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En esta monografía nos proponemos analizar la evaluación del desempeño como instrumento para garantizar, no solo la eﬁcacia y la eﬁciencia, sino también la efectividad y la continua mejora de la actividad administrativa, con pleno respeto a los derechos de los trabajadores públicos y a los del resto de ciudadanos. Para ello, a lo largo de tres capítulos, además de analizar el concepto de evaluación del desempeño (su origen, sus implicaciones jurídicas y su proyección en el ámbito público), expondremos las experiencias que se han llevado a cabo en otros países y analizaremos las legislaciones estatal y autonómica, proponiendo un modelo de evaluación participativo y transparente.

Juan José Rastrollo Suárez

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JUAN JOSÉ RASTROLLO SUÁREZ EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ADMINISTRACIÓN: HACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO

Vivimos tiempos de cambio. La convulsión política y económica que atraviesan muchas sociedades por causas a veces previsibles y a veces no, obliga a repensar el Derecho administrativo y, en especial, una de sus vertientes más complejas: la dedicada a la organización interna de la Administración.

monografías

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ADMINISTRACIÓN: HACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ADMINISTRACIÓN: HACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO

JUAN JOSÉ RASTROLLO SUÁREZ

Valencia, 2018

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A la memoria de mi padre y la ternura de mi madre A mi familia y mis amigos, A Enrique Rivero Ysern, MartĂn Bassols Coma y Ricardo Rivero Ortega, por regalarme su sabidurĂa, A la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca y en especial a su Decano, Fernando Carbajo CascĂłn

“El spoils system así sostenido era técnicamente posible en América porque la juventud de la cultura americana permitía soportar una pura economía de diletantes. Evidentemente, una situación en la que la administración estaba en manos de 300.000 o 400.000 hombres de partido, sin más cualificación para ello que el hecho de haber sido útiles a su propio partido, tenía que estar necesariamente plagada de grandes lacras y, en efecto, la administración americana se caracterizaba por una corrupción y un despilfarro inigualables, que sólo un país con posibilidades económicas todavía ilimitadas podía soportar”. Max Weber, El político y el científico

Índice ABREVIATURAS..................................................................................... 13 PRÓLOGO.............................................................................................. 15 Capítulo I EL PRINCIPIO DE EFICACIA Y SU PROYECCIÓN EN EL ÁMBITO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 1. Igualdad, mérito y capacidad como criterios centrales para el desarrollo de la carrera administrativa........................................................... 23 1.1. Antecedentes históricos............................................................... 23 1.2. Contenido material..................................................................... 31 1.3. Dimensión en el desarrollo de la carrera administrativa.............. 36 1.4. La relación estatutaria como marco para el desarrollo de los procedimientos de evaluación del desempeño................................... 42 2. La evolución del principio de eficacia................................................. 58 2.1. De la eficacia a la efectividad en la organización administrativa. 58 2.2. Aplicación en el ámbito de la función pública............................. 83 3. Modulación y desarrollo de la evaluación del desempeño en la Administración........................................................................................... 90 3.1. Transparencia, intimidad y datos personales de los empleados públicos...................................................................................... 92 3.2. Buena administración y derecho a la evaluación de los servicios públicos...................................................................................... 106 3.3. Concreción de la participación ciudadana.................................. 111 Capítulo II CONCEPTO Y DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO 1. Concepto de evaluación del desempeño en las organizaciones privadas 125 2. Evaluación del desempeño en el marco internacional......................... 134 2.1. Estados Unidos........................................................................... 134 2.2. Reino Unido............................................................................... 150 2.3. Francia....................................................................................... 162 2.4. Italia........................................................................................... 173 2.5. Alemania.................................................................................... 185 2.6. Portugal...................................................................................... 192 3. Concepto de evaluación del desempeño en la Administración pública 199

