SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y ADMINISTRACIÓN LOCAL UN ESTUDIO COMPARADO
José Manuel Díaz Lema (Coordinador)
José Manuel Díaz Lema José Manuel Tránchez Martín Isabela Fernández de Beaumont Torres Javier Martín Román Francisco José Villar Rojas Manuel Arenilla Sáez Pedro Pérez Guerrero Óscar Romera Jiménez Johann-Christian Pielow Benoît Delaunay Giovanni Maria Caruso António Cândido Oliveira Joaquim Freitas Rocha
Valencia, 2014
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ÍNDICE Presentación................................................................................................................. 9
Primera Parte
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y ADMINISTRACIÓN LOCAL ESPAÑOLA (LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL) CRISIS FINANCIERA, REFUERZO DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL................................................ 13 José Manuel Tránchez Martín Isabela Fernández de Beaumont Torres Javier Martín Román LA PROYECCIÓN DEL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA SOBRE EL MARCO COMPETENCIAL Y LA REORDENACIÓN DEL “MAPA” LOCAL (LEY 27/2013, DE 27 DICIEMBRE)..................................................................... 101 José Manuel Díaz Lema TUTELA DE LAS ENTIDADES LOCALES POR CAUSA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: LÍMITES CONSTITUCIONALES................................................... 163 Francisco José Villar Rojas EL IMPACTO DE LA REFORMA LOCAL ESPAÑOLA EN LOS SERVICIOS SOCIALES........................................................................................................................ 185 Manuel Arenilla Sáez Pedro Pérez Guerrero Óscar Romera Jiménez
Segunda Parte
SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA UNIÓN EUROPEA FINANZAS MUNICIPALES Y GESTIÓN PRESUPUESTARIA MUNICIPAL EN ALEMANIA................................................................................................................. 263 De Johann-Christian Pielow CRISIS FINANCIERA Y DEUDA DE LAS ENTIDADES LOCALES EN FRANCIA.... 281 Benoît Delaunay
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Índice
CONDICIONANTES ECONÓMICO-FINANCIEROS DE LAS AUTONOMÍAS LOCALES ITALIANAS.............................................................................................. 295 Giovanni Maria Caruso LA CRISIS FINANCIERA EN PORTUGAL Y SUS REPERCUSIONES EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL AUTÓNOMA.................................................................. 331 António Cândido Oliveira
Presentación Este libro es el resultado de un proyecto de investigación financiado por el Ministerio de economía y competitividad1, cuyo objeto ha sido analizar las consecuencias de la crisis financiera sobre la Administración local. En los últimos años, y como se comprobará a lo largo de las páginas que siguen, hemos asistido a una renovación de los estudios sobre la administración local; en el epicentro de todos ellos se encuentra la necesidad de replantear, en mayor o menor medida, las estructuras locales procedentes del Derecho inmediatamente posterior a la Constitución (Ley 7/1985, de 2 abril, de bases de régimen local), y su adaptación al nuevo contexto marcado por la crisis financiera. El enfoque de este trabajo tiene como consecuencia los dos rasgos que lo caracterizan de un modo singular: la multidisciplinariedad y la atención al Derecho comparado. En efecto, a partir de la raíz financiera de los problemas locales, se ha procurado un acercamiento diverso, con aportaciones de la Hacienda pública, la Ciencia de la administración y el Derecho administrativo. Por lo demás, los problemas de la administración local, y en primer término los financieros, en absoluto son exclusivos del Derecho español: así, se han incorporado estudios de los países europeos más cercanos o más relevantes por uno u otro motivo. De este modo, se puede situar la reforma de la administración local española en un panorama más amplio, que indudablemente la enriquece. El libro está estructurado en dos partes. En la primera se aborda la “Sostenibilidad financiera y Administración local española”, tomando como punto de referencia la ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. El primer capítulo, “Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma de la administración local”, debido a José Manuel Tránchez (Profesor titular de economía aplicada de la UNED) y su equipo, constituye una suerte de radiografía de la situación financiera de las entidades locales españolas. De ella querría destacar lo que los autores denominan “atomización de la estructura municipal”, y la distribución entre los ingresos propios de las entidades locales y las elevadas transferencias de otras administraciones, dato decisivo que explica, y condiciona, el régimen local español. En el segundo capítulo, “La proyección del principio de sostenibilidad financiera sobre el marco competencial y la reordenación del “mapa” local (Ley 27/2013, de 27 diciembre)”, me ocupo de los efectos restrictivos sobre las competencias y actividades locales tal como estaban diseñadas en el texto primitivo 1
DER 2012-31527, “Endeudamiento de las entidades locales, y crisis financiera del Estado”.
