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Orestes J. Suárez Antón

ORESTES J. SUÁREZ ANTÓN

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR ANÁLISIS DE LA INICIATIVA DE AGENDA EN AMÉRICA LATINA Y LA UNIÓN EUROPEA

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

Las instituciones de la democracia representativa enfrentan un creciente proceso de descrédito y desafección que conduce a la búsqueda de mecanismos que permitan renovarla. El diseño defectuoso o el uso improvisado de algunos de estos ha generado nuevos problemas de representación, legitimidad y conexión entre ciudadanía y políticas públicas. En este escenario, el presente estudio se centra en el análisis de uno de ellos: la Iniciativa Legislativa Popular o Iniciativa de Agenda. Un instrumento de participación ciudadana que pese a su amplia presencia en los ordenamientos jurídicos de nuestro entorno, así como en el debate político actual, es objeto de una muy escasa atención formal. Adecuadamente conﬁgurado, este mecanismo debería ofrecer un reforzamiento recíproco de los principales actores de la democracia, contribuyendo a paliar la crisis de la representación y evitando los efectos de ruptura que pueden originar instrumentos de tipo directo como el referéndum. No existen, sin embargo, análisis que den cuenta en perspectiva comparada del cumplimiento de estas expectativas. Para contribuir a cerrar este bache de la literatura y resolver la cuestión de cómo perfeccionar el mecanismo, este estudio analiza 25 modelos de Iniciativa de Agenda de América Latina y la Unión Europea.

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

ANÁLISIS DE LA INICIATIVA DE AGENDA EN AMÉRICA LATINA Y LA UNIÓN EUROPEA

monografías

Prólogo de: Josep Borrell Fontelles

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

ANÁLISIS DE LA INICIATIVA DE AGENDA EN AMÉRICA LATINA Y LA UNIÓN EUROPEA

ORESTES J. SUÁREZ ANTÓN

Valencia, 2019

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A mi madre, a la memoria de mi padre y a los que aĂşn hacen polĂtica

Índice Abreviaturas............................................................................................. 15 Prólogo de Josep Borrell Fontelles............................................................ 19 Preámbulo ............................................................................................... 17 Introducción............................................................................................. 23

1. ESTADO DEL ARTE 1.1. ANTECEDENTES........................................................................... 33 El Derecho de Petición..................................................................... 33 La Democracia Directa..................................................................... 36 1.2. LA INICIATIVA DE AGENDA........................................................ 42 1.3. CASOS DE ESTUDIO...................................................................... 45 1.4. LA DOCTRINA DE LA INICIATIVA DE AGENDA....................... 48 A. La inclusividad....................................................................... 49 B. La accesibilidad...................................................................... 53 C. La eficacia............................................................................... 60

2. ANÁLISIS NORMATIVO Y EMPÍRICO A. INCLUSIVO.................................................................................... 71 A.1. Carácter “ciudadano” de la propuesta.................................... 71 A.1.1. Sujetos activo y pasivo................................................ 71 A.1.2. Comité Organizador................................................... 79 i. Sin regulación........................................................ 80 ii. Modelo de presentación individual........................ 80 iii. Previsión de Comité Organizador.......................... 81 A.2. Amplitud temática de la IA/ILP.............................................. 91 A.2.1. Temas excluidos.......................................................... 91 i. Países sin restricciones temáticas............................ 95 ii. Modelos elevados de exclusión.............................. 95 iii. Países con las mayores restricciones materiales...... 97 A.2.2. Ámbito competencial, tema único y otros requisitos... 101 i. Principio de competencia de la IA/ILP.................... 101 ii. Principio del tema único........................................ 102 iii. Otros requisitos vinculados a la materia................ 104 La inclusividad temática en la práctica. Los casos de la Unión Europea, Lituania y Honduras................................................................ 106

