alfonso

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Índice Presentación a la primera edición................................................................................. 11 Abreviaturas................................................................................................................. 13

PRIMERA PARTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 1 La Administración pública y el Derecho administrativo................................................ 21 Lección 2 Las bases constitucionales del Derecho administrativo................................................. 55

II. LAS FUENTES; EN ESPECIAL, EL REGLAMENTO Lección 3 Las fuentes del Derecho administrativo (I) ................................................................... 95 Lección 4 Las fuentes del Derecho administrativo (II): el Reglamento.......................................... 137

III. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LAS CARACTERÍSTICAS DE SU ACTIVIDAD Y EL ESTATUTO DE LOS DESTINATARIOS DE SU ACCIÓN Lección 5 La organización administrativa y sus principios rectores.............................................. 183 Lección 6 Las Administraciones territoriales (I)............................................................................ 217 Lección 7 Las Administraciones territoriales (II): la Administración local..................................... 249

8

Índice

Lección 8 Las características generales de la actividad administrativa por razón de la singularidad del sujeto que la realiza y el estatuto de sus destinatarios............................................. 277 Lección 9 La clasificación general de la actividad administrativa.................................................. 309

SEGUNDA PARTE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SU CONTROL I. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO Lección 10 La actividad unilateral y formalizada de la Administración pública: aspectos generales del procedimiento administrativo................................................................................. 345 Lección 11 La dinámica de la actividad unilateral y formalizada de la Administración: fases y trámites del procedimiento administrativo................................................................................. 379 Lección 12 El deber de resolver y su incumplimiento: el silencio administrativo............................. 407 Lección 13 El acto administrativo.................................................................................................. 433 Lección 14 Eficacia y validez del acto administrativo...................................................................... 467

II. LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL: LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO Lección 15 La actividad contractual del sector público (I): los elementos del contrato público....... 499 Lección 16 La actividad contractual del sector público (II): la preparación y la ejecución de los contratos...................................................................................................................... 549 Lección 17 La actividad contractual del sector público (III): el régimen especial de los contratos administrativos típicos.................................................................................................. 591

Índice

9

III. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE SU ACTUACIÓN Lección 18 El control de la Administración pública y de su actuación: el control interno............... 629 Lección 19 El control jurisdiccional de la Administración pública.................................................. 655 Lección 20 El procedimiento del recurso contencioso-administrativo en primera o única instancia y el procedimiento abreviado.......................................................................................... 691 Lección 21 Los procedimientos especiales y los recursos contra las resoluciones procesales........... 721

TERCERA PARTE LAS INSTITUCIONES GENERALES PARA LA REALIZACIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO Y SU COMPOSICIÓN CON EL PRIVADO Lección 22 El interés público y la potestad de infligir un mal por la contravención de la legalidad administrativa: las sanciones administrativas................................................................ 759 Lección 23 El interés público y la potestad de sacrificio de bienes y derechos: la expropiación forzosa.............................................................................................................................. 811 Lección 24 El interés público y la potestad de despliegue de los servicios públicos: la responsabilidad patrimonial de la Administración pública..................................................................... 847

CUARTA PARTE LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y ECONÓMICOFINANCIEROS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Lección 25 La función pública y su marco jurídico........................................................................ 881 Lección 26 El contenido de la relación jurídica del empleado público............................................ 903 Lección 27 Los derechos individuales de ejercicio colectivo en el empleo público........................... 935

10

Índice

Lección 28 Los bienes de la Administración pública (I): los bienes patrimoniales........................... 957 Lección 29 Los bienes de la Administración pública (II): los bienes de dominio público................. 977 Lección 30 La actuación administrativa y la gestión presupuestaria............................................... 1041

Presentación a la primera edición La más reciente evolución de la enseñanza en la Universidad al hilo del llamado proceso de Bolonia —reducción primero de los ciclos conducente a los títulos superiores y estructuración después de aquella enseñanza en dos únicos escalones: grado y postgrado— han incrementado la dificultad que, en el contexto de los del Derecho, ofrecen la enseñanza y el aprendizaje del Derecho Administrativo de “grado”. La condena a complejidad y continua transformación que impone a éste su propio objeto, que los tiempos que corren no hacen más que agravar, si de suyo en modo alguno facilita, en efecto, dichas tareas, menos aún ayuda a la de adaptación al apuntado proceso, que va imponiendo empero su lógica con independencia de la decantación precisa de los requerimientos finales que comporta.

