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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO (Procedimiento Contencioso Administrativo Federal)

Autores: Sandra Verónica Delgado King Marco Aurelio Núñez Cué Georgina Ponce Orozco Rigoberto Reyes Altamirano Irina Jeanette Reyes Murillo

Prólogo de: Magda Zulema Mosri Gutiérrez

manuales

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO (Procedimiento Contencioso Administrativo Federal)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO (Procedimiento Contencioso Administrativo Federal)

Autores:

Sandra Verónica Delgado King Marco Aurelio Núñez Cué Georgina Ponce Orozco Rigoberto Reyes Altamirano Irina Jeanette Reyes Murillo Prólogo de Magda Zulema Mosri Gutiérrez

Ciudad de México, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-277-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice PRÓLOGO ........................................................................................................ 15 Magda Zulema Mosri Gutiérrez Capítulo 1 LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Rigoberto Reyes Altamirano INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 17 1.1. PROCEDENCIA POR RESOLUCIÓN DEFINITIVA.............................. 19 1.1.1. Resoluciones expresas o presuntas (fictas)............................... 21 1.1.2. Excepciones a la definitividad.................................................. 22 1.2. DERECHO DE ELECCIÓN DE VÍA, DE NO VARIARLA UNA VEZ ESCOGIDA Y DE OBLIGACIÓN DE REENCAUZAR LA VÍA POR EL MAGISTRADO INSTRUCTOR.............................................................. 24 1.2.1. Elección de vía........................................................................ 24 1.2.2. No variación de la vía, una vez escogida ésta.......................... 25 1.2.3. Obligación de reencauzar la vía, sólo de juicio tradicional a juicio sumario......................................................................... 26 1.3. LITIS ABIERTA....................................................................................... 29 1.3.1. Antecedentes históricos........................................................... 29 1.3.2. Variables en la interpretación de la jurisprudencia 73/2013 de la segunda sala........................................................................ 32 1.3.3. Otros lineamientos relacionados con la litis abierta................. 34 1.4. PROCEDENCIA A INSTANCIA DE PARTE INTERESADA Y CON INTÉRES JURÍDICO O INTERÉS LEGÍTIMO...................................... 35 1.4.1. Instancia de parte interesada y no gestión de negocios............ 35 1.4.2. Procedencia del juicio, promovido por persona con Interés jurídico o interés legítimo........................................................ 36 1.5. PRINCIPIO DE ESTRICTO DERECHO................................................. 38 1.5.1. Excepciones............................................................................. 39 1.6. VÍA SUMARIA PARA CRÉDITOS FISCALES DE CUANTÍA REDUCIDA........................................................................................................... 40 1.6.1. La Cuantía.............................................................................. 40 1.6.2. Supuestos de procedencia del juicio sumario........................... 42 1.7. LA SENTENCIA UNITARIA DEL TFJA EN EL JUICIO SUMARIO...... 43 1.8. CONDENACIÓN DE COSTAS PROCESALES A FAVOR DE LA AUTORIDAD DEMANDADA POR JUICIOS NOTORIAMENTE IMPROCEDENTES................................................................................................. 45 1.8.1. Las cuestiones constitucionales de las costas procesales........... 47 1.9. INDEMNIZACIÓN AL PARTICULAR, POR FALTA GRAVE DE LA AUTORIDAD DEMANDADA................................................................ 49 1.9.1. Causas de la Falta Grave......................................................... 50