Índice

Balance de la inclusividad....................................................... 111 B. ACCESIBLE..................................................................................... 114 B.1. Requisitos de forma................................................................ 114 B.1.1. Carácter jurídicamente formulado de la IA/ILP........... 114 B.1.2. Otros requisitos formales............................................ 117 Los requisitos de forma en la práctica. Los casos de Holanda y Eslovaquia.......................................................................................... 121 B.2. Requisito de firma.................................................................. 124 B.2.1. Número y plazo.......................................................... 125 i. Número................................................................. 125 ii. Plazo para la recogida de firmas............................. 129 El número y plazo de firma en la práctica. El caso de Italia............. 133 – Modelo Federal................................................................... 134 – Iniciativas Ciudadanas de Reforma Constitucional (ICRC).. 136 La iniciativa ciudadana de reforma constitucional en la práctica. El caso de Guatemala.......................................................................... 138 B.2.2. Otros aspectos de la firma........................................... 139 i. Firma tradicional: otros requisitos......................... 140 ii. Firma electrónica................................................... 144 – Protección de datos......................................... 149 – Verificación y certificación de los apoyos......... 152 La firma electrónica en la práctica. Los casos de Finlandia y Letonia.... 155 B.3. Garantías y apoyos formales................................................... 165 B.3.1. Control previo............................................................ 165 i. Con total de firmas................................................ 168 ii. Con un mínimo de firmas...................................... 168 iii. Control formal sin firmas / Sin control................... 170 Las garantías formales en la práctica. El caso de Brasil................... 173 B.3.2. Apoyo material y/o técnico......................................... 177 i. Apoyo técnico........................................................ 177 ii. Apoyo material...................................................... 179 iii. Límites a los apoyos............................................... 182 –

Difusión de la IA/ILP.................................................. 185

Índice

La difusión en la práctica. El caso de Eslovenia............................... 189 B.3.3. Recurso administrativo/judicial y Defensor del Pueblo... 193 El recurso judicial en la práctica. El caso de Rumanía..................... 195 Balance de accesibilidad......................................................... 197 C. EFICAZ........................................................................................... 200 C.1. Tratamiento parlamentario..................................................... 200 i. Directo y ágil......................................................... 201 ii. Tratamiento parlamentario ordinario.................... 203 iii. Procedimiento penalizado...................................... 205 El tratamiento parlamentario en la práctica. Los casos de España, Perú y Portugal............................................................................... 207 C.2. Participación de los promotores.............................................. 215 La participación de los promotores en la práctica. Los casos de Ecuador y Polonia........................................................................... 222 C.3. Posibilidad de desistimiento.................................................... 229 El desestimiento en la práctica. El caso de México.......................... 232 C.4. Final de la legislatura y caducidad de la propuesta................. 233 La caducidad de la IA/ILP en la práctica. El caso de Nicaragua....... 235 C.5. Casos especiales: referéndum, elecciones e innovaciones......... 237 Innovación en la IA/ILP en la práctica. Los casos de Costa Rica, Argentina y Bolivia......................................................................... 243 Balance de la eficacia parlamentaria....................................... 249

3. BALANCE DEL ANÁLISIS JURÍDICO Y EMPÍRICO 3.1. Balance del análisis jurídico.............................................................. 253 3.2. Balance del análisis empírico............................................................ 255 3.3. Balance jurídico y empírico.............................................................. 258

Índice

CONCLUSIONES.................................................................................... 265 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 271 PRENSA.................................................................................................. 285 WEB ......................................................................................................... 289 LEGISLACIÓN DE LA IA/ILP................................................................. 291 ANEXO: TABLA RESUMEN DE LA IA/ILP........................................... 297

Índice de tablas y gráficas Tabla 1: Tabla 2: Tabla 3: Tabla 4:

Modelos de IA/ILP en vigor en América Latina y la UE........ 47 Análisis jurídico de la IA/ILP................................................ 70 Los sujetos de la IA/ILP (A.1)............................................... 72 La práctica de la IA/ILP en Austria (IA/ILPs con resultados más destacados)................................................................... 85 Tabla 5.1: La práctica de la IA/ILP en Colombia (Ley 1994)................. 88 Tabla 5.2: La práctica de la IA/ILP en Colombia (Ley 2015)................. 89 Tabla 6: La práctica de la IA/ILP en Paraguay.................................... 91 Tabla 7: Los temas de la IA/ILP (A.2.)............................................... 93 Tabla 8.1: La práctica de la IA/ILP en la UE (total ICEs)...................... 106 Tabla 8.2: La práctica de la IA/ILP en la UE (ICEs con requisito de firmas)..................................................................................... 107 Tabla 9: La práctica de la IA/ILP en Lituania..................................... 110 Tabla 10: Balance de la inclusividad (A)............................................... 112 Tabla 11: La forma de la IA/ILP (B.1.)................................................. 116 Tabla 12: La práctica de la IA/ILP en Holanda.................................... 121 Tabla 13: La práctica de la IA/ILP en Eslovaquia* [período 1998-2010, S/D para el período 1993-1997]........................................... 124 Tabla 14: La firma de la IA/ILP (B.2.).................................................. 124 Tabla 15: La práctica de la IA/ILP en Italia.......................................... 134 Tabla 16: Firmas ICE por país............................................................. 136 Tabla 17: Firmas iniciativa ciudadana de reforma constitucional......... 137 Tabla 18: La práctica de la IA/ILP en Guatemala................................. 138 Tabla 19: Otros aspectos de la firma (B.2.2.)....................................... 141 Tabla 20: La práctica de la IA/ILP en Finlandia (iniciativas con más de 50.000 Firmas)..................................................................... 157 Tabla 21.1: La práctica de la IA/ILP en Letonia...................................... 161 Tabla 21.2: La práctica de la IA/ILP en Letonia (sd)............................... 164 Tabla 22: Garantías y apoyos formales (B.3.)....................................... 167 Tabla 23: La práctica de la IA/ILP en Brasil......................................... 175 Tabla 24: La práctica de la IA/ILP en Eslovenia................................... 191 Tabla 30: La práctica de la IA/ILP en Rumanía (con requisito de firmas)..................................................................................... 196 Tabla 26: Balance de la accesibilidad (B).............................................. 198 Tabla 27.1: La práctica de la IA/ILP en España....................................... 207 Tabla 27.2: La práctica de la IA/ILP en España (con tratamiento parlamentario)............................................................................. 208 Tabla 28.1: La práctica de la IA/ILP en Perú (constitucionales)............... 211 Tabla 28.2: La práctica de la IA/ILP en Perú (legislativas)....................... 212 Tabla 29: La práctica de la IA/ILP en Portugal..................................... 215