Índice

Capítulo III RÉGIMEN JURÍDICO ESTATAL Y AUTONÓMICO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO 1. Regulación en el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado público............................................................................................... 209 2. La evaluación del desempeño en la legislación autonómica................ 215 2.1. Andalucía................................................................................... 215 2.2. Aragón....................................................................................... 217 2.3. Asturias...................................................................................... 221 2.4. Baleares...................................................................................... 229 2.5. Canarias..................................................................................... 230 2.6. Cantabria................................................................................... 231 2.7. Castilla y León............................................................................ 232 2.8. Castilla-La Mancha.................................................................... 235 2.9. Cataluña..................................................................................... 238 2.10. Comunidad Valenciana............................................................... 240 2.11. Extremadura............................................................................... 251 2.12. Galicia........................................................................................ 253 2.13. La Rioja...................................................................................... 255 2.14. Comunidad de Madrid............................................................... 256 2.15. Región de Murcia....................................................................... 257 2.16. Comunidad Foral de Navarra..................................................... 258 2.17. País Vasco................................................................................... 259 3. Problemas de la evaluación del desempeño en el ámbito de la función pública española................................................................................. 262 3.1. El diseño de los puestos de trabajo como requisito previo. La fijación de objetivos y la conciliación del sistema........................ 262 3.2. La necesaria “juridificación” de los conceptos y la distorsión en los resultados.............................................................................. 267 3.3. Los mecanismos de recurso......................................................... 284 3.4. La negociación colectiva............................................................. 287 3.5. La responsabilidad de los empleados públicos por incumplimiento................................................................................................ 289 3.6. La vinculación entre evaluación del desempeño y derechos de los empleados públicos, en particular con la carrera administrativa. 291 3.7. Las consecuencias aparejadas a la evaluación del desempeño. Su extensión a los distintos tipos de empleados públicos y la vulneración del derecho a la igualdad................................................. 296 Conclusiones............................................................................................ 305 Bibliografía.............................................................................................. 313

ABREVIATURAS ANAC: CEDF: CEDH: CIVIT: CORA: DGAEP: GG: INAP: INSTCAN:

LCANFP: LFPCAN: LFPCyL: LEPCM: LFPEX: LEPGAL: LFPIBAL: LFPMAD: LFPRIOJ: LFPVAS: LOFPAN: LOFPAS: LOGFPV:

Autorità nazionale anticorruzione Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea Convenio Europeo de Derechos Humanos Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche Comisión para la Reforma de la Administración Direcção Geral da Administração e do Emprego Público Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Instituto Nacional de Administración Pública Instrucción de la Dirección General de Función Pública para la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Ley de Cantabria 4/1993, de 10 de marzo, de Función Pública Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública canaria Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León Ley del Empleo Público de Castilla-La Mancha Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia. Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid Ley 3/1990, de 29 de junio, de función pública de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Rioja Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca Ley 6/1985, de 28 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de Asturias. Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana

14 LPAC: LPD: LRJSP: LTIPBG: RAP: RD 364/1995:

REDA: SIADAP: TEDH: TREBEP:

TREPAPNAV:

TRFPCAT:

TRLCSP:

TRLFPMUR:

TRLOFPAS:

Abreviaturas

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre de Protección de Datos de Carácter Personal Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno Revista de Administración Pública Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado. Revista Española de Derecho Administrativo Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública Tribunal Europeo de Derechos Humanos Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón.

PRÓLOGO “Nihil novus sub sol”. La Asamblea en Atenas. Después de la guerra del Peloponeso, se produce la revolución democrática, y han sido siempre los demócratas quienes trataban de predominar la Asamblea y el Tribunal del pueblo; fuera como oradores políticos ya como sicofantes que iban persiguiendo intereses privados y no el interés general, enriqueciéndose con la excusa de los negocios públicos. Este era el panorama que la ciudadanía griega vivía. La corrupción era un buen negocio. Estos personajes se aprovechaban de los cargos en el Estado, en la milicia, en embajadas, reservadas a los oradores y demagogos, recibiendo regalos de los aliados, dejándose sobornar por las partes en los tribunales y metiendo mano en las arcas del Tesoro. Pero el Estado ateniense no tuvo suerte con los sicofantes; los beneficios para la Polis fueron: intimidación perpetua de los inocentes, enjuagues y componendas entre culpables, demagogos y sicofantes y una atmósfera malsana rodeando toda la vida pública, causa principal de la desgana secreta o visible de muchos de los mejores ciudadanos. Mientras tanto DEMÓSTENES decía al juez: no habéis castigado todavía a ningún sicofante, sino que os complacéis en prestarles oído. ANDÓCIDES dijo que no eran los que iban tras sus asuntos privados los que engrandecían a la ciudad; solo los que se ocupaban del interés general la hacían grande y libre (And. Adv. Alcib. I). Pero a pesar de todo, los que ocupaban cargos públicos debían rendir cuentas. LICURGO, en su lecho de muerte, se hizo conducir del Belenterio para rendirlas (Plut. Decem. Oratorum vital. 7). En nuestro derecho histórico, se configuraron procedimientos para supervisar la actuación y depurar la eventual responsabilidad de los oficiales regios en el ejercicio de sus cargos. Los primeros estudios se dedicaron a la versión moderna de los procedimientos más importantes de exigencia de la responsabilidad de los oficiales reales: la visita, el juicio de residencia y las pesquisas. Los ciudadanos podían exigir estos procedimientos a los monarcas, y penetraron en el Derecho castellano merced a las leyes del Fuero Real y las Partidas. La exigencia de responsabilidad y el control de estos

