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GESTIÓN URBANÍSTICA. SUPUESTOS PRÁCTICOS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

GESTIÓN URBANÍSTICA. SUPUESTOS PRÁCTICOS ¿CÓMO TRANSFORMAR

LAS POLICÍAS? ANÁLISIS DE OPCIONES Y ESTRATEGIAS PARA REFORMAR EL MANDO POLICIAL EN MÉXICO

Mª JESÚS GOZALVO ZAMORANO

coordinadora Mª TERESA BROSETA PALANCA Mª EMILIA CASAR FURIÓ

BERNARDO GONZÁLEZ-ARÉCHIGA (UVM) JORGE HERVÁS MÁS DAVID PÉREZ ESPARZA (UCL) JUAN SALGADO IBARRA (CIDE) JOSÉ ANTONIO CABELLERO (CIDE)

Valencia, 2018 2016 Ciudad de México,

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-944-6 MAQUETA: Innovatext Imagen de portada: Sin título. (Valencia. Proyecto de urbanización entre la dársena del puerto y la Malvarrosa.) Arquitecto: Carlos Carbonell, 1921. A.H.M.V. Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo.......................................................................................................................... 11 Francisco Taberner Pastor

Abreviaturas................................................................................................................... 13 Capítulo 0.

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EL MUNICIPIO EN PARTICULAR. 15 María Emilia Casar Furió

SUPUESTOS PRÁCTICOS Capítulo 1.

RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO E INFORMACIÓN URBANÍSTICA................................................................................... 29 María Jesús Gozalvo Zamorano

PRÁCTICA 1. BÚSQUEDA DE PLANEAMIENTO APLICABLE Y ELABORACIÓN DE UN INFORME DE CALIFICACIÓN URBANÍSTICA.................... 31 Capítulo 2.

ZONAS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA.................................... 45 María Teresa Broseta Palanca

PRÁCTICA 2. ZONAS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA..................................... 47 PRÁCTICA 3. PARÁMETROS URBANÍSTICOS DEL REGLAMENTO DE ZONAS. 51 Capítulo 3.

LOS ESTÁNDARES URBANÍSTICOS EN LA ORDENACIÓN PORMENORIZADA........................................................................... 59 Jorge Hervás Más

PRÁCTICA 4. CÁLCULO DE ESTÁNDARES URBANÍSTICOS DE UN PLAN PARCIAL RESIDENCIAL.................................................................... 61 PRÁCTICA 5. CÁLCULO DE ESTÁNDARES URBANÍSTICOS DE UN PLAN PARCIAL INDUSTRIAL...................................................................... 66 Capítulo 4.

LA GESTIÓN URBANÍSTICA DESDE EL PLAN GENERAL............ 73

PRÁCTICA 6.

LA GESTIÓN DEL PLAN GENERAL: ADSCRIPCIÓN DE RED PRIMARIA Y APROVECHAMIENTO TIPO........................................ 75

Capítulo 5.

Herramientas para la distribución equitativa de beneficios y cargas............................................................. 81

María Jesús Gozalvo Zamorano

PRÁCTICA 7. CÁLCULO DE COEFICIENTES DE HOMOGENEIZACIÓN DE USO Y TIPOLOGÍA............................................................................ 83

Índice

Capítulo 6.

GESTIÓN: REPARCELACIÓN Y EXPROPIACIÓN.......................... 89

Jorge Hervás Más y María Jesús Gozalvo Zamorano

PRÁCTICA 8. REPARCELACIÓN URBANÍSTICA.................................................... 91 PRÁCTICA 9. EXPROPIACIÓN: INTERESES EN LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO, DERECHO DE REVERSIÓN Y CRITERIOS DE VALORACIÓN DEL SUELO................................................................................................. 101 PRÁCTICA 10. EXPROPIACIÓN ROGADA............................................................... 108 Capítulo 7.

SUELO NO URBANIZABLE.............................................................. 115

María Emilia Casar Furió

PRÁCTICA 11. USOS EN EL SUELO NO URBANIZABLE COMÚN. EL RÉGIMEN APLICABLE AL SUELO NO URBANIZABLE DE LA COMUNIDAD VALENCIANA EN LA LOTUP Y CONCORDANTES........................ 117 Capítulo 8.