14 Tabla 31: Tabla 32: Tabla 33: Tabla 34: Tabla 25: Tabla 35:

Índice

Tabla 36: Tabla 37: Tabla 38: Tabla 39: Tabla 40:

La práctica de la IA/ILP en Ecuador..................................... 224 La práctica de la IA/ILP en Polonia...................................... 228 La práctica de la IA/ILP en México...................................... 233 La práctica de la IA/ILP en Nicaragua.................................. 236 La práctica de la IA/ILP en Costa Rica................................. 244 La práctica de la IA/ILP en Costa Rica (procedimiento alternativo).................................................................................. 245 La práctica de la IA/ILP en Argentina................................... 248 Balance de la eficacia (C)...................................................... 250 Balance del análisis jurídico de la IA/ILP.............................. 253 Balance del análisis empírico de la IA/ILP............................ 256 Balance del análisis jurídico y empírico de la IA/ILP............. 258

Gráfica 1: Gráfica 2: Gráfica 3: Gráfica 4: Gráfica 5: Gráfica 6: Gráfica 7: Gráfica 8:

Balance de la inclusividad de la IA/ILP (%).......................... 113 Firmas por porcentaje.......................................................... 128 Período de recogida de firmas (meses).................................. 130 Balance de accesibilidad de la IA/ILP (%)............................. 199 Balance de la eficacia de la IA/ILP (%)................................. 251 Balance del análisis jurídico de la IA/ILP (%)....................... 254 Balance del análisis empírico de la IA/ILP (%)..................... 257 Balance del análisis jurídico y empírico (%)......................... 259

ABREVIATURAS Y GLOSARIO Eduskunta: EEMM: ICE: ICRC: IA: ILP: JEC: LO: MDD: PE: Saeima: Seimas: Sejm: (sd): STC: (tp): TC: TFUE: TJUE: TUE: UE:

Parlamento de Finlandia Estados Miembros de la Unión Europea Iniciativa Ciudadana Europea Iniciativa Ciudadana de Reforma Constitucional Iniciativa de Agenda Iniciativa Legislativa Popular Junta Electoral Central Ley Orgánica Mecanismos de Democracia Directa Parlamento Europeo Parlamento de Letonia Parlamento de Lituania Parlamento de Polonia Semidirecto [referido al mecanismo semidirecto del art. 78 de la Constitución de Letonia] Sentencia del Tribunal Constitucional Traducción propia Tribunal Constitucional Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tratado de la Unión Europea Unión Europea

