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EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL Una Herramienta para la Transparencia y la Participación Pública

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania).

Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL Una Herramienta para la Transparencia y la Participación Pública

CÉSAR DE LA GARZA GUTIÉRREZ

tirant lo bl anch Ciudad de México, 2022

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© César De la Garza Gutiérrez

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-156-8 MAQUETA: Disset EdicionesSi tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/ index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

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A Laura, mi esposa, por su amor y su apoyo.

Índice 1.Introducción...........................................................................................

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2. Breves Antecedentes..............................................................................

17

.3. El Derecho Humano a un Medio Ambiente Sano como Fundamento y Catalizador de la Gobernanza Ambiental 3.1 Prolegómenos de la teoría general de los derechos humanos....

3.2 El derecho humano a un medio ambiente sano........................

3.3 Contenido del derecho humano a un medio ambiente sano.....

3.4 Relación con otros derechos humanos.....................................

3.5 La obligación del Estado..........................................................

3.6 La obligación de las personas...................................................

3.7 La participación ciudadana en la gobernanza ambiental como ejercicio del derecho humano a un medio ambiente sano.

3.8 El Sistema Interamericano de Derechos Humanos...................

23 29 33 37 40 41 44 47

4. Participación y transparencia en los instrumentos internacionales 4.1 De estocolmo a río...................................................................

4.2 Participación y transparencia para el desarrollo sostenible.......

4.3 Inclusión del ciudadano y las comunidades en la defensa y ... mejoramiento del medio ambiente.........................................

4.4 Sobre la Transparencia.............................................................

4.5 El Convenio de Aarhus............................................................

4.6 Río+20.....................................................................................

4.7 El Acuerdo de Escazú...............................................................

4.8 El T-MEC................................................................................

57 61 63 67 71 77 80 84

5. La Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) 5.1 Origen y Concepto...................................................................

5.2 Bases para la uniformidad y cooperación internacional en la EIA........................................................................................

89 93

10

Índice

6. La Experiencia Internacional 6.1 Dinamarca...............................................................................

6.2 Suiza........................................................................................

6.3 Reino Unido............................................................................

6.4 Francia.....................................................................................

102 104 106 108

7. El Caso de México 7.1 Antecedentes de la Protección Ambiental en México – Normas Constitucionales.............................................................

7.2 La Instrumentación Legal de la Evaluación del Impacto Ambiental en México..................................................................

7.3 La EIA como Instrumento de Política Ambiental.....................

7.4 La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente...............................................................................

7.5 Ley de la ASEA en materia de EIA...........................................

7.6 La Manifestación de Impacto Ambiental (MIA).......................

7.7 El Procedimiento de EIA..........................................................

7.7.1 Un enfoque práctico y una propuesta de reforma..................

7.8 La situación especial de las mujeres.........................................

7.9 La situación especial de los pueblos originarios.......................

7.10 Sentencias relevantes en materia de participación y transparencia..............................................................................

7.10.1 Acueducto Independencia (Amparo en Revisión 631/2012)...................................................................

7.10.2 Bacánuchi, Sonora (Amparo en Revisión 365/2018)...

7.10.3 Laguna del Carpintero (Amparo en Revisión 307/2016)...................................................................

115 117 120 122 124 126 128 136 144 147 150 151 155 159

8. La Práctica de la Evaluación del Impacto Ambiental en México 8.1 El Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México...

8.2 Confinamiento de Residuos Peligrosos de General Cepeda, Coahuila................................................................................

8.3 Confinamiento de Residuos Peligrosos de Zimapán, Hidalgo...

8.4 Corolario.................................................................................

166

9. Consideraciones Finales.........................................................................

179

Bibliografía...............................................................................................

185

171 175 177

1.Introducción Vivimos una crisis ambiental; basta acceder a cualquier medio masivo de comunicación para enterarnos de los estragos generados por la irresponsabilidad humana respecto del cuidado del medio ambiente. Contaminación de suelos, aire y agua, agotamiento de recursos naturales, extinción masiva de especies, cambios en los patrones climatológicos, con sus consecuentes desastres cada vez más severos; surgimiento de patógenos y enfermedades nuevas, y crecientes conflictos sociales causadas por todo lo anterior, dan testimonio de que las cosas no van bien; y todo apunta a que se pondrá peor.