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1.10. REGULACIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES GENERALES Y ESPECÍFICAS...................................................................................................... 52 1.10.1. Las medidas cautelares generales............................................. 52 1.10.2. La suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado........................................................................................ 54 1.10.3. Rasgos comunes de las medidas cautelares generales y especiales............................................................................................ 55 1.11. OPCIÓN DE PROMOVER EL JUICIO FISCAL, EN LÍNEA.................. 57 1.11.1. Exposición de Motivos............................................................ 57 1.11.2. Particularidades del Juicio Fiscal en línea................................ 60 1.12. EXISTENCIA DE UN JUICIO DE LESIVIDAD PARA DEMANDAR LA NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES FAVORABLES A LOS CONTRIBUYENTES............................................................................................. 66 1.12.1. Marco legal............................................................................. 66 1.12.2. Plazo para demandar la nulidad de la resolución favorable y Sala del TFJA competente........................................................ 66 1.13. LA SENTENCIA QUE SE DICTE, DEBER SUSTENTARSE SOBRE EL PRINCIPIO DE “MAYOR BENEFICIO”................................................ 67 1.14. SENTENCIA CASUISTA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.................................................................. 70 1.15. OPERANCIA DE LA INCOMPETENCIA POR TIEMPO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, CUANDO NO CUMPLE LA SENTENCIA DE NULIDAD PARA EFECTOS EN EL PLAZO ESTABLECIDO.......... 72 1.16. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO NON REFORMATIO IN PEIUS EN EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA................................................. 74 Bibliografía......................................................................................................... 75 Capítulo 2 PROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Sandra Verónica Delgado King 2.1. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL Y PROCEDENCIA DEL JUICIO.... 79 2.2. LEYES APLICABLES E HIPÓTESIS DE PROCEDENCIA...................... 80 2.3. TIPOS DE JUICIOS Y ACTOS IMPUGNABLES..................................... 119 2.4. COMENTARIOS FINALES DEL CAPÍTULO........................................ 123 Bibliografía......................................................................................................... 124 Capítulo 3 MODALIDADES DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL Marco Aurelio Núñez Cué 3.1.

REGLAS GENERALES DEL JUICIO ORDINARIO............................... 127 3.1.1. La improcedencia y el sobreseimiento..................................... 127 3.1.2. La supletoriedad...................................................................... 139 3.1.3. Las partes................................................................................ 140

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3.1.4.

Improcedencia de la gestión de negocios ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa........................................................ 145 3.1.5. Las costas................................................................................ 146 3.1.6. La demanda............................................................................ 147 3.1.7. Plazos para presentar la demanda........................................... 163 3.1.8. Suspensión del plazo para promover la demanda.................... 164 3.1.9. La ampliación de la demanda.................................................. 164 3.1.10. La contestación de la demanda y de su ampliación.................. 168 3.2. EL JUICIO EN LA VÍA SUMARIA......................................................... 171 3.2.1. Trámite................................................................................... 172 3.2.2. Procedencia............................................................................. 172 3.2.3. Error en la vía......................................................................... 175 3.2.4. Plazo para promover la demanda y su ampliación................... 176 3.2.5. Plazo para contestar la demanda y su ampliación.................... 176 3.2.6. Causas de improcedencia........................................................ 177 3.2.7. Pruebas................................................................................... 183 3.2.8. Incidentes................................................................................ 185 3.2.9. Recurso de reclamación........................................................... 186 3.2.10. Suspensión del juicio............................................................... 186 3.2.11. Medidas cautelares.................................................................. 186 3.2.12. Alegatos, cierre de instrucción y sentencia definitiva................ 187 3.2.13. Cumplimiento de la sentencia.................................................. 187 3.2.14. Plazo de tres días cuando no exista plazo específico en la Ley. 188 3.3. EL JUICIO EN LÍNEA............................................................................ 188 3.3.1. Qué es el juicio en línea........................................................... 190 3.3.2. Normatividad aplicable........................................................... 191 3.3.3. Definición de conceptos........................................................... 191 3.3.4. Elección de la vía..................................................................... 194 3.3.5. Expediente.............................................................................. 195 3.3.6. Clave de acceso, contraseña y firma electrónica avanzada....... 196 3.3.7. Acuse de recibo electrónico..................................................... 200 3.3.8. Actuaciones en el juicio en línea.............................................. 201 3.3.9. Pruebas................................................................................... 201 3.3.10. Pruebas diversas a las documentales........................................ 203 3.3.11. Copias para traslado en el caso de terceros interesados........... 205 3.3.12. Notificaciones......................................................................... 206 3.3.13. Horas hábiles.......................................................................... 207 3.3.14. Obligaciones de las autoridades administrativas...................... 207 3.3.15. Inaplicación de las reglas del juicio en línea en el recurso de revisión y en el juicio de amparo............................................. 207 3.3.16. Interrupción del funcionamiento del sistema de justicia en línea........................................................................................ 210 3.3.17. La acumulación de juicios sustanciados en línea y en la vía tradicional............................................................................... 211 Bibliografía......................................................................................................... 211

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Capítulo 4 LAS NOTIFICACIONES Y EL CÓMPUTO DE LOS TÉRMINOS Marco Aurelio Núñez Cué 4.1. 4.2.