PRÓLOGO La democracia representativa enfrenta desde sus orígenes una suerte de necesidad de relegitimación permanente. La actual crisis de la institucionalidad democrática no es, en realidad, algo nuevo. Los siglos de experiencia acumulada nos la muestran como algo consustancial al propio sistema. En cada momento histórico debemos actualizar las respuestas que ofrecemos para su relegitimación. Es una suerte de reto permanente que toca abordar a cada generación de demócratas. El momento actual no es una excepción, al contrario. Tanto en Europa como en América Latina —por ceñirme al ámbito territorial analizado en este estudio— observamos un preocupante y creciente cuestionamiento de nuestras instituciones, impensable hace apenas diez años. El Brexit o la última deriva política brasileña son ejemplos claros del crecimiento de los extremismos y neopopulismos en ambos continentes. Pienso también en el Frente Nacional, en el Movimento 5 Stelle o en la involución del chavismo. Por lo que a mí más directamente me toca, la situación en Cataluña es asimismo un triste ejemplo de una reacción nacional-populista envuelta en el atractivo de una supuesta independencia sin costes. Como a nadie se le escapa, la crisis de la representación aparece ligada al aumento de las desigualdades sociales consecuencia de la última crisis económica —la mayor desde la Segunda Guerra Mundial—. Un sentimiento generalizado de malestar con la clase política y sus instituciones invade a la ciudadanía en el contexto de una creciente simplificación del debate político, entendido cada vez más como espectáculo mediático de respuestas y contrarrespuestas dadas, sin escuchar las preguntas y sin voluntad alguna de entendimiento entre las partes, con el solo propósito de enardecer a la masa de los propios adeptos. Con este caldo, el mensaje de tipo excluyente e inculpatorio, en definitiva, que busca remover la entraña y la bilis de los más desencantados, o incluso desesperados, tiene la mala fortuna de encontrar un electorado al que aferrarse. La mala política hace de la necesidad ajena su propia virtud y lejos de aportar soluciones a los problemas reales de la gente no hace sino ahondarlos en su deriva frentista y binaria de bueno/malo, blanco/negro, ante la que es una

Josep Borrell Fontelles

realidad cambiante, compleja y multicolor. En los últimos tiempos, el abuso y mal-uso irresponsable en la práctica del referéndum, esto es, de la elección simplista entre el sí o el no, ha ahondado en esta fractura democrática, polarizando aún más los sociedades, sin que se lleguen a generar verdaderos procesos de deliberación informada. A riesgo de continuar en la actual línea de retroceso, de fake news y creciente manipulación, se hace necesario profundizar en la cultura democrática de nuestras sociedades, alejándonos de la política entendida para enfrentar en lugar de para confrontar y como espectáculo en lugar de como responsabilidad. Nuestras democracias son resultado de una fórmula compleja que debe servir para solventar los problemas reales que afectan a la sociedad y que no entiende de rencores ni de recetas milagrosas como vías efectivas de búsqueda de soluciones. La democracia es ante todo respeto a las minorías, lo que sólo cabe desarrollar sobre la base de un verdadero diálogo orientado al entendimiento entre las partes. El diálogo en aras del bien común, de tipo no electoralista, se hace más necesario que nunca, por lo que debemos promover y dar la bienvenida a todos los esfuerzos en aras de profundizar en la cultura democrática de nuestras sociedades. Más aún, cuando proceden de una verdadera voluntad científica de mejora del sistema. Son por tanto de agradecer análisis novedosos como el que ofrece esta investigación sobre la Iniciativa Legislativa Popular (ILP), esto es, sobre el mecanismo por el que se legitima a un grupo de ciudadanos a poner en marcha el proceso de iniciativa legislativa. En España, conforme a las previsiones del art. 87.3 de nuestra Carta Magna, son necesarios 500.000 ciudadanos para activarlo; en la UE, un 1.000.000 de al menos 7 Estados miembros (art. 11.4 del Tratado de la UE). A pesar del potencial que ofrece, se trata de un mecanismo no suficientemente estudiado, aún cuando reivindicado de manera recurrente desde la clase política, ahora bien, más como herramienta electoral que con una verdadera vocación de construcción democrática. Como se reclama en esta obra, la ILP, adecuadamente configurada, puede ayudar a superar el binomio existente entre democracia representativa y democracia directa, promoviendo el empoderamiento ciudadano en el desarrollo de la propuesta política al tiempo que relegitimando a los representantes democráticamente elegidos, a quienes