Desde la llamada “primera” Revolución Industrial, el mundo ha girado en una espiral descendente que, lentamente al principio, pero de manera cada vez más acelerada, nos acerca a un escenario en el que la permanencia misma de nuestra especie estaría comprometida.

El impulso dado a la industrialización y el consecuente consumismo creado por aquel, han ocasionado un marco conductual en el que el “tener” ocupa un lugar preponderante en el quehacer humano. Desde la métrica del “progreso” reflejada en los factores del Producto Interno Bruto de cualquier país o región, hasta los motivadores implícitos en el desarrollo de las carreras de nuestras universidades, sin mencionar la publicidad comercial a gran escala, la medida del avance personal es eminentemente económico.

México no es la excepción. Los patrones de consumo que se dan en nuestro país, engendrados en buena parte por el crecimiento de la población y el desarrollo tecnológico, científico e industrial, han ocasionado un incremento en los procesos productivos riesgosos para el ambiente. Siendo aún una economía emergente, ocupa el puesto número quince entre las mayores economías del mundo1. Su ubicación geográfica al sur del formidable mercado de los Estados Unidos y su pertenencia a la Zona de Libre Comercio de Norteamérica, le otorgan oportunidades notables. Sin embargo, su circunstancia comercial es quizá una de las principales causas de su particular proble1

Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Databases, página web: https://www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/world-economic-outlookdatabases

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ma ambiental. En primer lugar, nuestro país no ha logrado empatar –o al menos aproximarse– a los niveles de desempeño ambiental de Canadá y Estados Unidos, sus socios comerciales. En esto, México ha permanecido en un letargo administrativo, pues, aunque se han establecido normas de protección ambiental convenientes, estas no son suficientes en términos de transparencia y participación pública, y el aparato gubernamental tampoco ha funcionado satisfactoriamente en muchos casos.

Por otro lado, la apertura a la inversión de los colosos industriales en territorio nacional, ha supuesto un incremento en las actividades contaminantes y, aunque algunas industrias estadunidenses y canadienses mantienen políticas de desempeño y autorregulación ambiental para mitigar el problema, esto está lejos de ser suficiente.

Al respecto, cabría preguntarse si estas mismas empresas, con todo y sus niveles de exigencia, al estar en un entorno laxamente regulado como nuestro país, aprovechan esto para relajar sus políticas de cuidado ambiental. Como veremos, el hecho de que pocas empresas en territorio nacional se adhieran a los esquemas de autorregulación contemplados por nuestra legislación, parece sugerir que no hay un interés real por mantener los estándares de cumplimiento ambiental requeridos. Por dar un ejemplo, en México existen certificaciones oficiales de desempeño y cumplimiento ambiental, entre las que figura la denominada “Industria Limpia”, pero solo una pequeña fracción de las empresas susceptibles de certificarse optan por hacerlo.

A lo anterior se añaden las dificultades para obtener información o participar en los procesos de autorización respecto de los grandes proyectos con potencial contaminante y, no obstante que México ha suscrito instrumentos internacionales que postulan la transparencia y la participación pública, como la forma idónea de afrontar las decisiones de corte medioambiental, los procesos de planeación y toma de decisiones siguen siendo opacos. La democratización de la toma de decisiones que afecten al medio ambiente debe involucrar a todos, pero en México, esto está lejos de ser una realidad. La verdad es que, en este país, la sociedad es mera espectadora de las actividades que impactan al ambiente, cuando su papel debería ser mucho más protagónico.

1.Introducción

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Ante esto, surge la necesidad de afinar y transparentar los mecanismos de participación pública en los procesos deliberativos ambientales, a fin de posibilitar un mayor y mejor escrutinio respecto de aquellas actividades que pudiesen tener un efecto negativo sobre nuestro entorno. Y precisamente porque la autorización en materia de impacto ambiental de aquellos proyectos y actividades con potencial de causar efectos nocivos requiere, de manera fundamental, de estos elementos de transparencia y participación pública, que hemos concentrado este breve trabajo en el análisis de la evaluación del impacto ambiental (EIA), contrastando la legislación mexicana aplicable con el marco convencional internacional, que sustenta la transparencia y la participación pública como la mejor forma de tratar las cuestiones ambientales.