LAS NOTIFICACIONES......................................................................... 213 4.1.1. Contenido y consulta del boletín jurisdiccional....................... 215 EL CÓMPUTO DE LOS TÉRMINOS..................................................... 216 Bibliografía.............................................................................................. 216 Capítulo 5 INCIDENTES Sandra Verónica Delgado King

5.1.

CONCEPTUALIZACIÓN, CONCEPTOS GENERALES Y CLASIFICACIÓN...................................................................................................... 217 5.2. LOS INCIDENTES DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO. 218 5.2.1. Incidente de incompetencia en razón de territorio y materia.... 218 5.2.2. Incidente de acumulación........................................................ 219 5.2.3. Incidente de nulidad de notificaciones..................................... 220 5.2.4. Incidente de recusación por impedimento................................ 220 5.2.5. Incidente de reposición de autos.............................................. 221 5.2.6. Incidente de interrupción del juicio por muerte, disolución, incapacidad o ausencia............................................................ 222 5.2.7. Incidentes en el juicio sumario................................................. 223 5.3. LOS INCIDENTES QUE NO SON DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO.......................................................................................... 223 5.3.1. Incidente de falsedad de documentos....................................... 224 5.3.2. Incidente de medidas cautelares y de suspensión de la ejecución......................................................................................... 225 5.3.3. Incidentes de condenación en costas y de indemnización por daños y perjuicios.................................................................... 228 5.4. COMENTARIOS FINALES DEL CAPÍTULO........................................ 228 Bibliografía......................................................................................................... 229 Capítulo 6 MEDIDAS CAUTELARES Irina Jeanette Reyes Murillo 6.1. CONCEPTO........................................................................................... 231 6.2. REGLAS COMUNES A LAS MEDIDAS CAUTELARES Y A LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN.............................................................. 232 6.3. TRÁMITE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES....................................... 233 6.4. CASOS EN LOS QUE DEBERÁ OTORGARSE GARANTÍA................. 235 6.5. PROCEDIMIENTO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN................................................................................................. 236 6.5.1. Requisitos para el otorgamiento de la suspensión.................... 237 6.5.2. Procedimiento......................................................................... 237 Bibliografía......................................................................................................... 238

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Capítulo 7 LAS PRUEBAS, LOS ALEGATOS Y EL CIERRE DE INSTRUCCIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Irina Jeanette Reyes Murillo 7.1. CONCEPTO DE PRUEBA...................................................................... 239 7.2. PRUEBAS ADMISIBLES EN EL JUICIO................................................. 240 7.3. CONFESIONAL..................................................................................... 245 7.4. PRUEBA DOCUMENTAL...................................................................... 246 7.5. PRUEBA PERICIAL................................................................................ 248 7.5.1. Particularidades de la pericial en el juicio de resolución exclusiva de fondo.................................................................................. 250 7.6. PRUEBA TESTIMONIAL....................................................................... 251 7.7. LA PRUEBA DE INSPECCIÓN.............................................................. 252 7.8. PRESUNCIONES.................................................................................... 253 7.9. OFRECIMIENTO Y EXHIBICIÓN DE PRUEBAS................................. 254 7.10. VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS........................................................ 257 7.11. ALEGATOS DE LO BIEN PROBADO.................................................... 259 7.12. CIERRE DE INSTRUCCIÓN................................................................. 261 Bibliografía......................................................................................................... 262 Capítulo 8 LA SENTENCIA Y SU CUMPLIMIENTO Irina Jeanette Reyes Murillo 8.1. 8.2. 8.3. 8.4.