Prólogo

en última instancia corresponde, en diálogo con aquellos, la toma de decisión. Se trata de un mecanismo que, por tanto, a diferencia del referéndum, debería servir para legitimar recíprocamente a los actores de nuestra democracia, representantes y representados, reforzándolos y reconociéndolos mutuamente. Esto, como digo, conforme a una adecuada configuración legal del mecanismo y, como resulta evidente, conforme a una verdadera voluntad política de hacerlo posible. La concepción ideal de la ILP que se expone en esta obra, resultado del análisis comparado de 25 modelos de América Latina y la Unión Europea —incluida la Iniciativa Ciudadana Europea—, aparece como alejada de la realidad de buena parte de sus configuraciones legales y de la práctica política existente. De ahí el interés en determinar las características técnico-políticas que pueden configurar a la ILP como un mecanismo efectivo de profundización de la cultura democrática por medio del diálogo y la voluntad de entendimiento y de búsqueda de soluciones conjuntas a los problemas reales de la gente. Se trata de un análisis académico con una verdadera vocación de aplicación práctica, necesaria ante modelos con escasos resultados visibles, sean políticos o legislativos, caso del español, el comunitario y aun otros de los continentes latinoamericano y europeo. De acuerdo con el esquema diseñado por el autor, se requiere como medida más acuciante un refuerzo del tratamiento parlamentario que reciben las propuestas en diálogo mutuo entre representantes políticos y promotores ciudadanos. El PSOE, en su programa electoral para las elecciones generales de 2011, reivindicaba ya la figura del diputado ciudadano, el 351 del Congreso de los Diputados en España. A este representante de los promotores de una ILP correspondería acompañar su propuesta a lo largo de todo el procedimiento parlamentario. No en vano, el número medio de votos necesario para obtener un escaño parlamentario (en el entorno de los 70.000 votos) resulta muy inferior al de las firmas necesarias para promover una ILP en España. Por lo que se refiere a la Iniciativa Ciudadana Europea, su proceso de reforma se encuentra en marcha, aún en fase de debate y enmienda parlamentaria al momento de escribir estas líneas. Cabe estimar y prever como sustanciales mejoras técnicas en el diseño del mecanismo, como su completa digitalización o la incorporación al mismo de los

Josep Borrell Fontelles

mayores de 16 años, en un contexto general de medidas que faciliten su activación y el cumplimiento de los requisitos necesarios para su tramitación. Todo lo cual contribuirá a una democracia europea más plena y al siempre inacabado —por ahora— proyecto de unión política. En definitiva, se nos muestra aquí la manera en la que la ILP puede funcionar como herramienta de profundización del diálogo sociopolítico y de refuerzo de la cultura democrática de nuestro entorno. Ahora bien, teniendo presente que, sin una verdadera voluntad política de entendimiento y conciliación, cualquier mecanismo democrático resulta superfluo e inútil. La ciudadanía es la que, en definitiva, puede y debe de elegir entre sociedades y representantes políticos instalados en la dialéctica del reproche mutuo y el enfrentamiento improductivo o bien optar por el diálogo y la construcción entre todos y para todos de un mundo mejor, basado en los valores de libertad, igualdad y fraternidad que deben seguir gobernándonos. Esperemos que, entre todos, representantes y representados, sepamos acertar. Josep Borrell Fontelles Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación

PREÁMBULO Las instituciones de la democracia representativa enfrentan un creciente proceso de descrédito y desafección que conduce a la búsqueda de mecanismos que permitan renovarlas. Su diseño defectuoso o su uso improvisado han generado nuevos problemas de representación, legitimidad y conexión entre ciudadanía y políticas públicas. En este escenario, el presente texto se centra en el análisis de uno de estos mecanismos: la Iniciativa de Agenda. Un instrumento de participación ciudadana que pese a su amplia presencia en los ordenamientos jurídicos de América Latina y de la Unión Europea, así como en el debate político actual, es objeto de una muy escasa atención formal. Conforme a la Iniciativa de Agenda (IA) o Iniciativa Legislativa Popular (ILP), de tipo indirecto, un grupo de ciudadanos plantea una propuesta normativa ante el órgano de representación, responsable último de esa iniciativa surgida “desde abajo”. La propuesta no conduce a una decisión ciudadana de tipo vinculante, sino que persigue instalar un determinado asunto en la agenda pública. La IA/ILP puede resultar idónea a la hora de fortalecer la legitimidad democrática al ofrecer, de una parte, la oportunidad de impulsar iniciativas políticas a los representados y, de otra, al dar a los representantes la posibilidad de informar, debatir y decidir sobre cuestiones de interés público, esto es, de argumentar sobre sus decisiones con la ciudadanía. Adecuadamente configurada, la IA/ILP debería ofrecer un reforzamiento recíproco de los principales actores de la democracia, contribuyendo a paliar la crisis de la representación y evitando los efectos de ruptura que pueden originar instrumentos de tipo directo como el referéndum. No existen, sin embargo, análisis que den cuenta en perspectiva comparada del cumplimiento de estas expectativas. Se cuentan, apenas, algunos estudios de caso con resultados divergentes. El presente análisis da respuesta a la cuestión de bajo qué condiciones la IA/ILP puede funcionar como un mecanismo eficiente a la hora de encauzar las demandas ciudadanas y mejorar la calidad de la representación en el sistema político democrático, esto es, a la manera en que se puede perfeccionar el mecanismo y las condiciones que explican los resultados que se obtienen.