Enrique Rivero Ysern

Oficiales reales planteaban no pocos problemas dada su proximidad al Rey (GONZÁLEZ ALONSO). En las leyes del Tit. XXII Libro III de la Novísima Recopilación la Ley Tercera D. FELIPE III, año 1614 declaró inhábiles e incapaces para los oficios y empleos eclesiásticos y seculares a los que empleasen dádivas o promesas, por sí o por interpuestas personas, con otras penas a los mismos y a los que los ayudasen, estableciendo una prueba especial para este delito, por la dificultad sino de su justificación. El Decreto CCXLIV de 24 de marzo de 1813 de las Cortes Generales y Extrarodinarias en su Capítulo II “De los demás empleados públicos” en su Artículo I preceptúa “que los empleados públicos de cualquier clase, que como tales y a sabiendas abusen de sus oficios para perjudicar a la causa pública, o a los particulares, son también prevaricadores, y se les castigará con la destitución de su empleo, inhabilitación perpetua para obtener cargo alguno, y resarcimiento de todos los perjuicios, quedando además sujetos a cualquiera otra pena mayor que les esté impuesta por leyes especiales de su ramo”. Artículo III: “El empleado público que por descuido o ineptitud use mal de su oficio, será privado de empleo, y resarcirá los perjuicios que haya causado, quedando además sujeto a las otras penas que le estén impuestas por las leyes de su ramo. IV: “Los empleados públicos de todas clases serán también responsables de las faltas que cometan en el servicio sus respectivos subalternos, si por omisión o tolerancia dieran lugar a ellas, o dexasen de poner inmediatamente para corregirlas el oportuno remedio”. “Todos los empleados públicos de cualquier clase, quando cometan alguno de los delitos referidos, podrán ser acusados por cualquier español a quien la ley no prohíba este derecho”. Grandiosas las Cortes Generales y Extraordinarias. En cuanto al procedimiento, la Ley 19 de octubre de 1889, artículo 2º, 16, preceptuaba que las infracciones de los reglamentos de procedimiento administrativo se castigaría imponiendo a los funcionarios que las cometieran la correspondiente corrección disciplinaria, y caso de reiterada reincidencia, daría lugar a su separación del servicio con expresión de la causa que la hubiera motivado.

Prólogo

El apartado 17 añadía que en igual responsabilidad incurriría el funcionario que proponga o acuerde un trámite a todas luces innecesario, que se encaminara a ganar tiempo eludiendo las prescripciones reglamentarias. Finalmente, el apartado 18 señalaba que en el caso que resultara de un expediente que algún funcionario se haya dictado o consultado a sabiendas o por negligencia ó ignorancia inexcusable alguna providencia o resolución manifiestamente injusta, se pasaría el tanto de culpa a los tribunales de lo criminal para que procediera a lo que haya lugar, conforme el artículo 369 del Código Penal. Y dicho esto pasó a exponer mi concepción sobre el Derecho administrativo para entender una postura de eso que llama el legislador la evaluación del desempeño. Haré una breve reflexión que, a mi juicio es imprescindible para hacer un juicio crítico sobre la institución que nos ocupa. Concibo el Derecho administrativo como el Derecho de la dignidad de la persona y del interés general. Frente a Grecia y Roma, el cristianismo y varios personajes preclaros del Renacimiento como Giovanni PICO nacido en el Castillo de Mirandola y Fernán PÉREZ DE OLIVA, cordobés, que fue rector de la Universidad de Salamanca escribían sobre la dignidad de la persona en sus respectivos ensayos la Oratio de homines dignitate y el Diálogo de la Dignidad del hombre. ¿Qué es la dignidad de la persona? Pues en mi opinión es un rango, una categoría, una cualidad inherente a la persona que todos los poderes del Estado están obligados a respetar y proteger, porque la dignidad de la persona es un bien constitucionalmente protegido. El Derecho administrativo de la dignidad humana encuentra su fundamento en un conjunto de valores y principios que deben ser y estar recogidos en la Constitución: y que tienen el mismo valor normativo que cualquier precepto constitucional. Cuando un valor, como la dignidad humana, aparece consagrado en nuestra Constitución como fundamento de todo el Orden jurídico, se convierte en un precepto jurídico. Todos los poderes públicos que emanan de la soberanía nacional, están vinculados en su actuación por la dignidad humana, so pena de