CONCEPTO DE SENTENCIA............................................................... 263 PRINCIPIOS QUE RIGEN A LAS SENTENCIAS................................... 264 PLAZOS PARA DICTAR LA SENTENCIA............................................ 267 EXCITATIVA DE JUSTICIA................................................................... 268 8.4.1. Definición................................................................................ 268 8.4.2. Procedimiento para la tramitación de la excitativa de justicia. 270 8.5. ÓRGANOS JURISDICCIONALES FACULTADOS PARA DICTAR SENTENCIA EN EL JUICIO ADMINISTRATIVO........................................ 271 8.6. REQUISITOS DE LA SENTENCIA........................................................ 272 8.6.1. Elementos externos de la sentencia.......................................... 272 8.6.2. Elementos internos de la sentencia.......................................... 273 8.7. ORDEN EN EL QUE SE DEBEN EXAMINAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN Y LAS EXCEPCIONES............................................... 277 8.8. CAUSALES DE NULIDAD...................................................................... 281 8.9. SENTIDO QUE PUEDE GUARDAR UNA SENTENCIA DEFINITIVA.. 284 8.10. ACLARACIÓN DE SENTENCIA........................................................... 290 8.10.1. Concepto................................................................................. 290 8.10.2. Procedimiento......................................................................... 290 8.11. CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA DEFINITIVA....................... 291 8.12. DETERMINACIÓN DE OFICIO DEL INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIA.................................................................................................. 296 8.13. QUEJA.................................................................................................... 297

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8.13.1. 8.13.2. 8.13.3.

Sustanciación de la queja......................................................... 299 Sentido que puede guardar la resolución a la queja................. 300 Trámite de la queja por incumplimiento a la orden de suspensión de la ejecución......................................................................... 302 8.14. JURISPRUDENCIA................................................................................. 302 8.14.1. Concepto................................................................................. 302 8.14.2. Procedimiento para fijar jurisprudencia................................... 303 8.14.3. Suspensión de la jurisprudencia............................................... 304 8.14.4. Incumplimiento de la jurisprudencia....................................... 304 Bibliografía......................................................................................................... 305 Capítulo 9 LOS RECURSOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Irina Jeanette Reyes Murillo 9.1.

RECURSO DE RECLAMACIÓN........................................................... 307 9.1.1. Procedencia............................................................................. 307 9.1.2. Procedimiento......................................................................... 309 9.1.3. Particularidades del recurso de reclamación en el caso de medidas cautelares................................................................................ 311 9.2. RECURSO DE REVISIÓN...................................................................... 312 9.2.1. Procedencia............................................................................. 313 9.2.2. Sujetos autorizados para interponer el recurso de revisión...... 318 9.2.3. Procedimiento......................................................................... 319 Bibliografía......................................................................................................... 320 Capítulo 10 EL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO (ALCANCES Y LIMITACIONES) Rigoberto Reyes Altamirano INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 323 10.1. LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE LEY............ 325 10.2. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL JUICIO PROPUESTO............ 327 10.2.1. Las Reglas Generales del Contencioso Administrativo, aplican supletoriamente a este Juicio................................................... 327 10.2.2. La Vía del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo es a Petición del Actor................................................................................. 328 10.2.3. La Cuantía y Especialidad del Juicio....................................... 329 10.2.4. Improcedencia del Juicio, cuando la resolución impugnada provenga de un recurso que se hubiere desechado, sobreseído o se tenga por no presentado................................................... 330 10.2.5. Oralidad y celeridad del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo...................................................................................... 331 10.2.6. Requisitos Específicos de la Demanda y su Ampliación........... 332 10.2.7. Impedimento para Tramitarlo en la Vía tradicional o En Línea....................................................................................... 333

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10.2.8.