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José Manuel Díaz Lema
de la ley 7/1985, así como del replanteamiento del “mapa” local, cuya solución estimo inaplazable. En el tercer capítulo, “Tutela de las entidades locales por causa de estabilidad presupuestaria: límites constitucionales”, el profesor Villar Rojas, Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de la Laguna, aborda la cuestión de los límites constitucionales en el establecimiento de controles sobre las entidades locales por razones financieras. Finalmente, en el capítulo cuarto, “El impacto de la reforma local española en los servicios sociales”, el profesor Arenilla (Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Rey Juan Carlos) y su equipo tratan un tema sectorial, pero decisivo desde la perspectiva financiera: el de los servicios sociales, que por sí mismo constituye cerca de la mitad del denominado gasto impropio de las entidades locales. En la segunda parte, se analizan las administraciones locales de diversos países europeos, siempre desde la perspectiva financiero-administrativa. Así, el profesor Pielow, Catedrático de Derecho Económico de la Universidad de Bochum, trata los problemas financieros de las entidades locales alemanas; el profesor Caruso, vinculado a la Universidad de Roma 3, analiza pormenorizadamente las reformas en la administración local italiana, algunas en curso, con enseñanzas que pueden ser provechosas para nosotros: la introducción del llamado coste estándar, los límites al endeudamiento de las entidades locales, las medidas de racionalización administrativa de carácter forzoso para los pequeños municipios, el replanteamiento del estatuto de las provincias, etc. El profesor Benoit, Catedrático de Derecho Público de la Universidad Panthéon-Assas (Paris) analiza el endeudamiento de las entidades locales francesas. Y finalmente el profesor Oliveira, de la Universidad de Miño-Braga, sintetiza la reforma de la administración local en Portugal emprendida en los últimos años, con una vigorosa reducción de las entidades locales, a “sugerencia” de la denominada Troika. En suma, el presente libro quiere ser una contribución a los estudios sobre la reforma de la administración local desde la perspectiva financiera que imponen las actuales circunstancias políticas y económicas. Se trata de una cuestión abierta en el Derecho español en que la ley 27/2013 antes citada representa más bien el punto de partida que el de llegada. En último lugar quiero expresar mi agradecimiento a los autores de este libro, la mayor parte de ellos participantes ya en anteriores proyectos académicos, por su paciente y generosa colaboración. José Manuel Díaz Lema Catedrático de Derecho administrativo Universidad de Valladolid
Primera parte
Sostenibilidad financiera y Administraci贸n local espa帽ola (Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizaci贸n y sostenibilidad de la Administraci贸n local)
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma de la administración local José Manuel Tránchez Martín UNED
Isabela Fernández de Beaumont Torres Javier Martín Román Instituto de Estudios Fiscales
SUMARIO: 1. Antecedentes y objetivos. 2. La situación financiera de España en el contexto europeo tras los efectos de la crisis económica . 2.1. El contexto de crisis económica en Europa. 2.2. La crisis financiera en las Administraciones Públicas españolas. 2.3. La dinámica de la consolidación presupuestaria en España: Los Programas de Estabilidad. 3. La situación financiera de las Entidades Locales. 3.1. Heterogeneidad y atomización. 3.2. Desequilibrios financieros verticales entre niveles del gobierno 3.3. Autonomía y dependencia financiera local. 3.4. Déficit de las Entidades Locales. 3.5. La Deuda Pública de las Entidades Locales. 3.6. El ahorro neto de las Entidades Locales. 3.7. Personal al servicio de las Entidades Locales. 4. Estabilidad presupuestaria y reformas que afectan a las Entidades Locales. 4.1. Antecedentes en la normativa de Estabilidad Presupuestaria. 4.2. La reforma constitucional del principio de Estabilidad Presupuestaria en el Artículo 135. 4.3. La Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. 4.4. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. 4.4.1. Clarificación de las competencias. 4.4.2. Racionalización de la estructura organizativa de la Administración Local. 4.4.3. Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso. 4.4.4. Formas de gestión y fomento de la iniciativa privada. 4.4.5. Principio de lealtad institucional. 4.4.6. Valoración de la reforma. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía. 7. Anexo
ABREVIATURAS AAPP CCLL CE CORA FEIL EELL IAE IBI ICIO IGAE
Administraciones Públicas Corporaciones Locales Constitución Española Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas Fondo Estatal de Inversión Local Entidades Locales Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre Bienes Inmuebles Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Intervención General de la Administración del Estado
14 IIEE IIVTNU IRPF IS IVA IVTM LGEP LEP LRBRL PDE PEC PIB PNR SEC 95 TC TIC TK TRLRHL UE