Esta obra, carente de toda pretensión innovadora, ensaya tal adaptación, sobre la idea —propia de la colaboración reglamentaria con la Ley— de “sólo lo necesario, pero todo lo que efectivamente lo sea”, con la pretensión de la mayor facilitación posible de las expresadas tareas de enseñanza y aprendizaje y desde la respuesta a los dos interrogantes básicos de qué precisa ser enseñado y aprendido y cómo deben transmitirse los conocimientos necesarios teniendo en cuenta los condicionantes centrales que van a derivar de los planes de estudio. Todo lo cual encuentra reflejo en su título, su planteamiento y su contenido. Prescinde en todo caso de la clásica división en parte general y especial para, partiendo de unas básicas nociones históricas, articular la entera materia en cuatro partes referidas, respectivamente, a sus bases constitucionales y fuentes, la(s) Administración(es) pública(s) en cuanto sujeto(s) [y su lógica constructiva y de funcionamiento: la organización administrativa] y el status del ciudadano, la actividad propia de aquellos sujetos (tanto la unilateral y consensual, como la no menos importante contractual), el control interno y judicial de toda esa actividad, y los medios para el desarrollo de la misma (los personales —la función pública—, los materiales —los bienes demaniales y patrimoniales y económico-financieros—, si bien estos últimos, en cuanto objeto de una disciplina distinta, sólo desde la perspectiva de su gestión, organizada presupuestariamente, y su incidencia en la actividad administrativa).

La realización de la obra, respuesta a una cordial invitación de la editorial que es grato agradecer, ha sido posible en el plazo amable pero firmemente fijado gracias a la colaboración de los compañeros del área de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid de que se deja constancia en cada Lección, que no puedo por menos de agradecer en todo lo que ha valido.

Getafe (Madrid), septiembre de dos mil siete El autor

Abreviaturas AGE AL AP AALL AAPP ATS BOE Cc CA CCAA CE CEAL CGPJ Cp DOCE EBEP EEAA LA LAAEE LAE LC LEF LEG LES LGob LGP LGS LHL LJCA LLAASE

Administración General del Estado.

Administración local.

Administración pública.

Administraciones locales.

Administraciones públicas.

Auto del Tribunal Supremo.

Boletín Oficial del Estado.

Código civil.

Comunidad Autónoma.

Comunidades Autónomas.

Constitución española de 27 de diciembre de 1978.

Carta Europea de la Autonomía Local.

Consejo General del Poder Judicial.

Código penal.

Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.

Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.

Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales.

Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.

Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio.

14 LM LoCE LoCJ LoDP LOFAGE LoFyCS LoPDCP LoPJ LoPSC LOU LoTC LoTCu LPAP LPrAu LrBRL LRJPAC LTPP RBCL REF ROCE RPAPRePt

RPrPS RSCL STC STJUE STS TC

Abreviaturas

Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.

Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957.

Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.

Sentencia del Tribunal Constitucional.

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Sentencia del Tribunal Supremo.

Tribunal Constitucional.

Abreviaturas

TCE TEuDH TFUE TJUE Tol TRDvRL

TRLCSP TRLdSO8 TRLS76 TUE

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Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957, en la versión resultante del Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001.

Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo.

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline.

Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, en la versión resultante del Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009.

PRIMERA PARTE

EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Lección 1

La Administración pública y el Derecho administrativo SUMARIO: 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública. 1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo. 2. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración. 2.2. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporáneo: la decantación de la Administración pública.

2.3. Del Estado liberal al Estado social: los cambios en la Administración pública. 2.4. Notas definitorias de la situación actual. 3. EJERCICIO PRÁCTICO. 4. BIBLIOGRAFÍA

RESUMEN La presente lección cumple una finalidad introductoria en un doble plano: i) el dogmático o referido a la definición y el contenido del Derecho Administrativo en tanto que Derecho de la Administración pública; y ii) el histórico, en el que ese mismo Derecho se aparece como resultado de las necesidades de la organización encargada de la gestión y realización de los intereses generales, que son variables y progresivamente complejos en directa relación con las funciones asumidas por el Estado en cada momento para la garantía del mínimo existencial (vinculado a la idea de dignidad) de la persona, considerada fundamentalmente en su dimensión social.