Al efecto, revisamos los principales acuerdos y declaraciones en la materia, incluyendo la normatividad comunitaria europea. Esto, en el marco de la teoría y doctrina general de los derechos humanos, y desde la perspectiva del derecho a un medio ambiente sano, en la medida en la que se relaciona con la participación pública y la transparencia en los procesos de EIA. También se revisan, desde la misma óptica, las regulaciones en materia de EIA existente en países con desempeño ambiental sobresaliente. Y a manera de ilustrar, con casos prácticos, la problemática del proceso de EIA en México, se analizarán algunos proyectos que, en su momento, suscitaron controversias de diversa índole con posterioridad a la expedición de su autorización de impacto ambiental. Veremos como, en todos ellos, quedó de manifiesto que la transparencia y la participación pública fueron cuestionables.

Aquí conviene hacer una acotación: la EIA que examinamos es la federal, normada por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente y por su reglamento correspondiente, en función de que los proyectos con mayor potencial para afectar al ambiente son de ese orden de competencia; pero debe aclararse que cada Estado tiene su propia legislación en materia de protección ambiental, que generalmente contempla el proceso de EIA para los proyectos de competencia local. Sin embargo, consideramos que tales procesos han sido lo suficientemente modelados en torno al proceso en materia federal, como para que les apliquen –en lo conducente– los hallazgos y proposiciones contenidos en este libro.

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En cuanto al orden al que sujetamos el desarrollo de esta obra: abrimos refiriendo algunos antecedentes relativos a la trayectoria que nos ha traído a la situación actual, que es de un galopante deterioro del ambiente en el que la mano del hombre ha tenido una participación innegable, pero en la que, paradójicamente, las masas han quedado al margen de las decisiones causantes de la crisis. En esta parte, contenida en el capítulo 2, se hará referencia a la figura de la EIA como una primera y muy efectiva línea de defensa para la protección ambiental, siempre que se abra al escrutinio público la toma de decisiones respectivas.

A fin de marcar un punto de origen, para armar el andamiaje que nos servirá como fundamento dogmático, el capítulo 3 inicia con un análisis del contenido del derecho a un medio ambiente sano, en el marco general de la teoría de los derechos humanos, ofreciendo una discusión sobre la obligación del Estado de proteger tales derechos, pero también el deber de las personas en este menester, sea individual o colectivamente. En este apartado se discuten los valores y principios que sustentan este derecho, y se distinguen los elementos de las obligaciones del Estado y de los ciudadanos en lo que hace a la participación en la toma de decisiones medioambientales. De ahí, se abunda en la justificación de la participación de todos en el cuidado del ambiente, como titulares de derechos, pero también como obligados en la preservación del mismo, ya que la crisis ambiental tiene mucho que ver con las decisiones e irresponsabilidad del ser humano. En el mismo sentido, expondremos la necesidad de avanzar hacia una gobernanza ambiental, en la que se vigorice la deliberación pública en todo aquello que ataña a las decisiones que afecten nuestro entorno natural.

En el capítulo 4, se analizan los diferentes instrumentos de la comunidad internacional en relación con la protección del medio ambiente, trazando una línea histórica que inicia con la Declaración de Estocolmo, por ser la primera manifestación de la comunidad internacional en la que se reconoce la responsabilidad del hombre en la problemática ambiental, continuando con la Declaración de Río y los tratados y convenciones que han profundizado en el tema. El análisis se enfoca en los principios y postulados relativos a la transparencia y participación pública, según se aborda en tales documentos, haciendo especial referencia al contenido del principio 17 de la Declaración de Río, que propone la necesidad de realizar una evaluación de impacto ambiental respecto de cualquier actividad con potencial de riesgo. Destacamos el

1.Introducción

15

Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018 (Acuerdo de Escazú), suscrito por México y que, habiendo ya entrado en vigor, será instrumental para la adecuación de los requerimientos de transparencia y participación pública en nuestra legislación ambiental y prácticas administrativas, especialmente en nuestro proceso de EIA. En el capitulo 5 se estudia la génesis del concepto formal de la EIA, considerando el momento histórico en el que surge como instrumento de protección del medio ambiente. Para ello, se analiza su inclusión en el National Environmental Policy Act (Ley Nacional de Política Ambiental) de los Estados Unidos, así como las diferentes Directivas de la Unión Europea que han adoptado esta herramienta, describiendo el procedimiento relacionado con la transparencia y la participación ciudadana respecto de los proyectos sometidos a autorización del Estado. Hemos hecho especial hincapié en capturar, de la manera más resumida que este breve estudio lo permite, la evolución y los matices que han caracterizado este proceso en las distintas jurisdicciones que lo han adoptado.