José Manuel Tránchez, Isabela Fernández de Beaumont y Javier Martín Román
Impuestos Especiales Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Impuesto sobre Sociedades Impuesto sobre el Valor Añadido Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Ley General de Estabilidad Presupuestaria Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 7/1985), de 2 de abril Protocolo sobre el Déficit Excesivo Pacto de Estabilidad y Crecimiento Producto Interior Bruto Plan Nacional de Reformas Sistema Europeo de Cuentas Regionales y Nacionales Transferencias Corrientes Tecnologías de la información y la comunicación Transferencias de Capital Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Unión Europea
1. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS Un debate doctrinal que ha presidido el diseño de la política fiscal de los países durante varias décadas ha sido la oposición entre los conceptos de “reglas versus discrecionalidad”, como fórmulas alternativas de organizar el funcionamiento de la política fiscal. Para muchos autores el diseño discrecional de la política fiscal ofrecía ventajas de flexibilidad y de mejor capacidad de respuesta de los gobiernos ante situaciones de crisis, permitiendo la generación de déficits y de estímulos fiscales para responder a esas situaciones. Sin embargo, muchos otros autores, han defendido la existencia de una política fiscal reglada y sometida a una cierta disciplina, puesto que la discrecionalidad ofrecía graves inconvenientes como la dificultad de mantenerse consistente a lo largo del tiempo, la generación sistemática de déficit públicos o la generación de problemas de sostenibilidad financiera. En la actualidad puede señalarse que en el contexto económico tanto europeo como español la cultura de la estabilidad presupuestaria ha arraigado plenamente. Ya nadie discute la necesidad de un marco de estabilidad ni la importancia de que el sector público desempeñe un papel preponderante en la consecución de este objetivo mediante una política fiscal controlada y eficaz, capaz de garantizar el crecimiento económico estable y evitar el excesivo endeudamiento.
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma ...
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La justificación de este valor reconocido al principio de estabilidad presupuestaria tiene su origen en la génesis de la constitución de la Unión Económica y Monetaria europea. Ya en el Tratado de Maastricht y después en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de 1997 se puso de manifiesto la necesidad de disciplinar la política fiscal de los gobiernos que iban a integrarse en esa Unión Económica y Monetaria, puesto que la garantía de unas cuentas saneadas en estos países era la única garantía para el funcionamiento óptimo de un área monetaria única. Así pues, dentro del clásico debate entre reglas y discrecionalidad la UE se decantaba por establecer una serie de reglas a los comportamientos presupuestarios de los gobiernos, intentando evitar déficits públicos excesivos y niveles de endeudamiento amplios que pudieran desestabilizar el funcionamiento del área monetaria única. Sin embargo, ya desde el principio se observaron los posibles incumplimientos que podrían producirse de las reglas de estabilidad presupuestaria en contextos de crisis económica y la necesidad de utilizar los mecanismos correctores diseñados. Así, casi desde el inicio del funcionamiento del PEC, se hicieron recomendaciones por déficit excesivo a Portugal, Francia y Alemania en 2002, Italia en 2004 y a Grecia (varios años) y un punto de inflexión importante vino dado cuando en 2003 Alemania y Francia presionaron para una suavización de las recomendaciones de la Comisión que exigía a ambos países una reducción más intensa del déficit. Todo ello derivó en una primera gran reforma de la normativa europea de estabilidad presupuestaria, que sin cambiar el contenido del Tratado ni del Protocolo anexo e introduciendo cambios en los reglamentos de desarrollo consiguió modificar el principio de estabilidad presupuestaria anual pasando a un diseño más flexible que buscara la “estabilidad a lo largo del ciclo” y permitiendo situaciones de déficit en contextos de recesión que se combinaran con situaciones de superávit en periodos de mayor crecimiento. Sin embargo, la grave crisis financiera que comienza a partir de 2008 ha tenido un fuerte impacto en las cuentas públicas de los estados miembros, provocando desajustes importantes en sus niveles de déficit y deuda, que incumplen en la mayoría de los casos los niveles de referencia preestablecidos. En este contexto vuelve a tener relevancia el diseño de las distintas reglas que articulan la disciplina presupuestaria y los procedimientos de corrección establecidos para que los países acomoden su comportamiento presupuestario. La línea de actuación seguida en el ámbito europeo, liderada desde la propia Comisión, ha sido potenciar el principio de estabilidad presupuestaria y reforzarlo en la legislación de cada uno de los estados miembros otorgándole el mayor rango normativo posible, como forma de escenificar el compromiso firme con el saneamiento de las cuentas públicas.