LICENCIAS DE OBRAS Y AMBIENTALES....................................... 123

Jorge Hervás Más y María Teresa Broseta Palanca

PRÁCTICA 12. TRAMITACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN DE OBRAS Y APERTURA DE ESTABLECIMIENTOS DE PÚBLICA CONCURRENCIA............... 125 PRÁCTICA 13. CONTROL AMBIENTAL DE ACTIVIDADES.................................... 131 Capítulo 9.

DISCIPLINA URBANÍSTICA.............................................................. 139

María Jesús Gozalvo Zamorano

PRÁCTICA 14. PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA: ACTA DE INSPECCIÓN...................................................................................... 141 PRÁCTICA 15. PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA: INFORME TÉCNICO DESCRIPTIVO DE LA INFRACCIÓN.............................. 145 PRÁCTICA 16. PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA: INFORMEPROPUESTA DE MEDIDAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA........................................................ 151 PRÁCTICA 17. EXPEDIENTE SANCIONADOR EN MATERIA URBANÍSTICA: INFORME TÉCNICO SOBRE VALORACIÓN DE LA INFRACCIÓN Y CÁLCULO DE LA SANCIÓN........................................................... 154 Capítulo 10.

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA............................................ 157 Jorge Hervás Más y María Jesús Gozalvo Zamorano

PRÁCTICA 18. OFERTAS ANORMALMENTE BAJAS EN EL CONTRATO DE OBRAS................................................................................................ 159 PRÁCTICA 19. MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS.............................. 163 PRÁCTICA 20. CLASIFICACIÓN DE CONTRATISTAS DE OBRAS.......................... 170

Índice

Capítulo 11.

VALORACIONES............................................................................... 179

María Teresa Broseta Palanca

PRÁCTICA 21. VALORACIÓN DE UN INMUEBLE POR EL MÉTODO DE COMPARACIÓN CON EL MERCADO............................................. 181 PRÁCTICA 22. VALORACIÓN URBANÍSTICA DE SUELO URBANIZADO SIN EDIFICAR........................................................................................... 185 PRÁCTICA 23. VALORACIÓN URBANÍSTICA DE SUELO URBANIZADO Y EDIFICADO........................................................................................ 190 Capítulo 12.

EL DEBER DE CONSERVACIÓN Y DE EDIFICACIÓN.................... 203 María Jesús Gozalvo Zamorano y Jorge Hervás Más

PRÁCTICA 24. COMPROBACIÓN DE LA CONDICIÓN LEGAL DE RUINA............ 205 PRÁCTICA 25. DEBER DE EDIFICACIÓN DE LOS SOLARES Y REPARCELACIÓN HORIZONTAL................................................................................... 210 Capítulo 13.

CONSULTAS URBANÍSTICAS.......................................................... 219 Jorge Hervás Más

PRÁCTICA 26. CONSULTAS SOBRE DISCIPLINA URBANÍSTICA........................... 221 PRÁCTICA 27. CONSULTAS SOBRE LICENCIAS...................................................... 230