Son imprescindibles unos sólidos conocimientos de Derecho constitucional y de historia por lo que se recomienda el repaso de los textos utilizados en dichas asignaturas.

1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública El Derecho administrativo, como rama del Derecho positivo y como ciencia, tiene como objeto la AP. La sencillez y claridad de esta fórmula esconde la extrema dificultad de la definición y delimitación de tal objeto, pues la AP siempre presenta una doble vertiente: por un lado, es un sujeto específico (en realidad, como veremos, un conjunto de sujetos) y, por otra, es una peculiar y proteica actividad que consiste cabalmente en administrar.

La cuestión es, pues, qué sea administrar cuando hablamos de la AP, ya que la actividad de administración es, en general, accesible a todo tipo de sujetos y

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se desarrolla en múltiples dimensiones de la vida colectiva, de modo que adopta diversas formas y queda sujeta a diferentes regímenes jurídicos.

Todos los sujetos ordinarios del Derecho, es decir, las personas físicas y, por derivación, las jurídicas que ellas constituyen: a) Operan conforme a sus fines y, por tanto, sus intereses dentro del espacio de licitud determinado por el ordenamiento jurídico. Y, para ello, realizan actos que inciden en su esfera jurídica (el conjunto de sus respectivos intereses). b) Pueden realizar esos actos bien por sí mismos, bien por medio de un tercero actuando en su nombre; actos que pueden clasificarse, en lo que aquí interesa, en actos de disposición (que merman o amplían el contenido patrimonial de la esfera jurídica) y actos de administración (que no alteran dicha esfera en los anteriores términos), por más que la distinción entre unos y otros no siempre sea precisa.

Tanto el Derecho civil, como el mercantil de las sociedades de capital, conocen, en efecto, la agencia o administración de los negocios de otro o ajenos, calificando la actividad desplegada en ella como gestión, que —en el caso de aquellas sociedades— puede articularse de diferentes modos (una o varias personas físicas, un órgano —el Consejo de administración— o, incluso, otra sociedad) e integra el desempeño de un cargo. En todo caso esa gestión: – determina una relación entre el titular de los intereses administrados (el dueño de los bienes o negocios) generada por el correspondiente encargo (mandato civil —expreso o tácito, escrito o verbal, gratuito o remunerado, general o especial—, arts. 1709 a 1739 Cc; nombramiento social —arts. 1692 a 1697 Cc y arts. 211 y ss. de la Ley de sociedades de capital de 2 de julio de 2010— o autoencargo voluntario o cuasicontrato —arts. 1888 a 1893 Cc—); – en la que i) el gestor debe actuar conforme a las instrucciones recibidas y, en todo caso, la diligencia de un buen padre de familia o de un ordenado empresario, anteponiendo el interés del dueño o de la sociedad al propio, pudiendo delegar en, o hacerse sustituir por, terceros (en el caso de sociedad mercantil de capital: a título de representación leal y en defensa del interés social y con deber de abstención en caso de conflicto de sus intereses con el social, prohibición de competencia con la actividad constitutiva del objeto social y deber de secreto); y ii) puede o no estar estipulado el modo de administrar o haberse determinado las funciones a desarrollar; – pero que (la gestión) consiste siempre en prestar algún servicio o hacer alguna cosa y se traduce justamente en actos de administración que, para que produzcan efectos en la esfera del dueño o la sociedad, se requiere que se hayan realizado dentro de los límites del poder, mandato o encargo; poder, mandato o encargo que, cuando es general, no incluye los actos de disposición (para los que se requiere poder especial).