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José Manuel Tránchez, Isabela Fernández de Beaumont y Javier Martín Román
Así pues, el objetivo general de este trabajo consiste en analizar cómo este paradigma de comportamiento de la política fiscal, que podríamos denominar “refuerzo del principio de estabilidad presupuestaria”, ha podido afectar al funcionamiento y organización del nivel de gobierno local en nuestro país. Es necesario destacar que, aunque se trata de un paradigma introducido desde el ámbito europeo y con expresión continuada en la legislación nacional, nuestra preocupación específica viene dada por la incidencia que este fenómeno pueda tener en el ámbito local, constituyendo, por tanto, este nivel de gobierno nuestro objeto de estudio. El análisis de este objetivo general se articula a través de algunos objetivos más específicos. Un primer objetivo consiste en analizar, utilizando los datos económicos disponibles, la situación financiera de las Entidades Locales en España, para ver en qué medida presentan problemas de saneamiento en sus cuentas públicas y para ver cuál ha podido ser su contribución a los desequilibrios financieros de ámbito nacional ante los cuales se debe responder ante la Unión Europea. El diagnóstico de esta situación financiera local supone un punto de partida ideal para justificar o no la introducción de las diferentes medidas que siguen la estela del principio de estabilidad presupuestaria aplicadas a este nivel de gobierno. Un segundo objetivo específico del trabajo consiste en analizar las principales iniciativas legislativas que desde el gobierno del país han dado un nuevo impulso al paradigma de la estabilidad presupuestaria examinando la incidencia que han tenido en la organización y funcionamiento financiero de las Entidades Locales. La estructura del trabajo es la siguiente. Tras la presentación, ya realizada, de los antecedentes y objetivos del trabajo, en un segundo apartado se realiza un análisis descriptivo de la situación financiera de nuestro país tras los efectos de la crisis económica, puesta en el contexto de los países europeos. Un tercer apartado del trabajo analiza la situación financiera de las Entidades Locales en España, intentando observar su papel relativo en los desequilibrios financieros detectados a nivel nacional. En un cuarto apartado se analiza la incidencia sobre las Entidades Locales de las principales reformas legislativas surgidas siguiendo la estela del nuevo impulso tomado por el principio de estabilidad presupuestaria, poniendo especial énfasis en la reforma constitucional del artículo 135 de la Constitución, en la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en la reciente reforma del régimen local a través de la Ley de Reforma y Sostenibilidad de la Administración Local. En un último apartado se incluyen las principales conclusiones.
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma ...
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2. LA SITUACIÓN FINANCIERA DE ESPAÑA EN EL CONTEXTO EUROPEO TRAS LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONÓMICA 2.1. El contexto de crisis económica en Europa La reciente crisis económica, sin precedentes en la historia económica europea, ha provocado importantes problemas financieros en las cuentas de los Estados miembros y la preocupación por el funcionamiento del principio de estabilidad presupuestaria ha vuelto a estar en los primeros puestos de importancia de las prioridades políticas. Este apartado tiene como objetivo ofrecer una visión general del contexto de crisis económica que caracteriza la situación de países de la Unión Europea (UE) en los últimos años. Para describir dicha situación se exponen los datos de algunos de los indicadores macroeconómicos más relevantes: Producto Interior Bruto (PIB), tasa de paro, déficit (superávit) y deuda pública (ver Figura 1). Con esta descripción se pretende destacar los principales problemas y desequilibrios macroeconómicos a los que se enfrentan los países europeos y que suponen el caldo de cultivo para un renovado impulso de las políticas y procedimientos vinculados al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En primer lugar, por lo que respecta a la evolución del PIB, cabe reseñar que tras los efectos de la denominada “crisis de la burbuja tecnológica”, cuyos efectos se prolongaron hasta bien entrado el año 2003, los cuatro años inmediatamente posteriores (2004-2007) reflejan un periodo de bonanza económica que se vio súbitamente interrumpido por el estallido de la crisis financiera y económica que aún