Prólogo Nuestro derecho urbanístico va aumentando su complejidad de forma exponencial. Desde las lejanas alusiones a las alineaciones que recogía en su ”Arquitectura Legal”, en 1870, el profesor Mariano Calvo y Pereira a las elaboradas teorías de Ildefonso Cerdá, los intentos de hacer ciudad han tenido que recurrir a técnicas y conceptos cada vez más sofisticados fundamentalmente a partir de la ley de 1956 sobre el Régimen Suelo y Ordenación Urbana, que constituyó en su momento un verdadero cambio de orientación respecto a los problemas de control del territorio. Es cierto que el urbanismo español está plagado de conceptos indeterminados y de palabras de difícil catalogación. Proliferan los diccionarios de voces muchas veces ambiguas o poco adecuadas, ajenas al derecho administrativo, y necesitadas de un importante apoyo instrumental: la ley es prácticamente inaplicable, si no se desarrollan sus pilares fundamentales: los planes. No sólo se trata de definir un concepto, si no de plasmar su configuración formal, muchas veces de forma matemática, a veces sobre objetos físicamente mensurables, como el largo o el ancho de una parcela, o en otras ocasiones sobre objetos más etéreos, como cuando tratamos de atribuir el aprovechamiento en una parcela determinada. Las bases iniciales de la ordenación urbanística, se fueron regulando desde mediados del S. XIX, con los llamados planos de alineaciones, que de forma más o menos discrecional distribuían la altura de los edificios en función del ancho de las calles a las que daban frente. Pero tan sólo un siglo más tarde, a partir de la conocida Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, los procesos de gestión comenzaron a hacerse cada vez más complejos, y los textos legales no servían demasiado para orientar ni a los urbanizadores, ni a los técnicos que tenían que dar el visto bueno a las determinaciones del planeamiento. Prueba de ello es que durante muchos años un único ejemplo de gestión de las distintas zonas sometidas a la reparcelación, sirvió como preciado elemento de gestión que servía de conexión entre la normativa urbanística con su desarrollo real, aunque es difícil de encontrar ningún otro autor que al explicar el concepto de reparcelación pusiese ejemplo real alguno. Ya es suficientemente sabido que la legislación urbanística se fundamenta en unos potentes soportes técnicos a los que ya nos hemos referido, que denominamos Planes, pero la aplicación y control de esos planes tienen a su vez necesidad de otras pequeñas herramientas que tratan de sustanciar las ideas que como objetivo se prevén en los mismos. Esas herramientas están escasamente explicadas en la extensa bibliografía que existe sobre el tema y ello ha sido, en buena parte, la idea generadora del presente libro. El conjunto de los seleccionados ejemplos prácticos viene precedido por un documentado estudio que centra el alcance de los trabajos del ámbito de actuación sobre el que se va a incidir, que es el municipal. Sobre el municipio se realizan las más frecuentes actuaciones urbanísticas tanto en la definición de su planeamiento, como en el control posterior del mismo, a través de las licencias necesarias para su adecuado desarrollo. Muchas de las dudas que en la gestión urbanística, habitualmente se nos plantean, quedan resueltas en los ejemplos que a continuación se exponen, que esperamos sirvan de utilidad a los usuarios de esta compleja y trabajosa legislación, que requiere un desproporcionado es-

Prólogo

fuerzo para la extrema lentitud en la que se traduce su tramitación y, a la vista de los resultados, de tan escaso rendimiento. El doble enfoque, técnico y jurídico de los autores, imprime a su vez esta doble y original perspectiva en la resolución de las cuestiones que se plantean, siempre en el ámbito municipal, que abarcan un amplio abanico de problemáticas y materias, difícil de encontrarse tratadas desde un punto de vista práctico en un único libro, como el presente, que muestra desde un simple certificado de compatibilidad urbanística, hasta el planeamiento, gestión, expropiación y disciplina urbanística, pasando por las valoraciones, la contratación administrativa o el expediente de ruina, constituyendo un útil repertorio de ejemplos, que sin duda han de ser de gran utilidad para la resolución de los casos similares que puedan plantearse. Los autores, todos ellos profesionales de reconocido prestigio, en algunos casos al servicio de la administración, o en otros, en el ejercicio libre de sus profesiones, poseen una probada experiencia de la práctica del urbanismo y son autores de diversos instrumentos de planeamiento, así como de importantes textos sobre la materia. El realizar junto a todos ellos una larga trayectoria docente estos años, ha sido para mí un verdadero privilegio, al poder compartir sus conocimientos, y disfrutar, sobre todo, de su continua y sólida amistad. Francisco Taberner Pastor Dr. Arquitecto

Abreviaturas art. Artículo AO Aprovechamiento objetivo Aprov Aprovechamiento AR Área de reparto AS Aprovechamiento subjetivo AT Aprovechamiento tipo BOP Boletín oficial de la provincia CTU Comisión Territorial de Urbanismo DOCV Diario oficial de la Comunidad Valenciana DOGV Diario oficial de la Generalitat Valenciana DT Disposición transitoria EB Edificabilidad bruta hab. Habitantes LEF Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 LCSP Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 LRAU Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística (derogada) LOTPP Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje LOTUP Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana LPCV Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano LRRR Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas LS 2007 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo LUV Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana (derogada) mod. Modificación Metro cuadrado de techo, o metro cuadrado construido m2t 2 2 Metro cuadrado de suelo m / m s NS Normas subsidiarias PAA Programa de Actuación Aislada PCAP Pliego de condiciones administrativas particulares PEM Presupuesto de ejecución material PG Plan general PGE Plan general estructural PMS Patrimonio municipal de suelo POP Plan de ordenación pormenorizada