Enfocamos el capítulo 6 al estudio de legislaciones ecológicas de cuatro países con clasificación sobresaliente en el Índice de Desempeño Ambiental, que es elaborado y publicado anualmente por la Universidad de Yale. Este índice es un catálogo que muestra los resultados de una diversidad de indicadores de sostenibilidad, calificando a los países en base al promedio de desempeño de cada uno, a través de un método para medir y clasificar cuantitativamente sus políticas y acciones ambientales. Veremos cómo los países que elegimos para nuestra exposición, cuentan con una sólida tradición de participación ciudadana, respaldada por una legislación no menos robusta, que permite y promueve esta participación en los procesos de EIA. En el capítulo 7 entramos al análisis de la situación en México, analizando nuestro marco normativo relativo a la EIA. Partimos de los principios de protección ambiental contenidos en nuestra Constitución Política, para posteriormente explicar el procedimiento de evaluación propiamente, señalando lo que consideramos las principales deficiencias normativas en lo que hace al acceso a la información y a la participación ciudadana en la toma de decisiones respectivas. Tocamos también la situación de la participación en lo que concierne a grupos especiales, como

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lo son las mujeres y los pueblos originarios. Y para cerrar el capítulo, presentamos tres sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que hemos considerado paradigmáticas en lo que hace a la participación publica y la transparencia en los procesos deliberativos ambientales. Veremos como nuestro más Alto Tribunal ha reorientado la hermenéutica del derecho ambiental para acomodar criterios más garantistas en lo que hace a la protección del derecho a un medio ambiente sano.

El capítulo 8, está enfocado al estudio de tres proyectos con un notorio potencial de riesgo que, en su momento, fueron objeto de una EIA seguida conforme al procedimiento de autorización previsto en la legislación y normatividad vigente, pero que ocasionaron gran controversia entre la población, entre otras cosas, porque esta no fue enterada del proceso evaluativo sino hasta en tanto habían iniciado las obras de tales proyectos. Esto, con el fin de mostrar la aplicación práctica del proceso de evaluación del impacto ambiental, así como las posibilidades de desvío implícitas en la legislación actual respecto del ejercicio de los derechos de acceso a la información y participación.

Por último, en el capítulo 9 expondremos nuestras consideraciones finales, que resumen la situación de México en contraste con sus compromisos internacionales en lo que hace a los requisitos de transparencia y participación pública en los procesos de EIA, haciendo algunos planteamientos sobre las normas y prácticas mexicanas, en relación con las que se observan en países que destacan por su desempeño en la materia. Esperamos que tales ideas sean de utilidad para normar criterios y premisas que redunden en políticas claras y en una legislación que permita una mayor transparencia y apertura en un proceso preventivo tan esencial para el cuidado del medio ambiente.

No omito señalar que la problemática que abordamos es muy amplia y que no pretendo agotar todas las aristas que la conforman.

El propósito sería, más bien, abrir una conversación más robusta; de la que surjan nuevos y mejores planteamientos para fortalecer la práctica de deliberar constructivamente, en un país ávido de discusiones ordenadas y productivas. Tal vez así cumpliremos el propósito de alentar las voces que buscan hacerse escuchar, en un entorno dialógicamente fértil y lejos de los desencuentros y enfrentamientos en los que suele degenerar la plaza pública en nuestro país, respecto de un tema tan importante para la protección ambiental.