persiste en la actualidad. Así, en 2008 el PIB se redujo considerablemente con carácter general y en 2009 se desplomó. A pesar de la leve recuperación que tuvo lugar en 2010, el PIB volvió a experimentar importantes descensos durante 2011 y 2012 en la inmensa mayoría de países analizados. En relación a la tasa de desempleo, es preciso señalar que a principios del año 2000 unos 20 millones de personas estaban desempleadas en la UE-27 (cerca de un 9% de la fuerza laboral total). A principios de 2005 comienza un periodo de constante disminución del desempleo para el conjunto de la UE-27que perdura hasta el primer trimestre de 2008. Ninguno de los países considerados rebasaba el 9% y la UE-27 alcanzó un mínimo de 16 millones de personas desempleadas (equivalente a una tasa del 6,8%). No obstante, entre el segundo trimestre de 2008 y mediados de 2010, el nivel de desempleo se incrementó en más de 7 millones de personas, elevando la tasa hasta el 9,7%. En ese momento, constituía el valor más alto registrado desde el inicio de la serie en 2000. Desde el segundo
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José Manuel Tránchez, Isabela Fernández de Beaumont y Javier Martín Román
trimestre de 2011 y hasta el final de 2012, el desempleo aumentó de manera constante hasta lograr un nivel récord de casi 26 millones de desempleados, que se corresponde con una tasa cercana al11%.En 2012, España y Grecia registraron las dos tasas de paro más elevadas de la UE con un 25% y un 24,3%, respectivamente. El tercero de los indicadores examinados es el déficit público (medido en porcentaje del PIB). Centrándonos en los últimos años del periodo estimado, destaca el descenso que experimenta para el conjunto de la UE-27 de 2011 a 2012, cuando el déficit pasó del 4,4% al 3,9%. Alemania, por su parte, registró un superávit público en 2012 del 0,1% del PIB y fue el único país de la UE-27 en alcanzarlo. A pesar de la leve recuperación que se aprecia en el último año, tan sólo diez Estados miembros registraron un déficit no superior al 3,0% del PIB (déficit público máximo establecido en el Tratado de Maastricht de 1992) en 2012, a saber: Bulgaria, Estonia, Italia, Letonia, Luxemburgo, Hungría, Austria, Rumanía, Finlandia y Suecia. En el lado opuesto, nos encontramos con aquellos países que presentaron los déficits públicos más elevados: España (10,6%), Grecia (9,0%), Irlanda (8,2%), Portugal y Chipre (6,4%) y Reino Unido (6,1%). Además, en los cuatro últimos años analizados (2009-2012) un total de quince Estados miembros presentaron un déficit superior al 3,0% del PIB durante todo el periodo 2009-2012. España, en concreto, no descendió del 9,6% del PIB. Finalmente, resta por analizar la deuda pública (en porcentaje del PIB). Según el último dato publicado por Eurostat, la deuda de la UE-27 aumentó del 82,4% en 2011 hasta el 85,1% en 2012. Por otra parte, hasta un total de catorce Estados miembros registraron un ratio de deuda dividida por el PIB superior al 60% del PIB en 2012 (deuda pública máxima aprobada en los denominados criterios de convergencia o criterios de Maastricht). Entre quienes presentaron unos índices de deuda pública más bajos en el último año destacan: Estonia (9,8%), Bulgaria (18,5%) y Luxemburgo (21,7%). Asimismo, en 2012 el indicador de deuda pública aumentó en veintidós Estados miembros de la UE en comparación con 2011. Los mayores incrementos se produjeron en los siguientes países: Portugal (15,9 puntos porcentuales), España (15,5 puntos), Chipre (15,1 puntos) e Irlanda (13,3 puntos). Los únicos seis Estados miembro que redujeron sus niveles de endeudamiento fueron los siguientes: Grecia, Hungría, Letonia, Dinamarca, Polonia y Suecia.
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma de la Administración Local
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma ...
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Figura11 Figura PERFIL MACROECONÓMICO EN ALGUNOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA(% PIB)
PERFIL MACROECONÓMICO EN ALGUNOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA(% PIB) Tasas de crecimiento del PIB
Tasas de paro
Capacidad (+) / Necesidad (-) de financiación (Total AAPP)
Deuda bruta consolidada (Total AAPP)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
Las Figuras 2 y 3 ofrecen las cifras de déficit (superávit) público y deuda Las Figuras 2 y 3 ofrecen las cifras de déficit (superávit) público y deuda pública, pública, respectivamente, paradecada uno de los Estados miembro de la UE-27. respectivamente, para cada uno los Estados miembro de la UE-27.