Qué debe entenderse por Fondo de la Controversia en el Juicio que se analiza.......................................................................... 334 10.2.9. Fijación de la Litis en la Demanda y Contestación y Audiencia para establecerla, así como en su Caso, Audiencia para Peritos........................................................................................... 340 10.2.10. Suspensión del Procedimiento Administrativo de Ejecución sin otorgar Garantía..................................................................... 343 10.2.11. Pruebas................................................................................... 344 10.2.12. Posibilidad de Solicitar el Ejercicio de la Facultad de Atracción......................................................................................... 344 10.2.13. Causales de Nulidad y Efectos de la Sentencia Dictada........... 346 10.3. ENTRADA EN VIGOR DEL JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO............................................................................................ 350 Bibliografía......................................................................................................... 351 Capítulo 11 EL JUICIO DE LESIVIDAD Georgina Ponce Orozco 11.1. CONCEPTO........................................................................................... 353 11.1.1. El Juicio de Lesividad y la Cosa Juzgada................................. 354 11.1.2. El Juicio de Lesividad y la Confianza Legítima........................ 355 11.2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL JUICIO DE LESIVIDAD EN MÉXICO................................................................................................ 357 11.2.1. Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936........................ 358 11.2.2. Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1938.... 358 11.2.3. Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1966.... 359 11.2.4. Código Fiscal de la Federación de 30 de diciembre de 1981.... 360 11.2.5. La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo del 1º de diciembre de 2005.................................................... 360 11.2.6. La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y la reforma de 12 de junio de 2009........................................ 361 11.3. NULIDAD Y ANULABILIDAD............................................................... 362 11.3.1. Del acto administrativo........................................................... 362 11.3.2. Inexistencia y anulabilidad del acto administrativo................. 363 11.4. RESOLUCIÓN FAVORABLE................................................................. 367 11.4.1. Concepto de resolución favorable........................................... 367 11.4.2. Teoría de los derechos adquiridos, tratándose de resoluciones favorables................................................................................ 373 11.4.3. Tipos de resoluciones favorables............................................. 374 11.4.3.1. Resolución favorable derivada del ejercicio de facultades de fiscalización............................................... 374 11.4.3.2. Resolución favorable derivada del ejercicio de facultades de interpretación de normas jurídicas............. 375 11.4.3.3. Resolución favorable derivada de la facultad de resolución de recursos administrativos.................... 377

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11.4.3.4. Resolución favorable derivada de la facultad de resolución de solicitudes o peticiones...................... 379 11.5. JUICIO DE LESIVIDAD EN LA LEGISLACIÓN FEDERAL VIGENTE. 380 11.5.1. Presupuestos procesales subjetivos.......................................... 380 11.5.1.1. Jurisdicción............................................................. 380 11.5.1.2. Competencia........................................................... 380 11.6. PRESUPUESTOS PROCESALES OBJETIVOS ACTO IMPUGNABLE.... 382 11.6.1. Que no sea consentido............................................................ 382 11.7. PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA ACTIVIDAD............................ 383 11.7.1. Sala competente para conocer del juicio.................................. 383 11.7.2. Tiempo.................................................................................... 383 11.7.3. Forma..................................................................................... 385 11.8. PARTES EN EL JUICIO.......................................................................... 385 11.9. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO............................................ 386 11.10. DE LA DEMANDA................................................................................. 387 11.11. DE LA CONTESTACIÓN....................................................................... 389 11.12. PRUEBAS................................................................................................ 389 11.13. DE LA SENTENCIA............................................................................... 391 11.13.1. Efectos de la sentencia dictada en el juicio de lesividad, en términos del artículo 36 del Código Fiscal de la Federación.... 393 11.14. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DICTADA. 396 11.15. CONCLUSIONES................................................................................... 396 Bibliografía......................................................................................................... 399 Capítulo 12 PROCEDIMIENTOS Y PROCESOS DE RESPONSABILIDAD POR FALTAS NO GRAVES Y GRAVES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Sandra Verónica Delgado King 12.1. CONSIDERACIONES PREVIAS............................................................ 401 12.2. LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS....... 401 12.3. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.......................................................................................... 407 12.4. LOS PROCEDIMIENTOS Y PROCESOS MATERIA DE CORRUPCIÓN ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA... 412 Bibliografía......................................................................................................... 430 RESUMEN CURRICULAR DE LOS AUTORES ............................................... 431