La Administración pública y el Derecho administrativo

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La actividad de que aquí se trata, aunque presenta algunas de las características propias del género expuestas, no es una especie más del mismo. Y ello porque: a) El sujeto que la realiza, la Administración pública, es singular por formar parte de la estructura organizativa del Estado, es decir, de los poderes públicos determinados por la Constitución, lo que significa que —en contraposición a los sujetos ordinarios— opera con heteronomía, es decir, lejos de poder tener fines propios y, por tanto, generar intereses conforme a ellos, agota su fin en el interés general, que le viene determinado y al que sirve sometida plenamente a la Ley y al Derecho. b) Su actividad, que ciertamente incide en la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida colectiva, i) es variable en el tiempo, tiene en cada momento contenidos y alcances diversos y cumple funciones, proveyendo bienes y prestando servicios (o garantizando su provisión o prestación), fundamentales para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual (seguridad, sanidad, educación, infraestructuras, transporte, suministro de energía, entre otros muchos); ii) es siempre y exclusivamente servicial del referido interés general; iii) está gobernada por los principios de legalidad y eficacia; y iv) cuenta con atributos que solo pertenecen al poder público. Y, en tanto que de administración, consiste también siempre, con independencia de la heterogeneidad de su contenido y su alcance, en una gestión por cuenta de la comunidad política del interés general en términos de realización (ejecutiva) de los programas legislativos definitorios justamente de dicho interés.

Estas peculiaridades determinan que la AP y su actividad estén sujetas a un estatuto específico predeterminado constitucionalmente (art. 103.1 CE) y exorbitante respecto del común de los sujetos jurídicos ordinarios y su tráfico jurídico.

Tal estatuto es el que está en la base del surgimiento y desarrollo del Derecho Administrativo.

La administración a la que aquí se alude no es, por tanto, cualquier actividad materialmente calificable de tal, sino, en principio, sólo la actividad conceptuable de administrativa por ser imputable a organizaciones de carácter estatal o públicas. La administración que interesa es, pues, la que tiene dimensión y relevancia políticas, siendo por ello regulada por la CE. Su núcleo principal es una parte o elemento del Estado, que la CE (art. 103) describe, por un lado, como una organización (consistente en una estructura de órganos lato sensu creada de acuerdo con la Ley) y, por otro, como una actividad (cuyo fin es el servicio a los intereses generales). Por ello, y al igual que el propio Estado (artículo 1.1 CE), la AP es subjetivamente un poder público y objetivamente un ordenamiento, constituidos desde y por la norma fundamental. De lo que se sigue que el Derecho administrativo forma parte del Derecho público.

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Esta realidad que acabamos de acotar es objeto de estudio por varias otras disciplinas, entre las que cabe destacar la Ciencia de la Administración, que intentan aprehenderla en su ser y funcionamiento reales aplicando metodologías diversas (principalmente la sociológica, la económica y la politológica). El Derecho administrativo supone, por tanto, un análisis y un estudio parciales de la AP, porque conduce a un conocimiento de la misma estrictamente limitado a su realidad jurídica o de deber ser.

1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo Ahora bien, el contenido y los límites del Derecho administrativo distan de ser pacíficos y claros. La razón es la gran variabilidad de actividades y medios de acción de las AAPP a lo largo de la historia y en los diferentes países. Si bien la existencia de una organización, más o menos formalizada, encargada de la gestión de los intereses generales parece una constante en toda comunidad organizada (ubi societas, ibi administratio), el tipo de AP objeto de nuestra atención es el que resulta de un proceso histórico que, arrancando de las organizaciones políticoadministrativas del medioevo, culmina en unidades soberanas de base territorial según el modelo de Estado nacional y prosigue hoy en los planos supranacional, internacional e, incluso, mundial. El surgimiento del Derecho administrativo requiere así aún, como veremos más adelante (apartado 2 de esta lección), la decantación de una serie de principios políticos y jurídicos determinantes de una función organizada —cabalmente la AP— referida a la ejecución de las Leyes y de su sujeción a un régimen peculiar; serie, en la que —sobre el trasfondo de la afirmación de los derechos de la persona y del ciudadano— tienen un papel central la división o separación de poderes o funciones, los principios de legalidad y eficacia de la AP y el del control judicial pleno de su actividad. Estos principios tienen hoy rango constitucional.