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20
José Manuel Tránchez, Isabela Fernández de Beaumont y Javier Martín Román
Figura 2 CAPACIDAD (+) / NECESIDAD (-) DE FINANCIACIÓN EN LA UE 27 (% PIB) (TOTAL AAPP) País
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
UE-27
0,6
-1,5
-2,6
-3,2
-2,9
-2,5
-1,5
-0,9
-2,4
-6,9
-6,5
-4,4
-3,9
Eurozona
-0,1
-1,9
-2,7
-3,1
-2,9
-2,5
-1,3
-0,7
-2,1
-6,4
-6,2
-4,2
-3,7
Bélgica
0,0
0,4
-0,1
-0,1
-0,1
-2,5
0,4
-0,1
-1,0
-5,6
-3,7
-3,7
-4,0
Bulgaria
-0,5
1,1
-1,2
-0,4
1,9
1,0
1,9
1,2
1,7
-4,3
-3,1
-2,0
-0,8
República Checa
-3,6
-5,6
-6,5
-6,7
-2,8
-3,2
-2,4
-0,7
-2,2
-5,8
-4,7
-3,2
-4,4
Dinamarca
2,3
1,5
0,4
0,1
2,1
5,2
5,2
4,8
3,2
-2,7
-2,5
-1,8
-4,1
Alemania
1,1
-3,1
-3,8
-4,2
-3,8
-3,3
-1,6
0,2
-0,1
-3,1
-4,2
-0,8
0,1
Estonia
-0,2
-0,1
0,3
1,7
1,6
1,6
2,5
2,4
-2,9
-2,0
0,2
1,1
-0,2
Irlanda
4,9
0,9
-0,4
0,4
1,4
1,6
2,9
0,2
-7,4
-13,7
-30,6
-13,1
-8,2
Grecia
-3,7
-4,5
-4,8
-5,6
-7,5
-5,2
-5,7
-6,5
-9,8
-15,7
-10,7
-9,5
-9,0
España
-0,9
-0,5
-0,3
-0,3
-0,1
1,3
2,4
2,0
-4,5
-11,1
-9,6
-9,6
-10,6
Francia
-1,5
-1,5
-3,1
-4,1
-3,6
-2,9
-2,3
-2,7
-3,3
-7,5
-7,1
-5,3
-4,8
Italia
-0,8
-3,1
-3,1
-3,6
-3,5
-4,4
-3,4
-1,6
-2,7
-5,5
-4,5
-3,8
-3,0
Chipre
-2,3
-2,2
-4,4
-6,6
-4,1
-2,4
-1,2
3,5
0,9
-6,1
-5,3
-6,3
-6,4
Letonia
-2,8
-2,0
-2,3
-1,6
-1,0
-0,4
-0,5
-0,4
-4,2
-9,8
-8,1
-3,6
-1,3
Lituania
-3,2
-3,5
-1,9
-1,3
-1,5
-0,5
-0,4
-1,0
-3,3
-9,4
-7,2
-5,5
-3,2
Luxemburgo
6,0
6,1
2,1
0,5
-1,1
0,0
1,4
3,7
3,2
-0,7
-0,8
0,1
-0,6
Hungría
-3,0
-4,1
-9,0
-7,3
-6,5
-7,9
-9,4
-5,1
-3,7
-4,6
-4,3
4,3
-2,0
Malta
-5,7
-6,3
-5,7
-9,0
-4,6
-2,9
-2,7
-2,3
-4,6
-3,7
-3,5
-2,8
-3,3
Holanda
2,0
-0,2
-2,1
-3,1
-1,7
-0,3
0,5
0,2
0,5
-5,6
-5,1
-4,3
-4,1
Austria
-1,7
0,0
-0,7
-1,5
-4,4
-1,7
-1,5
-0,9
-0,9
-4,1
-4,5
-2,5
-2,5
Polonia
-3,0
-5,3
-5,0
-6,2
-5,4
-4,1
-3,6
-1,9
-3,7
-7,5
-7,9
-5,0
-3,9
Portugal
-3,3
-4,8
-3,4
-3,7
-4,0
-6,5
-4,6
-3,1
-3,6
-10,2
-9,8
-4,3
-6,4
Rumanía
-4,7
-3,5
-2,0
-1,5
-1,2
-1,2
-2,2
-2,9
-5,7
-9,0
-6,8
-5,6
-3,0
Eslovenia
-3,7
-4,0
-2,4
-2,7
-2,3
-1,5
-1,4
0,0
-1,9
-6,3
-5,9
-6,3
-3,8
E s l o va quia
-12,3
-6,5
-8,2
-2,8
-2,4
-2,8
-3,2
-1,8
-2,1
-8,0
-7,7
-5,1
-4,5
21
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma ...
Finlandia
7,0
5,1
4,2
2,6
2,5
2,9
4,2
5,3
4,4
-2,5
Suecia
3,6
1,5
-1,3
-1,0
0,6
2,2
2,3
3,6
2,2
-0,7
Reino Unido
3,5
0,4
-2,1
-3,5
-3,5
-3,4
-2,8
-2,8
-5,0
-11,4
-2,5
-0,7
-1,8
0,3
0,2
-0,2
-10,1
-7,7
-6,1
Fuente: Eurostat.