2. Breves Antecedentes A partir de la Revolución Industrial del siglo XIX, la mecanización de los procesos de producción significó un considerable aumento en la facilitación de satisfactores y un notable incremento en los índices de crecimiento económico de los países recién industrializados. Las economías de los países que siguieron el modelo de división del trabajo propuesto por Adam Smith2, tuvieron un notable crecimiento en contraste con los niveles mostrados en épocas anteriores. Con el surgimiento de los nuevos sistemas de producción, de un magro 0.14% observado desde el siglo XIV hasta principios del XIX, para el año 1850 los índices se habían incrementado al 1%3. El aumento, aunque pírrico para los estándares actuales, fue notable para la época. Pero el precio fue y sigue siendo muy caro: de manera gradual, pero sostenida, los referentes económicos alcistas significaron la sobreexplotación de los recursos naturales, afectaciones a la biodiversidad, una creciente contaminación de la atmosfera, suelos y aguas y, desde el siglo pasado, un cambio en los patrones climáticos que amenaza incluso las condiciones de vida de la población actual y de las generaciones venideras. Durante todo este tiempo, la población mundial ha marchado, de manera impuesta, al son de los tambores de un progreso entendido exclusivamente en términos del desarrollo económico, sin considerar las implicaciones ambientales. Las nuevas tecnologías y formas de organización social, dieron a la humanidad un grado de control sobre la naturaleza sin paralelo en la historia (Dresner, 2008, p. 11); sin embargo, la transición del feudalismo a esta nueva sociedad industrial no significó un avance en la democratización de las direcciones que tal cambio implicaría, ni mucho menos una concienciación general sobre los efectos de la reforzada intrusión del hombre en su entorno natural.

2

3

SMITH, Adam (1776, Ed. 1993), The Wealth of Nations, United States: Hacket Publishing Company. En esta su obra clásica, Adam Smith propuso que la división del trabajo y la ampliación de los mercados abrían posibilidades ilimitadas para que la sociedad aumentara su riqueza y su bienestar mediante la producción especializada y el comercio entre las naciones.

CHANG, H. (2014), Economics, United States: Bloomsbury Press, p. 44

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Por el contrario, la actitud prevaleciente durante mucho tiempo fue de indiferencia. Hubo una marcada miopía hacia la perspectiva de que el aumento en el uso de la tecnología en los procesos productivos pudiese causar algún impacto en el medio ambiente, o que pudiese significar un riesgo a la salud humana, por lo que tanto la industrialización de la producción de satisfactores –necesarios o no–, como los patrones de consumo generados por esta –y no a la inversa–, efectivamente llegaron a ocasionar notables alteraciones en los ecosistemas que, infortunadamente, generan los principales recursos usados como insumos en estos procesos (Adeola, 2012, p. 4). Con el tiempo, las actividades de riesgo implicadas en los procesos de producción provocarían enormes desastres, ocasionando un deterioro ambiental que se extienden hasta el presente y que amenaza seriamente la viabilidad de los ecosistemas y el conjunto de la biosfera, poniendo en riesgo la existencia humana misma (Beck, 1992, p. 13).

Pero pese a la apatía de la época con respecto a la cuestión ambiental, hubo ciertos movimientos “conservacionistas” que abogaron por una racionalización en el uso de los recursos naturales, postulando la necesidad de moderar su explotación a fin de lograr su mejor aprovechamiento. En esta tarea destacan las ideas de Ralph Waldo Emerson, Henry David Thoreau, John Muir, y mas tarde Aldo Leopold, quien en 1949 planteó una nueva visión de las relaciones del ser humano y el ambiente natural en su libro A Sand County Almanac, cuyo capítulo “Ética de la Tierra”, aunque propuesto en términos antropocéntricos (Dresner, 2008, p. 23), sugiere la idea seminal de lo que a la postre se convertiría en el movimiento ambiental de la “ecología profunda”, es decir, el movimiento que propone el extremo contrario al antropocentrismo: la protección ambiental aun por encima de las necesidades humanas.