La apuntada determinación histórica y constitucional no hace superflua la búsqueda de un criterio definitorio y, por tanto, un concepto de Derecho administrativo, toda vez que éste sirve, de un lado y en el plano jurídico positivo, como: 1) acotación del ámbito de aplicación de las prerrogativas atribuidas al sujeto AP por el ordenamiento para el servicio objetivo de los intereses generales (artículos 2 LRJPAC y 210 TRLCSP) y 2) delimitación de la jurisdicción a ejercer por los Jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo para el control de la actividad de dicho sujeto (artículo 1 LJCA), así como también, 3) identificación del objeto propio de una disciplina, en tanto que específico ámbito de conocimiento científico. No obstante las muchas dificultades con que tropieza toda definición en este campo, puede partirse ahora —sin perjuicio de lo que se dice en otras lecciones sobre la aplicación de las normas que regulan la AP— de un primer e indicativo concepto de Derecho administrativo: el conjunto de normas que, desa-

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rrollando su estatuto constitucional, regulan la organización, el funcionamiento y la actuación de la(s) Administración(es) pública(s).

Sobre esta base inicial, cabe realizar algunas precisiones adicionales, que contribuyen a determinar el concepto inicial y aproximado formulado: 1ª. Siendo la AP un poder público constituido, el Derecho administrativo se inscribe, por su objeto, en el Derecho público interno.

Esta cualificación como Derecho interno debe ser inmediatamente matizada como consecuencia tanto de la progresiva consolidación —en el contexto del proceso de integración supranacional europeo— de un sistema de intervención administrativa y, por tanto, un Derecho administrativo comunitario-europeo, como de la emergencia de una acción administrativa de carácter internacional y, consecuentemente, de un Derecho administrativo internacional (calificado también de global).

El sistema en que se traduce la integración supranacional da lugar a una actividad administrativa de las instituciones de la UE y de las organizaciones por ella creadas con directa eficacia sobre los ciudadanos españoles, pero, sobre todo, transforma las AAPP españolas en Administraciones indirectas de la UE y, por tanto, en ejecutoras también del Derecho europeo y servidoras de los intereses generales supranacionales que éste formaliza. El carácter interno del Derecho administrativo es compatible, así, con la apertura al Derecho supranacional, pues la validez y la eficacia directas de éste radican, aparte de en los Tratados de los que éste deriva, en la CE misma, en cuanto es ésta (art. 93) la que autoriza la cesión a las instituciones de la UE de las competencias de cuyo ejercicio es manifestación tal Derecho europeo. Lo que lleva a una evolución progresiva hacia el que se califica ya de Derecho administrativo común europeo.

En paralelo a la europeización, la creciente densificación de relaciones entre las Administraciones de distintos Estados está dando lugar a una internacionalización del Derecho administrativo (en cuanto fundado éste en el Derecho internacional) y la emergencia y continuo crecimiento de regulaciones y acciones administrativas transgubernamentales de las consecuencias de la interdependencia mundial en muchos ámbitos están llevando a un embrionario Derecho administrativo global.

En el ámbito interno cubierto por la supremacía de la CE, el Derecho administrativo presenta una específica relación con el Derecho constitucional, que, por regir con la superioridad que le es propia la totalidad de la organización, el funcionamiento y la actividad del Estado, es, por definición, cabecera de capítulo del tratamiento jurídico-administrativo de cualesquiera materias, de modo que puede decirse —recurriendo a expresión ya célebre— que el Derecho administrativo es siempre Derecho constitucional

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concretizado. Pero, por ello mismo, la AP y su actividad son el instrumento ordinario de realización del programa de continua integración política, económica social y cultural que el texto constitucional encomienda al Estado según su específica organización territorial.

2ª. La relación con el Derecho penal se caracteriza, sin embargo y en principio, porque el ámbito de aplicación de éste marca los límites de la del Derecho administrativo. Pese a contar éste con unos instrumentos garantizadores propios, algunos análogos a los de carácter punitivo, el Derecho penal delimita exteriormente el campo de lo administrativo en la medida en que: a) a aquel Derecho se encomienda la tutela más enérgica de los bienes jurídicos más importantes (principio de esencialidad) y b) lo penal goza de preferencia absoluta en los casos de concurrencia entre infracciones administrativas e ilícitos penales.