Figura 3 DEUDA BRUTA CONSOLIDADA EN LA UE (% PIB) (TOTAL AAPP) 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
61,8
60,9
60,3
61,9
62,2
62,7
61,5
58,9
62,2
74,5
80,0
82,4
85,2
69,2
68,2
68,0
69,2
69,6
70,3
68,6
66,4
70,2
80,0
85,4
87,3
90,6
Bélgica
107,8 106,5 103,4
98,4
94,0
92,0
87,9
84,0
89,2
95,7
95,7
98,0
99,8
Bulgaria
72,5
66,0
52,4
44,4
37,0
27,5
21,6
17,2
13,7
14,6
16,2
16,3
18,5
República Checa
17,8
23,9
27,1
28,6
28,9
28,4
28,3
27,9
28,7
34,6
38,4
41,4
46,2
Dinamarca
52,4
49,6
49,5
47,2
45,1
37,8
32,1
27,1
33,4
40,7
42,7
46,4
45,4
Alemania
60,2
59,1
60,7
64,4
66,2
68,6
68,0
65,2
66,8
74,5
82,5
80,0
81,0
Estonia
5,1
4,8
5,7
5,6
5,0
4,6
4,4
3,7
4,5
7,1
6,7
6,1
9,8
Irlanda
37,0
34,5
31,8
31,0
29,4
27,2
24,6
24,9
44,2
64,4
91,2
Grecia
103,4 103,7 101,7
97,4
98,6
100,0 106,1 107,4 112,9 129,7 148,3 170,3 156,9
España
59,4
55,6
52,6
48,8
46,3
43,2
39,7
36,3
40,2
54,0
61,7
70,5
86,0
Francia
57,3
56,9
58,8
62,9
64,9
66,4
63,7
64,2
68,2
79,2
82,4
85,8
90,2
Italia
108,6 108,3 105,4 104,1 103,7 105,7 106,3 103,3 106,1 116,4 119,3 120,7 127,0
Chipre
59,6
61,2
65,1
69,7
70,9
69,4
64,7
58,8
48,9
58,5
61,3
71,5
86,6
Letonia
12,4
14,1
13,6
14,7
15,0
12,5
10,7
9,0
19,8
36,9
44,4
41,9
40,6
Lituania
23,6
23,0
22,2
21,0
19,3
18,3
17,9
16,8
15,5
29,3
37,8
38,3
40,5
Luxemburgo
6,2
6,3
6,3
6,2
6,3
6,1
6,7
6,7
14,4
15,5
19,5
18,7
21,7
Hungría
56,1
52,7
55,9
58,6
59,5
61,7
65,9
67,0
73,0
79,8
82,2
82,1
79,8
Malta
53,9
58,9
57,9
66,0
69,8
68,0
62,5
60,7
60,9
66,5
66,8
69,5
71,3
Holanda
53,8
50,7
50,5
52,0
52,4
51,8
47,4
45,3
58,5
60,8
63,4
65,7
71,3
Austria
66,2
66,8
66,2
65,3
64,7
64,2
62,3
60,2
63,8
69,2
72,3
72,8
74,0
104,1 117,4
22
José Manuel Tránchez, Isabela Fernández de Beaumont y Javier Martín Román
Polonia
36,8
37,6
42,2
47,1
45,7
47,1
47,7
45,0
47,1
50,9
54,9
56,2
Portugal
50,7
53,8
56,8
59,4
61,9
67,7
69,4
68,4
71,7
83,7
94,0
108,2 124,1
Rumanía
22,5
25,7
24,9
21,5
18,7
15,8
12,4
12,8
13,4
23,6
30,5
34,7
37,9
Eslovenia
26,3
26,5
27,8
27,2
27,3
26,7
26,4
23,1
22,0
35,2
38,7
47,1
54,4
Eslovaquia
50,3
48,9
43,4
42,4
41,5
34,2
30,5
29,6
27,9
35,6
41,0
43,4
52,4
Fi n l a n dia
43,8
42,5
41,5
44,5
44,4
41,7
39,6
35,2
33,9
43,5
48,7
49,2
53,6
Suecia
53,9
54,7
52,5
51,7
50,3
50,4
45,3
40,2
38,8
42,6
39,4
38,6
38,2
Reino Unido
40,5
37,3
37,1
38,7
40,3
41,7
42,7
43,7
51,9
67,1
78,4
84,3
88,7
Fuente: Eurostat.
55,6
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma de la Administración Local
La Figura 4 que aparece a continuación muestra el deterioro de las finanzas La Figura 4 que aparece a continuación muestra el deterioro de las finanzas públicas en el seno públicas en el seno de laactual UE durante el periodoPara actual de crisis económica. Para de la UE durante el periodo de crisis económica. el conjunto de países de la UE-15, elseconjunto delaspaíses la UE-15, se representan cifras de déficit (superávit) representan cifras de de déficit (superávit) público, en las el eje de abscisas, frente a las de público, en eleneje de abscisas, frente de deuda pública, ordenadas. deuda pública, ordenadas. Se observa que aenlas la situación previa a la crisisen (año 2007-gráficoSe observa la situación a la crisis (año 2007-gráfico izquierda) una izquierda)que una en amplia mayoría deprevia países cumplía los criterios de déficit y deuda establecidos por la UE. En la situación del año 2012 , los con criterios la crisis yade avanzada derecha) se observa amplia mayoría de países cumplía déficit(gráfico y deuda establecidos por tanEn sololaFinlandia, Suecia Luxemburgo cumplen ambosya criterios laqueUE. situación dely año 2012, con la crisis avanzada (gráfico derecha) se observa que tan solo Finlandia, Suecia y Luxemburgo cumplen ambos criterios Figura 4 SITUACIÓN DE LAS FINANZAS Figura 4EN LA UE-15(% PIB)
SITUACIÓN DE LAS FINANZAS EN LA UE-15(% PIB) Escenario 2007
Escenario 2012
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat.