14 PP PPS PR RGLCAP

Abreviaturas

Plan parcial Patrimonio público de suelo Proyecto de reparcelación Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas RP Red primaria RPCV Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana (derogado) ROGTU Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (Decreto del Consell Valencià) (derogado) RV Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo SCS Superficie computable del sector Sect Sector SNU Suelo no urbanizable SU Suelo urbano SUB Suelo urbanizable SUP Superficie STS Sentencia del Tribunal Supremo STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TC Tribunal constitucional TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) TRLS15 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y rehabilitación Urbana TSJ Tribunal Superior de Justicia ua Unidad de aprovechamiento urbanístico UE Unidad de ejecución

Capítulo 0

La Administración Local: el municipio en particular María Emilia Casar Furió Dra. en Derecho Prof. Acreditada TU D. Urbanismo, CEGEA Universitat Politècnica de València

Sumario: I. CUESTIONES PREVIAS. II. COMPETENCIAS DE LOS AYUNTAMIENTOS. 1. Competencias propias. 2. Servicios mínimos obligatorios. 3. Breve consideración de los órganos de gobierno. III. PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACION LOCAL. 3.1. La figura de los funcionarios con habilitación estatal. 3.2. El arquitecto municipal. IV. RESPONSABILIDAD DE LOS TÉCNICOS. 4.1. Especial consideración de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el anormal funcionamiento del servicio público.

I. CUESTIONES PREVIAS En líneas generales, destacar que la justificación actual de la Administración Local tiene su base en la Constitución Española de 1978 dedicándole los arts. 140 a 142, donde se establece expresamente la autonomía de los municipios. Del texto constitucional deriva que su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los concejales; mientras que, la Provincia1 se configura como entidad local, determinada por la agrupación de municipios y división territorial en atención a las actividades del Estado, y, con su gobierno y administración autónoma por parte de las Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 19852 viene a recoger el tratamiento y consideración del municipio, entendiendo por tal “la entidad local básica de la organización territorial del Estado con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”, siendo sus elementos esenciales el “territorio, la población y la organización”3. A mayor concreción, los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado, y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos4. La doctrina se halla dividida en relación a la consideración de la autonomía local5, y, también la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha mantenido diferentes posturas en 1

3 4 5 2

Art. 141.3 de la C.E “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”. Ley 7/1985, de 2 de abril (en adelante LRBRL) Art. 11 LRBRL Art. 1 del referido texto legal de 1985. Siguiendo el estudio efectuado por GARCIA ARANDA, S., ”La Autonomía Local en la doctrina y en la juris-

María Emilia Casar Furió

el tiempo, no obstante, a la vista de la Carta Europea y de la última normativa al respecto, lo que sí está claro es que esta autonomía no equivale a soberanía, y, se constituye en el derecho a participar a través de órganos propios, en el gobierno y administración de las cuestiones que le conciernen, todo ello con carácter de mínimos como autonomía administrativa que no tiene por qué ser exclusiva ni excluyente en cualquier caso dependiente de la voluntad del legislador6. La organización7, como uno de los elementos cruciales del municipio, está constituida por la disposición de los órganos de una persona jurídica para conseguir los fines propuestos. Pudiendo distinguirse, entre las clases de órganos, unipersonal, si el titular es una sola persona; colegiado, constituida por un determinado número de personas (sus resoluciones son equivalentes a la voluntad colectiva acordada por la mayoría); activos, o que actúan, resuelven y determinan la voluntad del colectivo que representan (Alcalde, Pleno, etc); consultivos, solo emiten informe sin ser vinculante; deliberantes, que solo posibilitan que los órganos activos emitan resoluciones que ellos no generan –órganos de discusión previa–; simples o formados por un órgano impersonal o colegiado (Alcalde o Pleno); y, por último, complejos, formados por varios órganos, internos o externos, que pueden actuar de forma independiente. En virtud de lo expuesto, y, en un sentido amplio, partiremos de la consideración del Ayuntamiento como Corporación o grupo de personas integrado por un alcalde o intendente y varios concejales que se encarga de administrar y gobernar un municipio8.