Enrique Rivero Ysern

vulneración del principio fundamental de la Constitución, que recoge y proclama la justicia, la libertad, el progreso, y la calidad de vida digna, la convivencia democrática y las leyes conforme a un sistema económico y social justo. El Derecho administrativo de la dignidad humana, su basamento y marco no puede ser otro que la Constitución, de manera que las instituciones, categorías y concepto que configuran nuestra disciplina deben apoyarse en la misma. Un Derecho administrativo para la libertad solidaria. Otra reflexión. El interés general, y la dignidad de la persona son el núcleo central del Derecho administrativo, por ello las prerrogativas de la Administración, la puissance publique, están al servicio objetivo del interés general y de la dignidad de la pesona. Como es obvio el interés general es un concepto evolutivo, pero ese carácter evolutivo del interés general, como una vez más nos ha señalado sabiamente el Conseil d’Etat, garantiza la permanencia y vitalidad de los grandes principios del Derecho administrativo que se deducen de los valores constitucionales, de los valores inherentes al interés general. El Rapport del Conseil d’Etat de 1999 pone de relieve el papel fundamental del juez administrativo como garante del interés general. Nuestros tribunales controlan, de conformidad con la Constitución no solo la legalidad de la actuación administrativa, sino el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (el interés general). No podemos detenernos, pero es necesario que los ciudadanos participen activamente en la definición del interés general. Demos un paso más. Organización y empleo público. Con frecuencia se ignora la trascendencia de la organización cara a la satisfacción del interés general. Los legisladores estatal y autonómicos carecen de una política organizativa, porque no toman como referencia para legislar en materia de organización ni el interés general ni los empleados públicos que van a servir a esa organización pléyade de normas organizativas sin saber cuáles son las vigentes, ausencia de motivación de dichas normas, inseguridad jurídica máxima al haberse prescindido en tantísimas ocasiones de la determinación de las disposiciones que deroga la norma nueva y las que permanecen.

Prólogo

La organización administrativa y los empleados públicos son esenciales para la satisfacción del interés general. La organización es el primer momento de la actividad que además introduce en aquella un factor de racionalidad. Entremos finalmente a examinar aspectos fundamentales, a mi juicio, que deben presidir lo que pomposamente el legislador llama evaluación del desempeño para verificar un análisis crítico de lo que el legislador llama “procedimiento”. En primer lugar la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de diciembre de 2000 recogió en su artículo 41 el derecho a la buena administración. La Carta en un largo proceso ha caracterizado la posición central que los ciudadanos tienen en todo lo que se refiere al Derecho administrativo y a la Administración. La buena administración se integra con los valores que se han forjado a través de la evolución del empleo. Tratar sobre la buena administración es tarea que ha de estar presidida por los valores cívicos y cualidades democráticas que deben exigirse a quienes ejercen el poder en la Administración, a partir de la noción constitucional de servicio objetivo al interés general. Es la buena administración un derecho fundamental del ciudadano a que sus asuntos comunes y colectivos se ordenen de tal manera que a través suyo se mejoren las condiciones de vida de las personas, a través de una serie de principios que recojan nuestras leyes de organización y empleo público, principios que podemos decir desgraciadamente son papel mojado, propaganda electoral. En democracia, las instituciones no son propiedad de los políticos, altos cargos o funcionarios, sino que están al servicio del interés general y de los ciudadanos. Frente a la crisis de la soberanía, se hace imprescindible la participación activa de los ciudadanos. La democracia es el poder en público; forma de gobierno que se ejerce con total transparencia (BOBBIO). Los ciudadanos, tenemos derecho a participar en las decisiones que nos afectan, lógica consecuencia del hecho de que todos los poderes del estado emanan de la soberanía popular a través de la participación voluntaria en la toma de decisiones y ello es la lógica consecuencia del hecho de que todos los poderes del Estado emanan de la soberanía popular. Solo el real y efectivo ejercicio día a día de la