La conclusión que nos ofrece el repaso de estos indicadores es evidente. Las crisis económica ha desencadenado en los países europeos importantes problemas de crecimiento económico y elevadas tasas de desempleo, acompañados de una alarmante dinámica expansiva de los
Crisis financiera, refuerzo de la estabilidad presupuestaria y reforma ...
23
La conclusión que nos ofrece el repaso de estos indicadores es evidente. Las crisis económica ha desencadenado en los países europeos importantes problemas de crecimiento económico y elevadas tasas de desempleo, acompañados de una alarmante dinámica expansiva de los niveles de déficit y endeudamiento público, que ha transformado la crisis económica de origen fundamentalmente financiero en una crisis de las cuentas públicas. El análisis de la situación española en una perspectiva comparada es especialmente preocupante. En 2007, España presentaba una de las situaciones financieras más saneadas de la Unión Europea, con un superávit del 2% y una deuda bruta consolidada que no alcanzaba el 40% (ambos, en porcentaje del PIB). En 2012, por el contrario, evidencia una de las peores. Respecto al saldo presupuestario, España ha pasado en estos años de crisis económica de ser uno de los países con mayor superávit presupuestario a convertirse en el país con una de las cifra más elevada de déficit público de todos los integrantes de la Unión Europea (10,6% del PIB en 2012). Su ratio de deuda pública sobre el PIB, también ha tenido una dinámica expansiva en este periodo llegando a alcanzar en 2012 el 86% del PIB. Aunque la cifra actual aún es inferior al nivel de endeudamiento de la Eurozona (91%), las previsiones para España proyectan incrementos hasta 2016 que se aproximarán al 100% del PIB. Como consecuencia de estos desequilibrios observados en las finanzas públicas de los países miembros de la UE, la Comisión Europea ha procedido a la apertura del Protocolo por Déficit Excesivo, que aparecía previsto en la normativa de estabilidad recogida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para una amplia mayoría de los países europeos (ver figura 5). La incoación de estos protocolos ha supuesto el punto de partida de procedimientos de consolidación presupuestaria y de una política de austeridad que han afectado de forma fuertemente restrictiva al comportamiento de la política presupuestaria de estos países y en consecuencia a sus distintas administraciones.
24
José Manuel Tránchez, Isabela Fernández de Beaumont y Javier Martín Román
Figura 5 PANORAMA DE PROCEDIMIENTOS POR DÉFICIT EXCESIVOS ABIERTOS Country
Date of the Commission report (Art.104.3/126.3)
Council Decision on existence of excessive deficit (Art. 104.6/126.6)
Current deadline for correction
Malta
21 May 2013
21 June 2013
2014
Denma
12 May 2010
13 July 2010
2013
Cyprus
12 May 2010
13 July 2010
2016
Austria
7 October 2009
2 December 2009
2013
Belgium
7 October 2009
2 December 2009
2013
Czech Republic
7 October 2009
2 December 2009
2013
The Netherlands
7 October 2009
2 December 2009
2014
Portugal
7 October 2009
2 December 2009
2015
Slovenia
7 October 2009
2 December 2009
2015
Slovakia
7 October 2009
2 December 2009
2013
Poland
13 May 2009
7 July 2009
2014
France
18 February 2009
27 April 2009
2015
Ireland
18 February 2009
27 April 2009
2015
Greece
18 February 2009
27 April 2009
2016
Spain
18 February 2009
27 April 2009
2016
11 June 2008
8 July 2008
2014/15
Uk Fuente: Comisión Europea
2.2. La crisis financiera en las Administraciones Públicas españolas La crisis económica y financiera reciente ha tenido una importante incidencia sobre las finanzas publicas de los distintos niveles de gobierno que conforman el Estado Español (central, autonómico y local). A continuación se ofrecen algunos indicadores que muestran los principales efectos de esa crisis sobre la situación financiera de las Administraciones Públicas españolas (en adelante AAPP). Además, la dinámica de deterioro expansiva alcanzada en alguno de estos indicadores, fundamentalmente en el nivel de deuda pública respecto al PIB, ha convertido la sostenibilidad de las finanzas públicas en una de las principales preocupaciones de la política económica en nuestro país.