Sin embargo, la más reciente evolución, presidida por el creciente abandono por el Derecho penal del principio de intervención mínima o ultima ratio, está trastocando y haciendo problemáticas las relaciones sistémicas entre aquél y el Derecho administrativo, que son frecuentes por tratarse en ambos casos de ramas del Derecho cruciales en la dirección y el control, hoy, de la vida social.

3ª. El deslinde respecto del Derecho privado no es, por el contrario y desde siempre, tan absoluto. Es cierto que del artículo 103.1 CE resulta la correlación entre la organización y la actividad administrativas al servicio de los intereses generales y el Derecho administrativo, en tanto que ordenación atenida a las características de aquéllas. Sin embargo, en ocasiones el mejor servicio a los referidos intereses o las peculiaridades del contexto en el que se va a desarrollar la actividad (por ejemplo, la económica que, fruto de la iniciativa pública, debe desarrollarse en régimen de libre competencia: art. 128.2 CE) aconseja el recurso o la remisión a las normas de Derecho privado en cuanto parte integrante del ordenamiento jurídico único. Con independencia de que nunca pueda legitimar una defraudación del postulado básico del artículo 103.1 CE, resulta así una colaboración entre el Derecho Administrativo y el Derecho privado en la regulación de la actividad administrativa, que reviste diferentes modalidades según que el Derecho privado actúe como: a) límite de la actividad administrativa (protección de la propiedad privada o de otros derechos subjetivos de origen privado, que puede determinar supuestos de prejudicialidad); b) modelo de regulación con el que integrar lagunas del Derecho administrativo; c) instrumento adecuado para la ordenación de una determinada actividad (por ejemplo, para la atenuación del rigor del control público en beneficio de una gestión más ágil); o d) simplemente, ordenamiento al que remitir la regulación de determinadas actividades de la AP (tal es el caso de los contratos patrimoniales de la AP).

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4ª. Por último, la previsión constitucional (art. 103.3 CE) de un régimen peculiar para los empleados públicos plantea la relación del Derecho Administrativo con el Derecho laboral. En principio, las relaciones laborales quedan excluidas del ámbito del Derecho administrativo, sin perjuicio de las especialidades de las de los trabajadores en la AP en garantía del servicio objetivo de los intereses generales (como es el caso del supuesto previsto en el artículo 28.2 CE). Por el contrario, la relación, de carácter estatutario, entre la AP y su personal funcionario es objeto de regulación por el Derecho administrativo con independencia del Derecho laboral.

Desde un punto de vista material, el extenso y heterogéneo contenido del Derecho administrativo puede clasificarse, fundamentalmente a efectos didácticos, en dos partes: a) El Derecho administrativo general, denominado convencionalmente así por agruparse en él las instituciones, las técnicas y las regulaciones de aplicación en los distintos sectores de la acción administrativa. b) El Derecho administrativo especial o sectorial, calificado así por referirse a cada uno de los ámbitos o sectores de acción administrativa, delimitados en función de su contenido material (ordenación pública de la economía, defensa, seguridad ciudadana, educación, sanidad, medio ambiente, ordenación del territorio, urbanismo, obras públicas, costas, etc…).

Esta división es convencional, pero útil, en la medida en que el desarrollo de instituciones generales permite la sistematización y el manejo seguro de la enorme y cambiante masa de normas que integran el ordenamiento administrativo. No puede olvidarse, empero, que las dos partes que de dicha división resultan deben estar en permanente y estrecha relación, pues es en las normas reguladoras de los diferentes sectores de acción administrativa donde se produce la evolución del ordenamiento jurídico-administrativo que condiciona y determina la construcción de las instituciones generales.

Una comprensión cabal del sentido y alcance del Derecho administrativo exige, en cualquier caso, un análisis, siquiera sea breve, de su decantación y evolución históricas.

2. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La AP tiene naturaleza histórica, remontándose su origen remoto —por aparición de características que apuntan a las que presenta actualmente— a los siglos XVII y XVIII y especialmente a las transformaciones políticas inducidas por los movimientos revolucionarios liberales que se inician a finales del S. XVIII y se