Prólogo “Una injusticia hecha al individuo es una amenaza hecha a toda la sociedad”. Montesquieu

A simple vista podría parecer, que no hay muchas novedades sobre el derecho procesal administrativo, sin embargo, el reconocimiento de los “nuevos” derechos de los ciudadanos y el constante avance de la tecnología, han influido en la forma en la que el Estado y los ciudadanos se relacionan, no sólo porque las atribuciones de la Administración Pública se han ampliado para regular materias que antes no se consideraban, sino porque los particulares constantemente buscan nuevas formas para eludir el control gubernamental y en otros, las autoridades actúan sin apegarse al marco jurídico que las regula. Debido a las recientes reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, como la publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de 2017, que incorporó el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, la academia también debe ofrecer textos actualizados que sistematicen y expliquen la forma en la que mantiene su vigencia el procedimiento contencioso administrativo frente a las nuevas formas de relación entre los particulares y la Administración Pública Federal. Así, en el Derecho Procesal Administrativo, los doctores Sandra Verónica Delgado King, Irina Jeanette Reyes Murillo, Rigoberto Reyes Altamirano, Marco Aurelio Núñez Cué y la Magistrada Georgina Ponce Orozco ofrecen, en doce capítulos, una amplia exposición de los principios del procedimiento contencioso administrativo, distinguiendo sus características, particularidades y modalidades, a las que clasifican como: juicio ordinario en la vía tradicional, juicio sumario, juicio en línea, juicio de lesividad, juicio de responsabilidad y juicio de resolución exclusiva de fondo. Para aclarar con toda precisión algunos temas como las causales de procedencia del juicio contencioso administrativo, las notificaciones y el cómputo de los términos, las medidas cautelares, los incidentes, las pruebas, los alegatos, los principios de las sentencias y su cumplimiento, los recursos de reclamación y revisión, las causas de improcedencia y sobreseimiento de los recursos y las atribuciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,

Magda Zulema Mosri Gutiérrez

entre otros, se acompañan tesis y jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación y del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. En algunos casos la transcripción de los artículos correspondientes de las leyes aplicables a las diversas modalidades del juicio contencioso administrativo federal puede ser muy extensa, pero ello facilita al lector la confrontación del texto de la norma con los comentarios de los autores, sin necesidad de consultar fuentes adicionales. Un tema que ha generado dificultades de interpretación en la procedencia del juicio contencioso administrativo es la distinción entre interés jurídico e interés legítimo y en qué casos es suficiente acreditar uno u otro; como respuesta a esta posible confusión, en el capítulo 3 de este libro, se ofrecen, además de los conceptos de la doctrina, ejemplos que ilustran las características y principios que rigen al interés legítimo y al interés jurídico, respectivamente. Esta compilación no sólo expone los principios, reglas y características que rigen al procedimiento contencioso administrativo federal, sino que también plantea algunos cuestionamientos que es importante discutir en el foro, como el probable conflicto entre la limitación del derecho a ofrecer pruebas, a pesar de la Litis abierta, prevista para el juicio de resolución exclusiva de fondo, conforme lo prevé el artículo 54-24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y los principios sostenidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990, que determina la obligación del Estado de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar los derechos que la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce, entre otros planteamientos críticos que es necesario conocer. Considero que este libro será de gran utilidad a las personas interesadas en conocer a fondo las particularidades del procedimiento contencioso administrativo federal que, por su especialidad técnica, requiere de textos como el actual en el que los conceptos doctrinarios se fortalezcan con las disposiciones jurídicas aplicables y las tesis y jurisprudencias que, por su origen pragmático, permiten dilucidar los aspectos que los operadores jurídicos deben conocer de esta institución jurídica. Dra. Magda Zulema Mosri Gutiérrez Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Capítulo 1

LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Rigoberto Reyes Altamirano INTRODUCCIÓN En el presente capítulo se analizan los que hemos denominado, principios1 del procedimiento contencioso administrativo, los cuales están diseñados considerando la doctrina y jurisprudencia imperante sobre el tema y fueron elegidas a discreción por el autor. Para desarrollar estos principios, iniciamos con la procedencia del juicio por resolución definitiva. En éste se aborda su concepto, tanto legal como jurisprudencial, así como la separación entre las resoluciones escritas y las “fictas” por disposición de ley. No pasamos por alto, que existe una excepción a resoluciones definitivas, por virtud de la reforma constitucional al artículo 73, fracción XXIX-H, que faculta al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA),2 (antes Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), para imponer sanciones por responsabilidad administrativa por falta grave. Enseguida, procedemos a examinar el Derecho de elección de vía, de no variación de ésta, así como la obligación de reencauzarla por el magistrado instructor. Hacemos hincapié que el derecho de elección de vía, no es aplicable para la vía sumaria, sino que es obligatoria, mientras que, para la

Como lo indica Ferrer Mac-Gregor y Sánchez Gil, “los [principios] son normas que mandan cumplir objetivos más o menos abstractos”, por ello; “El parámetro de cumplimiento de un principio lo da una norma “adjetiva” al mismo: el llamado por Robert Alexy “mandato de optimización”; tras cada principio existe la obligación de realizar en el máximo grado posible el objetivo que dispone alcanzar, cualquier grado menor a ese máximo implica contravenir dicho “mandato de optimización”, y por ende al principio sustantivo de (sic) se trate”. EL JUICIO DE AMPARO Y EL SISTEMA PROCESAL PENAL ACUSATORIO. Recuperado en: http://148.202.89.14/laboratoriojuiciosorales/sites/default/files/bibliografia/JuicioAmparo.pdf Por reforma del artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), publicada el 27 de mayo del 2015, en el Diario Oficial de la Federación (DOF), se cambió el nombre de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por el de Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

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obligación de reencauzar la vía, acudimos a la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que antes de la reforma de junio de 2016, lo estableció al resolver la Contradicción de tesis 195/2014. Como tercera cuestión, se examina el principio de Litis abierta, sus antecedentes históricos, así como los criterios derivados de la jurisprudencia 73/2013 de la Segunda Sala de la SCJN y que inciden en el referido principio. Consideramos que otro de los principios rectores del procedimiento contencioso administrativo, es la procedencia del juicio a instancia de parte interesada, con interés jurídico o legítimo que estudiamos como punto cuarto. En éste hacemos notar, el procedimiento de oficio, que va a seguir el TFJA, cuando se trate de imponer sanciones por responsabilidad administrativa a servidores públicos y particulares relacionados con la comisión de faltas graves, atento a lo dispuesto en el artículo 209, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada el 18 de julio del 2016, en el DOF. El Principio de Estricto derecho, que se examina en el punto 5, se refiere a la inmovilidad de la litis planteada por las partes, tanto en su demanda y contestación, como, en su caso, en la ampliación. Lo anterior, sin dejar de considerar algunas excepciones, como es, el estudio oficioso de la incompetencia de la autoridad demandada. La vía sumaria del juicio fiscal, para asuntos de cuantía reducida, se estudia en el punto 6, indicando que se entiende como cuantía reducida, así como los supuestos de procedencia de la referida vía. Dos principios que están íntimamente relacionados, son los relativos a las costas procesales a favor de la autoridad en juicios notoriamente improcedente (punto 7) y la indemnización al particular por falta grave de la autoridad demandada (punto 8) y que se examinan con sus particularidades propias. En el punto 9, se analizan las medidas cautelares generales y específicas, que incluye a las medidas cautelares en género y a la suspensión de la ejecución del acto administrativo. Los principios relativos a las sentencias en el procedimiento contencioso administrativo, se estudian en el punto 10, que se refiere a dar preferencia al argumento de mayor beneficio para el actor; el punto 11, que alude a la sentencia casuista en materia de responsabilidad patrimonial del estado; el punto 12, en la relativo a la configuración de la incompetencia por tiempo,

Los principios rectores del contencioso administrativo

cuando la sentencia no se cumple en el plazo establecido y punto 13, que aborda un esquema similar a la Non Reformatio in peius, en el cumplimiento de sentencia.