II. COMPETENCIAS DE LOS AYUNTAMIENTOS Las competencias del municipio-ayuntamiento, siempre de conformidad con la legislación estatal y de las comunidades autónomas, vienen constituidas por las competencias propias, pero además deberán prestar unos servicios mínimos obligatorios, tendrán unas competencias delegadas o transferidas por el Estado o la Comunidad Autónoma, que a su vez podrán ser voluntarias u obligatorias; y, en última instancia, le corresponderán las distintas de las propias y de las delegadas a que se refiere el art. 7.4 de la LRBRL9, el cual no establece un listado cerra-

prudencia del Tribunal Constitucional”, Revista de Derecho UNED, núm. 18, 2016, pp. 225-251, en p. 230, el mismo recoge, dada la imprecisión de la Norma Suprema respecto del carácter específico de esa autonomía local, la diversidad de opiniones doctrinales, debiendo entender que “la Constitución lo que establece es un bosquejo de lo que deberán ser los entes locales, señalando su esencia y características principales permitiéndose, a su vez, a la ley su expansión, desarrollo y amplificación”, en p. 247 en relación con n.p.54. “La doctrina la defiende, aunque no sea pacífico el reconocimiento de su doble carácter administrativo y político. El propio TC ha definido el carácter bifronte de la autonomía local (STC de 23.12 1.983) que permite afirmar que su garantía y defensa es algo que obliga al Estado y, también, a las Comunidades Autónomas. Y ello, porque la autonomía local deriva directamente de la Constitución. La Carta Europea de la Autonomía Local lo considera como principio básico, y perfectamente asumible por España ya que el principio de autonomía local está reconocido constitucionalmente de manera expresa (art. 137, 140, y 141 de la Constitución Española)”. Vs. interpretación del art. 3 de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, ratificada por España en20/01/1988,http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=140&tipo=2, (10/11/2017) Consideración de la organización, conforme al art. 19 redactado por el apartado 1 del art. primero de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. Art. 140 C.E, dispone “El gobierno y la administración de los municipios corresponden a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen de Concejo Abierto”. Art. 7 redactado por el número tres del artículo primero de la Ley 27/2013, 27 diciembre, de racionaliza-

La Administración Local: el municipio en particular

do de competencias, simplemente reconoce la posibilidad de que las Entidades locales puedan ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, sin determinación específica, y siempre que se cumplan algunos requisitos materiales y procedimentales; asimismo, serán competencias reservadas las que se recogen y con las condiciones dispuestas conforme al art. 86.2 de la LRBRL.

1. Competencias propias10 Estas competencias se establecen de manera expresa, con carácter general, en el art. 2511 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985; y, más concretamente en materia de urbanismo, en su letra a), consisten en el planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Además de la protección y gestión del patrimonio histórico; la promoción y gestión de la vivienda de protección pública, con criterios de sostenibilidad financiera; así como la conservación y rehabilitación de la edificación. Del mismo modo, en lo que se refiere al medio ambiente (art. 25 letra b)), parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas; competencias, todas ellas, que deberán ser acordes con los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera que legalmente se determinen12.

ción y sostenibilidad de la Administración Local, en vigor en 31/12/2013, en relación con el art. 27 LRBRL redactado por el número diez del artículo primero de la Ley 27/2013, 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. 10 A nivel autonómico valenciano, las competencias propias vienen recogidas en el art. 33.3 de la Ley 8/2010 de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana. Esta Ley 8/2010 de 23 de junio de Régimen Local de la Comunitat Valenciana ha supuesto un cambio en la prelación de fuentes normativas y dedica su Título VI a las Mancomunidades de Municipios y otras fórmulas asociativas de Entidades locales. Por ello, en primer término habrá que estar a lo dispuesto en la normativa básica estatal, posteriormente a lo dispuesto en la Ley autonómica y sólo de forma supletoria a lo dispuesto en el resto de normas de ámbito estatal en tanto en cuanto no se complete el desarrollo reglamentario de la Ley 8/2010. Una de las novedades de la nueva Ley es el fomento de las figuras asociativas municipales, lo que deriva en una regulación minuciosa de las mancomunidades. 11 Nueva redacción según la modificación de la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. 12 Esto es, los cambios que se postulan respecto a la redacción originaria de la LRBRL consisten en: “a) La seguridad de lugares públicos se limita a la competencia del municipio sobre la policía local. b) La promoción y gestión de viviendas se limitan a las de protección pública y con criterios de sostenibilidad financiera. c) La competencia sobre el patrimonio histórico-artístico se circunscribe a protección y gestión del patrimonio histórico. d) La protección del medio ambiente se acota al medio ambiente urbano y en particular: a los parques y jardines públicos, la gestión de los residuos sólidos urbanos y la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas. e) La prestación de los servicios sociales, de promoción y de reinserción social se limita a la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. f) El transporte público de viajeros se limita al transporte colectivo urbano. g) La competencia en turismo se circunscribe a la información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local. h) En materia de educación únicamente se recoge la participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperación con las Administraciones educativas en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, así como la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, primaria o educación especial”, http://www.elderecho.com/actualidad/Competencias-Entidad-Local-LRBRL-LRSAL_25_672125003.html (24/11/2017)