Enrique Rivero Ysern

soberanía popular en la toma de decisiones legitima al poder público, y no el simple mandato representativo. El artículo 20 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público define la evaluación del desempeño como el procedimiento, que debe adecuarse a los criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados de los empleados públicos no es cuestión de las leyes definir, y menos reducir esta institución a un procedimiento. Reducir una institución como ésta, con la transcendencia que tiene cara al interés general, a la satisfacción de los derechos de los ciudadanos y hacer efectivo el principio de buena administración apenas a tres artículos es de una irresponsabilidad del legislador que raya con la arbitrariedad, trivializando este instituto. Es cuanto menos, una manifestación de un ejercicio prepotente de la soberanía que reside en el pueblo, amén de un envite frontal al interés general, a los derechos de los ciudadanos y sobre todo, cuando nos encontramos con los derechos sociales que se reclaman en un Estado Social de Derecho, unos comportamientos de los poderes públicos que hagan realidad los objetivos constitucionales impuestos a la organización y a los empleados públicos. Es preocupante el relajamiento del legislativo en esta materia. Sin una ley que contemple lo que son a mi juicio, las cuestiones básicas que se involucran en la evaluación del desempeño, relajamiento que se pone de manifiesto también por el hecho de que no se haya dictado por el Poder ejecutivo un reglamento de ejecución. Me parece un disparate jurídico, como pone de manifiesto el autor de este trabajo, la existencia de tantos regímenes de evaluación del desempeño, como Comunidades Autónomas existen. Creo que este sistema está condenado al más absoluto fracaso. Me parece que la institución así concebida y configurada es una manifestación más, a lo largo de nuestro Derecho administrativo desde el siglo XX hasta nuestros días, de que ni a los políticos ni a las autoridades, ni a los sindicatos, ni a nuestros funcionarios afortunadamente los menos, les interesa solucionar estos problemas. Hagamos finalmente unas últimas reflexiones. La Sentencia del Tribunal Constitucional 178/89 de 2 de noviembre confirma la capa-

Prólogo

cidad unilateral de vertebración de la relación funcionarial, siempre que esté justificada por el interés general. Este “potere interno” conlleva la formulación de los derechos y deberes de los funcionarios. Por todo lo que hemos puesto de manifiesto como consecuencia de la relación de servicio, el empleado público tiene una serie de deberes. Para con la Administración y los ciudadanos. Estos deberes, cuya formulación se encuentra en la legislación de empleo público deben formar parte de los criterios para evaluar el desempeño del empleado, deberes que son configurados para hacer realidad la dignidad de la persona, los conceptos de buena administración, objetividad, eficacia, eficiencia, lealtad y buena fe. A esto hay que tender. En definitiva, como reza la norma de los empleados públicos, deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y el resto del Ordenamiento jurídico. El contenido de la evaluación del desempeño deberá valorar también los supuestos en los que el empleado público ha sido sancionado disciplinariamente, la responsabilidad por daños ocasionados a los ciudadanos, el daño a la imagen de la Administración y a los patrimonios públicos. La ética pública es fundamental en el seno de la Administración, y como contenido de la evaluación del desempeño. Así desde el Libro III Título XXII de la Novísima Recopilación (Leyes 3ª, 4ª, 9ª, hasta la Ley de 7 de febrero de 1964). Los principios éticos, a mi juicio, no son meras declaraciones retóricas, sino que tienen carácter normativo y vinculante. La operatividad real de los principios éticos, su exigibilidad y trascendencia nos hace volver, una vez más, nuestra atención al principio de jerarquía. Los ciudadanos tienen derecho y deber de controlar el cumplimiento de los principios éticos mediante la denuncia y el ejercicio de acciones públicas. El superior jerárquico, en una audiencia, deberá sancionar el incumplimiento de los principios éticos.

Enrique Rivero Ysern

Coincido totalmente con los planteamientos del autor del libro en relación con la evaluación de autoridades y funcionarios en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. El trabajo de Juan José RASTROLLO, discípulo y compañero, constituye una aportación importante junto con otros de él, al principio de buena administración, demostrando exhaustivamente lo lejos que la normación estatal y autonómica están de aquel. Enrique RIVERO YSERN Catedrático de Derecho Administrativo (jubilado)