1.1. PROCEDENCIA POR RESOLUCIÓN DEFINITIVA El párrafo segundo del artículo 14, de la anterior Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el 6 de diciembre de 2007, así como el penúltimo párrafo, del artículo 3, de la actual Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (LOTFJA),3 consideran que “las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa”.4 Por ello es válido acudir al criterio de la Segunda Sala de la SCJN, cuando expresa: “es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la Administración Pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b)

Publicada en el DOF, el 18 de julio del 2016. Véase: Gaceta Parlamentaria 4554-VI, del jueves 16 de junio del 2016. Dictámenes de la Comisión de transparencias y Anticorrupción con proyecto por el que se expiden la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Gaceta Parlamentaria 4554-VI, del jueves 16 de junio del 2016. Recuperado en: http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/59/2005/abr/20050428III.html#Dicta20050428ContenciosoAdministrativo Consideramos que sobre el principio de definitividad es aplicable la tesis PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD. SU COMPATIBILIDAD CON LA NORMATIVA EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito donde razona “que la observancia de los requisitos para acceder al juicio de amparo resultan acordes con los lineamientos establecidos en el artículo 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dado que su trámite es rápido, sencillo y únicamente se requiere estar en el supuesto de afectación de un acto de autoridad para acceder a la posibilidad de impetrar la protección de la Justicia Federal, dentro del plazo previsto por la ley”. (Tesis: I.3o.C.64 K (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 18, mayo de 2015, Tomo III, pág. 2295) (TMX 939502).

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como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial.5 Es decir, estamos en presencia de una resolución definitiva, cuando represente la decisión final en un procedimiento o cuando sea una manifestación aislada, pero que refleja la decisión final de la autoridad, que no pueda ser modificada. Las resoluciones definitivas impugnables ante el TFJA, se encuentran normadas en el artículo 3, LOTFJA y además de la procedencia en contra de resoluciones definitivas, ahora se incluye a los “actos administrativos y procedimientos”, así como las resoluciones favorables a los contribuyentes, emitidas por la autoridad administrativa. No debemos pasar por alto que el artículo 2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA), ya incluía estos supuestos, con excepción de los “procedimientos”, que comentaremos en el punto 1.2 de esta sección. En relación con la definitividad, opinamos que en una interpretación extensiva al artículo 41, fracción II, CFF, que posibilita la determinación de un crédito fiscal por no presentar declaraciones y que es impugnable en recurso de revocación hasta que inicie el procedimiento administrativo de ejecución, la Segunda Sala de la SCJN, considera que el juicio fiscal (el precepto no lo señala) debe seguir la misma regla y para ello expresa: Del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa abrogada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, se advierte que el juicio contencioso administrativo procede, entre otros casos, contra los actos o resoluciones definitivas cuando no son impugnables, o cuando siéndolo, el recurso es opcional. En ese sentido, del análisis del artículo 41, fracción II, del Código Fiscal de la Federación y de lo expuesto durante los procedimientos legislativos que le dieron origen, se concluye que tratándose de créditos fiscales determinados presuntivamente y requeridos por la autoridad, una vez agotadas las etapas del procedimiento especial, su impugnación sólo procede mediante el recurso de revocación contra el propio procedimiento administrativo de ejecución, donde podrán hacerse valer los agravios contra la resolución determinante del crédito fiscal, el cual tiene el carácter de optativo en términos del artículo 120 del ordenamiento aludido. Lo anterior, porque por disposición expresa del legislador, constituye un acto que no puede impugnarse por sí solo, ya que debe esperarse a que se dé inicio al procedimiento

TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. “RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS”. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL. Novena Época, SJF y su Gaceta, Tomo: XVII, febrero de 2003, Tesis: 2a. X/2003, Página: 336. Contradicción de tesis 79/2002-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Sexto Circuito y Noveno del Primer Circuito, ambos en Materia Administrativa. (Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia ya que no resuelve el tema de la contradicción planteada) (TMX 30423).