María Emilia Casar Furió

Por su parte, de manera indeterminada en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), art. 2.1, simplemente se recoge que corresponde a la Generalitat y a los municipios el ejercicio de las potestades de planeamiento, gestión y disciplina, en la ordenación territorial y urbanística conforme a esta ley; aunque, las competencias municipales vienen establecidas, en los arts. 218 y 227 LOTUP, respectivamente, donde queda claro que la competencia para el otorgamiento de licencias y cédulas de garantía urbanística es municipal. A su vez, el art. 18 de la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana, por remisión a la que se refiere el art. 25 LBRL, constituye legislación sectorial y a los efectos de la misma, son órganos sustantivos ambientales los siguientes… “b) Los ayuntamientos para la tramitación y resolución del procedimiento de licencia ambiental; para la recepción de la comunicación de puesta en funcionamiento de la actividad objeto de la licencia otorgada; así como para la recepción de la declaración responsable ambiental y de la comunicación de actividades inocuas”.

2. Servicios mínimos obligatorios Con carácter general, según el art. 2613 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, se establecen como tales, en todos los municipios sin distinción de la población, “el alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas”. Por otra parte, con distinción de municipios en función del número de habitantes, esto es, municipios con población superior a 5.000 habitantes, municipios con población superior a 20.000 habitantes, y, municipios con población superior a 50.000 habitantes, atribuyendo de manera específica a cada uno de ellos determinadas competencias básicas14. En el ámbito valenciano, servicios mínimos obligatorios por sí mismos o asociados, recogidos en el art. 3415 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana.

Art. 26 redactado por el número nueve del art. primero de la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local .Vs. disposición adicional decimotercera “Consorcios constituidos para la prestación de servicios mínimos”. 14 Art. 26 LRBRL 85 “b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos; c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público; d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano”. 15 “a) En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua de consumo humano, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas y agencia de lectura; b) En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parques públicos, biblioteca pública, mercado, tratamiento de residuos y seguridad pública; c) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público y defensa de usuarios y consumidores, en particular, el asesoramiento e información en materia de consumo; d) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente”.

La Administración Local: el municipio en particular

3. Breve consideración de los órganos de gobierno Constituyen los órganos de gobierno16, principalmente, el Alcalde y el Pleno y respecto a las competencias de los mismos destacaremos, ALCALDE que, además de representar el Ayuntamiento y dirigir el gobierno y la administración municipal, resulta competente para dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales, para la aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno; aprobación de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización; sanciones; aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto; otorgamiento de licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno; ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento; y, aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. Por otra parte, será al PLENO al que corresponda la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística; aprobación de convenios que tengan por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos; la aprobación de las formas de gestión de los servicios; la aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación17 o concesión, y cuando aún no estén previstos en los presupuestos, y, demás otorgadas por la ley.

III. PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACION LOCAL 3.1. La figura de los funcionarios con habilitación estatal A nivel estatal, en virtud del art. 92 bis de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y art. 1 del Real Decreto 1174/1987 de 18 de septiembre, de régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, constituyen funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, la de Secretaria, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo; el control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria; y la contabilidad, tesorería y recaudación. 16

Del mismo modo forman parte de los órganos de gobierno la Junta, los Tenientes de Alcalde y los Concejales Delegados, los cuales asumirán las competencias que les delegue el Pleno o el Alcalde y según los casos. 17 En materia de contratación se estaba a la disposición adicional segunda de la ley de contratos de 2011 aprobada por RDL 3/2011, de 14 de noviembre, y, ahora superada pero en concordancia con la disposición adicional segunda de la nueva ley de contratos del sector público de 2017; la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de Febrero de 2014, la cual entra en vigor en 9 de marzo de 2018 (cuatro meses desde su publicación); Ley, con la que además de ajustar la normativa comunitaria al sistema español se apunta a conseguir un sistema de contratación pública, más eficiente, transparente e íntegro, en base a un mejor cumplimiento de los objetivos públicos, por la satisfacción de las necesidades de los órganos de contratación, por la mejora de las condiciones de acceso y participación en las licitaciones públicas de los operadores económicos, así como, por la prestación de mejores servicios a los usuarios de los mismos.

María Emilia Casar Furió

Pues bien, dentro de los funcionarios al servicio de la Administración local, los funcionarios con habilitación de carácter nacional son, los que por sus propias características, cuentan con una regulación específica. Así, conforme al Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, son puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, con el cumplimiento de requisitos y con posibilidad de agrupación en secretaria, intervención y tesorería18. Todo ello, además, viene a recogerse por la disposición adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que establecía estas mismas funciones y con las mismas características igualmente en relación a todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a este tipo de funcionarios19. En suma, la escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal se subdivide en las subescalas de secretaria con funciones de fedatario público y asesoramiento legal; intervención-tesorería con funciones de control y fiscalización interna de la gestión económico financiera y presupuestaria, además de contabilidad, tesorería y recaudación; y, secretaria-intervención con las mismas funciones anteriores salvo la de tesorería20. Por lo que a la Comunidad Valenciana se refiere, de lo expuesto, los cambios legislativos en la materia, así como la transcendencia de las funciones que estos funcionarios desarrollan en las entidades locales, dieron lugar a un desarrollo normativo por la Generalitat al objeto de concretar las competencias derivadas tanto de la Ley 7/2007, de 12 de abril, como de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, en materia de personal funcionario con habilitación de carácter estatal traduciéndose en los arts. 166 secretario, art. 167 interventor, y, art. 168 relativo a la tesorería21. Es más, en virtud de las competencias que la Generalitat tiene atribuidas en materia de régimen local, de lo establecido en el artículo 49.1.8ª del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana y en la disposición final cuarta de la Ley 8/2010, de 23 de junio, se dicta el Decreto 32/2013, de 8 de febrero, del Consell, por el que regula el régimen jurídico del personal funcionario con habilitación de carácter estatal en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana22, 18

https://www.iberley.es/temas/funciones-publicas-necesarias-corporaciones-locales-62212 (24/11/2017) No obstante, posteriormente, esta disposición adicional segunda quedó derogada por la ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. 20 Número 2 del art. 92 bis de la LRBRL 85, redactado por el art. 3 del R.D.-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía. “Funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales”, actualmente con número superior a 6.000 profesionales, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), http://www.inap.es/escala-de-funcionarios-de-administracion-local-con-habilitacion-de-caracter-nacional (28/11/2017). Recordaremos que el INAP es el organismo autónomo adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Función Pública. Sus orígenes se remontan al Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL), creado en 1940 y es el organismo responsable de la formación de los empleados públicos, así como de la selección de varios cuerpos y escalas de funcionarios, hoy adscritos al Ministerio de Hacienda y Función Pública, http://www.inap.es/conocenos (28/11/2017). 21 El art. 169 del mismo texto legal, recoge de los puestos de colaboración, así “las entidades locales podrán crear discrecionalmente, en sustitución de sus titulares, en caso se vacante, ausencia, enfermedad o abstención legal o reglamentaria (..),”, y “..para el ejercicio de las respectivas funciones reservadas que, previa autorización de la alcaldía o presidencia, le sean encomendadas a éstos funcionarios titulares en sus mismas funciones y escalas y/o categorías”. 22 Tiene por objeto el desarrollo reglamentario de las competencias ejecutivas atribuidas a la Generalitat en los art. 164 y siguientes de la Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana en relación con el personal funcionario con habilitación de carácter estatal que preste servicios en puestos a él reservados en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana, art. 1 del Decreto de 2013. 19