Con todo, no fue sino hasta finales de la década de los sesenta y principios de los setenta, cuando la comunidad científica empezó a dar muestras de consternación por los riesgos asociados a la contaminación (Adeola, 2012, p. 3). Poco antes, la obra de Rachel Carson, Silent Spring (1962), ya daba cuenta de los peligros que el uso indiscriminado de algunos compuestos químicos, como el pesticida conocido como DDT (dicloro difenil tricloretano), representaba para la población y para las diferentes especies que se vieron constantemente expuestas a productos tóxicos, todos diseñados, en principio, para

2. Breves Antecedentes

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asegurar una mejor calidad de vida a través de la suficiencia alimentaria. Carson describe y alerta sobre las inusitadas cantidades de químicos usados en diferentes campos de la actividad humana, y de los efectos que aquellos causarían en el corto y mediano plazo. Y aunque esta obra fue hostilmente cuestionada al inicio por el establishment científico, eventualmente se convirtió en una suerte de estandarte que a la postre sería el fundamento ideológico del moderno movimiento ambiental.

No obstante, el reconocimiento del problema, aunque representativo de un buen preámbulo para cualquier solución, no dejaba clara la manera de cómo implementarla, dejando a los gobiernos y “expertos” tanto la evaluación de los impactos ambientales, como la manera de evitarlos o mitigarlos. Sin embargo, dada la trascendencia del problema, era necesario incluir a todas las personas en la toma de decisiones concernientes al medio ambiente. A esto, cabe destacar el espíritu de la declaración derivada de la Cumbre de la Tierra de Estocolmo de 1972 (Declaración de Estocolmo) que, aunque no prescribe específicamente la participación pública en la toma de decisiones ambientales como uno de sus principios, sí lo hace el Plan de Acción derivado de tal declaración. Justamente, la Recomendación 7 del Plan de Acción para el Medio Humano propone: Se recomienda que los gobiernos y el Secretario General proporcionen a todas las personas, a la vez mediante una labor de formación y garantizando el acceso a la información y a los medios pertinentes, las mismas oportunidades de influir por sí mismas en el medio humano en que viven.4

Como se observa, esta Recomendación aborda los derechos de toda persona al acceso a la información y participación como medio para influir en su ambiente natural. Diez años después, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 ratificaría estos dos derechos y proclamaría un tercero: el acceso a la justicia, al postular que:

4

Plan de Acción para el Medio Humano, contenido en el Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmo, 5 al 16 de junio de 1972 (Recomendación 7, pág. 9). Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, 1973

20



Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernan directamente a su medio ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.5

Ese mismo año (1982) se celebró, del 10 al 18 de mayo, en Nairobi, Kenia, una cumbre conmemorativa de los diez años de la Cumbre de Estocolmo, con el objeto de revisar el cumplimiento de los principios de la declaración resultante de esta última y los avances en la implementación de su Plan de Acción. Las conclusiones de la reunión se vertieron en la Declaración de Nairobi, en la que se reconoce el poco impacto de Estocolmo, advirtiendo además que: Las actividades anárquicas del hombre han provocado un deterioro ambiental creciente. La desforestación, la degradación de los suelos y el agua y la desertificación alcanzan proporciones alarmantes, y ponen gravemente en peligro las condiciones de vida de grandes zonas del mundo. Las enfermedades relacionadas con condiciones ambientales adversas causan sufrimientos humanos. La modificación de la atmósfera, el deterioro de la capa de ozono, la concentración cada vez mayor de bióxido de carbono y la lluvia ácida, la contaminación de los mares y de las aguas interiores, el uso de sustancias peligrosas, y su eliminación, así como la extinción de especies animales y vegetales, constituyen otras tantas graves amenazas que se ciernen sobre el medio humano.6

De modo que, pese al sentido de emergencia expresado por la comunidad de naciones, los instrumentos de 1972 y 1982 tendrían poco impacto inmediato en el derecho ambiental internacional, o en el diseño de las políticas públicas respectivas. No obstante, conjuntamente con el desarrollo de ciertas leyes nacionales, como la Ley de Protección Ambiental de los Estados Unidos (NEPA, por sus siglas en inglés), de 1970, y la creciente preocupación por el deterioro del medio ambiente, aquellos marcarían una tendencia en el debate mundial respectivo, incluyendo un progresivo interés por los derechos de par-

5

6

Principio 23 de la Carta Mundial de la Naturaleza, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 28 de octubre de 1982.

Punto 2 de la Declaración de Nairobi, [Fecha consulta: 14 de octubre 2018]. Disponible en <http://www.iri.edu.ar/publicaciones_iri/anuario/A95/A2ECDOC6. html>